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Espaces de pouvoir, espaces d’autonomie en Allemagne

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Hélène Miard-Delacroix
, 
Guillaume Garner
, 
Béatrice von Hirschhausen

Les niveaux de la pratique démocratique : entre participation locale et construction européenne

Entre centralisme national et approfondissement européen : les aléas du fédéralisme allemand

Hans Stark

Texte intégral

1L’ordre fédéral est-il dépassé ? C’était en effet, avant la réforme du fédéralisme adoptée en 2006, l’avis de nombreux experts et politologues d’outre-Rhin qui rendaient la structure fédérale responsable du manque de dynamisme, de la lenteur des réformes et de la paralysie des institutions politiques allemandes. De fait, on ne peut nier l’évidence : le fédéralisme qui a vu le jour en 1948 dans le cadre d’une Loi fondamentale, conçue à la demande des alliés pour éviter le retour en Allemagne d’un pouvoir central trop puissant, est bien un fédéralisme coopératif (kooperativer Föderalismus), reposant non pas sur une séparation mais sur une imbrication des pouvoirs entre États fédérés et État fédéral. Toutefois, un demi-siècle plus tard, il s’avère que le fédéralisme coopératif, même s’il assure une représentation forte des Länder dans les instances législatives nationales, n’a pu empêcher l’émergence de tendances centralisatrices fortes dues à la logique de coopération entre les Länder et le Bund. D’où le projet d’une réforme du fédéralisme lancée par le gouvernement Merkel en 2006. Mais cette réforme n’est qu’une toute première étape sur la voie d’une désimbrication des compétences entre les Länder, l’État fédéral et l’Union européenne qui est loin de résoudre à elle seule tous les problèmes du fédéralisme à l’allemande.

1. Les faiblesses centralisatrices du système fédéral allemand

  • 1 Depuis la réforme de 1994, l’expression homogénéité a été remplacée par celle, moins dirigiste, d’ (...)
  • 2 Voir Le Gloannec Anne-Marie, « Le fédéralisme allemand : paradoxes et perversions » in : Demesmay (...)

2Si les alliés ont voulu doter la RFA d’un système fédéral en 1948 afin d’écarter à tout jamais le spectre d’un centralisme autoritaire, ils ont aussi évidemment permis aux Allemands de renouer avec une tradition constitutionnelle qui remonte au Saint Empire romain germanique, aux traités de Westphalie et à la Confédération d’Allemagne du Nord de 1867. De plus, après la guerre, un ordre fédéral promettant de surmonter les clivages socio-économiques en assurant le respect d’une harmonisation progressive des conditions de vie était sans doute le meilleur moyen pour résoudre les défis résultant des destructions et de l’arrivée massive de réfugiés. Perçu comme le corollaire indispensable de la démocratisation de l’Allemagne, l’ordre fédéral correspondait aux traditions du pays tout en répondant aux besoins socio-économiques de la jeune RFA. En stipulant que « la protection de l’unité juridique ou économique exige le maintien de l’homogénéité des conditions de vie »1 l’article 72 al. 3 de la Loi fondamentale (LF) a mis l’accent sur un aspect tout à fait essentiel : la structure fédérale n’avait pas pour vocation de gommer des divergences linguistiques, ethniques ou religieuses (que l’Allemagne de l’après-guerre ne connaissait pas), mais de surmonter les clivages socio-économiques qui avaient contribué, dans l’entre-deux-guerres, à la défaite des partis démocratiques. En mettant en exergue l’importance primordiale du renouveau économique sur la base d’un partage équitable à la fois horizontal et vertical des gains et ressources, et en interdisant tout retour des tendances centralisatrices autoritaires, le nouvel ordre fédéral a établi un lien indissoluble entre les deux piliers du système politique d’après-guerre : le fédéralisme et la démocratie. L’un ne pouvait exister sans l’autre. Fédéralisme et démocratie se nourrissaient mutuellement. Toutefois, et c’est là que réside l’un des paradoxes du fédéralisme allemand qui a conduit à la crise que ce système connaît aujourd’hui, l’imbrication des pouvoirs a atteint depuis une vingtaine d’années un degré de complexité tel que les mécanismes de prise de décision ont perdu la transparence et la lisibilité indispensables au bon fonctionnement d’une démocratie. De plus, l’imbrication des pouvoirs et l’impératif d’harmonisation des conditions de vie ont joué en faveur d’une recentralisation de l’exercice des responsabilités2. Par conséquent, le fédéralisme coopératif, jadis la poutre maîtresse de la démocratie ouest-allemande a ouvert la voie à des tendances qui ne sont pas en phase avec des principes démocratiques.

  • 3 L’article 72 al. 1 précise en effet que « dans les matières relevant de la législation concurrente (...)
  • 4 Toutefois, la réforme du fédéralisme intervenue en 1994 a au moins remplacé l’expression « besoin  (...)

3Cette « perversion » plonge ses racines dans le système constitutionnel allemand. La Loi fondamentale avait réparti, a priori, les pouvoirs entre les Länder et le Bund de façon équilibrée. Les premiers sont présumés compétents, à moins que la fédération ne soit déclarée compétente pour une matière législative déterminée (art 74a de la LF). Mais la réalité politique est bien différente, la fédération ayant pris en charge l’ensemble des domaines relevant de la compétence législative concurrente en invoquant l’existence d’un « besoin » de réglementation législative fédérale (Erfordernisklausel)3. Ce « besoin » n’a pas fait l’objet d’un contrôle juridictionnel et il n’a pas fait l’objet non plus de critiques de la part des Länder qui se sont pourtant ainsi vu destitués de la majeure partie de leur compétence législative4. Par conséquent, les Länder n’ont le pouvoir de légiférer que si l’État fédéral ne fait pas usage de sa propre compétence.

  • 5 Nass Klaus Otto, « L’avenir du fédéralisme allemand au sein de l’Union européenne » in : Allemagne (...)
  • 6 Martens Stephan, « Le fédéralisme allemand : modèle pour le fédéralisme européen ? » in : Allemagn (...)

4À la veille de la réforme de 2006, les Länder n’avaient de compétences propres qu’en matière de police, d’éducation et d’enseignement, d’audiovisuel et de culture. Mais même ces derniers vestiges s’étaient réduits comme une peau de chagrin. D’abord, les « lois-cadres » établies par la fédération (amendées par la réforme de 2006) contenaient souvent des règles si détaillées que la marge de manœuvre des Länder se réduisait à la portion congrue. Ensuite, la coopération verticale entre les Länder, notamment en matière d’éducation et d’enseignement, a restreint leurs capacités d’action individuelles. De même, l’article 31 de la LF souligne que « le droit fédéral prime le droit de Land ». Enfin, et peut-être surtout, depuis l’Acte unique, l’Union européenne joue elle aussi un rôle centralisateur, non pas à l’échelle nationale, mais à l’échelle européenne, notamment dans les domaines qui relèvent des compétences des Länder5. En dépit de sa structure fédérale, l’Allemagne est un État législatif largement centralisé, qualifié également par les juristes et politologues d’outre-Rhin d’État fédéral unitaire (unitaristischer Bundesstaat)6.

2. Les forces décentralisatrices du système fédéral allemand

5Si les compétences des Länder se sont considérablement réduites depuis les années 1960, ces derniers n’en disposent pas moins, et sans doute en contrepartie, d’un pouvoir de blocage qui limite la marge de manœuvre législative du Bund. Les capacités d’action des Länder ne résultent donc pas tant de leurs propres pouvoirs législatifs : en effet, le droit de l’audiovisuel n’a plus de sens compte tenu de l’explosion des frontières médiatiques due à l’internet ; en matière de gestion de la police, les Länder doivent tenir compte de l’approfondissement sans cesse croissant du troisième pilier de l’Union européenne, de l’ouverture des frontières (espace Schengen) et de la réalité de la menace terroriste islamiste qui exige une coopération transfrontalière accrue entre les services de police des États membres. Enfin que vaut l’autonomie en matière d’enseignement supérieur dans un espace universitaire européen obéissant à des règles harmonisées ?

  • 7 Le Gloannec A.-M., « Le fédéralisme allemand… », op. cit., p. 71.
  • 8 Scharpf Fritz W., « Die Politikverflechtungsfalle : Europäische Integration und deutscher Föderali (...)

6Toutefois, si les droits relevant des Länder s’estompent, il n’en demeure pas moins que ces derniers disposent de droits de codécision importants à l’échelle du pouvoir législatif central. Ces droits, inscrits dans la Loi fondamentale, se sont accrus au fil des ans et ont ainsi permis d’équilibrer les pertes de leurs compétences propres au profit surtout de la fédération mais aussi de l’Union européenne. Le droit de codécision s’exerce essentiellement à travers le Bundesrat. L’article 30 de la Loi fondamentale stipule en effet que « l’exercice des pouvoirs publics et l’accomplissement des tâches incombant à l’État appartiennent aux Länder, sauf disposition contraire de la présente Loi fondamentale ». Il en résulte que l’exécution des lois fédérales incombe aux Länder lorsque ces derniers sont concernés par ces lois. Ainsi, plus de la moitié des lois comportent des dispositions d’application ce qui a pour conséquence qu’elles exigent une approbation préalable du Bundesrat qui représente les majorités au pouvoir dans les seize Länder. Ce partage des compétences entre l’État fédéral et les Länder a eu pour effet un entrelacement des échelles fédérales et fédérées qui n’a cessé de s’intensifier au fur et à mesure que l’Allemagne s’engageait sur la voie de la centralisation. Ainsi, à chaque fois que le Bund s’emparait de nouvelles compétences qui relevaient auparavant des Länder, ces derniers, par ricochet, devenaient partie prenante de la législation nationale compte tenu du fait que leur accord était nécessaire afin d’adopter des lois qui les concernaient7. Entre 60 et 65 % des lois nationales devaient ainsi être approuvées par le Bundesrat, ce qui lui a conféré un potentiel de blocage considérable. L’imbrication des pouvoirs entre le Bund et les Länder suscite depuis une vingtaine d’années déjà de vives critiques dans les milieux des politologues allemands qui parlent à ce propos du « piège de l’imbrication politique » (Politikverflechtungsfalle)8. Cette critique est formulée avec d’autant plus de vigueur qu’on estime que l’entrelacement des pouvoirs fédéraux et fédérés génère des décisions suboptimales et un manque de transparence, tout en rendant extrêmement difficile l’adoption de réformes impopulaires, comme ce fut le cas pendant les années de stagnation économique consécutives à l’unification. L’imbrication politique a généré un système lent et opaque qui favorisait non seulement le statu quo, mais qui était aussi une source permanente de blocage.

  • 9 Schneider Hans-Peter, « Le débat sur le fédéralisme en Allemagne : avantages et limites du fédéral (...)
  • 10 Reutter Werner, « Regieren nach der Föderalismusreform » in : Aus Politik und Zeitgeschichte, vol. (...)
  • 11 Ainsi, la victoire de la CDU en Rhénanie du Nord Westphalie, le 22 mai 2005, qui avait mis fin à u (...)
  • 12 Voir Schneider H.-P., « Le débat sur le fédéralisme… », op. cit.

7Car dans la mesure où l’approbation d’une loi par le Bundesrat est nécessaire lorsque celle-ci (ou sa simple exécution à l’échelle régionale) concerne les Länder, le système de prise de décision est menacé de blocage dès lors que le Bundestag et le Bundesrat sont composés de majorités politiques opposées. Or, force est de constater que dans l’histoire de l’Allemagne fédérale, la majorité à la chambre des Länder a rarement été identique à celle du Parlement. Au contraire, non seulement la volatilité politique de l’électeur est beaucoup plus grande à l’échelle des Länder qu’à l’échelle du Bund (à l’exception de la Bavière et du Bade-Wurtemberg), mais surtout les électeurs ont généralement tendance à exprimer leur mécontentement à l’égard du gouvernement fédéral en votant pour l’opposition à l’occasion des élections régionales. Cela a provoqué à maintes reprises des situations s’apparentant à la cohabitation « à la française ». Certes, le Bundesrat ne sert pas exclusivement les intérêts politiques des partis majoritaires dans les Länder. Occupant un espace intermédiaire entre les sphères politiques et administratives, il représente une force politique indépendante et un initiateur de compromis. La volonté des partis constitue une force qui est loin d’être négligeable, mais elle ne constitue pas son seul moteur. Une trop forte politisation délégitimerait le Bundesrat9. De plus, les intérêts d’une majorité chrétienne-démocrate d’un Land du sud-ouest peuvent être très différents de ceux d’un gouvernement chrétien-démocrate issu des nouveaux Länder. Ainsi, sur les 6458 lois votées par le Bundestag, seulement 183 ont été repoussées par le Bundesrat10. Mais on a vu aussi le Bundesrat se transformer en véritable instrument d’obstruction, notamment sous la pression d’Oskar Lafontaine, qui fut à la tête du SPD durant le dernier mandat de Helmut Kohl, ainsi qu’à un degré il est vrai bien moindre durant le deuxième mandat de Gerhard Schröder entre 2002 et 2005, durant lequel le SPD avait perdu, un à un, quasiment tous les Länder. Enfin, et peut être surtout, il est indéniable que les élections des parlements des Länder (tout comme l’élection européenne) sont de plus en plus influencées par la vie politique nationale et qu’elles peuvent avoir pour unique but la chute du gouvernement fédéral11, reléguant au deuxième rang les problèmes intrinsèques des Länder – une évolution qui mine elle aussi l’efficacité et la crédibilité du fédéralisme12.

3. Vers une refonte du système fédéral allemand ?

8De fait, le fédéralisme allemand souffre de nombreux maux. Non seulement il n’a pu endiguer l’émiettement des compétences des Länder, mais encore il a donné naissance à un système marqué par une grande complexité et d’une lourdeur administrative considérable, une menace permanente de blocage réciproque, un manque total de transparence et un mécanisme de prise de décision suboptimale. Et pourtant, les Allemands y tiennent. Le fédéralisme traduit une identité régionale profondément enracinée. La vie culturelle existe d’abord dans les grandes villes des Länder qui assurent aussi son financement. Les sièges des grandes entreprises allemandes sont répartis sur l’ensemble du territoire, tout comme ceux des grandes chaînes de télévision, des principaux journaux, des organisations caritatives, des chambres de commerce ou des grandes fondations, sans parler de l’importance majeure de la vie politique communale. De ce point de vue, Berlin n’est qu’une ville parmi d’autres.

  • 13 Le montant de ces transferts s’est en effet considérablement accru pour atteindre une enveloppe de (...)
  • 14 Voir Scharpf Fritz, « Föderalismusreform : Weshalb wurde so wenig erreicht ? » in : Aus Politik un (...)
  • 15 Voir „Streitgespräch : Föderalismusreform“, 12. 9. 2007,
    http://www.bundestag.de/Blickpunkt/101_Deb (...)
  • 16 Sur les résultats économiques de certains Länder allemands et de la Bavière et du Bade-Wurtemberg (...)

9Lorsque les responsables politiques ont vraiment accepté de s’attaquer au problème de l’imbrication politique, ils n’avaient pas pour objectif d’abolir le système fédéral, mais de le moderniser en l’adaptant au contexte d’un monde en profonde mutation qui exige des gouvernements une capacité d’action rapide et une volonté d’adaptation permanente. Ainsi, Edmund Stoiber, l’ancien ministre-président de la Bavière a exercé une forte influence sur les débats en cours en se faisant l’avocat d’une autonomie accrue des Länder et d’une réforme en profondeur du système fédéral qu’il n’a cessé de critiquer depuis son arrivée au pouvoir à Munich en 1993. Stoiber a tout particulièrement stigmatisé les effets pervers du fédéralisme coopératif qui se traduit, au nom de la « sauvegarde de l’homogénéité des conditions de vie sur le territoire fédéral » (art. 106, al. 3, no 2, LF) par un système de redistribution financière entre les Länder qui est particulièrement contraignant. Ce système dit de péréquation financière organise un transfert des revenus fiscaux des Länder les plus nantis vers les Länder les plus démunis afin « d’assurer une compensation financière appropriée des inégalités de capacités financières des Länder » (art. 107, al.2, LF). Les Länder contributeurs contestent évidemment ce système qui constitue selon eux une dérive dangereuse et qui inciterait les Länder bénéficiaires à renoncer à tout effort d’assainissement budgétaire en les faisant profiter des fruits des efforts des Länder les plus dynamiques13. L’opposition traditionnelle entre Bund et Länder s’accompagne donc, notamment depuis l’unification, d’un clivage entre les Länder du Nord/Est et ceux du Sud/Ouest, clivage qui explique aussi le fait que les Länder parlent rarement d’une seule voix lorsqu’ils s’efforcent de faire valoir leurs droits vis-à-vis du Bund. Parmi ces derniers, c’est en particulier la Bavière qui est concernée : bénéficiaire du système de péréquation jusqu’en 1989, elle assure aujourd’hui à elle seule plus d’un quart des transferts financiers14. Pour les années à venir rien ne permettra de changer cette donne, le « pacte de solidarité II », conclu en 2001, ayant prévu de maintenir le système des transferts tel qu’il existe aujourd’hui jusqu’en 2019. Dans ces conditions, il n’est guère étonnant que la réforme du fédéralisme à laquelle aspire l’Allemagne constitue, aux yeux d’Edmund Stoiber, « la mère de toutes les réformes »15. Depuis le rejet par la Cour constitutionnelle, du recours de la Bavière, du Bade-Wurtemberg et de la Hesse qui avait pour objectif de revenir sur les contraintes de la solidarité financière, Edmund Stoiber plaide pour un changement radical des mentalités. Il prône une remise en question du fédéralisme coopératif au profit d’un « fédéralisme de concurrence » (Wettbewerbsföderalismus), qui mettrait un terme au processus d’interventionnisme croissant du Bund en matière d’aménagement du territoire, tout en stimulant l’effort de rigueur et en augmentant la marge de manœuvre budgétaire des Länder afin de permettre à ces derniers de mieux combattre leurs déficits chroniques et de créer ainsi des conditions favorables à l’investissement. Cette approche de l’avenir du fédéralisme traduit évidemment aussi une vision à la fois libérale et monétariste de l’économie qui serait à l’origine, d’après les dirigeants de la CDU/CSU de la Bavière et du Bade-Wurtemberg, de la bonne santé économique de leurs Länder. Ces derniers plaident donc pour un changement de paradigme, dont le principe semble par ailleurs être en voie d’être admis par la majorité des dirigeants politiques. Malgré l’extrême longévité du « pacte de solidarité II » (Solidarpakt II), l’existence de disparités territoriales entre l’Est et l’Ouest, voire entre le Sud et le Nord est désormais mieux acceptée. Les Allemands semblent donc prêts à renoncer à la politique égalitariste et redistributive traditionnelle, qui est au cœur du système de péréquation financière, et à accepter l’idée d’une émulation entre les Länder16.

  • 17 Voir Uterwedde Henrik, « Comment réformer le fédéralisme ? » in : Documents, 2006, 2, p. 5-9.

10Mais les ambitions réformatrices des chefs de file des Länder contributeurs vont plus loin encore. Au-delà du débat entre égalité territoriale et droit à la différence, ils ont proposé de « désimbriquer » les compétences entre le Bund et les Länder sur la base d’un accord global. Celui-ci devait permettre de diminuer significativement la proportion des lois nécessitant un double vote des deux chambres et de clarifier les compétences respectives du Bund et des Länder tout en augmentant parallèlement les responsabilités législatives des Länder. Il s’agissait en fait de réorganiser la répartition des compétences entre le Bund et les Länder par le biais d’une refonte du système fédéral17.

  • 18 Sur le travail de cette commission voir Scharpf Fritz W., « Nicht genutzte Chancen der Föderalismu (...)

11Cette refonte est intervenue, du moins en partie, en deux temps. Sous le gouvernement Schröder déjà, en 2003, une commission dite « Modernisation du fédéralisme » avait été créée, mais ses membres, issus de la coalition rouge-verte et de l’opposition CDU-CSU-FDP, n’avaient pu se mettre d’accord sur les compétences en matière d’enseignement supérieur18. La formation de la Grande coalition en octobre 2005 ayant permis de rassembler une majorité très large dans les deux chambres, une nouvelle commission a été chargée de réfléchir sur la réforme du fédéralisme sous les auspices du ministre-président Edmund Stoiber (CSU) et du vice-chancelier Franz Müntefering (SPD). La réforme élaborée par cette commission a été adoptée par les deux chambres entre juin et juillet 2006 et est entrée en vigueur le 1er septembre 2006. Cette réforme a suscité critiques et approbation. Il s’agit a priori de la modification la plus importante de la Loi fondamentale concernant les liens entre le Bund et les Länder. Mais elle s’avère néanmoins modeste étant donné que le degré d’imbrication des compétences entre le premier et les derniers reste très important, même si les Länder, via le Bundesrat, vont sans doute moins intervenir dorénavant dans l’élaboration des lois fédérales, en échange d’un transfert de compétences en leur faveur.

  • 19 Désormais, les Länder ont une compétence exclusive en matière d’affaires culturelles, scolaires et (...)
  • 20 Sur la réforme du fédéralisme voir Reutter Werner, « Regieren nach der Föderalismusreform 2 in : A (...)

12Vingt-cinq articles de la Loi fondamentale ont été modifiés, ce qui parait important du point de vue quantitatif, l’objectif ayant été d’accroître les compétences législatives des Länder et de mettre un terme à la confusion des responsabilités. Cette clarification nécessaire a été obtenue par la suppression des compétences fédérales en matière de lois-cadres (transformées en compétences concurrentes que les Länder peuvent exercer tant que le Bund ne le fait) et par un accroissement des compétences exclusives de la fédération et des Länder, au détriment des compétences concurrentes19. Ces dernières connaissent aujourd’hui trois niveaux d’application différents selon qu’il s’agit de compétences accordant à la fédération une maîtrise, de fait, totale (et qui s’approche de la compétence exclusive), de compétences exercées par la fédération en raison de la nécessité d’appliquer des règles uniformes ou, enfin, de compétences où les Länder disposent du droit d’adopter des lois dérogatoires20. À cela s’ajoute une répartition nouvelle des responsabilités entre le Bund et les Länder en matière administrative et financière. Celle-ci réduit les cas où l’accord du Bundesrat est nécessaire pour les règles administratives édictées par le Bund (l’organisation des règles administratives relève normalement de la compétence des Länder). En revanche, les Länder peuvent adopter des lois dérogatoires aux dispositions fédérales en matière administrative.

  • 21 Voir également Burkhart Simone, Manow Philip, « Was bringt die Föderalismusreform ? Wahrscheinlich (...)

13A priori, la réforme du fédéralisme allemand devrait contribuer à accélérer le travail législatif, ce qui était son objectif principal. Le pouvoir d’obstruction du Bundesrat a été restreint, son approbation n’étant nécessaire que pour un tiers environ des lois fédérales21. En contrepartie, les Länder se sont vu octroyer des compétences nouvelles, notamment en matière d’éducation. La réforme a néanmoins été critiquée pour au moins trois raisons : tout d’abord, le degré d’imbrication entre les compétences législatives du Bund et des Länder reste élevé ; ensuite, seuls les Länder les plus riches pourront réellement profiter de l’accroissement de leurs compétences (ce qui s’inscrit pourtant dans la logique de ceux qui prônent le passage à un fédéralisme concurrentiel) ; enfin, l’épineuse question de la péréquation financière n’a pas fait l’objet des négociations. D’où la mise sur pied d’une nouvelle commission mixte, constituée le 8 mars 2007 sous la présidence de Peter Struck (SPD) et de Günther Oettinger (CDU) et chargée de réfléchir à une « modernisation des relations financières entre la fédération et les Länder » afin de parvenir à une distribution plus équitable des ressources fiscales. Avec cette Föderalismuskommission II, la réforme du fédéralisme allemand entre dans une nouvelle étape, dont la portée sera peut-être plus grande que celle de 2006.

La réforme du fédéralisme et la politique européenne

14Le débat sur la réforme du fédéralisme a des implications qui dépassent les rapports entre le Bund et les Länder. Il a en particulier un impact sur les rapports entre ces derniers et l’Union européenne. Pour les acteurs politiques des Länder, l’Union européenne joue un rôle encore plus centralisateur que l’État fédéral. Car au fur et à mesure que l’Union s’est approfondie, les Länder ont dû léguer des droits de souveraineté à l’UE qui avaient toujours été considérés par le Bund comme faisant partie intégrante des compétences des Länder. Ces derniers se plaignent donc en général moins de la perte de leurs compétences au profit du Bund que de la supériorité du droit communautaire sur le droit national. Cette situation serait sans doute moins inacceptable si le fédéralisme allemand servait en quelque sorte de modèle à une Union à vocation fédérale qui accorderait les mêmes droits à ses régions que le Bund aux Länder. Mais ceci est loin d’être le cas. Pas plus que les « régions » ne jouissent d’une quelconque autonomie ou d’une vraie représentation politique au sein de l’Union, cette dernière n’est une « fédération en devenir ». Tout au plus peut-on parler, à propos de l’UE, d’une fédération d’États-nations, terme inventé par Jacques Delors, qui souligne à juste titre que le degré d’intégration de l’UE dépasse déjà de très loin celui d’une confédération d’États, compte tenu de l’acquis communautaire. Mais ce dernier est loin d’être suffisant pour créer à l’échelle de l’Europe un État fédéral qui impliquerait l’édification à Bruxelles d’un super-État, dont aucun État membre ne voudra. Les Allemands, quant à eux, considèrent l’Union européenne comme une association d’États, comme l’a souligné la Cour constitutionnelle fédérale dans sa décision du 12 octobre 1993 dans laquelle elle avait qualifiée l’UE de Staatenverbund, situé à mi-chemin entre le Bundesstaat (État fédéral) et le Staatenbund (confédération).

  • 22 Hrbek Rudolf, « Les effets pour le fédéralisme de l’intégration dans l’Union européenne » in : Doc (...)

15Les ministres-présidents ont donc tout naturellement perçu le processus de construction européenne comme une menace pour la structure fédérale même de la République fédérale. Certains des secteurs dans lesquels interviennent les instances européennes, notamment depuis l’Acte unique et le traité de Maastricht, relevaient, en RFA, de leur compétence, comme par exemple la politique structurelle européenne, la culture, les médias, l’éducation, la formation, l’environnement, la technologie et la recherche. Ainsi, le gouvernement fédéral participait, au niveau européen, à des prises de décision dans des domaines qui non seulement concernaient parfois directement les Länder, mais qui relevaient, en droit allemand, de leur compétence exclusive. Le droit communautaire donnait donc au gouvernement fédéral la possibilité de prendre des décisions dans des domaines qui, sur le plan du droit allemand, étaient réservés aux seuls Länder. De plus, si la Loi fondamentale leur conférait des pouvoirs administratifs étendus, le droit européen ne leur concédait qu’un droit de regard limité, tout en les soumettant à un contrôle du gouvernement beaucoup plus étroit que ne le prévoyait le droit allemand22.

  • 23 Profitant du fait que la loi de ratification de l’Acte unique nécessitait l’accord du Bundesrat, l (...)
  • 24 Volmerange Xavier, Le fédéralisme allemand et l’intégration européenne, Paris, L’Harmattan, 1994.

16Cette perte de pouvoir a soulevé une véritable levée de boucliers contre l’extension des compétences de la Communauté et contre de nouveaux transferts de pouvoirs au profit des institutions européennes sans une compensation adéquate sur le plan politique au profit des Länder – une attitude qui s’était déjà manifestée au cours des négociations portant sur la ratification de l’Acte unique23 et qui s’est confirmée durant la conférence intergouvernementale sur l’Union politique, voire surtout pendant le processus de ratification du traité de Maastricht. Les dirigeants des Länder réclamaient ainsi depuis 1992 un véritable droit de regard sur la politique européenne du gouvernement fédéral, ce qui allait bien au-delà de ce que le Bund était prêt à leur concéder. Ainsi, le Bund et les Länder n’ont pas pu se mettre d’accord sur l’introduction d’un catalogue de compétences établissant une distinction nette entre la communauté, les États membres et les régions. Le gouvernement fédéral a également refusé de soutenir la demande des Länder, relative à une représentation des régions au Conseil, qui aurait empiété sur ses compétences exclusives en matière de relations extérieures que lui confère l’article 32 alinéa premier de la Loi fondamentale24. Le traité de Maastricht avait instauré, à la demande des Allemands notamment, un comité des régions. Mais la création de ce comité représentant les régions et aux pouvoirs purement consultatifs ne répondait que très imparfaitement aux demandes des Länder qui avaient suggéré que cet organe s’appelle « conseil des régions » et soit doté de pouvoirs substantiels. Ces tractations traduisent surtout une réelle méfiance des Länder à l’égard de l’UE et de la politique européenne du gouvernement fédéral. En revanche, le gouvernement fédéral avait appuyé la demande des ministres-présidents d’introduire dans les traités européens le principe de subsidiarité afin d’instaurer une certaine répartition des compétences entre la communauté et les pays membres. Trois raisons permettent d’expliquer cette attitude : une conception politique influencée par l’esprit de la constitution de la RFA, la conviction profonde que l’insertion du principe de subsidiarité dans les traités européens permettrait de renforcer la légitimité démocratique de la future Union – en rapprochant la prise de décision des citoyens et en éloignant le spectre du centralisme bruxellois – et, enfin, la pression des Länder. Au cours des conférences intergouvernementales qui ont abouti aux traités de Maastricht, Amsterdam et Nice, les Länder ont en effet exercé de fortes pressions sur le gouvernement fédéral, lui rappelant qu’il avait besoin de l’accord du Bundesrat pour la ratification de ces traités et qu’il devait donc tenir compte de leurs revendications en matière d’intégration européenne. Celles-ci visaient notamment une représentation politique beaucoup plus massive au sein des institutions européennes, soit de façon autonome, soit du côté du gouvernement fédéral.

17C’est donc par toute une série de mesures que les Länder ont su depuis le traité de Maastricht améliorer leur représentation politique au sein des organes communautaires et la prise en compte de leurs positions par le gouvernement fédéral. Le comité des régions, aux compétences toutefois très restreintes, assure une certaine représentation des collectivités régionales européennes à Bruxelles. Les ministres-présidents allemands y siègent avec leurs homologues régionaux européens. Depuis 1993, les Länder disposent de « bureaux » à Bruxelles définis comme des « liaisons permanentes avec les institutions de l’UE » et appelés « représentations ». De même, des représentants des Länder peuvent participer aux négociations au sein des conseils des ministres de l’UE qui traitent des domaines régis par les Länder. Ces derniers peuvent également harmoniser leurs positions, souvent divergentes, sur l’Europe dans le cadre de « conférences des ministres-présidents » (Ministerpräsidentenkonferenz).

  • 25 Sur le contenu de l’article 23, voir « Les modifications constitutionnelles adoptées en Allemagne (...)
  • 26 Stark Hans, Kohl, l’Allemagne et l’Europe. La politique d’intégration européenne de la République (...)
  • 27 Voir Nass K. O., « L’avenir du fédéralisme allemand.. », op. cit., p. 27.

18Mais l’innovation la plus importante concerne le nouvel article 23 de la Loi fondamentale. Adopté en 1993, avant la ratification du traité de Maastricht, cet article garantit l’association étroite des Länder au processus décisionnel en matière de construction européenne. Cet article est en effet d’une importance considérable, dans la mesure où il limite la marge de manœuvre du gouvernement fédéral en matière de construction européenne. Il traduit les réserves exprimées par les ministres-présidents à l’égard du traité de Maastricht, dont les transferts de souveraineté exigés de la part des États membres avaient pris une telle ampleur, du point de vue des Länder, que l’existence même du fédéralisme allemand risquait d’être remise en question. La modification constitutionnelle intervenue en 1993 reflète très fidèlement cet état d’esprit25. Si l’article 23 al. 1 stipule que l’Allemagne s’engage à poursuivre l’intégration européenne, il impose aussi des limites à cette action en vertu des principes politiques de la Loi fondamentale : l’Union européenne doit être conforme aux normes de la constitution allemande et respecter les principes de la démocratie, de l’État de droit, du fédéralisme et de la subsidiarité. L’épineux problème du transfert des droits de souveraineté est réglé par les phrases 2 et 3 de l’article 23 al. 1 (A cet effet, la fédération peut transférer des droits de souveraineté par une loi approuvée par le Bundesrat). Avec le nouvel article 23, l’approbation du Bundesrat est donc requise, y compris pour des questions relevant du domaine exclusif de l’État fédéral. Désormais, tout transfert de compétence au profit de l’Union nécessitait l’approbation des Länder26. Toutefois, la contrainte juridique qui résultait de cet article et la complexité des termes choisis étaient telles que le gouvernement était, dans l’absolu, confronté à un vrai dilemme : ou bien il fallait cesser toute négociation avec les partenaires européens, ou bien accepter de violer la constitution allemande27.

19Dans les faits, les Länder n’ont jamais exploité à fond les possibilités de blocage offertes par l’article 23. Cela s’explique par plusieurs facteurs, liés à l’extrême hétérogénéité qui caractérise les Länder en ce qui concerne leur potentiel démographique, économique et politique. Un certain nombre d’entre eux n’ont pas les moyens de s’offrir les services de spécialistes qui suivent au jour le jour la législation européenne et qui servent d’intermédiaire entre l’État fédéral, le Bundesrat et l’UE pour faire valoir les intérêts particuliers de leur Land. De plus, tous ne partagent pas avec la même intensité la volonté de défendre coûte que coûte les intérêts autonomes des Länder au risque de paralyser la politique européenne du Bund (ce que les Allemands appellent la Europafähigkeit). Enfin, les clivages politiques entre les ministres-présidents jouent également un rôle non négligeable. Plus généralement favorables aux traditions du fédéralisme coopératif, les dirigeants des Länder les moins riches et notamment ceux qui sont à la tête du SPD sont moins enclins à revendiquer le strict respect du principe de la subsidiarité que les représentants des Länder les plus riches et les plus conservateurs. Pour ces derniers, le principe de subsidiarité rime en effet avec la vision d’un fédéralisme concurrentiel qui assure à chaque Land (ou à chaque région) le droit de se développer de façon autonome, de jouir de ses compétences et de disposer librement de ses ressources propres.

  • 28 Hüttmann Martin Große, Knodt Michèle, «Die Europäisierung des deutschen Föderalismus» in: Aus Poli (...)

20Ces divergences expliquent en grande partie la relative retenue dont les ministres-présidents ont fait preuve à partir de 1994 dans leurs négociations avec le Bund au sujet de l’Europe. Cela ne les a pas empêché de se prononcer en faveur des réformes qui avaient fait l’objet des conférences intergouvernementales de 1997, 2000 et 2003, mais sans que cela ne les entraîne dans un conflit d’intérêts avec le gouvernement fédéral. Une seule revendication toutefois a continué à se faire jour au-delà de Maastricht : l’établissement d’un catalogue de compétences clarifiant distinctement ce qui relève de la compétence de l’État et ce qui est du domaine des compétences de l’Union. Cette demande traduit un sentiment très répandu outre Rhin, sentiment d’après lequel les rapports entre l’UE et les États membres souffrent des mêmes maux (imbrication des compétences, manque de transparence, lenteur du processus de prise de décision) que les relations entre le Bund et les Länder. Ce sont en particulier la Bavière et le Bade-Wurtemberg qui furent les porte-paroles de ces positions maximalistes dans le cadre de la conférence intergouvernementale d’Amsterdam, tout comme dans celle de Nice et, enfin, durant les travaux de la Convention. Ce fameux catalogue, qui n’a jamais vu le jour, traduisait la volonté des dirigeants de Munich et de Stuttgart de mettre un terme « aux tendances centralisatrices » de la Commission européenne, soupçonnée de vouloir s’arroger la compétence de déterminer ses propres compétences (Kompetenz-Kompetenz). Toutefois, cette demande était irréaliste dans la mesure où l’intégration européenne est un processus en cours que l’on ne peut figer en distinguant de façon définitive les domaines qui relèvent de sa compétence de ceux qui sont du ressort des États membres. Cette position, défendue notamment par Edmund Stoiber, n’avait pas le soutien de tous les ministres-présidents. Ces derniers, sous l’influence des ministres-présidents du SPD, avaient d’ailleurs ainsi annoncé en juin 2000 qu’ils allaient repousser à plus tard la demande de réalisation de leur projet en proposant de rouvrir les négociations au sujet d’un catalogue de compétences en 200428.

5. Conclusion

21L’ordre fédéral est-il dépassé ? Beaucoup d’experts étaient de cet avis, notamment durant les années de stagnation économique entre 1993 et 2005. La formation de la Grande coalition qui a automatiquement fait disparaître l’affrontement entre la majorité du Bundestag et celle du Bundesrat, le retour à la croissance en 2006 et la mise au point d’une première série de mesures visant à départager les compétences du Bund de celles des Länder ont clairement atténué le débat sur les « méfaits » du fédéralisme allemand. De même, malgré le clivage persistant entre la droite et la gauche, entre le sud-ouest et le nord-est et entre Länder riches et pauvres, force est de constater que la vision d’un fédéralisme concurrentiel, moins redistributif et moins égalitariste, semble prendre le pas sur la tradition du fédéralisme coopératif qui avait ouvert la porte à une dérive unitariste, jugée néfaste pour les intérêts des Länder. Le fédéralisme allemand, qui traduit aussi une culture de consensus très enracinée outre Rhin, a donc encore de beaux jours devant lui. Reste à savoir si l’équilibre retrouvé entre le Bund et les Länder pourra être traduit au niveau des rapports entre les Länder et l’Union qui restent marqués par une réelle méfiance de ces derniers envers Bruxelles, toujours soupçonnée de vouloir empiéter sur les droits et les compétences régionaux des Länder allemands, et qui nourrit un euroscepticisme latent en Allemagne.

Notes

1 Depuis la réforme de 1994, l’expression homogénéité a été remplacée par celle, moins dirigiste, d’équivalence.

2 Voir Le Gloannec Anne-Marie, « Le fédéralisme allemand : paradoxes et perversions » in : Demesmay Claire et Stark Hans (dir.), Qui dirige l’Allemagne ? Lille, Presses universitaires du Septentrion, 2005, p. 65-77.

3 L’article 72 al. 1 précise en effet que « dans les matières relevant de la législation concurrente, les Länder ont le pouvoir de légiférer tant que et dans la mesure où la Fédération ne fait pas usage de son droit de légiférer ». De plus, l’article 72 al.2 de la LF ajoute « que dans ce domaine, la Fédération a le droit de légiférer dans la mesure où apparaît un besoin de réglementation législative fédérale ».

4 Toutefois, la réforme du fédéralisme intervenue en 1994 a au moins remplacé l’expression « besoin » par « nécessité ».

5 Nass Klaus Otto, « L’avenir du fédéralisme allemand au sein de l’Union européenne » in : Allemagne d’aujourd’hui, vol. 152, 2000, p. 21-32.

6 Martens Stephan, « Le fédéralisme allemand : modèle pour le fédéralisme européen ? » in : Allemagne d’aujourd’hui, vol. 164, 2003, p. 22-37.

7 Le Gloannec A.-M., « Le fédéralisme allemand… », op. cit., p. 71.

8 Scharpf Fritz W., « Die Politikverflechtungsfalle : Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich » in : Politische Vierteljahreszeitschrift, 1986, 4, p. 323-356.

9 Schneider Hans-Peter, « Le débat sur le fédéralisme en Allemagne : avantages et limites du fédéralisme exécutif » in : Note du Cerfa, 2004, 11.

10 Reutter Werner, « Regieren nach der Föderalismusreform » in : Aus Politik und Zeitgeschichte, vol. 50, 2006, p. 12-17, ici p. 15.

11 Ainsi, la victoire de la CDU en Rhénanie du Nord Westphalie, le 22 mai 2005, qui avait mis fin à un très long règne du SPD dans un Land considéré comme son principal fief, a précipité la décision de Gerhard Schröder de provoquer des élections anticipées en posant la question de confiance.

12 Voir Schneider H.-P., « Le débat sur le fédéralisme… », op. cit.

13 Le montant de ces transferts s’est en effet considérablement accru pour atteindre une enveloppe de plus de 8 milliards d’euros en 2000 (contre 1,5 milliards en 1994).

14 Voir Scharpf Fritz, « Föderalismusreform : Weshalb wurde so wenig erreicht ? » in : Aus Politik und Zeitgeschichte, vol. 50, 2006, p. 6-11.

15 Voir „Streitgespräch : Föderalismusreform“, 12. 9. 2007,
http://www.bundestag.de/Blickpunkt/101_Debatte/0604/0604050.htm

16 Sur les résultats économiques de certains Länder allemands et de la Bavière et du Bade-Wurtemberg en particulier, voir Bourgeois Isabelle (dir.), Allemagne : compétitivité et dynamiques territoriales, Travaux et documents du CIRAC, 2007, 140 p.

17 Voir Uterwedde Henrik, « Comment réformer le fédéralisme ? » in : Documents, 2006, 2, p. 5-9.

18 Sur le travail de cette commission voir Scharpf Fritz W., « Nicht genutzte Chancen der Föderalismusreform » in : Egle Christoph, Zohlnhöfer Reimut (dir.), Ende des rot-grünen Projekts. Eine Bilanz der Regierung Schröder 2002-2005, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaft, 2007, p. 197-214,

19 Désormais, les Länder ont une compétence exclusive en matière d’affaires culturelles, scolaires et universitaires, de police et de fonction publique, de régime pénitentiaire et d’heures de fermeture légale des magasins.

20 Sur la réforme du fédéralisme voir Reutter Werner, « Regieren nach der Föderalismusreform 2 in : Aus Politik und Zeitgeschichte, vol. 50, 2006, p. 12-17.

21 Voir également Burkhart Simone, Manow Philip, « Was bringt die Föderalismusreform ? Wahrscheinliche Effekte der geänderten Zustimmungspflicht », Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung,Workingpaper 06/6, 2006.

22 Hrbek Rudolf, « Les effets pour le fédéralisme de l’intégration dans l’Union européenne » in : Documents, no 1, 1998, p. 5-18.

23 Profitant du fait que la loi de ratification de l’Acte unique nécessitait l’accord du Bundesrat, les Länder ont réussi à obtenir des droits de participation, prévoyant la possibilité pour leurs représentants de participer aux négociations dans les instances consultatives de la Commission européenne et du Conseil des ministres. Le gouvernement fédéral avait également accepté l’obligation de recueillir l’avis du Bundesrat et d’en tenir compte lors des négociations futures, avant de donner son accord aux décisions prises par le conseil des ministres. Voir Hellwig Renate, « Die Rolle der Bundesländer in der Europa-Politik. Das Beispiel der Ratifizierung der Einheitlichen Europäischen Akte » in : Europa-Archiv, vol. 10, 1987, p. 297-302.

24 Volmerange Xavier, Le fédéralisme allemand et l’intégration européenne, Paris, L’Harmattan, 1994.

25 Sur le contenu de l’article 23, voir « Les modifications constitutionnelles adoptées en Allemagne en vue de la ratification du traité de Maastricht », Documents, vol. 4-5, 1992, pp. 79-81.

26 Stark Hans, Kohl, l’Allemagne et l’Europe. La politique d’intégration européenne de la République fédérale 1982-1998, Paris, L’Harmattan, 2004.

27 Voir Nass K. O., « L’avenir du fédéralisme allemand.. », op. cit., p. 27.

28 Hüttmann Martin Große, Knodt Michèle, «Die Europäisierung des deutschen Föderalismus» in: Aus Politik und Zeitgeschichte, vol. 52-53, 2000.

Auteur

Politiste, maître de conférences à l’Université Paris 3. Sorbonne nouvelle et directeur du Comité d’études des relations franco-allemandes CERFA

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