1S’intéresser aux espaces de pouvoir et d’autonomie dans l’Allemagne contemporaine exige de connaître le cadre juridique qui structure ces espaces et organise l’État allemand. De cette variable dépendent en effet les compétences reconnues à chacun des acteurs, que ce soit au niveau central, régional ou local, lesquelles conditionnent, dans un État de droit, toute décision politique. Les rapports de force, les centres de décision et les marges de manœuvre des différents acteurs impliqués dans la vie politique allemande sont directement placés sous l’influence de cette donnée fondamentale qu’est la répartition des compétences au sein de la République fédérale d’Allemagne. Or, les modalités selon lesquelles ces compétences sont réparties entre les États fédérés (Länder) et la Fédération (Bund) ont été l’objet d’incessantes réformes1, la plus importante d’entre-elles étant entrée en vigueur le 1er septembre 20062. Prendre la mesure des effets de cette récente révision constitutionnelle, quantitativement la plus importante3 depuis l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale, sur l’architecture des pouvoirs en Allemagne, nécessite, avant de se pencher sur son contenu, d’en identifier les raisons principales et les difficultés d’adoption.

1. Genèse et développement du système fédéral allemand : 1949 – 2006

Les phénomènes de centralisation et d’enchevêtrement des compétences

Du fédéralisme dualiste au fédéralisme unitaire

2Le principe fédéral constitue l’un des piliers de l’État allemand4. Il se fonde sur une profonde tradition historique5, même si les frontières des 16 Länder allemands, à l’exception notable de la Bavière et des villes hanséatiques de Brême et de Hambourg, ont été tracées de façon artificielle. Ce principe se définit comme « la coexistence de deux niveaux constitutionnels »6, celui des États fédérés et celui de l’État fédéral7. Le retour au fédéralisme en 1949 résulte en outre du choix d’une « structure antitotalitaire de division du pouvoir »8 censée empêcher tout risque d’un retour à une dictature9, et garantir le respect du principe démocratique10. Enfin, le fédéralisme compte parmi les principes intangibles de la Loi fondamentale (LF), l’article 79III de la constitution allemande interdisant « toute modification de la présente Loi fondamentale qui toucherait à l’organisation de la fédération en Länder, au principe du concours des Länder à la législation ou aux principes énoncés aux articles 1 et 20 ».

3Le principe fédéral constitutionnellement consacré, reste encore à en préciser les modalités d’application. La volonté des rédacteurs de la Loi fondamentale était d’instaurer un fédéralisme équilibré11 reconnaissant d’une part aux Länder la qualité d’États originaires (Eigenstaatlichkeit)12 ainsi que cela ressort de l’article 30 LF13, mais laissant à la fédération de larges moyens d’action. L’article 30 LF pose le principe de la compétence des Länder, l’exception étant la compétence de la fédération, qui dès lors doit justifier chacune de ses interventions. Cette compétence de principe signifie qu’en matière législative14 ou administrative15, les Länder disposent de la compétence à titre principal. Cette disposition fonde par conséquent le principe d’un fédéralisme dualiste au sein duquel les compétences entre le Bund et les Länder sont organisées sur la base d’un système de séparation16 interdisant, sauf exception expressément prévue dans la Loi fondamentale, par exemple les cas d’administration mixte (Mischverwaltung)17.

4La portée d’une telle « présomption de compétence »18 en faveur des Länder est néanmoins fortement limitée19, de nombreuses dispositions spéciales venant déroger au principe posé à l’article 30 LF. Ainsi, aux termes de l’ensemble des dispositions de la Loi fondamentale relatives à la répartition des compétences entre le Bund et les Länder, le fédéralisme allemand correspond davantage à un fédéralisme de type exécutif20 présentant « un caractère unitaire très marqué ».21

5La compétence législative des Länder est en effet particulièrement restreinte par les dispositions des articles 71 et suivants LF, lesquels organisent le détail de la distribution des compétences législatives entre les Länder et la fédération22. En particulier, dans le domaine de la compétence législative concurrente, les Länder ont le pouvoir de légiférer aussi longtemps et pour autant que la fédération n’a pas fait usage de sa compétence législative (72 I LF). Même soumise à des conditions spécifiques, le législateur fédéral a très tôt et sans grande difficulté usé de cette possibilité de légiférer dans de nombreuses matières. Leur nombre n’ayant cessé de croître au fur et à mesure des années et des révisions constitutionnelles, cette évolution eut pour conséquence directe de centraliser au niveau fédéral la compétence législative. Cette centralisation de la compétence législative a, en outre, été renforcée par l’importance prise par la législation-cadre (art. 75 LF). La législation-cadre permet au législateur fédéral, dans des domaines qui relevaient, en partie, plus spécifiquement de la compétence originelle des Länder (presse, enseignement, fonction publique, aménagement du territoire…), de fixer les principes et souvent même les détails devant être repris par les lois fédérées, réduisant à portion congrue la marge de manœuvre des parlements fédérés.

6En matière d’exécution des lois, les Länder ont réussi à conserver une véritable compétence administrative. La quasi-totalité des lois fédérales est exécutée par l’administration fédérée23, que ce soit sous sa propre responsabilité ou par délégation de la fédération (art. 85 LF). Si une loi a un effet sur la procédure ou sur l’organisation administrative des Länder, l’approbation du Bundesrat lors du vote est requise afin de protéger la compétence souveraine des Länder en matière administrative. Le Bundesrat (conseil fédéral) assure la représentation des gouvernements des Länder au niveau fédéral, puisque par son intermédiaire, « les Länder concourent à la législation et à l’administration de la fédération et aux affaires de l’Union européenne »24. Sauf que le recours répété aux lois d’approbation participe lui aussi au processus d’unitarisation du fédéralisme allemand25 car il implique que les lois soient adoptées au niveau fédéral au lieu de l’être par les parlements fédérés.

Du fédéralisme unitaire et au fédéralisme coopératif

7On le constate à l’issue de cette succincte présentation, les marges d’intervention dont bénéficie la fédération au titre de la constitution allemande sont assez larges et ont été en pratique amplement utilisées par elle. Cependant, l’action des Länder s’est elle aussi traduite par le développement de cette unitarisation latente de l’État fédéral allemand. En multipliant les contrats entre États fédérés26, les accords administratifs (Verwaltungsabkommen) ou les décisions de conférences ministérielles conjointes comme par exemple dans le domaine scolaire (Kultusministerkonferenz), voire en créant des institutions administratives communes (Länderorganisationen), les Länder ont mis en place un troisième niveau de coordination dans le domaine de leurs compétences exclusives. Or, l’instauration de ce troisième niveau de coordination27, dont l’objectif premier est d’empêcher des transferts de compétences au profit de la fédération, s’est révélée à son tour contribuer à l’unitarisation de l’État fédéral.

8Si l’émergence d’un tel État fédéral unitarisé (unitarischer Bundestaat) résulte en partie de raisons politiques et socio-économiques liées notamment à la volonté d’assurer des conditions de vie équivalentes sur l’ensemble du territoire allemand, son influence sur la modification de la structure fédérale s’est conjuguée aux effets liés à l’émergence d’un fédéralisme coopératif28. L’importante réforme de 1969, en plus d’avoir élargi le catalogue des matières relevant de la législation-cadre de l’article 75 LF, a introduit dans le texte constitutionnel une nouvelle catégorie de missions : celle des tâches communes29 (Gemeinschaftsaufgaben). Cette dérogation fondamentale à l’interdiction de l’administration mixte devait permettre de répondre à un besoin de co-administration limité à trois domaines : l’extension et la construction d’établissements universitaires, l’amélioration des structures agricoles et des structures de protection des côtes, et l’amélioration de la structure de l’économie régionale. Organisée sur la base de commissions Bund-Länder, cette coopération ne donne pas simplement à la fédération un titre de compétence pour adopter des lois fédérales, soumises à l’approbation du Bundesrat, et fixant les principes généraux devant orienter l’accomplissement de ces tâches communes30 (Grundsatzgesetzgebungs-kompetenz). Ses implications sont avant tout financières, la fédération devant supporter au moins la moitié des dépenses réalisées31. En mettant en place un système de financements mixtes afin de réaliser les investissements publics nécessaires dans les domaines susmentionnés, cette révision modifia profondément les modalités des relations financières Bund-Länder. La répartition des dépenses entre la fédération et les Länder est fondée sur le principe de séparation32. Mais une nouvelle fois, les dérogations à ce principe sont nombreuses, à commencer par la multiplication des aides financières fournies par la fédération aux Länder33 ou le développement des cas de financements mixtes. De même, si initialement la répartition du produit des impôts reposait sur le principe de séparation corrigé par un système de péréquation financière, la réforme de 1969 modifia en profondeur les modalités de cette répartition accroissant de façon considérable la part des impôts communs dont la répartition est ensuite réalisée entre la fédération et les Länder en fonction de différentes variables34. L’ensemble de ces réformes successives et des pratiques qui en découlèrent eut l’avantage de mettre en place un système dynamique de coopération permettant de répondre aux besoins de création d’infrastructures et de coordination ressentis au cours des années 60-7035, mais fut de plus en plus la cible des critiques portant sur le système fédéral allemand.

Critiques et besoins de réforme de l’organisation du système fédéral allemand

De la coopération à la crise : l’absence de solution à l’imbrication des compétences ?

9Les critiques afférentes au fédéralisme coopératif l’accusaient de manquer d’efficacité et de limiter la capacité d’action de la fédération et des Länder en diluant leurs responsabilités et en obligeant les acteurs politiques à réaliser de permanents compromis. La dilution des responsabilités avait pour conséquence d’empêcher que les décisions soient prises de façon transparente et puissent faire l’objet d’un contrôle démocratique satisfaisant, le pouvoir politique cédant face au poids pris par la bureaucratie administrative. Surtout, sous l’effet conjugué des mécanismes de coopération et du processus d’unitarisation, les parlements fédérés ne disposaient plus que de compétences résiduelles36.

10Ce constat d’imbrication des compétences a été théorisé par Fritz W. Scharpf sous le nom de „Politikverflechtungsfalle“, concept défini comme désignant la situation d’une « structure décisionnelle à deux ou plusieurs niveaux, qui, du fait de sa logique institutionnelle, génère systématiquement des décisions inefficaces et inadaptées et qui est, en même temps, incapable de modifier les conditions institutionnelles de sa logique décisionnelle »37.

11Les deux principales raisons avancées par cet auteur pour expliquer cette imbrication des compétences sont d’ordre structurel. La première est liée au fait que le fédéralisme allemand, contrairement au fédéralisme américain par exemple, est un fédéralisme de type exécutif. Comme nous l’avons évoqué, la répartition des compétences entre la fédération et les États fédérés se fait davantage sur la base des fonctions étatiques (législative, exécutive et juridictionnelle) que des champs politiques. Ceci a donc pour conséquence directe que plusieurs organes de différents niveaux agissent fréquemment dans un seul et même domaine, la fédération élaborant la loi, les Länder l’exécutant. La seconde raison avancée par cette étude résulte du fait que les Länder et plus spécialement les gouvernements fédérés ont tout intérêt à cette imbrication de compétences. D’une part car la fédération prend financièrement en charge un certain nombre d’investissements publics qui auraient sinon été supportés par les Länder. D’autre part car le développement de la législation concurrente, des tâches communes et la multiplication des interventions de la fédération dans l’exécution des lois fédérales a eu pour effet d’accroître le nombre de lois soumises à l’approbation du Bundesrat et, ce faisant, d’accroître les pouvoirs, notamment d’obstruction, des gouvernements des Länder. En effet, comme nous l’avons mentionné, le fédéralisme allemand est un fédéralisme exécutif. Par conséquent, l’exécution des lois relève presque essentiellement de la compétence souveraine des Länder. Jusqu’à la réforme de 2006, lorsque la fédération adoptait une loi comportant des indications relatives à l’organisation et la procédure administratives à suivre, l’approbation du Bundesrat était requise. Or, le pouvoir fédéral usant souvent de cette possibilité, la majorité des lois fédérales était soumise à l’approbation du Bundesrat, la Cour fédérale constitutionnelle recourant de surcroît à une interprétation extensive des anciennes dispositions des articles 84 et 85 LF38 afin de garantir au maximum l’autonomie des Länder dans ce domaine. Par conséquent, lorsque la majorité au Bundestag différait de celle au Bundesrat, cette condition d’approbation réduisait assez largement la marge de d’action des partis au pouvoir au niveau de la fédération.

12La coopération et la centralisation des compétences obligeant de résoudre les conflits par la recherche d’un consensus au niveau fédéral, le système fédéral rendait « la prise de décision, lente, inefficace et opaque »39. La crainte de l’immobilisme était grande, même si dans les faits, seules 72 lois sur les 6.541 lois votées par le Bundestag entre 1949 et 2006, n’ont pu être adoptées en raison du veto du Bundesrat40. De même, la part de lois soumises à l’approbation du Bundesrat est en moyenne sur l’ensemble des législatures de 53,1 %, cette moyenne variant de 41 à 60,6 % selon les périodes. Si ces données relativisent partiellement la thèse de l’immobilisme, elles confirment toutefois l’importance du Bundesrat dans le processus de négociation politique.

13À cette critique faite au système fédéral allemand vint s’ajouter la revendication en faveur de plus d’autonomie au profit des Länder. Cette revendication, dont les fers de lance étaient les Länder les plus riches, Bavière en tête, s’est axée durant les années 1980 et 1990 autour du débat relatif aux vertus d’un fédéralisme concurrentiel. Mais le processus de réunification et l’impératif de solidarité41 avec les nouveaux Länder retardèrent sa mise en œuvre. Si la révision constitutionnelle de 1994 est certes venue marquer le timide réveil des Länder42, ces revendications furent de nouveau mises au premier rang des priorités politiques défendues par les Länder du sud-ouest dès la fin des années 1990. La Bavière, le Bade-Wurtemberg et la Hesse intentèrent ainsi un recours devant la Cour constitutionnelle fédérale à l’encontre de la création d’un fond pour l’unité allemande, recours rejeté par la décision du 19 novembre 199943. Le débat était cependant relancé et les réflexions autour d’une nouvelle réforme d’envergure du fédéralisme allemand ont finalement abouti à la création en octobre 2003 d’une « commission du Bundestag et du Bundesrat sur la modernisation de l’ordre fédéral »44 (KomBo).

De la crise à l’échec : le long processus d’adoption du premier volet de la réforme (2003- 2006)

14Trois années auront été nécessaires pour réussir l’accouchement de « la mère des réformes »45. Accouchement en plusieurs étapes, puisque, suite à l’échec de la commission de réforme du fédéralisme le 17 décembre 2004, les négociations se sont poursuivies, d’abord dans le cadre de l’accord de coalition gouvernementale SPD-CDU/CSU puis lors de l’adoption de la loi constitutionnelle par le parlement à l’été 2006. Pour autant, il ne s’agit là que du premier volet d’une réforme plus globale. En effet, la question des relations financières entre le Bund et les Länder n’a été que très partiellement traitée lors de la réforme de 2006, même si elle figurait parmi les thèmes relevant de la mission de la KomBo. Le cahier des charges de la KomBo était donc particulièrement ambitieux. Présidée par MM. Müntefering (SPD) et Stoiber (CSU), elle était organisée autour de deux groupes de travail46, l’un sur les compétences législatives et les droits de participation du Bundesrat (Mitwirkungsrecht), l’autre s’attelant à la question des relations financières. Deux questions en avaient été exclues : celle de la recomposition territoriale de l’Allemagne ainsi que celle du passage d’un État fédéral à un État unitaire.

15Au moment ultime de rendre publics leurs résultats et leur projet de réforme, les présidents furent forcés de reconnaître les désaccords persistants des membres de la commission sur la question centrale de la compétence en matière scolaire et universitaire (Bildungspolitik)47. Au vu des faibles résultats des élèves allemands dans les classements PISA de l’OCDE, des difficultés d’adaptation auxquelles ils sont confrontés en cas de déménagement dans un autre Land et de l’européanisation des cursus universitaires, le gouvernement fédéral estimait nécessaire que cette compétence continue de faire l’objet d’une coopération. À l’inverse, une partie des Länder considérait que cette matière était au cœur de leur compétence culturelle et devait logiquement leur revenir à titre exclusif48.

16Véritable pierre d’achoppement de la réforme entreprise, le débat autour de la compétence scolaire et universitaire prit une tournure décisive pour la réforme49 à l’occasion de deux décisions de la cour constitutionnelle fédérale (CCF) relatives respectivement aux 5^e et 6^e lois de modification de la loi-cadre en matière universitaire (Hochschulrahmengesetz). La première décision fut rendue le 27 juillet 2004, de façon concomitante aux débats ayant lieu au sein de la KomBo. Elle concernait les dispositions de la nouvelle loi fédérale relative aux créations de poste de professeur junior (Juniorprofessur). Selon la Cour, ces dispositions dépassaient les limites encadrant le pouvoir législatif fédéral et fixées aux articles 72 et 75 LF, laissant trop peu de marge d’action aux législateurs fédérés. Elle les déclara donc inconstitutionnelles50. Cette position se fondait sur une interprétation restrictive de la condition de nécessité (Erforderlichkeitsklausel) introduite à l’article 72 II LF par la révision constitutionnelle de 199451. Elle donnait par ailleurs un argument de poids en faveur de la position défendue par les Länder, ce que confirma la décision du 26 janvier 200552. En l’espèce, la Cour estima, pour les mêmes raisons que dans la décision précédente, qu’était inconstitutionnelle l’interdiction, prévue par la loi fédérale, d’introduire dans les lois fédérées la possibilité pour les universités de prélever des frais d’inscription supplémentaires (Studiengebühren).

17Finalement, suite aux résultats des élections législatives anticipées, la CDU/CSU et le SPD reprirent leurs discussions et aboutirent, le 11 novembre 200553, à un accord qui s’appuyait très largement sur le projet de réforme initialement proposé par MM. Müntefering et Stoiber54. Cet accord, joint au contrat de coalition conclu le 18 novembre 2005, s’articulait autour de cinq thèmes : la réforme des droits de participation du Bundesrat, la répartition des compétences législatives et des responsabilités fiscales, la question européenne et la clause de « Berlin-capitale ». C’est sur la base de cet accord qu’a été déposé, le 7 mars 2006, le projet de révision constitutionnelle. Celui-ci a fait l’objet de nouvelles discussions au parlement, mais son adoption a été votée dans un délai particulièrement bref, puisque dès le 28 juin, le Bundestag votait en faveur du texte proposé, l’approbation du Bundesrat intervenant le 7 juillet. Promulguée le 28 août par le président fédéral, la loi est définitivement entrée en vigueur le 1er septembre 2006.

2. La refonte de la répartition des compétences législatives de la fédération et des Länder

La suppression de la législation-cadre et le réaménagement des compétences exclusives du Bund et des Länder

La suppression de la législation cadre : raisons et effets

18La suppression de la législation-cadre faisait l’objet d’un consensus assez large55 et justifié pour deux raisons. Tout d’abord, le dispositif mis en place à l’article 75 LF comportait un risque important de ne pas pouvoir transposer correctement les directives communautaires56. Le recours à une double législation, à la fois à la législation-cadre du Bund puis à celle des Länder, avait pour conséquence d’augmenter les délais de transposition des directives, sans compter que les risques de transposition divergente entre ces deux niveaux n’étaient pas exclus. Ensuite, alors qu’aux termes de l’article 75 II, le Bund n’était qu’exceptionnellement autorisé à adopter une législation détaillée, en pratique, la fédération usa fréquemment de sa compétence pour adopter une réglementation complète57, jusqu’à ce que finalement cette pratique soit censurée par la CCF.

19Si l’accord sur le principe de la suppression s’est rapidement fait, notamment à la suite des décisions précitées de 2004 et 2005 de la cour constitutionnelle, en revanche, les effets de cette suppression ont été vivement discutés. Tout d’abord car il a fallu organiser un régime transitoire pour les anciennes lois prises sur la base de l’article supprimé58. Ensuite car il a fallu décider de la redistribution des anciennes compétences, Bund et Länder se concentrant à cette occasion davantage sur la défense de leurs prérogatives respectives que sur les objectifs prioritaires de la réforme.

Le réaménagement des compétences exclusives du Bund et des Länder

20Bund et Länder ont vu leurs compétences exclusives réaménagées, que ce soit du fait de la suppression de la législation-cadre, du transfert de certaines matières appartenant préalablement à la législation concurrente ou de l’attribution de compétences nouvelles.

21Au Bund échoit, en plus du régime de déclaration de domicile, des cartes d’identité et de la protection des biens culturels allemands, la compétence dans des domaines pour lesquels il avait de fait depuis de nombreuses années la compétence exclusive et qui relevaient jusqu’à présent de la législation concurrente59. Signe des temps, une nouvelle compétence exclusive de la fédération a en outre été créée à l’article 73 I n^o 9a en matière de lutte contre les dangers du terrorisme international.

22Si les nouvelles attributions exclusives de la fédération ne représentent finalement qu’une simple consolidation de sa compétence législative, les parlements fédérés voient eux revanche leurs compétences législatives exclusives véritablement renforcées. Ce sont en effet au total dix-sept matières60, certaines dans des domaines importants au regard du principe d’égalité et de la protection des droits fondamentaux, qui ont été transférées au sein de la compétence exclusive des parlements fédérés. Au-delà des parties du droit de l’enseignement supérieur et de la fonction publique préalablement mentionnées, figurent parmi les domaines transférés celui de la législation relative aux réunions et aux manifestations61 mais aussi celui du droit de l’exécution des peines.

Le profond remaniement des compétences concurrentes

La faible réduction du nombre des compétences concurrentes

23Si la liste des matières appartenant au domaine des compétences concurrentes mentionnées à l’article 74 LF s’est allongée, passant de 28 à 32 rubriques, cette augmentation doit être relativisée car la suppression des articles 74a et 75 LF a eu pour effet de faire glisser la majorité des matières qui en dépendaient au sein de l’article 74 LF62. Mais comparé à l’ambition affichée de réduire drastiquement les cas d’enchevêtrement de compétences afin de poser les bases d’un fédéralisme concurrentiel, le résultat paraît très insuffisant.

24Une des raisons expliquant la faiblesse de cette réduction réside dans la nécessité de conserver des standards communs pour assurer la comparaison et la mobilité entre les différents Länder, mais aussi pour garantir le maintien d’une homogénéité entre les territoires63. La permanence des controverses liées à la compétence scolaire et universitaire le prouve, la réforme de 2006 n’ayant nullement mis un terme à ce débat récurrent64. Cela met en exergue, a fortiori dans un domaine comme celui de l’enseignement, les tensions inhérentes au fédéralisme, résultat de la confrontation entre les aspirations à l’égalité des individus d’une part, et à l’autonomie des entités fédérées d’autre part. C’est en définitive à travers le prisme de la conciliation de deux exigences juridiques contradictoires et d’intérêts politiques opposés que se comprend le mieux la réforme du fédéralisme allemand, hypothèse parfaitement confirmée par le nouveau et complexe système de mise en œuvre différenciée des compétences législatives concurrentes.

L’exercice à géométrie variable des compétences législatives concurrentes

Le régime général des compétences concurrentes

25Le premier régime englobe plus des deux tiers des matières relevant de la compétence concurrente, importance numérique renforcée par l’importance politique des matières concernées65. Dans cette première série de cas, la fédération est dispensée de prouver la nécessité (Erforderlichkeit) de son intervention législative, son appréciation ne faisant l’objet d’aucun contrôle. Il s’agit là d’un véritable chèque en blanc au profit du législateur fédéral. Fondée sur l’accord entre les Länder et le Bund selon lequel la fédération a, dans certains domaines, naturellement vocation à adopter une législation fédérale66, cette présomption irréfragable vise à relativiser les effets de la jurisprudence par la CCF relative au critère de la nécessité, strictement défini et contrôlé par elle à partir de 200267.

26Cependant, ce nouveau régime concourt dans le même temps à rapprocher voire à confondre la compétence législative fédérale exclusive et la compétence concurrente. Si Bund et Länder s’accordent à reconnaître sur le fond, à l’instar de la position défendue majoritairement en doctrine, que le rattachement de ces matières à la compétence législative fédérale s’impose au vu de leur nature68, on ne peut que vivement regretter la méthode employée pour y parvenir. La confusion que cette présomption induit entre compétence législative fédérale exclusive et compétence concurrente aurait pu être évitée si les auteurs de la réforme étaient allés au bout de leur logique en transférant ces matières au sein de la compétence exclusive de la fédération69. Il apparaît ainsi nettement que ce système alambiqué ne repose au final sur aucun critère objectif70 et pêche ainsi par son manque de cohérence.

Le régime spécial des compétences soumises à la nécessité de règles uniformes

27Le deuxième régime applicable aux compétences concurrentes conditionne l’intervention du législateur fédéral à la nécessité de règles uniformes. Conformément au régime unique qui prévalait avant la réforme de 2006, « la fédération a le droit de légiférer lorsque et pour autant que la réalisation de conditions de vie équivalentes sur le territoire fédéral ou la sauvegarde de l’unité juridique ou économique dans l’intérêt de l’ensemble de l’État rendent nécessaire une réglementation législative fédérale ».

28La première innovation à cet égard réside dans le fait que ce régime ne concerne désormais plus que 10 matières énumérées à l’article 74 II de la LF71. Certes limitée, la portée de la clause de nécessité ne doit pour autant être sous-estimée. Elle englobe en effet des questions à la fois de dimension nationale et régionale, qui ne sont nullement dénuées d’intérêt politique, puisque parmi celles-ci figurent par exemple les aides aux étudiants et à la recherche scientifique, l’assistance sociale ou encore le financement des hôpitaux.

29La seconde innovation apportée par la réforme constitutionnelle est de renforcer la justiciabilité de la clause de nécessité de l’article 72 II LF. La révision de 1994 avait introduit un nouvel alinéa à l’article 72 LF selon lequel « une loi fédérale peut décider qu’une réglementation législative pour laquelle il n’existe plus de nécessité au sens de l’alinéa 2 de l’article 72 peut-être remplacée par du droit du Land ». Mais l’absence d’obligation permit au Bund de ne jamais mettre en œuvre cette compétence. Cette abstention comportait toutefois le risque que certaines lois fédérales deviennent obsolètes72, les Länder ne pouvant intervenir sans avoir reçu l’habilitation expresse de la fédération. Afin de corriger ce problème a été instauré au profit de la cour constitutionnelle un nouveau titre de compétence à l’article 93 n^o 2a LF l’autorisant à statuer en cas de divergences d’opinion sur le point de savoir si une loi fédérale satisfait encore à la condition de nécessité posée à l’article 72 II LF. Les Länder disposent ainsi d’une voie de recours pour faire valoir leur droit à légiférer.

Le nouveau régime des lois fédérales susceptibles de dérogation dans le droit des États fédérés

30Autre innovation de la réforme du fédéralisme de 2006, le troisième régime applicable à l’exercice des compétences concurrentes offre désormais la possibilité aux Länder d’adopter des dispositions législatives primant sur la législation fédérale. Restreint à six matières73, ce droit spécial d’intervention (Zugriffsrecht) vise à renforcer l’autonomie législative des parlements fédérés dans des domaines qui appartenaient jusqu’à présent à la législation-cadre de l’ancien article 75 LF. Les lois fédérales dans ces domaines entrent en vigueur au plus tôt six mois après leur promulgation, sauf si la loi en dispose autrement, auquel cas est requise l’approbation des 3/5es du Bundesrat. Ce délai doit permettre aux Länder d’adopter une loi fédérée qui s’imposera face au droit fédéral. Ainsi qu’il est précisé in fine dans le troisième alinéa de l’article 72 LF, en cas de conflit entre droit fédéral et droit de Land, la loi la plus récente l’emporte. Enfin, certaines matières74 ne peuvent faire l’objet d’une législation dérogatoire avant 2008 voire 2010 afin de laisser le temps à la fédération d’adopter une réglementation fédérale.

31Sauf que l’introduction du principe « lex posterior derogat legi priori » au sein des règles de conflit de normes contenues dans la constitution allemande n’est pas sans poser de nombreuses interrogations. Jusqu’à présent, l’usage par la fédération de sa compétence législative avait pour conséquence de dessaisir les Länder (Sperrklausel). En cas de conflit de normes, « le droit fédéral prime le droit fédéré » conformément à l’article 31 LF. Désormais, c’est la loi la plus récente qui l’emporte. L’exposé des motifs de la loi de révision constitutionnelle vante les avantages d’un tel mécanisme qui assurerait une plus grande liberté aux Länder dans l’exercice des compétences législatives75, certains auteurs mettant en avant le caractère expérimental et l’effet régulateur de la concurrence introduite par cette nouvelle disposition76. Au lieu de flexibilité, c’est surtout la complexité d’un tel dispositif qu’il convient de considérer. Principale innovation de la réforme de 2006, la primauté d’application du droit fédéré illustre surtout les limites voire l’échec de la réforme du système fédéral. L’objectif initial de réduire les hypothèses d’enchevêtrement de compétences est sacrifié sur l’autel d’un compromis politique dont les contradictions et les dangers sont loin d’être négligeables. Tout d’abord, de nombreuses difficultés risquent d’être posées par l’articulation entre ces différents régimes. La possible existence simultanée de dispositions issues du droit fédéral et du droit fédéré contraint à un travail complexe de qualification juridique consistant à devoir vérifier s’il existe d’une part une loi fédérale, et d’autre part, si et dans quelle mesure les Länder ont usé de leur droit d’intervention. Une fois de plus, le rôle de la cour constitutionnelle se révèlera incontournable dans la résolution de ces délicates questions77. Ensuite, ce nouveau régime permettant aux Länder de s’écarter d’une loi fédérale comporte le risque d’un « ping-pong législatif »78 provoquant soit un enchevêtrement de normes si les Länder exercent leurs compétences, soit l’immobilisme dans l’hypothèse où la recherche du consensus prévaut finalement sur l’adoption d’une loi fédérée dérogatoire. Enfin, comment ne pas souligner cette irréductible contradiction qui consiste à considérer que certaines matières nécessitent par nature une intervention fédérale tout en autorisant pour certaines d’entre elles un régime dérogatoire. Comme le notaient à juste titre certains experts lors des travaux de la première commission de réforme du système fédéral79, soit une réglementation fédérale est nécessaire pour l’ensemble de l’État allemand, soit elle ne l’est pas. Il eût fallu choisir entre la clause de nécessité et le droit spécial d’intervention80, surtout lorsque la nécessité est présumée exister de façon incontestable.

32Mais alors pourquoi ce choix n’a-t-il pas été fait ? On le constate à nouveau ici, c’est à travers le prisme de la négociation politique et des enjeux de pouvoir que s’expliquent les choix réalisés lors de cette réforme. En réalité, la création de ce nouveau régime applicable à l’exercice des compétences concurrentes a constitué une monnaie d’échange pour les Länder leur permettant de conserver leurs prérogatives dans un domaine pour lequel ils s’estiment toujours compétents à titre principal puisqu’il dépendait jusqu’alors de la législation-cadre. L’objectif ici était d’articuler ces considérations politiques internes avec les exigences liées au respect du droit communautaire (Europatauglichkeit). Contraints de laisser la fédération intervenir en premier lieu afin de respecter les conditions de transposition des normes communautaires, les Länder retrouvent ensuite leur pleine compétence grâce au mécanisme mis en place. Sauf que la possibilité qui leur est offerte de déroger au droit fédéral comporte le risque, tout du moins d’un point de vue théorique, que les lois fédérées soient finalement tout de même contraires à la réglementation européenne81. Si l’innovation est certes remarquable, elle n’est en rien un progrès, bien au contraire.

3. La réorganisation de la répartition des compétences administratives et financières

La nouvelle répartition des compétences administratives entre la fédération, les Länder et les collectivités locales

La réforme des droits de participation du Bundesrat

33En contrepartie de la réduction du pouvoir d’obstruction des Länder, ceux-ci obtiennent la possibilité de déroger au droit fédéral82. L’objectif visé est de réduire la proportion des lois fédérales dont l’adoption est subordonnée au vote favorable du Bundesrat à 35-40 % contre une moyenne avant la réforme de 53,1 %, toutes législatures confondues83. Il est désormais possible au législateur fédéral d’instaurer des autorités publiques ou de préciser la procédure administrative que les Länder devront suivre dans l’exécution des lois fédérales, sans pour autant être contraint de rentrer en négociation avec ces derniers pour obtenir leur approbation au Bundesrat.

34Quelques exceptions subsistent cependant. Tout d’abord, la fédération peut, sous réserve de l’approbation du Bundesrat et en raison d’un besoin particulier de réglementation uniforme sur le territoire fédéral, régler la procédure administrative sans possibilité pour les Länder d’y déroger. Ensuite, de nombreuses lois fédérales, notamment touchant à des questions fondamentales comme l’état de défense, l’énergie nucléaire ou le découpage territorial en Länder mais également en matière budgétaire et fiscale restent soumises à l’approbation du Bundesrat.84

35Enfin il est un domaine où l’approbation du Bundesrat est désormais plus largement requise qu’auparavant. Depuis la réforme de 1969, l’approbation du Bundesrat était requise lorsqu’une loi fédérale prévoyait l’octroi de prestations financières par les Länder. Désormais, conformément à l’article 104a IV LF, lorsqu’une loi fédérale impose aux Länder de fournir à des tiers des prestations pécuniaires, des prestations en nature ayant une valeur pécuniaire, ou des prestations de service comparables, ladite loi requiert l’approbation des Länder au Bundesrat85.

36Objet de nombreux débats au sein de la première commission de réforme du fédéralisme, cette extension a été critiquée en ce qu’elle souligne avec force, une fois encore, les limites de la réforme. L’objectif initial était d’opérer une claire répartition des compétences et de réduire les cas nécessitant l’approbation du Bundesrat. Or, ici, c’est précisément l’inverse qui a lieu86. Par ailleurs, l’exposé des motifs de la loi de révision constitutionnelle affirme que cette extension tend à assurer une meilleure protection des Länder en limitant les coûts liés à l’exécution de lois fédérales, dans les cas où celles-ci risqueraient de grever lourdement les finances des Länder87. Sauf qu’une telle garantie de l’autonomie financière des Länder aura été largement mieux assurée si coïncidaient responsabilité législative et responsabilité financière88.

Impacts de la réforme sur les collectivités locales

Le renforcement de l’autonomie des collectivités locales

37Trois revendications essentielles avaient été exprimées par les associations de collectivités locales, dont une seule a été finalement prise en compte. Ce bilan en demi-teinte marque pourtant un progrès certain dans le renforcement de l’autonomie des collectivités locales. Cette évolution a été fort positivement appréciée en doctrine89 car elle met un terme à une pratique qui consistait à transférer de nouvelles tâches aux collectivités locales sans pour autant leur attribuer les financements correspondants, ce qui avait logiquement pour effet de porter gravement atteinte à leur autonomie et à leurs capacités financières.

38Ces tâches transférées couvraient principalement le domaine de l’aide sociale90, la fédération tirant son habilitation à agir sur la base de l’article 74 I n^o 7 LF. En effet, cette disposition autorise la fédération à adopter une loi fédérale en matière d’assistance sociale, la cour constitutionnelle ayant de façon constante91 confirmé la compétence législative de la fédération dans ce domaine. Cependant, la Loi fondamentale ne permet pas à la fédération de transférer directement aux collectivités locales les moyens financiers pour pouvoir assumer les tâches ainsi transférées. Les collectivités locales étant intégrées aux structures des États fédérés, seuls ces derniers sont autorisés à recevoir les aides financières fédérales qui leur sont destinées92. De plus, il ne peut s’agir que d’aides pour des investissements particulièrement importants et nécessaires93, ce qui ne couvre pas obligatoirement les matières de l’aide sociale transférées aux collectivités locales.

39Forcées de les assumer seules, ces dépenses ont très lourdement grevé les finances des collectivités locales. Ce fut notamment le cas lors de l’adoption de la loi relative à la création de nouvelles places en crèche94, mais également lors du transfert aux collectivités locales de la prise en charge du revenu minimum d’existence95 et de l’aide sociale96 ou encore de l’aide à l’enfance et à la jeunesse97. Désormais, de telles pratiques seront contraires à la constitution fédérale puisque la réforme à introduit aux articles 84 I et 85 I LF une interdiction pour les lois fédérales de transférer de nouvelles tâches aux communes et groupements de communes.

40Principale revendication des collectivités locales, celles-ci n’était pour autant pas la seule. En effet, la proposition avait été faite de permettre à titre exceptionnel à la fédération de transférer à la fois de nouvelles compétences aux communes en y associant les dotations afférentes. Seulement, une telle proposition aurait eu pour effet d’extirper les collectivités locales des structures étatiques fédérées auxquelles elles sont intégrées98, créant ainsi au sein des dispositions relatives aux relations financières un troisième niveau indépendant de la fédération et des Länder.

41Enfin, dernière revendication également non prise en compte : l’introduction d’une obligation de consulter les associations de collectivités locales lorsque la matière législative en cause dépend de leur ressort99. Celles-ci n’avaient au sein de la première commission de réforme du fédéralisme qu’un rôle consultatif puisque leurs représentants ne disposaient pas du droit de vote et n’avaient de plus pas été associés aux groupes de travail qui avaient été formés. Le rejet de ces deux propositions met en lumière le caractère marginal des collectivités locales dans le cadre plus général de cette réforme qui s’articulait essentiellement autour de la réorganisation des rapports entre le Bund et les Länder et n’impacte donc que de façon logiquement assez limitée le statut des collectivités locales.

La reconnaissance constitutionnelle de Berlin comme capitale de la République fédérale

42Rattacher Berlin à une simple collectivité locale peut sembler inadapté, étant donné qu’elle est une Ville-État (Stadtstaat). Cependant, c’est bien ici la ville de Berlin que l’on reconnaît comme étant la capitale de l’État allemand, ce qui justifie son rattachement à notre interrogation relative à l’impact de la réforme fédérale sur les collectivités locales, entendue au sens large100. Le statut de Berlin comme capitale de la RFA faisant déjà l’objet de dispositions antérieures101, en quoi était-il alors utile de l’intégrer au niveau constitutionnel ?

43Deux raisons principales motivaient cette décision. Au-delà de l’aspect symbolique, cette nouvelle disposition rend inconstitutionnel tout retour des organes fédéraux suprêmes à Bonn et met un terme à la distinction existante entre capitale (Hauptstadt), et siège du gouvernement (Regierungssitz)102. La seconde raison est de nature financière. En effet, le nouvel article 22 LF dispose : « La représentation de l’ensemble de l’État dans la capitale incombe à la fédération », ce qui doit permettre de décharger le budget de la ville, déjà très déficitaire, des coûts engendrés par les dépenses de représentation liés à son statut de capitale.

Réforme des responsabilités financières de la fédération, des Länder et des collectivités locales

La réduction des financements mixtes et des tâches communes

44Accusées d’être inefficaces et d’empêcher une claire et transparente répartition des compétences entre les Länder et la fédération, les tâches communes103 avaient surtout pour effet de réduire l’autonomie des Länder, tout en présentant malgré tout l’avantage de soulager leurs budgets de lourdes dépenses d’investissement104. Leur réduction, voire leur suppression, poursuivait les mêmes objectifs que ceux valant en matière de compétence législative ou administrative, le consensus à leur égard étant suffisant pour permettre de les réformer rapidement. Pour autant, leur suppression complète n’a pas été possible du fait des différences structurelles considérables entre les Länder105. Leur principe est maintenu, même si leurs champs d’application a été réduit et leurs modalités d’application plus strictement définies.

45Ont été conservées à l’article 91a LF, les tâches communes visant à améliorer les structures économiques régionales, la politique agricole et la protection des côtes. En revanche, sont supprimées de la catégorie des tâches communes les extensions et la construction des bâtiments des établissements d’enseignement supérieur, cette suppression se justifiant au regard du fait que la construction de tels bâtiments n’a plus véritablement d’objet à l’heure actuelle, la priorité étant désormais non plus de les construire mais de les rénover106. Afin de poursuivre la prise en charge des bâtiments bénéficiant encore de tels financements a été introduit un nouvel article 143c au sein de la Loi fondamentale qui prévoit le maintien des crédits jusqu’en 2019 avec une réévaluation en 2013.

46L’article 91b LF concerne quant à lui les conditions dans lesquelles les conventions de coopération entre le Bund et les Länder sont adoptées et embrasse deux domaines, comme on l’a vu, particulièrement sensibles : celui de l’enseignement (Bildungswesen) et celui de la science (Wissenschaft). Cette disposition a été profondément remaniée par la réforme de 2006, non sans causer d’ailleurs de très vifs débats entre, d’une part, les partisans d’une interdiction absolue pour la fédération d’intervenir dans ces deux domaines qui relèvent essentiellement de la compétence des États fédérés, et, d’autre part, ceux défendant la nécessité d’accepter les interventions de la fédération afin d’assurer notamment une partie du financement d’infrastructures scientifiques107. Quelles sont dès lors les possibilités offertes par la nouvelle réforme ?

47En matière d’éducation scolaire, la modification de l’article 91b LF a pour effet d’interdire au Bund d’intervenir en finançant un projet de coopération par le biais d’une convention. La différence vis-à-vis de l’ancien système est importante puisque, par exemple, elle remet en cause les projets relatifs à la mise en place par ce biais d’un programme fédéral de scolarisation toute la journée. Désormais, les seules conventions pouvant intervenir dans le domaine scolaire portent, ainsi qu’en dispose l’article 91b II LF, sur la détermination de l’efficacité de l’enseignement dans une comparaison internationale et sur les rapports et recommandations qui ont cet objet. Ceci concerne par exemple les études PISA faites par l’OCDE dont la publication des résultats suscita dans l’opinion publique allemande un important débat sur les qualités et les défauts du système scolaire allemand. Finalement, la recherche reste la seule matière à pouvoir faire l’objet de conventions et de financements mixtes.

48Mais, même dans ce domaine, les conditions d’éligibilité à une telle convention ont été minutieusement définies108, même si les contours de ce que recouvrent précisément ces conditions restent sujets à des interprétations divergentes en doctrine109.

49La marge de manœuvre du Bund est désormais très étroite puisqu’elle se limite, conformément à l’article 104b I LF, à l’attribution d’aides financières aux Länder et aux communes pour des investissements particulièrement importants et nécessaires110. Mais ici aussi, la réforme est venue durcir les conditions d’attribution des aides financières fédérales puisque les moyens doivent être accordés pour une durée limitée, sur la base d’un échéancier comportant des montants annuels dégressifs et leurs utilisations contrôlées à intervalles réguliers. Surtout, la fédération ne peut procéder à l’attribution de telles aides que « dans la mesure où la présente loi fondamentale lui confie des compétences législatives », ce qui exclut par conséquent tout financement fédéral dans le domaine des compétences législatives exclusives des États fédérés.

La nouvelle réglementation des charges réciproques de la fédération et des Länder en cas de violation d’obligations internationales et plus particulièrement européennes

50Les innovations en la matière sont tout à fait remarquables. En effet, la réforme intègre deux nouvelles dispositions dont l’objet est de régler les responsabilités financières qui incombent à la fédération et aux Länder en cas de violation d’une obligation issue d’une convention internationale ou du droit communautaire. La différence par rapport à l’ancien système est importante même si elle n’a, par nature111, d’effet qu’au niveau interne. Au niveau du droit international et du droit communautaire, seule la responsabilité de l’État allemand reste engagée et il revient à la fédération de s’acquitter de la condamnation. En revanche, d’un point de vue interne, ces nouvelles règles permettent de consolider une pratique qui organisait déjà une telle répartition des responsabilités financières entre la fédération et les Länder, mais dont le fondement constitutionnel112 était singulièrement discuté en doctrine et en jurisprudence, même s’il avait été finalement admis comme valable par la cour constitutionnelle fédérale113.

51Face à ces incertitudes a été institué à l’article 104a VI LF un système organisant les charges respectives des Länder et de la fédération en cas de condamnation de l’État allemand pour violation d’une obligation internationale. Ces violations imposent des dépenses, comme le paiement d’astreintes ou d’amendes prononcées par la cour de justice de l’Union européenne, les corrections financières en liaison avec l’irrégularité individuelle ou systémique en matière par exemple de gestion de fonds structurels mais aussi les condamnations de l’Allemagne par la Cour européenne des droits de l’Homme114. Dans ces hypothèses, « la fédération et les Länder supportent, conformément à la répartition interne des compétences et missions, les charges découlant d’une violation des obligations supranationales ou internationales de l’Allemagne ». Cette nouvelle répartition se fonde sur le principe de responsabilité115 selon lequel celui qui est à l’origine de la condamnation doit également en supporter les conséquences financières116.

52Parallèlement a été créé un nouveau mécanisme spécifique aux cas de violation des critères de discipline budgétaire européens fixés par l’article 126 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Cet article oblige les États membres au respect d’obligations budgétaires et prévoit des sanctions en cas de violation des critères de Maastricht. Le problème était de savoir comment répartir, d’un point de vue interne à l’Allemagne, les responsabilités respectives de la fédération et des Länder en cas de condamnation de l’Allemagne. Jusqu’à présent, la question de savoir si la fédération pouvait se retourner contre les Länder qui n’auraient pas respecté les critères de Maastricht était fortement controversée en doctrine117. C’est la raison pour laquelle la fédération souhaitait voir intégrer ce point aux innovations à apporter au système fédéral, alors que les Länder, à l’exception notable de la Hesse, préféraient laisser cette question de côté118.

53L’accord a finalement été trouvé de reconnaître, dans un premier temps, la responsabilité commune de la fédération et des Länder dans le respect des obligations découlant de l’article 104 TCE119. En contrepartie, la fédération assume, quelle que soit sa responsabilité réelle, 65 % des sanctions infligées par l’Union européenne en cas de non-respect des obligations de discipline budgétaire, les 35 % restant étant assumés par les Länder. Les finances fédérales sont davantage mises à contribution d’autant que, au sein de la part supportée par les Länder, les mauvais élèves sont plus fortement sanctionnés puisqu’ils doivent dorénavant supporter une partie de cette charge en proportion de leur contribution au déficit global120. Compromis entre les intérêts défendus par la fédération et ceux que les Länder souhaitent protéger, cette nouveauté a été favorablement accueillie en doctrine même si risquent de subsister certaines difficultés d’interprétation lors de sa mise en œuvre121.

4. Perspectives d’évolution : fédéralisme fiscal et restructuration du territoire fédéral

54Résultat de compromis parfois contradictoires, la réforme entreprise en 2006 est un timide premier pas122 dans le sens des objectifs qui lui avait été fixés : poser les bases d’un fédéralisme concurrentiel en opérant une meilleure répartition des compétences législatives et administratives et en assurant aux acteurs politiques, fédéraux et fédérés, de plus larges marges de manœuvre dans leur prise de décision. Néanmoins, favoriser l’autonomie des Länder ne peut se réaliser véritablement qu’à partir du moment où ceux-ci bénéficieront de moyens financiers à la hauteur des compétences qui leur reviennent123. C’était précisément tout l’objet du second volet de la réforme du fédéralisme sur lequel a travaillé deux ans durant la commission parlementaire instituée au printemps 2007 et dont la mission consistait à moderniser les relations financières entre la fédération et les Länder, sujet crucial, sensible et difficile124. Difficile en ce qu’il touche à des points extrêmement techniques (détermination des quotes-parts, complexité des modalités d’attribution…). Crucial car les finances déterminent le niveau d’autonomie et la marge de manœuvre des acteurs politiques. Sensible enfin vu qu’il implique des enjeux de pouvoir faisant l’objet de positions tranchées entre les États fédérés bénéficiant du système de péréquation financière (Finanzausgleich) et ceux qui y sont contributeurs nets. Trois caractéristiques qui expliquent que les aspects essentiels de la réforme des relations financières entre le Bund et les Länder n’aient pas fait l’objet du premier acte de la réforme du fédéralisme allemand voté en 2006. Trois caractéristiques qui expliquent surtout pourquoi les résultats du deuxième acte de la réforme sont sensiblement éloignés des objectifs herculéens qui lui avaient été assignés.

55Voté peu avant l’été 2009 et entré en vigueur le 1er août de la même année, le volet financier de la réforme du fédéralisme n’a modernisé ni le système de péréquation financière, ni le système de répartition des impôts. Les seules véritables innovations de cette révision constitutionnelle125 sont d’une part l’instauration d’un conseil de stabilité (Stabilitätsrat) et d’un mécanisme d’alarme visant à prévenir le cas de surendettement d’un Land (Haushaltnotlage)126 et, d’autre part, l’introduction d’une nouvelle disposition constitutionnelle limitant le déficit public du Bund et des Länder (Schuldenbremse), disposition dont certains parlementaires français souhaitent d’ailleurs s’inspirer. Ce pacte de stabilité interne impose à partir de 2011 à l’État fédéral et aux Länder de réduire leurs déficits budgétaires, sauf circonstances exceptionnelles127. Dès 2016, le Bund ne pourra recourir à l’emprunt pour compenser son déficit structurel que dans la limite de 0,35% du PIB allemand. Surtout, il sera interdit à partir de 2020 aux États fédérés de recourir à l’emprunt pour financer leurs dépenses. À l’instar des collectivités locales françaises, les Länder sont ainsi astreints à un strict équilibre de leurs budgets. Or, cette règle s’avère problématique au regard de sa conciliation avec le principe constitutionnel de séparation des budgets du Bund et des Länder128, certains auteurs estimant même qu’elle porte atteinte à l’autonomie financière des Länder voire à leur qualité d’État (Eigenstaatlichkeit).

56En plus des insuffisances dans les résultats atteints, c’est en définitive au regard de ses tabous que la réforme du fédéralisme est le plus critiquable. Thème exclu des débats parlementaires bien que central, la question de la recomposition territoriale de l’Allemagne129 a pourtant été évoquée par certains auteurs en doctrine130 ou par certains hommes politiques131. Le point de savoir si les dimensions et les capacités des seize Länder sont suffisantes pour leur permettre d’accomplir efficacement les tâches qui leur incombent aurait dû être discuté132 en amont de la réforme. Au lieu de cela, cette question n’a fait l’objet d’aucune considération et a été renvoyée sine die à une hypothétique troisième commission de réforme du fédéralisme133. En vérité, les difficultés d’adoption de la réforme conduisent à s’interroger sur la pertinence de la procédure de révision de la Constitution134, surtout au vu du nombre de révisions qui ont spécialement concerné l’organisation du système fédéral. L’une des profondes raisons de l’échec de la réforme réside ainsi dans l’incapacité des différents acteurs à cesser de défendre leurs propres intérêts au profit de l’intérêt de l’Allemagne en général. Marquer davantage la différence entre les affaires politiques courantes et les questions constitutionnelles permettrait peut-être de faire prendre conscience aux acteurs titulaires du pouvoir de révision constitutionnelle de l’importance de leur mission au regard non pas de leurs intérêts particuliers (régionaux ou partisans) mais au nom de l’intérêt général.