1En contribution liminaire à l’ensemble de l’ouvrage et à sa première partie, nous vous proposons à la fois une justification de l’étude des municipalités rurales dans une perspective d’histoire européenne comparée des sociétés rurales et un état des problèmes ou exigences que le sujet soulève, notamment au vu des évolutions de l’historiographie, mais aussi des incompréhensions entre pratiques et terminologies nationales ou de certains préjugés affectant la ruralité.

2La perspective adoptée dans la rencontre de Lille et restituée dans cet ouvrage se veut délibérément européenne et conforme aux attendus fondamentaux du Groupe de Recherche d’histoire rurale comparée dirigé par Gérard Béaur. Le rappel d’un élément du diagnostic qui a motivé sa formation explique la démarche : « Le GDR répond à une double nécessité. Il s’agit de rompre avec les enfermements disciplinaires et avec le caractère délibérément hexagonal d’une grande partie de l’historiographie ruraliste actuelle. Le rapprochement avec les autres historiographies et l’exercice de la comparaison avec les écoles ruralistes étrangères est une nécessité absolue. Pendant longtemps, enfermée dans son pré-carré, l’école historique française a, sauf remarquables exceptions, ignoré les autres sociétés rurales et les travaux des historiens étrangers, installée qu’elle était dans une renommée, celle des Annales, qui dépassait nos frontières, sans pour autant avoir forcément l’influence que les historiens français lui prêtaient. Certes, ce cheminement autiste a largement disparu mais on peut déplorer la faible visibilité des Français dans les grandes rencontres internationales. Il faut engager un dialogue plus fourni avec nos partenaires européens sur des interrogations communes ».

3Mais l’expérience montre qu’au-delà des cloisonnements académiques, la formulation de ces nécessaires interrogations et réflexions communes achoppe aussi sur une série de difficultés de méthode ou d’incompréhensions réciproques. En effet d’autant plus nombreux peuvent être les malentendus que les campagnes européennes sont, on le sait, profondément marquées du sceau de la diversité et que, quand il est question des collectivités villageoises, non seulement les héritages institutionnels nationaux mais les termes même pour désigner les objets d’études diffèrent très largement. Ces décalages résultent d’approches historiographiques différentes et d’expériences nationales où les visions du monde rural ont divergé et ont été marquées par des stéréotypes ou des rôles distincts. Il importe donc de clarifier à la fois l’acception de notions faussement simples, comme ‘village’, ‘communauté’, ‘rural’, etc. et les transformations dans leur appréhension par les sciences humaines pour permettre une meilleure compréhension des évolutions communes et des divergences dans l’histoire européenne des communes rurales.

4Saint-Just, défendant les communes dans les débats constitutionnels du printemps 1793 face aux Girondins qui désiraient renforcer les pouvoirs intermédiaires, déclarait « c’est le peuple en famille qui règle ses affaires ». Déjà, alors la déclaration avait un sens politique fort1. Plus largement, nous sommes persuadés que jusqu’à nos jours, cette histoire européenne de la commune rurale participe bien d’une histoire à la fois des différents États-Nations mais aussi de l’Europe, non seulement parce que le village fut longtemps le cadre collectif de la majorité des Européens, mais aussi parce que le rapprochement des rôles et statuts qui lui furent conférés permet d’interroger les manières d’organiser les territoires, d’administrer leurs habitants et donc de vivre ensemble. Encore faut-il pour cela connaître les singularités respectives pour à la fois comprendre les héritages et les intégrer dans des perspectives communes. Par conséquent, cette première partie se poursuit par une série de contributions visant à donner une vue quasi continue sur l’histoire des communes rurales françaises, pour disposer d’un exemple des problèmes posés par une étude nationale et non pour imposer un quelconque modèle.

5Auparavant, pour lever nombre d’équivoques, nous voudrions préciser la signification d’une attention particulière portée aux communes rurales au début d’un XXI^e siècle qui risque d’être celui de leur effacement, avant de poser, à partir des renouvellements historiographiques de la politisation et des pouvoirs, quelques propositions à nos yeux essentielles pour permettre un mode partagé d’approche de la commune comme composante de l’histoire des États-Nations en Europe, ambition qui renvoie inévitablement à l’intérêt et aux difficultés d’une comparaison européenne.

Singulariser une étude des communes et municipalités rurales : quelle signification ?

6L’invocation du village et des paysans a si souvent pris un tour particulier et affectif, tantôt nostalgique et larmoyant, tantôt méprisant et dépréciatif, les acceptions même de ce que sont les communes rurales ont tellement varié, qu’il importe de nous entendre sur le sens de cette singularisation.

Penser la ruralité

7Loin de nous l’idée de nous référer à la vision de la ruralité comme un isolat ou un monde à part, même si cette vue a largement eu cours dans les perspectives agrariennes, avec des résonances politiques et syndicales fortes notamment au XX^e siècle2, et a été parfois encouragé par certaines analyses des sciences humaines poussées très – trop – loin dans leur logique de singularisation des communautés paysannes, à la manière dont les thèses, par ailleurs éclairantes, d’Henri Mendras sur la société paysanne et les particularités de la communauté villageoise ont alimenté les argumentaires de l’irréductibilité du monde rural à « la société englobante »3.

8Dans son intervention au colloque non publiée ici, A. Aït AbdelMalek a souligné avec force la nécessité de rester attentif à ce que « le monde rural » et le sentiment d’appartenance qu’il n’a pas cessé de susciter sont bien des constructions sociales sujettes à interrogation. Ce monde rural peut être cerné grâce à quelques critères relativement simples : économiquement, la prédominance des activités agricoles ; géographiquement, l’usage plus ou moins extensif de l’espace, sociologiquement, la force spécifique de certaines valeurs (la terre et sa propriété, la famille…). Toutefois ces éléments n’ont pas cessé de se transformer, avec une accélération de l’uniformisation des pratiques sociales et des modes de vie dans la deuxième moitié du XX^e siècle4. Il s’agit donc de prendre en compte à la fois les singularités rurales et les interactions, jamais nulles, entre les évolutions générales de nos sociétés et celles des campagnes. Cette conception large et dynamique de la ruralité est caractérisée d’abord par le fait qu’elle n’est pas réductible à la paysannerie5, puisque de nombreuses activités ne sont pas qu’agricoles. Elle est prolongée ensuite par la combinaison des multiples éléments qui font la vie rurale, citons notamment – même si la diversité des campagnes implique de nombreuses variantes – la structure de l’habitat en villages qui constituent les entités élémentaires de la vie ordinaire, la forte interconnaissance entre les membres de ces collectivités et une moindre facilité de communications à distance, l’existence de solidarités et de contraintes spécifiques – liées aux exigences agraires, aux aléas naturels ou historiques… ; des composantes culturelles particulières liées aux rapports à la terre, aux saisons, aux rythmes de vie. Ainsi nous rapprochons nous de la définition de la ruralité proposée par M. Jollivet et N. Eizner, en introduction à l’ouvrage L’Europe et ses campagnes. Ils rappellent les multiples acceptions du concept : espace physique facilement identifiable par opposition à la ville, ce que jusqu’à l’époque moderne on appelait « le plat pays » par opposition à la cité fortifiée ; complexe social particulier caractérisé par l’importance de l’agriculture et de la collectivité villageoise ; ensemble d’images, de symboles, « catégorie tout à la fois de l’imaginaire collectif et du discours, du débat – et du combat– idéologico-politique »6. Il s’agit bien d’associer ces trois dimensions dans une histoire incluant les ruraux non-paysans, les rapports entre villes et campagnes, l’occupation des territoires dans leurs singularités, leurs complémentarités et/ou leurs mises en concurrence et bien sûr les politiques et les pouvoirs, qui à la fois utilisent et tentent d’organiser ces multiples composantes de la ruralité.

9Cette histoire rurale recomposée suppose par conséquent de tenir ensemble des processus qui furent souvent séparés, notamment ici village et nation, particularismes et assimilation de normes communes, en dépassant des schémas antinomiques qui ont fait florès dans les représentations : rural contre urbain, communauté villageoise versus communauté nationale, commune contre État. L’enjeu est au fond de comprendre comment ces différentes composantes s’agencent en des figures variées et mouvantes qui font justement la spécificité de la ruralité jusqu’au cœur du vingtième siècle sous la forme de ce que Bertrand Hervieu et Jean Viard nomment joliment « l’archipel paysan »7, que nous appellerions plus volontiers « l’archipel rural » pour résumer l’intrication croissante des mondes ruraux, périurbains et urbains dans l’Europe contemporaine. Ceci conduit à interroger les significations du deuxième terme clef de la proposition : la commune, qui se confond trop souvent dans les analyses des campagnes dans une constellation de termes proches.

Villages, communautés villageoises, collectivités, communes, municipalités : différenciations et recouvrements

10Ce n’est pas qu’un jeu nominaliste que de prêter attention aux différentes manières de désigner les groupements d’habitants dans le monde rural car d’une part la clarification est un point de passage obligé pour une compréhension européenne, d’autre part, l’usage inconsidéré de l’un ou l’autre de ces termes peut induire des biais dans la manière d’aborder le sujet du rôle des communes et des municipalités rurales. Il n’est pas question ici de parcourir l’énorme bibliographie consacrée à ces sujets8, mais plutôt de proposer quelques suggestions pour écarter les plus importants de ces biais et parler à peu près le même langage.

11« Village » est certainement l’appellation la plus neutre et usitée dans toute l’Europe et on peut en donner la définition simple d’agglomération de résidences, de constructions professionnelles et d’habitants en nombre limité dans une zone rurale, notamment caractérisée par l’importance de l’agriculture. Mais on sait bien qu’au-delà de cette simplicité apparente, se déploient des situations de fait très variées. Les villages groupés des pays méditerranéens sont en fait des bourgs, voire des petites villes, souvent perchés ou enclos, à l’habitat très dense, à la population largement artisanale et salariée, tandis que les exploitations agricoles prennent la forme de mas plus ou moins importants, dispersés dans les campagnes. Dans les plaines et sur les plateaux limoneux, du Bassin parisien à celui de Londres ou de Francfort, les villages sont le plus souvent des groupements relativement restreints en effectif, bien distincts les uns des autres à quelques kilomètres de distance, tandis que de rares écarts ponctuent les openfields cultivés. Dans les pays de bocage et d’habitat dispersé, que l’on trouve du nord de l’Espagne à l’Écosse en passant par l’Ouest français ou la plupart des piémonts montagnards, le terme village est plus équivoque, souvent synonyme de hameau ou groupement de quelques maisons, dans un ensemble territorial complexe de plusieurs « villages » gravitant autour d’un centre appelé bourg. Les zones de montagnes offrent des variantes de cette formule avec une configuration du même type mais propre à chaque vallée. Cet aperçu grossier et rien moins qu’exhaustif n’a pas d’autre ambition que de souligner la diversité visuelle et humaine du village en Europe. Celle-ci est d’ailleurs prolongée par les sciences du territoire et de la société, puisqu’il n’y a pas accord sur un seuil démographique indicatif du passage du village à la ville ; en France, malgré des réserves, le repère de 2000 habitants est généralement admis, mais il est indéniable que l’urbanisation incite beaucoup de pays européens à placer ce seuil plus haut. Enfin, ajoutons, en prolongement de ce que nous évoquions précédemment à propos de « l’archipel rural », que si le phénomène de banlieue a pris une ampleur nouvelle depuis le XIX^e siècle et considérablement développé les zones où la différenciation village/ville se dilue, il existe depuis fort longtemps et a rendu parfois difficile la délimitation. En somme, il faut se résoudre à admettre – et à intégrer à nos réflexions – le fait que même comme territoire élémentaire de la vie rurale, le village constitue une donnée bien réelle mais mouvante.

12Les choses se compliquent encore un peu plus quand on arrive aux deux termes souvent confondus de collectivité et communauté, couramment accolées à un qualificatif qui peut être ‘rurale’, ‘villageoise’, voire ‘locale’. Or les deux termes n’ont pas la même portée ; pour les distinguer on peut suivre, Henri Mendras, en employant collectivité pour nommer l’ensemble de ruraux vivant sur un même territoire, dans le même village et en réservant communauté pour « caractériser le type de rapports sociaux qui peut exister ou ne pas exister au sein d’une collectivité »9. Henri Mendras souligne à cet égard le décalage entre les terminologies anglaise et française ; en anglais le terme “community” n’a pas un sens communautaire qui est présent dans le terme « commune ». La collectivité définit donc un groupe, la communauté les relations entre les membres (le contenant et le contenu en quelque sorte).

13Le problème est que le terme communauté, notamment dans l’historiographie et la sociologie françaises, est affecté de connotations fortes et souvent ambiguës. En parcourant les nombreuses définitions sociologiques et anthropologiques de ce terme, Nicole Eizner met en évidence la référence très commune à un modèle de communauté, largement marqué par l’influence religieuse et impliquant un état essentiel d’« intense fusion dans le nous », de tendance à la fermeture et à l’homogénéité10. Ainsi l’usage irraisonné du terme de communauté rurale a couramment induit un glissement plus ou moins implicite vers une assimilation entre celle-ci et l’idée de communauté primitive ; les caractères conférés à l’une et à l’autre sont en effet très proches : la propriété collective de biens, une organisation sociale fondée sur les relations de parenté, une hiérarchie sociale simple, une faible division du travail, une grande autarcie avec symbiose entre artisanat et agriculture, l’autonomie des communautés les unes par rapport aux autres, le tout au service d’une vision utopique et mythifiée de la vie rurale. Or, il incombe aux historiens d’aborder le village ou la collectivité villageoise dans leurs manifestations communautaires certes, mais aussi en tant qu’objet historique parmi d’autres, lié à un contexte et que n’épargnent ni les changements, ni les contradictions. Il importe donc de se garder de poser la communauté en donnée intangible et harmonieuse « jouant comme un écran qui cache le fonctionnement des groupes sociaux locaux et notamment les conflits... »11.

14À ces égards, la recherche des dernières décennies a fourni de nombreuses études sur les différents pays européens avant l’âge industriel et notamment sur la France d’Ancien Régime. Il ne saurait être question de les reprendre ici, mais on peut retenir quelques caractéristiques essentielles. Les villages dans leurs manifestations communautaires conjuguent toujours des composantes multiples : usages agraires et propriétés collectives sur un territoire donné12 ; relations de voisinage et d’interconnaissance combinant solidarités et rivalités ; pratiques culturelles et religieuses partagées ; existence d’institutions collectives plus ou moins élaborées donnant lieu à des dynamiques de pouvoirs plus ou moins compétitives ; inévitables partenariats avec des autorités locales ou extérieures, les seigneurs et les États notamment. C’est la conjugaison et la comparaison de ces éléments qui fait ressortir l’extrême diversité des configurations des communautés rurales en Europe jusqu’au XVIII^e siècle, sur laquelle Antoine Follain a justement mis l’accent pour la seule France13, et dont Peter Jones donne un résumé dans sa contribution qui suit. On manque par contre complètement d’une vue européenne d’ensemble sur le sujet, tout juste pressent-on à quel point la dimension paroissiale, donc la communauté religieuse, était importante ici (en Angleterre ou Bretagne par exemple), la tutelle seigneuriale décisive là (en Lorraine, en Hainaut ou en Prusse, entre autres), les pratiques agraires collectives et leurs instances régulatrices décisives ailleurs, dans les zones de montagne notamment. Du coup, deux manières classiques d’aborder les communautés villageoises sont devenues caduques, d’une part celle qui consiste à opposer un peu schématiquement communautés fortes et communautés faibles – tant en fait les situations sont souvent mitigées-, d’autre part celle qui aboutit à signer l’acte de décès des communautés avec le développement de l’individualisme et de l’économie marchande au XVIII^e siècle, accompagné, à des dates différentes selon le pays, par l’instauration de communes officiellement intégrées à l’État14. En fait, de nombreux travaux européens ont montré que les transformations économiques et politiques peuvent s’accompagner de l’adaptation de liens communautaires plus ou moins modifiés, relevant non seulement des manifestations matérielles usuelles comme la jouissance des communaux, mais aussi de rapports de dépendance économique, de sociabilité ou d’identification culturelle. Ceci nous oblige à reformuler la manière de concevoir la trilogie collectivité rurale, communauté villageoise, commune ce qui nous ramène directement à notre sujet et à nos problèmes de définition.

La commune et la municipalité comme sujet

15Si les communautés rurales ont, depuis le Moyen Âge, assuré des fonctions liées à l’autorité publique, avec ce que cela supposait d’organes collectifs (assemblées, officiers de villages…), plus ou moins institutionnalisés et reconnus par les États15, c’est à partir du XVIII^e siècle et l’émergence des États modernes, qu’à des dates différentes, on assiste à la reconnaissance de ces collectivités villageoises comme composantes officielles de la puissance publique ; les collectivités locales ou territoriales constituent, dès lors, le premier niveau de l’État-Nation. L’usage de ces deux termes est à peu près équivalent dans les acceptions contemporaines, même si le second résonne comme plus moderne. Michel Verpeaux résume : « Les tentatives de distinction entre les deux résistaient mal à l’examen du droit positif. L’on pouvait préférer parler de ‘collectivités territoriales’ parce que cette expression met l’accent sur un élément important de leur définition, qui est précisément leur territoire, même si ‘les collectivités locales’ permettaient de mettre l’accent sur ce qui sépare le national du local […], le grand du petit »16. C’est évidemment à cette dimension de collectivité territoriale du village, de la collectivité villageoise ou de la communauté rurale que nous souhaitons nous intéresser dans cet ouvrage, ce qui entraîne deux précisions et deux remarques complémentaires.

16Nous ne traiterons pas directement des collectivités territoriales intermédiaires que sont les départements, les comtés, provinces, etc. mais seulement des collectivités élémentaires que sont les villages ; or, il n’y a évidemment pas, en Europe, du XVIII^e au XX^e siècle, unité de dénomination de ces collectivités territoriales et encore moins des organes qui les administrent. Mais le terme de commune est à peu près compris par tous comme entité d’administration territoriale de base ; nous le prendrons donc comme terme générique, même s’il n’est pas généralisé et s’il n’est systématisé en France qu’en 1793. Cet usage est d’ailleurs validé par des organismes officiels comme le service des collectivités locales du Sénat français qui précise : « Si l’on se fonde sur la notion de collectivité territoriale décentralisée, c’est-à-dire une entité comprenant un territoire et un groupe d’habitants appelé à désigner par élection les personnes habilitées à gérer leur intérêt commun sur ce territoire, alors la commune, district dans les pays de langue anglaise, est bien la collectivité territoriale de droit commun en Europe »17. Dans le même ordre d’idée, nous utiliserons le terme de municipalités – y compris dans le titre de cet ouvrage – pour désigner les organes, élus ou nommés, en charge de l’administration de ces communes, malgré là encore les différences des vocabulaires usités ; ce terme a l’avantage de clairement faire référence à la prise en responsabilité des affaires collectives qui est au centre de nos préoccupations.

17Restent donc deux remarques complémentaires. Premièrement, le fait de mettre l’accent sur la commune ne signifie pas que nous voulions ignorer ou considérer comme éteinte la dimension communautaire de la vie villageoise mais bien au contraire que nous entendons comprendre comment les fonctions communales et municipales, dans le cadre d’État plus ou moins précocement structurés territorialement, ont pu interagir avec la rémanence des attaches communautaires – d’où l’intérêt d’une perspective pluriséculaire, et notamment en France de franchir la coupure trop souvent admise entre situations d’avant et d’après la Révolution, pour examiner comment les refontes institutionnelles et territoriales s’articulent avec les collectivités villageoises préexistantes. Deuxièmement, dans cette perspective, plusieurs centres d’intérêt sont envisageables, l’un des plus renouvelés ces dernières années s’attache à la question des pouvoirs et de la politisation dans les collectivités villageoises ; elle ne sera pas au cœur de nos préoccupations, c’est pourquoi nous nous bornerons dans cette contribution de mise en place à en rappeler quelques enseignements fondamentaux, notamment dans la mesure où ils influencent l’appréhension du rôle des communes rurales.

Le pouvoir au village, la politisation et l’État-Nation

18La conjugaison d’une nouvelle appréhension de la notion de pouvoir, longtemps figée dans une acception réifiée qui tendait à faire de celui-ci un objet que l’on prend ou transmet, et d’une vision moins restrictive des processus de politisation ont amené un très large renouvellement historiographique, surtout depuis les années 1980.

La question du pouvoir et de la politisation villageoise reconsidérée

19Des travaux intéressants ont évidemment été publiés depuis longtemps, mais ils ont été assez largement dominés soit par le seul souci monographique, soit par des schémas interprétatifs simplificateurs dont on peut donner rapidement et sans nulle prétention à l’exhaustivité, trois versions.

20Dans des visions stéréotypées de la vie rurale, dominée par des figures comme celles des Jacques, des émeutiers de la Grande Peur ou des manifestations vigneronnes ou paysannes spectaculaires du XX^e siècle, a d’abord prévalu le thème des villageois capables seulement de basculer d’attitudes de soumission ordinaire à celles de contestations sporadiques ou de passivité habituelle à des accès de révolte contre des contraintes extérieures devenues insupportables18.

21Puis, dans les années 1960-80, des travaux anthropologiques, sociologiques ou historiques ont conduit à des vues moins dichotomiques et surtout attentives aux influences extérieures qui se sont exercées sur les campagnes, avec l’idée plus ou moins explicite que les changements, généralement vus comme une modernisation, ont été introduits de l’extérieur notamment de la ville. Ainsi ce qui a été souvent observé à propos de la diffusion des techniques ou de l’alphabétisation fut étendu à la politique ; l’idée étant que les engagements collectifs portant sur des enjeux supra-villageois, comme l’adhésion à la Révolution française ou à la République, ont forcément été impulsés par les influences citadines, à tel point par exemple que Charles Tilly employait le terme « urbanisation » non pour caractériser l’extension de la population et de l’habitat urbain mais la pénétration des injonctions urbaines dans les campagnes de l’Ouest pour expliquer l’acceptation ou le refus de la Révolution en Vendée19. Dans une large mesure les thèses majeures de Maurice Agulhon et Philippe Vigier qui s’attachaient à examiner comment s’opéra la conquête républicaine des campagnes alpines et provençales à partir de noyaux urbains relevaient d’une logique similaire, même si la qualité de la recomposition des sociabilités rurales donnait à ces travaux une portée irremplaçable20.

22Ces perspectives aboutissaient plus ou moins formellement à une interprétation téléologique du rapport rural au politique qui constituait le troisième volet de ces interprétations classiques : un comportement « moderne », repérable à la capacité des individus à s’engager par rapport à des enjeux nationalement définis, aurait succédé à un stade « archaïque » qui aurait été infra-politique ou pré-politique, car marqué par la primauté de la réaction de corps et par l’absence d’unification de l’espace public. Ce passage aurait supposé, d’une part l’acceptation des règles de la démocratie représentative, d’autre part la primauté des déterminations individuelles sur les attitudes collectives. Une telle perspective aboutissait à rejeter l’entrée paysanne en politique plus ou moins tardivement dans le XIX^e siècle et fournissait la matière de nombreux ouvrages21, dont les cheminements reviennent à considérer que, pendant la majeure partie du XIX^e siècle, deux ensembles juxtaposés coexistaient en Europe, d’un côté l’État-Nation, les citadins, des élites rurales, et de l’autre, la paysannerie et la masse des villageois. L’intégration nationale était donc conçue comme la réduction et l’absorption finales des seconds par les premiers selon un mode qui a quelque chose de la guerre de conquête ou de la colonisation.

23Dans les années 1980, plusieurs ouvrages et rencontres ont conduit à réviser ces schémas. Le colloque organisé par Roger Dupuy à Rennes en 1981 et intitulé justement « Les paysans et la politique de 1750 à 1850 » marqua l’une des premières étapes dans ce sens : tandis que Michel Vovelle et Claude Petitfrère mettaient en évidence les aléas complexes des engagements en Provence et en Anjou, André-Jean Tudesq et Roger Dupuy insistaient sur les formes diverses, écrites ou orales, de la participation politique et sur les rapports entre centre et « périphéries »22. En 1984, au colloque « Mouvement populaire et conscience sociale », les réflexions de Raymond Huard sur une politique populaire caractérisée par « la quotidienneté, la proximité, l’immédiateté, le moralisme et l’attachement aux traditions », invitaient à la recherche sur des formes d’engagement des ruraux dans les affaires publiques ne se moulant pas forcément dans les institutions représentatives23. Les rencontres successives autour du bicentenaire de la Révolution ont favorisé ce virage interprétatif, partant de l’hypothèse courante selon laquelle on ne constate « rien de politique dans la culture populaire et rien de populaire dans la culture politique neuve de l’âge des Lumières » et aboutissant à la modification « de la manière de penser la société dans son rapport aux institutions dans le sens d’un contrôle des décisions qui règlent l’existence commune »24. La voie s’ouvrait ainsi à des recherches qui, dépassant une conception unique de la politique, portèrent sur les articulations entre les manifestions et les niveaux différenciés de l’engagement dans les affaires publiques25. C’est à ce point que ces approches recoupent le renouvellement des travaux sur le pouvoir au village.

24Il s’est opéré principalement par trois canaux. Ce fut d’abord l’influence des réflexions sociologiques sur l’importance de « l’écosystème villageois » dans les modes d’exercice du pouvoir ; ainsi Isac Chiva et Marie-Claude Pingaud introduisaient le numéro spécial d’Études rurales sur le pouvoir par ce paradigme éclairant : « Dans le monde rural, la prégnance de l’organisation sociale préexistante infléchit toute conduite politique, et le pouvoir local [...] reste enrobé dans le système villageois ; il en revêt les formes, en utilise les réseaux, il se coule dans le moule économique du micro-territoire »26. Sur ces bases se sont multipliés les travaux sur les réseaux, le pouvoir social, le rôle des représentations et de l’idéologie communautaire dans la détention des pouvoirs. En second lieu, la micro-histoire a donné une transposition historique intéressante de ces démarches, en analysant les manières dont les relations et les conflits villageois rejouent en fonction d’enjeux qui dépassent largement le cadre local ; le modèle pionnier de ces études fut sans conteste l’ouvrage de Giovanni Levi justement intitulé Le pouvoir au village27. Sur le plan de l’histoire française, ce furent particulièrement les recherches sur les pouvoirs locaux pendant la Révolution qui renouvelèrent les approches à la fois d’une révolution plus décentrée et d’enjeux villageois moins minorés28. Elles convergèrent notamment dans un colloque tenu à Rennes en 1993, qui illustra les multiples acceptions de la notion de pouvoir qu’on doit désormais tenir pour indissociables : « La première est avant tout institutionnelle et territoriale : elle implique l’étude des organes de la puissance publique dans le cadre des circonscriptions inférieures et intermédiaires de l’État ; elle tend à privilégier la question du contrôle du centre sur la périphérie. Une variante de cette approche s’attache à des catégories charnières dans l’exercice des pouvoirs, notamment les notables du XIX^e siècle. Une troisième démarche développe l’analyse des comportements politiques en abordant les luttes pour l’obtention des fonctions, les attitudes de soutien, d’acceptation ou de refus du gouvernement et/ou du régime. Sur un autre registre, le pouvoir local est envisagé non seulement sous l’angle du fonctionnement de la communauté politique officielle, mais aussi sous celui de la reconstitution des enjeux, notamment économiques, qui sous-tendent les luttes pour le pouvoir et des ressorts multiformes, souvent masqués, de celui-ci : relations de dépendance, valeur symbolique de la communauté, besoin pour elle de s’identifier à certains de ses membres d’excellence »29.

25Ces révisions multiples ont abouti d’une part à ne plus considérer comme seulement anecdotiques et pittoresques les affaires villageoises, d’autre part à davantage les insérer dans des perspectives nationales qui ont, elles aussi, évolué.

Biais et révisions des dynamiques nationales

26En effet, parallèlement à la question de la politisation, se jouaient les révisions de plusieurs biais qui encombraient les interprétations du rapport des ruraux à l’État-Nation, les uns plutôt communs à toute l’Europe, les autres plus spécifiques à certains pays.

27Au rang des premiers figure sans conteste l’équivoque ordinaire sur le concept de nation, notamment à cause de la confusion courante, à partir du XIX^e siècle, entre nation et nationalisme. Il n’est pas envisageable de reprendre ici cet énorme dossier, en revanche il importe de souligner avec force les tiraillements de l’acception du terme entre quatre sens : conceptions ethniques – des gens de même origine ; définitions culturelles et patrimoniales – une communauté d’individus liés par un même passé ou les même références, d’ailleurs largement reconstruites30 ; affirmations à visées dominatrices – thèses nationalistes de la supériorité de certaines nations donc du droit à l’hégémonie ; enfin projet politique et civique. C’est évidemment celui-ci qui importe davantage dans notre perspective car il renvoie à la nation comme « une vaste collectivité d’individus se voulant unis pour constituer une communauté politique sur un territoire plus ou moins précisément défini, reconnaissant une autorité souveraine à la constitution de laquelle elle est associée »31. Dans ce processus, la commune forme le premier maillon de la communauté publique ; même si nulle part elle n’a de fonction représentative ou législative, elle est à la fois un espace public essentiel dans l’expression des opinions citoyennes, l’autorité ultime où aboutissent les décisions de l’État, notamment en matière de conditions de vie et d’ordre public, le premier niveau où s’exerce à la fois une organisation administrative et des pouvoirs. Ce constat nous renvoie à l’hymne à la commune que prononçait déjà Tocqueville : « C’est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple, elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habituent à s’en servir »32. Cette importance observée partout en Europe et qui invite au rapprochement des pratiques communales dans les différents pays, n’enlève évidemment rien au fait que le processus d’État-Nationalisation n’est pas simultané et identique dans toute l’Europe. Nous y reviendrons dans le troisième point.

28Pour en rester aux biais qui encombrent le sujet, remarquons plutôt qu’il est très courant d’opposer les pays européens en ce qui concerne leur organisation territoriale et nationale. Ainsi, la France est très souvent ramenée à la figure du centralisme jacobin sans contre-pouvoirs, tandis qu’on insiste à l’envi sur les traditions d’autonomie locale anglaise ou allemande ou sur le campanilisme italien. Qu’en est-il de cette prétendue exceptionnalité du centralisme français ? Nous n’insisterons ni sur les évolutions institutionnelles qui seront reprises dans les contributions suivantes, ni sur l’usage abusif du terme jacobin qui renvoie en fait à un moment très spécifique et à une politique d’exception pendant la Révolution française, alors que les Jacobins eux-mêmes ont été divisés et partagés sur l’organisation de l’État et le rôle des communes, par exemple dans les débats constitutionnels du printemps 1793. Restent évidemment la centralisation consulaire, le rôle des préfets et du gouvernement central dans des domaines comme l’instruction publique ou les réseaux de transport ; le tout assorti de quelques schémas puissants : celui « des hussards noirs » de l’instruction publique imposant à tous les enfants la même morale et la même langue française aux Bretons, Catalans ou Provençaux brimés pour avoir parlé leur langue ou celui des maires de village incapables et soumis aux préfets dans des communes dénuées de toute compétence. En fait, contredisant sur ce point la thèse de Tocqueville sur la continuité du processus centralisateur de la monarchie d’Ancien Régime à l’État napoléonien en passant par la Révolution, des arguments relativisant la thèse d’un État toujours de plus en plus puissant et uniformisateur ont été multipliés. Déjà en 1960, Pierre de Saint-Jacob reconsidérait avec nuances la trilogie des pouvoirs royal, seigneurial et communautaire et suggérait que le roi et ses agents protégeaient parfois les communautés pour les ériger en partenaires de l’État33. Pour le XIX^e siècle même, les recherches sur les notables déjà citées mais aussi des travaux sur les relations préfets/maires ou sur les pratiques du ministère de l’Intérieur ont conduit à des révisions34 ; nous y reviendrons dans la contribution sur la période révolutionnaire et ses suites. Tout ceci aboutit à réévaluer la marge de manœuvre des collectivités locales et le rôle des communes dans le fonctionnement de l’État. Voilà bien sûr un champ dans lequel s’inscrit à plein une recherche sur les communes rurales ! D’ailleurs et a contrario, le mythe de la décentralisation prévalant en certains pays a aussi été sérieusement nuancé. Par exemple au Royaume-Uni, les travaux de David Eastwood ont montré d’une part qu’au XVIII^e siècle : « Le gouvernement local sous conduite du roi n’a été qu’imparfaitement transféré à la tutelle parlementaire », d’autre part qu’au milieu du XIX^e siècle, « la vitalité des anciennes communautés politiques était en voie de disparition »35.

29Du coup, c’est toute l’intrication Nation/État qui s’est trouvée réinterrogée avec d’une part une vision plus dynamique du processus national, d’autre part une démultiplication des modes d’appréhension des relations entre État et collectivités rurales. D’abord dans cette perspective, la nation ne se réduit ni à une entité territoriale fixée par une frontière dûment établie ou revendiquée, ni à une collection de membres forcément uniformisés, elle est une projection où selon la formule de Jean-Yves Guiomar, « la représentation liant la patrie à l’État, se donne comme la synthèse de l’histoire et de la raison »36. Cette définition dynamique, à la fois culturelle et politique, change évidemment la manière de considérer l’évolution par laquelle les campagnes et les ruraux en France et en Europe, dans leurs diversités et leurs appartenances plurielles, ont intégré des communautés élargies, notamment nationales. En outre, d’autres travaux comme ceux de Gérard Noiriel ont montré que l’État-Nation se vit aussi au travers de nombreuses manifestations concrètes, subies ou assumées : l’impôt, l’armée, la monnaie, etc. Ainsi, l’exigence de passeports constitue un des vecteurs par lesquels la « francisation » s’est opérée et un pas supplémentaire dans cette fusion en la nation a été franchi, à la fin du XIX^e, avec l’adoption de mesures sociales (assurances, lois sur la durée du travail…), qui favorisent le sentiment d’appartenance à une communauté de citoyens identifiables par la jouissance des mêmes droits37. Dans une démarche qui doit désormais envisager « la construction sociale des communautés nationales étatisées », la dimension rurale n’est certainement pas la mieux étudiée38, mais nul doute que la vitalité de la commune villageoise y participe fortement. En somme, comme le souligne Lutz Raphael « dans une telle perspective, l’étatisation est pensée comme le produit à la fois des activités du centre du pouvoir (« d’en haut ») et des initiatives prises au niveau local (« d’en bas ») »39. Observation qui peut entrer dans un essai pour récapituler les principaux enseignements de l’historiographie largement renouvelée de la politisation et des pouvoirs au village pour les faire servir à l’étude de la commune rurale.

Six propositions initiales dans l’étude de la commune rurale

30Le pouvoir au village n’est pas un état de fait établi par atavisme mais bien davantage un jeu de relations toujours mouvantes et débordant le plus souvent la simple communauté locale.

31La prétendue passivité rurale et l’hégémonie dans la communauté villageoise demeurent toujours relatives et sujettes à transactions. Par exemple, si les régimes des notables de la première moitié du XIX^e siècle furent longtemps considérés comme le monopole des élites propriétaires, divers travaux ont montré que ces notables exercent leur suprématie non seulement comme des détenteurs de richesse et de fonctions, mais bien comme des intermédiaires entre l’État et les villageois « dans une culture du pouvoir très territorialisé » et qui doit tenir compte des comportements des habitants40. Peter Mac Phee a d’ailleurs quasiment inversé les schémas de la politisation, en restituant, dans les Pyrénées-Orientales entre 1846 et 1852, une mobilisation des campagnes qui suit ses propres logiques ; thèse que confirme Christine Guionnet en étudiant les élections municipales de la Monarchie de Juillet, qui montrent que la commune s’affirme comme un lieu d’expérience politique décisif41.

32Ces vues aboutissent à une acception de la politisation élargie à l’ensemble des engagements collectifs qui visent à modifier le cours des affaires publiques et donc pas seulement aux enjeux nationaux explicites ; le choix par exemple de construire ou non une école peut revêtir une portée politique tout à fait en phase avec les problèmes d’une époque.

33Néanmoins, quatrième proposition, cette politisation n’exclut pas la coexistence de comportements qu’on peut qualifier de traditionnels, manifestations communautaires « clochemerlesques », violences, actes symboliques divers, avec l’assimilation des normes législatives du moment aussi bien par la tenue des élections que l’envoi de rapports, etc.

34Dès lors et plus globalement, il s’avère essentiel de conjuguer l’examen des processus d’intégration à l’État-nation et la prise en compte de la singularité du vivre au village. De nombreuses études historiques ont d’ailleurs suivi cette approche conjuguée de l’intégration et de la singularité, avec des scenari divers, les uns plutôt enclins à insister sur les résistances, les autres sur l’adaptabilité ou la pluralité. Dans son Peasant and French42, James Lehning analyse la juxtaposition et l’amalgame dans la France du XIX^e siècle de situations et de comportements ruraux composites, relevant de manières de penser, d’appartenances, puisées à la fois aux modes de vie traditionnels, en particulier liés au cadre local, et aux influences des transformations de leur temps. Autre exemple, pour l’institution cruciale qu’est l’École, au cœur du débat sur la nationalisation républicaine des cultures rurales, Jean-François Chanet a fait avancer la conjugaison du multiple et de l’un en montrant que : « L’école de la République ne fut pas seulement l’empire du tableau noir, mais un kaléidoscope dont il importe de fixer les images changeantes »43. En étudiant les pratiques concrètes des instituteurs, il examine comment l’enseignement accommode très communément les normes d’une francisation des programmes et des comportements, langue comprise, avec une large prise en compte des singularités des « petites patries » ; tensions et contraintes ont bien sûr existé, mais, l’exemple paraît tout à fait convaincant d’un processus où intégration nationale et singularismes interagissent plus qu’ils ne s’opposent.

35Au final, il convient d’admettre l’absence de linéarité et d’uniformité dans les évolutions politiques : ces comportements peuvent successivement converger vers des manifestions nationales qui transforment le cours général des décisions politiques et éclater en interventions résolument contradictoires, ils peuvent se manifester en soutien à la République ou contre elle, blancs ou rouges…

36Ces observations et conclusions partielles sont essentiellement tirées de travaux sur la France mais gageons qu’elles sont pour l’essentiel transposables à l’Europe, pourvu qu’on n’oublie pas que ce sont ces dynamiques sans cesse recomposées, qu’il s’agit de comprendre au travers de manifestations qui se coulent bien sûr dans les formulations politiques particulières à chaque période et à chaque pays ; ce qui nous ramène à l’histoire des États-Nations et à ses révisions.

37Reste un champ peu ou moins exploré, celui de la prise en charge communale et municipale des enjeux collectifs sur lesquels se nouent ces engagements et ces rapports à l’État : biens collectifs, équipements, école, politique frumentaire voire sociale, etc., et c’est ce champ que nous voudrions explorer. Dans cet esprit des historiens, notamment Jean-Luc Mayaud, ont plaidé pour une nécessaire « communalisation des recherches »44 ; c’est bien de cela dont il s’agit, mais à une importante réserve près : que cette communalisation se pratique dans la mise en relation constante avec le dehors, autres communes, villes, État… et dans une perspective européenne.

L’intérêt et la difficulté d’une comparaison européenne

38Il est évident qu’au-delà de la multiplicité des mots et des institutions, les communes européennes recouvrent des données très diverses ; les simples statistiques démographiques contemporaines en donnent une mesure immédiate.

Première approche de la diversité communale européenne : le nombre des communes et leur population45

Nombre et population moyenne des communes dans divers pays européens en 2010

39Il se dessine clairement quatre groupes principaux. Dans six pays (Irlande, Lituanie, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède) les communes affichent en moyenne plus de 30 000 habitants ; certains de ces pays sont densément peuplés et fortement urbanisés de longue date, d’autres le sont bien moins ; par conséquent le phénomène traduit aussi des découpages territoriaux différents qu’il nous faut prendre en compte.

40Un deuxième groupe se compose de huit pays dont la population communale s’établit entre 10 et 20 000 habitants. Néanmoins ce chiffre moyen masque deux types de situation : des pays denses et d’urbanisation relativement continue avec là aussi des complexes agro-urbains diffus (cas de la Belgique ou du Danemark) ; d’autres caractérisés par une forte différenciation entre quelques villes grandes (capitales notamment) et moyennes et un semis de communes villageoises – souvent de gros villages d’ailleurs – encore nettement singularisées surtout dans des pays comme la Grèce ou la Pologne. Dans ce deuxième cas de figure, on trouve encore effectivement d’authentiques communes rurales.

41On peut distinguer une troisième configuration concernant neuf pays (notamment Allemagne, Autriche, Espagne, Hongrie, Italie, Roumanie…), qui ont des moyennes communales de quelques milliers d’habitants (entre 3200 et 7630). Ce sont par excellence des terres de gros villages-bourgs dont les exemples les plus connus sont dans les pays méditerranéens ou montagnards qui ont été souvent de très longue date des foyers de vie communale forte, sur le modèle du « campanilisme » italien.

42Restent les pays à communes nombreuses et petites, moins de 2000 habitants de moyenne, dont les figures les plus significatives sont la Bulgarie (1445 habitants), la France (1600 habitants), la République tchèque et la Slovaquie. Ces pays ont en commun d’avoir une structure communale qui a décalqué et gardé plus ou moins complètement le semis des villages hérité des structures anciennes de l’habitat et des paroisses. C’est évidemment ici que le vocable de municipalité villageoise prend son sens le plus strict, notamment pour les communes de moins de 2000 habitants. Remarquons que certains des pays concernés en Europe de l’Est (République tchèque et Slovaquie notamment) sont revenus à cet émiettement communal par choix des municipalités rurales dans les années 1990.

43Cette configuration démographique et territoriale disparate, conjuguée à la diversité de fait des entités villageoises immédiatement visible pour tout voyageur européen, est à la fois confirmée et nuancée par un examen rapide des formules institutionnelles qu’a connues l’Europe depuis le XVIII^e siècle.

Convergences et diversités des formules territoriales et des États-Nations en Europe du XVIII^e siècle au milieu du XX^e

44Il n’est pas question de proposer ici un exposé détaillé des institutions des différents pays, même si une telle synthèse serait certainement utile et reste sûrement difficile au vu de la rareté des travaux à jour sur le sujet. Nous souhaitons juste tracer quelques lignes de force, d’une part pour éviter les malentendus dans une démarche réunissant des chercheurs de différents pays, d’autre part pour faciliter la comparaison des pratiques municipales. Pour ce faire nous pouvons partir de la proposition d’un des rares ouvrages osant cette comparaison, celui d’Yves Mény46, qui distingue trois phases de mise en place des collectivités locales à peu près communes aux différents pays : « […] La première qui rationalise les structures de l’Ancien Régime s’opère d’abord en France et, par voie de contamination forcée ou pacifique dans de nombreux pays d’Europe occidentale. La deuxième à cheval sur le XIX^e et XX^e réalise l’ajustement des structures et des fonctions du système local aux nouveaux besoins du développement industriel : démocratisation, interventionnisme local. La troisième phase amorcée au cours des années soixante n’est pas encore achevée ; mais d’ores et déjà, l’ensemble des réformes effectuées, en cours ou envisagées, constitue l’un des changements structurels les plus importants de l’après-guerre. » En fait, nombre de propositions méritent précision, notamment en ce qui concernent les rythmes et les interactions jusqu’au dernier tiers du XX^e siècle, qui se confirme bien comme une étape singulière.

45On peut effectivement admettre un point de départ à la fois commun et extraordinairement disparate constitué par ce que l’on pourrait appeler le complexe seigneurie/paroisses/communautés villageoises/État, c’est-à-dire un dispositif, qualifié d’Ancien Régime pour la France – mais la notion ne vaut pas partout en Europe– qui amalgame les différents dérivés des tutelles traditionnelles, seigneur et Église notamment, la communauté villageoise dans ses organes de délibération et de décision collectifs – ce que pour faire bref nous avons convenu de désigner par ‘municipalités’– et des État plus ou moins constitués. Nous l’avons dit, même à l’échelle de la seule France les agencements de ce dispositif sont très variés a fortiori à l’échelle de l’Europe, avec dans certains cas comme l’Angleterre la valorisation du rôle de la paroisse, dans d’autres comme les pays méditerranéens, celui des institutions communautaires.

46Yves Mény repère la sortie de ce système en fonction du cas français et de la Révolution. Le repère vaut évidemment pour la France même malgré les tâtonnements (cf. notre mise au point infra). Peut-on admettre la transposition à l’échelle de l’Europe dans la lignée des réformes révolutionnaires et des expériences impériales ? L’affirmation doit être nuancée. Remarquons d’abord qu’à aucun moment, même à l’apogée de l’Empire, il n’y a eu une loi uniformisant le système territorial ; il semble donc préférable de distinguer trois processus de natures différentes. Le premier est la transposition du système français notamment dans les départements belges ou nord-italiens, où s’installe un dispositif communal proche du modèle français, avec les trois niveaux territoriaux (communes ; échelon intermédiaire de type départemental ; État central), des instances et compétences communales très similaires (à la fois de puissance publique et de gestion des affaires collectives locales) mais avec une réserve de taille qui tient au caractère plus ou moins tardif de l’unité de l’État-Nation (après 1830 pour la Belgique, 1870 pour l’Italie). En deuxième lieu, se dégagent des territoires étendus où l’impulsion impériale a battu en brèche l’organisation des pouvoirs traditionnels, seigneuriaux et ecclésiastiques notamment, sans forcément avoir le temps et la possibilité de mettre en place une organisation nouvelle, d’où souvent une transition qui s’étale sur une longue partie du XIX^e siècle et dépend là encore notamment de la formation de l’État. Les exemples allemands, espagnols ou italiens rentrent largement dans cette catégorie. Par exemple en Westphalie, au temps du royaume « napoléonide » de Jérôme, la forte emprise seigneuriale est vigoureusement battue en brèche et des nouvelles administrations municipales sont en passe d’être mises en place, mais d’une part les rapports de pouvoirs n’assurent qu’un renouvellement très partiel des élites locales, d’autre part l’effondrement napoléonien provoque un net retour en arrière en 181547. Les campagnes allemandes demeurent caractérisées par un grand nombre de communes (quelque 60 000), surtout en Prusse et dans la partie septentrionale, dirigées par des maires et des conseils aux noms variables qui sont à la fois notables villageois, administrateurs des collectivités villageoises et agents des États puis de l’Empire. La transposition plus ou moins pérenne du « modèle français » peut aussi d’ailleurs prendre une troisième forme : la valeur d’exemple conférée à celui-ci fut parfois reprise par les États en formation ; c’est par exemple le cas en Espagne, où les Cortes de Cadix de1812, prévoient aussi un agencement territorial tripartite (commune, province, État central), mais il faut attendre 1833 pour que la province soit effectivement instaurée sous la direction d’un gouverneur civil. Dès lors, et dans un contexte de grande instabilité du régime, la question des relations entre les deux collectivités territoriales (environ 8200 communes dont plus de 7500 rurales, quelque 50 provinces) d’une part, entre elles et l’État central d’autre part ne cessera plus de se poser48.

47Par ailleurs, il importe de souligner qu’il est des situations où le rythme des évolutions ne doit rien à l’exemple français et se trouve jalonné par des étapes spécifiques, c’est notamment le cas du Royaume-Uni, où la première évolution importante s’opère dans les années 1830, sur la base du constat de l’insuffisance du système paroissial, notamment sur le plan social. Jusqu’alors les évolutions avaient été très diffuses et surtout liées aux évolutions politiques générales, en particulier l’affirmation progressive de la tutelle parlementaire par rapport à celle du roi, mais sans profonde modification des structures locales associant le fort contrôle du gouvernement central grâce au rôle essentiel des juges de paix et l’administration des affaires proprement communautaires dans le cadre paroissial49. David Eastwood a montré comment la gravité des problèmes d’assistance, en particulier avec les « French Wars » (guerres de la Révolution et du 1^er Empire), conjuguée à la rivalité entre Tories et Whigs, à propos du rôle de l’Église entre autres, aboutit à une série de lois proposées par les seconds entre 1832 et 1839. Elles surimposent aux autorités traditionnelles, dans le cadre des comtés, des organes publics et judiciaires laïcs, davantage liés aux élites urbaines et entrepreneuriales, qui vont mener une politique de contrôle accentué des pratiques locales, notamment en matière d’assistance (l’ancien système se voyant reprocher de freiner la liberté du travail) et de transformation de la police (avec généralisation des constables). Néanmoins jusque dans les années 1880, le système demeure très complexe et variable y compris dans son découpage territorial.

48Ce cas anglais pose finalement trois séries de questions dont deux soulevées par Yves Mény : observe-t-on un virage commun à toute l’Europe vers 1880 ? Quels sont les liens avec l’industrialisation ? Nous en ajouterons une troisième qui nous semble essentielle : quels sont les rapports de ces formes de communalisation avec les modalités de consolidation des États-Nations ? En effet, au Royaume-Uni, la loi de 1888, marque une étape importante résumée en ces termes par Ken Newton : « Elle transforma le désordre [des circonscriptions, franchises, impôts locaux] en un système relativement simple et uniforme donnant aux autorités une responsabilité générale sur tous les services locaux de leur territoire. Une distinction très nette fut introduite entre grandes villes et cités d’une part qu’on appela municipalités (« county boroughs ») et le territoire rural administré par le comté (« county council »). Dans les zones rurales, les communautés paroissiales demeuraient, mais l’essentiel de l’administration revenait à la soixantaine de county councils élus et à leurs instances intermédiaires administrant environ 500 districts ruraux »50. Il est indéniable que cette réforme de rationalisation est avant tout dictée par le souci de mieux assurer l’administration urbaine, cruciale au vu du rythme et des problèmes sociaux de l’urbanisation au XIX^e siècle. Dans ce sens le lien avec l’industrialisation et plus largement avec le mode de développement économique est indéniable. Du point de vue rural qui nous occupe, il aboutit largement déjà à créer des entités importantes, qui ont évidemment pour effets d’étroitement imbriquer l’administration rurale dans de vastes complexes – districts et comtés – soit très étendus soit le plus souvent associant villes et campagnes. Du coup, il y a dissociation entre les villages plus ou moins encore singularisés et l’administration qui s’exerce sur un « archipel » territorial composite.

49Par ailleurs, s’il est exact que des lois municipales importantes interviennent presqu’en même temps dans beaucoup d’autres pays européens à la fin du XIX^e siècle, elles ne sont pas toutes du même ordre. En bref : en France, la loi de 1884 ne touche pas le maillage communal mais généralise l’élection du maire par le conseil municipal issu du suffrage universel et consolide le rôle des maires ruraux dans la République51 ; en Italie, la loi de 1888 confirme la structure communale dans l’ensemble du nouveau royaume unifié et élargit progressivement le mode de suffrage ; en Espagne, la loi de 1882, dans un contexte de poussée des mouvements séparatistes (Catalogne, Pays basque…), maintient le système communal – les municipalités étant souvent des points d’appui pour les mouvements nationalistes – tout en renforçant le rôle de la province et de son gouverneur. Ajoutons que si des changements interviennent dans différents pays entre les deux guerres, notamment en rapport avec les régimes de type fasciste, ils ne mettent pas fondamentalement en cause la structure communale, en particulier rurale. En somme, s’il y a bien coïncidence de lois municipales dans les années 1880, elles portent davantage sur la question politique du mode de désignation des édiles que sur une refonte des hiérarchies territoriales, à part en Grande-Bretagne, avec une tendance à peu près générale à l’élargissement du mode de suffrage. C’est pourquoi, la mise en relation avec l’affirmation des États-Nations nous semble décisive pour comprendre cette histoire communale. Les modalités particulières de l’unification nationale se marquent en effet non seulement par les régimes et les dispositifs législatifs et gouvernementaux centraux, mais aussi par les manières d’intégrer les collectivités locales, y compris rurales au dispositif d’État, sachant que celles-ci ne sauraient être considérées comme seulement passives. C’est tout l’intérêt de l’essai récapitulatif et comparatif de « l’état-nationalisation » en Allemagne, Italie et France, proposé par Lutz Raphael (Cf annexe)52.

50Sans entrer dans le détail d’un commentaire critique et d’une extrapolation prématurée, nous sommes enclins à en tirer trois enseignements. Premièrement, si la démarche a le grand mérite d’ouvrir la voie à la comparaison que nous appelons de nos vœux, l’analyse plus détaillée du cas français en incorporant plus finement les étapes de la période révolutionnaire et impériale53, conforte la démarche, mais suggère une vision moins linéaire des évolutions avec des avancées et des reculs alternés dans l’état nationalisation. Deuxièmement, l’interaction entre la communalisation des collectivités villageoises, les transformations différenciées des sociétés rurales et les intégrations plus ou moins rapides des ruraux aux États-Nations est essentielle. Troisièmement, elle se fait selon des modalités diverses mais qui aboutissent de façon à peu près concomitantes à la fin du XIX^e siècle d’une part à la quasi-généralisation de la participation des citoyens des villages à l’élection de leurs administrateurs, d’autre part à deux systèmes territoriaux : le premier largement majoritaire, reposant sur la perpétuation en communes des collectivités villageoises préexistantes, mais coiffées par des collectivités territoriales intermédiaires diverses (kreis en Allemagne ; arrondissement et département en France ; province en Belgique ou Espagne…) ; le deuxième système territorial, surtout manifeste en Grande Bretagne, marqué par la volonté de l’État central de surimposer au-dessus des villages – qui significativement ne sont pas devenus des communes– des administrations supérieures (districts et comtés). De 1914 aux années 1960, les modifications sont limitées ; tout juste observe-t-on l’incitation aux coopérations intercommunales dans certains pays comme la Belgique. C’est donc alors que se situe une nouvelle étape de l’histoire européenne des communes.

Les transformations de la seconde moitié du XX^e siècle : les communes rurales phagocytées ?

51Paradoxalement, c’est une dynamique largement commune à toute l’Europe qui conduit à la fois à accentuer les décalages entre les structures territoriales, en particulier communales, au sein de l’Europe et à une tendance lourde et générale à distendre les rapports collectivité territoriale de base, commune, collectivité villageoise.

52À partir des années 1960, le mouvement est parallèle à la construction européenne, à l’intensification des échanges et à l’affirmation de nouvelles échelles de règlement des questions économiques et politiques, donc à certains égards, il coïncide avec une mise en cause plus ou moins directe des États-Nations et il aboutit à une critique quasi généralisée de l’inadaptation des collectivités territoriales trop restreintes à la nouvelle dimension des problèmes. Cela vaut tout particulièrement pour les municipalités villageoises ; la tendance générale sera donc à la création d’entités plus vastes au nom de la recherche d’un « optimum dimensionnel », notamment justifié par l’idée qu’il est indispensable à la réalisation d’une décentralisation souhaitée54. Mais les cheminements s’avèrent divers et les résultats encore inégaux au début du XXI^e siècle.

53Le Royaume-Uni est allé vite dans cette voie à la fois par volontarisme affirmé des conservateurs dans les années 1970 et parce qu’il suffisait de pousser la structure mise en place au XIX^e siècle pour assurer une plus forte intégration territoriale. Les réformes de 1972-74 – applicables à l’Angleterre et au Pays-de-Galles, l’Écosse restant un peu différente – distinguent complètement comtés et districts, métropolitains ou non, mais urbains et 47 comtés non urbains découpés en 333 districts (de 75 à 150000 habitants en moyenne) regroupant les anciennes paroisses, au rôle de plus en plus secondaire. Ainsi, l’échelle communale se trouve largement effacée au bénéfice de circonscriptions plus vastes où la différenciation ville/campagne dans la conduite des affaires « locales » se trouve largement gommée, rares étant les districts dépourvus de petites villes. Ainsi, « Le Royaume Uni, après le Japon, est l’État du monde le plus unitaire et comme tel, il ne possède pas d’échelon administratif intermédiaire »55. Les évolutions des pays scandinaves, des Pays-Bas mais aussi de l’Allemagne et de la Belgique vont dans le même sens, mais avec pour ces deux derniers des modalités moins directes, qui dessinent un deuxième type de transformation.

54D’abord dans les deux cas, les rapprochements ont été préparés, dès les années 1930 pour la Belgique, par une active politique de coopération intercommunale. Mais ce sont quand même les lois des années 1960-70 qui font franchir les pas décisifs, appuyés sur une très forte campagne des milieux administratifs, économiques et politistes en faveur de l’indispensable rationalisation pour augmenter la productivité des collectivités territoriales ; on parle couramment d’une amélioration de 25 % à espérer d’une réduction du nombre des communes. Mais dans le cas de la République fédérale d’Allemagne, ce sont les länder qui assurent la tutelle des communes ; c’est donc par une série de mesures et d’ajustements assez disparates entre 1965 et 1975 que les regroupements sont mis en œuvre. Ils conjuguent des formes d’associations de communes, avec une intégration plus poussée au sein d’arrondissements ou « Kreis ». On passe donc de quelque 25 000 communes (Gemeinde) en 1966 à 8500 en 1980 avec une population moyenne de 7200 habitants et une intégration à 237 arrondissements de 150 à 200000 habitants56. Ainsi la transformation est largement consentie mais le système reste complexe et ses résultats fonctionnels sont jugés inégaux, a fortiori après la réunification des deux Allemagne. L’évolution belge est assez similaire pour les communes, mais d’une part l’action du ministre de l’Intérieur social-chrétien Joseph Michel a nettement accéléré les fusions communales à partir de 1974 (on arrive à un peu moins de 600 communes à la fin de la décennie contre 4 fois plus auparavant), d’autre part les relations avec les collectivités territoriales intermédiaires sont compliquées par le chevauchement communautés linguistiques / régions / provinces.

55L’Espagne offre un cas de figure singulier à cause de la place particulière prise par l’échelon provincial. Après un renforcement de la centralisation sous le franquisme, et une concentration communale souple sous la forme de syndicats des petites communes, la constitution de 1978 et les lois complémentaires ont développé les autonomies y compris communales. Mais si elles prévoyaient une différenciation entre communes rurales et urbaines, elles ne réglaient pas la question des petites communes (au nombre supérieur à 7500) ; à partir de 1980, le mouvement fut accéléré par la possibilité donnée aux régions de rendre obligatoires les syndicats de communes de moins de 5000 habitants, qui se sont donc généralisés.

56Restent les cas français et italiens caractérisés par le fait que les réformes ont surtout porté sur la décentralisation au bénéfice des collectivités intermédiaires, mais n’ont pas affronté directement l’état de fait de l’émiettement communal, si bien que celui-ci est demeuré, mais avec des changements diffus introduits par des pratiques incitatives au regroupement. Ainsi en France, la forte tradition d’une république enracinée dans le tissu des collectivités villageoises, le rôle du sénat, ont dissuadé les législateurs de la V^e République de mettre directement en cause la pyramide des collectivités territoriales, y compris la multitude des petites communes rurales ; la formule choisie fut donc d’une part l’introduction dans les lois de décentralisation à partir de 1983 de la répartition des compétences entre régions, départements et communes, d’autre part l’incitation surtout vigoureuse à partir de la loi Chevènement de 1999 sur l’intercommunalité à la formation de communautés de communes. Celles-ci se sont en effet quasi généralisées depuis, si bien que si les conseils municipaux villageois demeurent, beaucoup de compétences, notamment économiques et culturelles, sont passées à ces instances intercommunales.

57Il faudrait certainement ajouter à ce survol un examen de certains pays d’Europe de l’Ouest laissés de côté, mais surtout analyser le cas très spécifique de ceux de l’Europe orientale, marqués à la fois par la sortie de la centralisation des régimes communistes et par un regain de l’attachement communal et villageois communal traduit par le retour aux collectivités locales anciennes après 1989.

58Néanmoins, au-delà de certaines exceptions et de ce qui reste une mosaïque européenne, la tendance s’impose nettement de la généralisation de collectivités territoriales plus étendues et d’insertion des communes rurales dans des complexes liant villes et campagnes.

59Cette contribution de cadrage du sujet commun n’appelle pas de conclusion, mais elle invite plutôt à intégrer dans nos réflexions une série de questions, compte tenu de ce que nous avons dit des processus communautaires, des singularités du pouvoir au village, etc. Par exemple : la disjonction collectivité territoriale élémentaire/collectivité villageoise dans la majeure partie de l’Europe signifie-t-elle la disparition de la communauté villageoise avec ses cohésions et conflits spécifiques ? Dans quelle mesure le but d’efficacité dans l’administration des territoires et de leur population est-il atteint – si tant est que les observateurs puissent s’entendre sur les critères de l’efficacité ? Si la commune fut un banc d’essai citoyen depuis le XVIII^e siècle, y compris au village, son dépassement ne risque-t-il pas de s’accompagner d’un déficit démocratique difficile à compenser ? Comment cette reconfiguration territoriale peut-elle s’articuler avec à la fois les Etats-Nations et une communauté européenne ?

60Les contributions qui suivent n’ont pas la prétention de répondre à toutes ces questions mais plutôt de donner une profondeur historique à la réflexion sur les processus contemporains trop souvent pensés comme totalement a-historiques et distanciés du long passé rural de la vie collective. Dans un premier temps, il nous a semblé utile de prolonger ce cadrage général en donnant une vision presque continue de l’expérience française des collectivités et des municipalités rurales.

Annexe 1 : Quelques étapes et dispositions de l’histoire municipale en France (1789-1914)

Annexe 2 : Un exemple de démarche comparative : les chronologies de l’étatisation dans trois pays européens selon Lutz Raphaël (op. cit. 2006, p. 262)

I) La phase de transition 1760-1848/60 : les fondements institutionnels et la transformation autoritaire des sociétés rurales

2) Étatisation et modernisation pluraliste 1860/80-1914

3) L’étatisation en crise (1914/15-1939)