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Espaces de pouvoir, espaces d’autonomie en Allemagne

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Hélène Miard-Delacroix
, 
Guillaume Garner
, 
Béatrice von Hirschhausen

Est-Ouest, les différences en héritage

Les politiques de développement local à l’épreuve de l’effet de frontière : jeux d’acteurs et de pouvoirs le long de l’ancienne frontière interallemande

Guillaume Lacquement

Texte intégral

1Les politiques de développement local de l’Allemagne réunifiée ignorent a priori le tracé de l’ancienne frontière de la guerre froide démantelée en 1990. Dans les anciens comme dans les nouveaux Länder, l’action publique d’aménagement dans les régions rurales consiste en effet dans l’application des grands programmes fédéraux qui soutiennent les initiatives locales en Allemagne de l’Ouest depuis la fin des années 1970, ainsi que dans la mise en œuvre de la politique régionale de l’Union européenne.

2La politique d’aménagement rural du Bund et des Länder vise ainsi pour l’essentiel d’une part l’adaptation des structures de production agricole aux réformes de la PAC, Politique agricole commune, et d’autre part la diversification des activités socioéconomiques sur la base de la valorisation des ressources locales à des fins de développement touristique.

3Dans ce but, l’intention politique d’intégration territoriale invite les acteurs locaux à s’engager dans des pratiques de coopération intercommunale ou micro-régionale, qui dans l’ancienne zone frontière, posent la question du mode de recomposition des territoires locaux en fonction de la redistribution des prérogatives politiques en matière d’aménagement rural. Les nouvelles articulations territoriales se fondent sur des pratiques politiques et socioéconomiques héritées du temps de la partition : elles opposent des sociétés rurales façonnées par les modèles ouest-européens et des sociétés rurales anciennement collectivisées. Depuis la réunification cependant, les pratiques de l’autonomie locale dans les Länder orientaux ont amorcé un processus de convergence, qui favorise à terme la coïncidence entre les territoires et les pouvoirs locaux. Néanmoins, ce dernier ne parvient pas à transgresser véritablement la frontière héritée.

1. L’espace frontalier interallemand : d’une situation d’exception à la banalisation

4La frontière interallemande forme un héritage spatial original. La réunification des deux Allemagnes en 1990 a effacé un tracé qui avait produit un véritable espace frontalier, ou plutôt un double espace frontalier, dont la singularité à été négligée par les autorités politiques responsables de l’aménagement du territoire.

Un double espace frontalier

5Durant toute la période de la partition, l’espace frontalier interallemand a été un fait politique et socioéconomique : l’exercice de deux souverainetés d’État de 1949 à 1990, celle de la RFA et celle de la RDA, a contribué à « fonctionnaliser » une ligne de démarcation issue du rapport de forces politique et militaire, établi entre les puissances alliées à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Cette « fonctionnalisation » de la frontière interallemande a conduit à la naissance d’un double espace frontalier, territoires structurés et organisés par deux modèles socioéconomiques antagonistes. À la fois ligne et zone, la frontière interallemande s’est constituée en trois étapes principales que l’on peut rappeler ici brièvement :

  • 1 Foucher Michel, Fronts et frontières, un tour du monde géopolitique, Paris, Fayard, 1991, p. 480-48 (...)

6La première renvoie à la reconnaissance de la démarcation de la ligne frontière par le protocole de Londres du 12 septembre 1944 : ce dernier fixe la frontière entre les zones d’occupation alliée et soviétique, non pas sur la ligne de jonction des troupes militaires, mais sur le tracé de frontières anciennes entre royaumes et provinces (Saxe/Bavière, Thuringe/Bavière, Saxe-Anhalt/Hanovre-Brunswick, Mecklembourg et Brandebourg/Hanovre et ancien Duché de Lauenbourg)1.

  • 2 Le concept de « fonctionnalisation » des frontières est précisé par Guichonnet Paul, Raffestin Clau (...)

7La limite entre les zones d’occupation devient ensuite une frontière d’État en 1949. L’organisation physique de la frontière à partir de 1961 à l’initiative de la RDA (construction du « mur » et du « rideau de fer ») ne fait que matérialiser la « fonctionnalisation »2 intégrale du tracé frontalier, amorcée dans le cadre des zones d’occupation : il sépare l’espace d’exercice de deux souverainetés politiques (fonction légale) ; il oppose deux modèles antagonistes d’organisation socioéconomique (fonction fiscale) ; il régule les flux migratoires entre deux territoires (fonction de contrôle). Dans le cadre de la guerre froide, la frontière interallemande revêt de plus une fonction idéologique et militaire.

  • 3 Sander Hans-Jörn, Das Zonenrandgebiet, Köln, Aulis, 1988, p. 30-34.

8La « fonctionnalisation » de la frontière interallemande débouche enfin sur la création d’une zone frontière, double espace frontalier, étroitement dépendant du pouvoir central (cf. Figure 1). En RDA, le Sperrgebiet formait un glacis de sécurité d’environ 5 km de profondeur. Cette zone militarisée, d’abord étendue sur 7000 km2, puis réduite à une superficie de 5400 km2 à partir de 1971, faisait peser de lourdes restrictions sur la circulation des biens et des personnes, imposant par exemple le port d’une autorisation spéciale pour se rendre sur les lieux de travail, y compris dans les champs. Le dispositif a soumis les localités à une surveillance permanente, sans cependant mettre en place une politique particulière d’aménagement visant à compenser les effets négatifs sur l’organisation de la vie économique locale, à l’exception de quelques dotations exceptionnelles versées aux salariés et aux entreprises. En RFA par contre, le gouvernement de Bonn a institué en 1953 un Zonenrandgebiet, une zone frontière de 30 à 60 km de large, comme périmètre spécifique d’aménagement du territoire. L’aide au développement économique devait faciliter l’intégration territoriale d’une région devenue périphérique. L’intervention de l’État fédéral a d’ailleurs été consacrée en 1971 par l’inscription dans la Loi fondamentale de la politique en faveur des régions frontalières interallemandes (Zonenrandförderungsgesetz)3. Cette dernière prévoyait la mise en œuvre d’une série de mesures particulières sur un périmètre qui s’étendait alors sur près de 50 000 km2. Il s’agissait d’une part d’aides directes et de subventions visant à compenser les inconvénients de la situation périphérique, en matière de création d’emplois et d’amélioration du réseau des infrastructures de communication. D’autre part, le gouvernement espérait corriger par des mesures indirectes de défiscalisation et d’exonération de charges en faveur des entreprises, la contraction régionale des marchés et l’éloignement des centres d’approvisionnement en matières premières. À partir de 1982, des investissements supplémentaires ont visé le renforcement des équipements socioculturels et la création d’établissements de formation et de reconversion professionnelle, destinés aux jeunes actifs.

L’effacement de la frontière

9La réunification a entraîné un rapide retour au régime commun, en « défonctionnalisant » la frontière politique et militaire. Par ses implications internationales, comme par ses modalités propres, la disparition de la frontière interallemande est particulièrement originale dans l’histoire des frontières.

  • 4 Sledzwiewski Elisabeth, Gülich Christian, « Frontières politiques » in : Revue des Sciences Sociale (...)
  • 5 Sur Etienne, « L’Allemagne orientale, d’un territoire à l’autre » in : Herodote, Les territoires de (...)

10En effet, l’affaiblissement de la souveraineté de l’État est-allemand sur la zone frontière débute avec la modification de la législation sur la circulation et les voyages. La suppression du dispositif de contrôle des flux migratoires de 1952 prend acte ici de l’exode des citoyens est-allemands vers les ambassades de RFA en Hongrie et en Tchécoslovaquie au cours de l’été 1989. Il se poursuit avec l’ouverture du mur le 9 novembre 1989 et le démantèlement du dispositif de défense militaire à partir de février 1990. Le processus s’achève enfin par le Traité de Moscou du 12 septembre 1990 qui clôt le cycle des conférences interalliées (dites conférences « 2 + 4 ») et qui restitue à l’Allemagne sa pleine souveraineté sur ses affaires intérieures et extérieures4. À ce titre, le traité international entérine la disparition de la frontière économique depuis le 1er juillet 1990 (Traité d’Union économique et monétaire) et permet l’entrée en vigueur du Traité de réunification le 3 octobre 1990. La Chancellerie a décidé d’une unification rapide et irréversible qui s’opère alors par l’extension géographique de la Loi fondamentale (disposition de l’Article 23), et non par la création d’un nouvel État allemand (disposition de l’Article 146)5.

L’espace frontalier interallemand dans le maillage territorial de la veille de la réunification

L’espace frontalier interallemand dans le maillage territorial de la veille de la réunification

Source : d’après Raumordmungsbericht der Bundesregierung 1990.

Une politique de banalisation de l’espace frontalier

  • 6 « Vom Grenzland zum Raum der Kooperation, Expertengespräch des Bundesministeriums für Raumordnung, (...)

11L’intégration de la RDA et la politique de transition vers l’économie de marché se sont immédiatement traduites par la mise en œuvre dans les nouveaux Länder des grands programmes régionaux d’aménagement, en ignorant à dessein l’héritage frontalier de la partition territoriale. Le gouvernement de Bonn a renoncé après la réunification au projet de créer sur l’ancienne zone frontalière, une zone de coopération économique privilégiée, comme l’avait suggéré une commission interallemande réunie à partir de février 19906 dans le but de prendre en compte et de traiter les conséquences socioéconomiques de la double situation de marge territoriale de l’espace frontalier interallemand. Le Zonenrandgebiet, en tant que périmètre particulier de la politique régionale d’aménagement est alors supprimé en 1991, et l’aire d’application des programmes fédéraux d’aide au développement des infrastructures, à la reconversion industrielle et à la restructuration de l’agriculture, s’est étendue immédiatement à l’ensemble du territoire de l’ex-RDA (cf. Figure 2).

12L’espace frontalier interallemand constitue donc au lendemain de la réunification un héritage spatial sans reconnaissance politique. Certains vestiges sont mis en tourisme et « muséifiés ». Mais le pouvoir fédéral renonce à dessein à toute articulation entre l’action politique d’aménagement et l’héritage territorial frontalier. Il privilégie pour l’intégration de cette double périphérie, une politique de retour au régime commun.

L’ancienne zone frontière occultée par la réforme territoriale et l’allocation des aides fédérales

L’ancienne zone frontière occultée par la réforme territoriale et l’allocation des aides fédérales

Source : Bundesministerium für Raumordnung, 1996.

2. Intégrer en « normalisant » : la logique de transfert des politiques d’aménagement rural et de développement local dans l’Allemagne réunifiée

13Le retour au régime commun pose alors la question du contenu des politiques d’aménagement qui président au transfert de modèle socio-économique dans l’ex-RDA, devenue nouveaux Länder de la République fédérale. Par leur extension spatiale et par l’ampleur des changements territoriaux qu’ils suscitent, les programmes d’aménagement rural méritent une attention particulière.

Le temps de l’après-collectivisme : la reconversion fonctionnelle des espaces ruraux

  • 7 Lacquement Guillaume, La décollectivisation dans les nouveaux Länder allemands, acteurs et territoi (...)

14En réponse à la crise persistante de transition socioéconomique, la politique d’aménagement du territoire de l’Allemagne réunifiée a programmé la reconversion fonctionnelle des territoires ruraux des nouveaux Länder. Le dispositif de privatisation du secteur agricole a créé les conditions du démantèlement des structures d’exploitation du collectivisme (coopératives socialistes et fermes d’État) et de la renaissance des exploitations familiales. Il a permis dans le même temps l’adaptation des nouvelles unités de production aux réformes de la PAC (Politique agricole commune), même si les effets en sont sévères en termes d’activités et d’emplois7. Les performances des nouvelles exploitations agricoles se paient au prix d’un délestage de main-d’œuvre qui a réduit de près de 90 % les effectifs du secteur agricole depuis 1990, tandis que s’affaiblit la contribution de l’agriculture aux économies locales.

  • 8 Lacquement Guillaume, « Les changements fonctionnels dans les territoires ruraux des nouveaux Lände (...)

15L’action politique d’aménagement se situe donc dans le temps de l’après-collectivisme, et préconise comme modèle de développement rural, la diversification des modes de valorisation des ressources locales par la multiplication des initiatives endogènes. L’intention politique s’appuie sur un diagnostic qui souligne l’extension spatiale des régions rurales défavorisées : les campagnes des nouveaux Länder cumulent en effet d’importantes difficultés structurelles qui réduisent l’inventaire des ressources locales disponibles, bloquent leur valorisation économique et tendent à paralyser les initiatives endogènes en faveur du développement rural. Le diagnostic débouche sur une étude prospective qui établit une territorialisation de la reconversion fonctionnelle des espaces ruraux (cf. Figure 3). Cette dernière distingue les espaces ruraux périurbains, les espaces agricoles et les espaces ruraux à vocation touristique8.

Les fonctions affectées aux espaces ruraux des nouveaux Länder par la politique d’aménagement du territoire de l’Allemagne réunifiée

Les fonctions affectées aux espaces ruraux des nouveaux Länder par la politique d’aménagement du territoire de l’Allemagne réunifiée

Source : D’après Bundesministerium für Raumordhung : Raumordnungs bericht 2000.

La redistribution des prérogatives territoriales : autonomie et coopération locales

  • 9 Maurel Marie-Claude « Temps de recomposition des territoires ruraux en Europe centrale, Retour sur (...)

16À cette fin, la mise en œuvre de la politique d’aménagement fait entrer le système local dans une phase d’apprentissage collectif d’un nouveau mode de gestion et de mobilisation des ressources locales9.

17Cet apprentissage s’opère dans le cadre de la restauration de l’autonomie locale (Selbstverwaltung) et de la réforme administrative (réforme des Kreise et des communes de 1994-1996) qui a transformé et élargi la maille territoriale sur laquelle s’exercent désormais les prérogatives locales. À ce titre, les élus locaux sont mandatés par leurs administrés pour concevoir et mettre en œuvre une politique locale garantissant à la population l’accès à un certain nombre de services et favorisant la création d’activités économiques, ce qui suppose la maîtrise des outils de la planification territoriale. Ce nouveau schéma rompt complètement avec les logiques de gestion de l’époque socialiste qui de fait, avaient transféré aux coopératives agricoles et aux fermes d’État les tâches d’administration du territoire local. La grande entreprise agricole organisait ainsi à l’échelle de plusieurs finages villageois le réseau des infrastructures, la distribution des établissements socioculturels, et décidait de la localisation des unités de production.

  • 10 Naturparke, Biosphärenreservaten, Modellregionen, Regionen der Zukunft, Verwaltungs-gemeinschaften.

18L’apprentissage de l’autonomie locale engage par ailleurs les acteurs locaux dans des pratiques de coopération intercommunale ou micro-régionale, impliquant la délégation de compétences et/ou la prise en compte de chartes d’aménagement. Ces périmètres d’aménagement ont des superficies, des missions et des labels variés (Parcs naturels régionaux, Réserves de biosphère, Régions-modèle, « Régions du futur », ou simple communautés de communes10). Mais ils bénéficient de la reconnaissance des échelons politiques supérieurs qui les ont suscités ou imposés, et qui dirigent les investissements directs et indirects. L’intégration socioéconomique des espaces ruraux s’effectue alors de manière sélective selon le degré d’implication des sociétés locales dans les réseaux de la coopération intercommunale et micro-régionale, et selon la capacité des systèmes locaux à identifier et à valoriser les ressources locales.

Le « territoire » comme ressource du développement local

19La valorisation économique des ressources locales comme modèle endogène de développement s’inspire de conceptions de l’aménagement rural devenues normatives en Europe occidentale. Elles sont portées autant par les politiques communautaires que par les actions publiques des États et des collectivités locales. La remise en cause du productivisme agricole comme système de production dominant et l’évolution de la demande touristique confortent des modèles d’aménagement qui préconisent le renouvellement des fonctions de l’agriculture et la diversification des activités rurales sur la base de la conservation et de la protection des milieux naturels et des paysages agraires, valorisés autant comme lieux attractifs de résidence, que comme produits culturels offerts à la consommation touristique.

  • 11 Cf. également Charlot Olivier : « Le parc national du Harz : logiques d’acteurs et enjeux de dévelo (...)

20Le territoire local constitue donc la ressource essentielle du développement endogène, au sens premier du terme, parce que le modèle d’aménagement invite à l’identification et à la valorisation des éléments constitutifs de la Heimat, en particulier de ses formes agraires d’occupation et de mise en valeur. Ce modèle conduit alors à une mise en patrimoine des paysages agraires (plus précisément du Kulturlandschaft), en se fondant sur une vision socioculturelle traditionnelle de la campagne qui tend implicitement à refermer la parenthèse socialiste et à gommer l’héritage collectiviste. Le territoire local considéré comme ressource et le modèle endogène de développement rendent alors nécessaire la concordance entre le territoire de projet d’aménagement et le périmètre de l’action politique. Or, la nouvelle distribution des prérogatives politiques et des niveaux de pouvoir tend à maintenir le fait frontalier11.

3. L’intention d’intégration territoriale à l’épreuve de l’héritage frontalier

  • 12 Lacquement Guillaume (dir.), Géographie de la frontière interallemande depuis la réunification, Mon (...)

21En effet, l’intention politique d’intégration territoriale suscite de la part des sociétés locales des réponses originales qui s’expriment selon des logiques territoriales héritées du temps de la partition12. Paradoxalement, ces dernières perpétuent le fait frontalier, tout en favorisant la convergence de pratiques et d’actions de développement local, finalement dirigées par les dispositifs de soutien et d’intervention de l’Union européenne.

22Il n’est pas rare d’observer le long de l’ancienne frontière, au-delà des vestiges du dispositif militaire ponctuellement « muséifiés », les formes paysagères de la discontinuité géographique. À l’est du tracé, que l’on devine encore le long de l’ancien chemin de ronde est-allemand, la maille élargie du parcellaire et les bâtiments agro-industriels rénovés des entreprises sociétaires (les successeurs des coopératives socialistes) dessinent un paysage agraire post-collectiviste qui contraste avec les formes individuelles et familiales d’une agriculture occidentale pourtant largement modernisée et transformée par la diffusion du productivisme. Les formes paysagères sont significatives des différences de pratiques politiques et socioéconomiques qui perdurent de part et d’autre de l’ancienne frontière interallemande et que le changement d’échelle d’analyse permettra sans doute de mieux comprendre. Le croquis (cf. Figure 4) fait référence à la réserve de biosphère de la Rhön qui a été créée au lendemain de la réunification dans un petit massif du Mittelgebirge, au centre de la nouvelle Allemagne mais autrefois coupé en deux par la frontière interallemande. La réserve de biosphère réunit en fait trois parcs naturels régionaux gérés par les Länder de Hesse et de Bavière à l’ouest, et par le Land de Thuringe à l’est, dans un périmètre d’aménagement local soumis à une charte commune répondant aux critères internationaux de l’UNESCO en matière de développement socioéconomique et de préservation des ressources naturelles. Le programme de développement local transgresse donc l’héritage de la partition et introduit à l’échelle du massif tout entier une forte logique d’intégration territoriale, en engageant les collectivités locales dans la protection des milieux naturels et la valorisation des paysages agraires (ici le Kulturlandschaft) à des fins de développement touristique.

Les territoires du développement local de part et d’autre de l’ancienne frontière interallemande (Hesse, Bavière et Thuringe)

Les territoires du développement local de part et d’autre de l’ancienne frontière interallemande (Hesse, Bavière et Thuringe)

Sources : D’après la documentaation des Ministères de Land Hesse, Bavière et Thuring

Territoires ruraux de l’Ouest

23À l’Ouest, le succès de la diversification des activités socioéconomiques par la valorisation des patrimoines locaux doit beaucoup à l’implication ancienne des collectivités locales, ainsi qu’au sentiment d’appartenance territoriale des populations locales (Heimatgefühl). Les versants hessois et bavarois du massif de la Rhön portent l’héritage d’une société rurale très enracinée, composée pour l’essentiel d’une population de petits propriétaires exploitants et de petits artisans et commerçants, une société locale qui a bénéficié des implantations industrielles de la bordure du massif et du développement des activités du tourisme vert au cœur de la montagne.

24La diversification des activités économiques et la reprise démographique contemporaine s’expliquent par le maintien d’une forte cohésion sociale et par l’implication précoce des collectivités locales dans les politiques d’aménagement. L’attachement à la terre, certainement entretenu par le régime foncier du partage égalitaire (Realteilungsgebiet) a perpétué une structure de petites exploitations familiales, souvent à temps partiel, qui perdure aujourd’hui grâce à la pratique très répandue de la double activité, rendue possible par la diversification du tissu économique.

25Ces opportunités d’emploi procèdent autant des choix d’implantation des entreprises, manifestes d’une certaine solidarité territoriale, sinon d’un véritable attachement local, que de l’action publique à l’échelle du Bund, des Länder et des communes, en faveur des infrastructures et des activités, aussi bien dans le secteur industriel que dans le secteur touristique. Dans toute la région, de multiples partenariats structurent ainsi les réseaux économiques dans le secteur de l’hébergement et de la restauration, comme dans celui de la transformation et de la valorisation des produits locaux.

Territoires ruraux de l’Est

  • 13 Maurel Marie-Claude, La transition post-collectiviste, mutations agraires en Europe centrale, Paris (...)

26Par contre, dans les campagnes de la partie orientale, le transfert univoque de modèle d’aménagement semble contrarié autant par l’héritage du collectivisme agraire que par le rythme et les modalités de la transition à l’économie de marché. Ici, dans une société locale profondément « dépaysannisée »13 et affaiblie depuis 15 ans par l’émigration des forces vives, le sentiment d’appartenance territoriale a semble-t-il été en grande partie altéré. En raison du monopole qu’exerçaient les entreprises agricoles sur les activités sociales et culturelles, la vie associative locale a du mal à se développer et reste beaucoup moins animée qu’à l’Ouest. Les responsables locaux de l’aménagement multiplient d’ailleurs les opérations visant la reconstitution d’une identité locale : rallyes, jeux de piste et courses d’orientation, foires aux produits locaux, cours du soir pour les adultes sur le thème des dialectes locaux et de la cuisine régionale, édition d’un dictionnaire thématique de la région.

27Mais par ailleurs, le rythme et les modalités de la transition à l’économie de marché entretiennent une situation durable de crise socioéconomique. Dans ce contexte, les entreprises sociétaires qui ont pris la succession des coopératives socialistes se sont imposées comme les partenaires quasi exclusifs du programme d’aménagement. Ces vastes unités d’exploitation agricole s’étendent sur près de 90 % de la SAU, pratiquent à la fois l’agriculture conventionnelle et les modèles agri-environnementaux : elles participent donc à la protection des milieux naturels et à la préservation des paysages agraires ; dans le même temps, elles investissent dans la production d’énergies renouvelables (bois et gaz méthane) et les activités de transformation agroalimentaire, ainsi que dans les activités de vente directe et d’accueil touristique. Cela représente une quinzaine d’entreprises dirigées par des chefs d’exploitation qui sont en outre insérés dans des réseaux politiques et économiques à l’échelle locale et régionale. Systématiquement engagés dans les corporations agricoles, ils sont aussi souvent membres des conseils municipaux, et interviennent dans les structures locales d’aménagement du territoire.

Pouvoirs et territoires en discordances

  • 14 Les programmes LEADER font partie des dispositifs d’intervention et de soutien directs de l’Union e (...)

28Ce sont surtout les pratiques de l’autonomie locale qui révèlent l’incidence du fait frontalier. En Bavière, les territoires de projet du zonage LEADER+14 épousent parfaitement le maillage administratif des Kreise. L’implication de ces collectivités locales s’appuie en outre à l’échelle territoriale inférieure sur une structure communale dont l’efficience de gestion a été améliorée et renforcée par des regroupements administratifs déjà anciens. En Hesse, la réforme territoriale a élargi la maille communale par la fusion des entités administratives de base. Les nouvelles communes s’associent en outre dans des structures de coopération qui forment à l’échelle micro-régionale des territoires de projets, et sur lesquelles vient se greffer le zonage LEADER+.

  • 15 REK = Regionales Entwicklungskonzept, projet d’aménagement conçu et mise en œuvre à l’échelle micro (...)

29Dans les nouveaux Länder, le principe de l’autonomie locale a été rétabli avec la réunification. Pourtant, l’initiative en matière de conception et de mise en œuvre des programmes d’aménagement n’a été transférée par le Land de Thuringe aux collectivités locales qu’à partir de 2000. Cette décision ouvre donc très récemment de ce côté de l’ancienne frontière interallemande une phase nouvelle de renforcement de l’autonomie locale qui se traduit d’une part par la multiplication des acteurs locaux de l’aménagement et d’autre part par la formation de nouveaux périmètres de coopération à l’échelle micro-régionale. Le nouveau maillage institutionnel apparaît comme un puissant facteur d’intégration territoriale. L’administration locale est prise en charge depuis l’introduction de la réforme territoriale à partir de 1994 par des communautés administratives qui se sont engagées dans des territoires de projets : la coopération micro-régionale du REK15 Thüringer Rhön coïncide ainsi pratiquement avec les limites de la réserve de biosphère, qui est dans les faits, un parc naturel régional (Naturpark) géré par le Land de Thuringe. De même, les programmes LEADER+ sont-ils pilotés à l’échelle des Kreise, dans les limites issues de la réforme territoriale.

30Le processus de convergence est donc en cours, autant sur les contenus du modèle d’aménagement que sur les pratiques de coopération intercommunale qui président à sa mise en œuvre, tandis que la concordance entre territoires et pouvoirs locaux semble réellement progresser. Cependant, cette architecture demeure encore instable : car à l’est, la solidarité territoriale fraîchement établie est malmenée par les échéances électorales et par le positionnement d’une grande partie des nouveaux élus contre la coopération micro-régionale (1/3 des communes ont quitté le REK-Thüringer Rhön après les élections locales de 2004). Ce positionnement politique s’établit également contre la coopération à l’échelle « transfrontalière » avec les Länder de l’Ouest, qui est elle-même limitée par la structure fédérale : les législations des États fédérés sur les parcs naturels rendent impossible la délégation de compétences au-delà des frontières de Land, et donc ont fait échouer la tentative de création d’une structure unique chargée de la conception et de la mise en œuvre d’un projet commun de développement local à l’échelle du massif. De même, on peut observer de ce côté de l’ancienne frontière interallemande, que la coopération micro-régionale s’opère souvent sur la base de solidarités territoriales héritées du collectivisme. Les périmètres des REK s’étendent sur des superficies plus faibles qui, dans de nombreux cas, correspondent à l’extension des finages exploités autrefois par les coopératives socialistes. Ces dernières n’ont bien évidemment plus d’existence juridique, mais les entreprises agricoles sociétaires qui ont pris leur succession ont maintenu une emprise économique et sociale forte sur le territoire local, et surtout quasi exclusive en termes d’activités et d’emplois dans le contexte global de crise rurale. Les collectivités locales ont été émancipées par la restauration de l’autonomie locale. L’administration locale a été remaniée par le regroupement des communes au sein des communautés administratives. Mais l’exercice des prérogatives communales conduit souvent les acteurs locaux à inscrire le nouveau territoire de projet dans une structuration territoriale héritée, comme en témoigne par exemple le projet de parc d’accueil touristique du REK Belrieth-Vachdorf-Leutersdorf qui réunit trois communes de la vallée de la Werra au sud-est de Meinigen. Ici, le parc s’étend sur les trois finages communaux autrefois réunis par la coopérative socialiste, et les deux exploitations sociétaires qui ont pris aujourd’hui sa succession juridique s’imposent comme les principaux partenaires du projet : elles ont en effet une action directe sur le paysage agraire, car elles cultivent la quasi-totalité de la surface agricole ; en outre, grâce aux investissements réalisés dans des filiales de transformation agroalimentaire et à des prises de participation dans la distribution commerciale, elles concentrent l’essentiel de l’activité économique locale.

  • 16 Raffestin Claude, Pour une géographie du pouvoir, Paris, Litec, 1980.

31Dans les faits, la volonté politique d’intégration territoriale s’accompagne donc d’une certaine inertie spatiale. Sur cette zone de contact et le long de cette ligne de discontinuités géographiques, l’effet de frontière se mesure ainsi à la discordance qui sépare la recomposition institutionnelle et politique du territoire, du mécanisme d’identification des sociétés locales à ce territoire. Claude Raffestin distingue la maille « abstraite » de la maille « concrète » des territoires16. La première est définie par l’emprise du pouvoir institutionnel et la seconde borne le territoire dans lequel se reconnaît une société. Le long de la frontière interallemande, le sentiment d’appartenance territoriale renvoie encore, 15 ans après la réunification, à la maille concrète héritée du temps de la partition, et intègre très progressivement la maille abstraite imposée par l’intégration des nouveaux Länder dans la République fédérale.

Notes

1 Foucher Michel, Fronts et frontières, un tour du monde géopolitique, Paris, Fayard, 1991, p. 480-485.

2 Le concept de « fonctionnalisation » des frontières est précisé par Guichonnet Paul, Raffestin Claude, Géographie des frontières, Paris, PUF, 1974.

3 Sander Hans-Jörn, Das Zonenrandgebiet, Köln, Aulis, 1988, p. 30-34.

4 Sledzwiewski Elisabeth, Gülich Christian, « Frontières politiques » in : Revue des Sciences Sociales de la France de l’Est, 1991-1992, vol. 19, p. 61-74.

5 Sur Etienne, « L’Allemagne orientale, d’un territoire à l’autre » in : Herodote, Les territoires de la nation, 1991, no 62, p. 150-160.

6 « Vom Grenzland zum Raum der Kooperation, Expertengespräch des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau » in : Schriftenreihe für Ländliche Sozialfragen, Göttingen, Agrarsoziale Gesellschaft e.V., 1990.

7 Lacquement Guillaume, La décollectivisation dans les nouveaux Länder allemands, acteurs et territoires face au changement de modèle agricole, Paris, L’Harmattan, 1996.

8 Lacquement Guillaume, « Les changements fonctionnels dans les territoires ruraux des nouveaux Länder allemands » in : Bulletin de l’Association des Géographes Français, 2005, 5, p. 155-167.

9 Maurel Marie-Claude « Temps de recomposition des territoires ruraux en Europe centrale, Retour sur une expérience de terrain » in : Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 36, 2005, 2, p. 5-38.

10 Naturparke, Biosphärenreservaten, Modellregionen, Regionen der Zukunft, Verwaltungs-gemeinschaften.

11 Cf. également Charlot Olivier : « Le parc national du Harz : logiques d’acteurs et enjeux de développement au contact de l’ancienne frontière interallemande », in Hirschhausen Béatrice von et Lacquement Guillaume (dir.), Le développement rural en Allemagne réunifiée – Modéles, contextes, enjeux, Revue d’Études comparatives Est-Ouest, vol. 38, 2007, 3, p. 153-174.

12 Lacquement Guillaume (dir.), Géographie de la frontière interallemande depuis la réunification, Montpellier, Territoires en Mutations, Publication de l’UMR 5045 du CNRS no 9/2002, 2e édition 2004.

13 Maurel Marie-Claude, La transition post-collectiviste, mutations agraires en Europe centrale, Paris, L’Harmattan, 1994.

14 Les programmes LEADER font partie des dispositifs d’intervention et de soutien directs de l’Union européenne. Ces Programmes d’initiative communautaire ou PIC ont pour but de favoriser les initiatives locales en faveur du développement rural. Ils soutiennent des projets d’aménagement rural conçus et gérés par des partenaires locaux (les Groupes d’action locale ou GAL), mettant l’accent sur le caractère novateur, démonstratif et transférable des actions. L’Agenda 2000 a engagé la troisième campagne (LEADER + 2001-2006) de ces programmes dans les zones éligibles de l’Union.

15 REK = Regionales Entwicklungskonzept, projet d’aménagement conçu et mise en œuvre à l’échelle micro-régionale.

16 Raffestin Claude, Pour une géographie du pouvoir, Paris, Litec, 1980.

Table des illustrations

Titre L’espace frontalier interallemand dans le maillage territorial de la veille de la réunification
Crédits Source : d’après Raumordmungsbericht der Bundesregierung 1990.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/45279/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 364k
Titre L’ancienne zone frontière occultée par la réforme territoriale et l’allocation des aides fédérales
Crédits Source : Bundesministerium für Raumordnung, 1996.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/45279/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 316k
Titre Les fonctions affectées aux espaces ruraux des nouveaux Länder par la politique d’aménagement du territoire de l’Allemagne réunifiée
Crédits Source : D’après Bundesministerium für Raumordhung : Raumordnungs bericht 2000.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/45279/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 244k
Titre Les territoires du développement local de part et d’autre de l’ancienne frontière interallemande (Hesse, Bavière et Thuringe)
Crédits Sources : D’après la documentaation des Ministères de Land Hesse, Bavière et Thuring
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/45279/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 247k

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

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