1Apparues sous l’ancien régime (Marseille, 1599), supprimées par la Constituante (27 septembre 1791) puis rétablies sous le Consulat par l’arrêté du 3 nivôse an XI (24 décembre 1802), les chambres de commerce ont longtemps été ignorées par l’historiographie. Ce décalage entre l’ancienneté de leur présence sur le territoire hexagonal et la quasi-absence de ces institutions des travaux d’histoire économique et sociale s’explique par de nombreux facteurs : absence d’archives facilement utilisables, technicité de l’objet, longue domination des partisans du « paradigme labroussien1 », tendance des spécialistes à faire de la confrontation entre l’État et le marché la clé du développement économique du pays2 … Nous pensons néanmoins que ce décalage s’explique avant tout par l’étrangeté de ces institutions. Dès leur renaissance au début du XIX^e siècle, elles revêtent en effet un caractère hybride. Créées par l’État et financées à l’aide de ressources publiques – les impôts additionnels à la patente –, les chambres de commerce font partie dès le milieu du XIX^e de l’organisation administrative du pays ; composées de commerçants et industriels désignés par leurs pairs, elles constituent dans le même temps une forme d’expression locale de ce que les sociologues appellent la « société civile organisée3 ».

2Le temps de l’oubli est désormais révolu. Sous l’impulsion d’un certain nombre de pionniers4, les recherches sur les chambres de commerce se sont multipliées et ont permis de donner une véritable consistance à l’histoire de ces institutions5. Prenant en compte les résultats de ces travaux, ce chapitre poursuivra un triple but. Il s’agira d’abord de souligner la relation problématique qui unit l’État et les chambres de commerce, dans leur double dimension d’institutions publiques et de réceptacles des sociétés civiles locales. Nous chercherons aussi à mettre en évidence le rôle de ces institutions dans les tentatives de modernisation du capitalisme français et dans le fonctionnement quotidien de l’État sous la Troisième République, c’est-à-dire à une époque où ces chambres de commerce connaissent un véritable épanouissement. Cette démarche permettra enfin d’interroger, avec Pierre Rosanvallon6, la pertinence de la notion d’État jacobin pour rendre compte, de manière exclusive, de la dynamique de l’histoire économique, sociale et politique de la France contemporaine.

La Troisième République et l’épanouissement du réseau consulaire

Le développement et l’achèvement du réseau consulaire

3Reconstruit progressivement à partir du Consulat, le réseau consulaire achève de se constituer sous la Troisième République.

4Le nombre de chambres de commerce s’élève ainsi à 23 en 1815 et à 75 en 1870, à 115 vers 1900 et à 155 en 1939. Cette dynamique ne concerne pas le seul hexagone puisque les chambres essaiment à la fois dans les colonies – la chambre de commerce de la Réunion est fondée en 1829, celle d’Alger en 18308 – mais aussi sur l’ensemble du globe par le biais des chambres de commerce françaises à l’étranger9. À l’échelle de la métropole, l’extension du réseau débouche sur une segmentation de l’espace de la représentation commerciale et industrielle. Cet émiettement résulte d’un double processus. Il provient en premier lieu de la transformation en chambres de commerce d’un certain nombre de chambres consultatives : c’est le cas à Angers en 1855, à Elbœuf en 1861, à Valence en 1879, à Saumur en 189610… D’autres chambres sont au contraire créées ex-nihilo sur la circonscription d’institutions plus anciennes. Dans l’Hérault, la chambre de commerce de Montpellier, née en 1704, voit ainsi sa souveraineté territoriale amoindrie par les créations de deux organismes consulaires, en 1872 à Sète, en 1902 à Béziers11. Le même processus est à l’œuvre dans le Nord où le monopole de représentation du patronat lillois est remis en cause par la naissance des chambres de Roubaix et Tourcoing en 1836, de Cambrai en 1880, d’Armentières et d’Avesnes en 1887.

Entre besoins étatiques et demandes locales

5Cet essor est encouragé par les autorités publiques. La diffusion de l’institution consulaire constitue en effet un moyen pour elles de contourner l’interdit pesant sur les corps intermédiaires. Comme l’indique Chaptal, principal artisan de leur rétablissement sous le Consulat, il s’agit de donner plus de pertinence et d’efficacité à la prise de décision publique en l’éclairant des avis formulés par les représentants locaux de la société commerçante :

« L’action du gouvernement sur le commerce ne peut être éclairée que par l’exposé fidèle de l’état et des besoins du commerce sur chaque point de la République. Mais comme tous ces besoins sont de tous moments, comme tous les évènements politiques et l’application des grands règlements d’administration en matières de douanes et de travaux publics agissent directement sur le commerce, comme les actes diplomatiques opèrent plus ou moins sur les localités : il est indispensable pour le gouvernement d’avoir sur chaque place de quelque importance une réunion d’hommes éclairés qui lui transmettent à chaque instant leur opinion et leurs vues pour tout ce qui peut influer sur la prospérité du commerce »12.

6Ce développement est aussi le produit de demandes locales, demandes exprimant le plus souvent le souci de défendre des intérêts jugés négligés. C’est ainsi au nom de la viticulture que les commerçants narbonnais obtiennent la création, en 1870, d’un organe consulaire indépendant de la chambre de Carcassonne13. À Villefranche-sur-Saône, l’institution consulaire naît, en 1895, du combat mené par les négociants en vin et les fabricants de soie contre une chambre de commerce de Lyon jugée trop libérale14. La scission de Saint-Nazaire avec la chambre de Nantes, effective en 1879, obéit à la même logique : le commerce nazairien soupçonne les consuls nantais de faire obstacle au développement du port situé à l’embouchure de la Loire15.

La structuration du réseau consulaire

7Le développement du réseau consulaire s’accompagne d’un effort de rationalisation et d’organisation. À l’échelle régionale, ce souci se traduit, dès la fin du XIX^e siècle, par la création d’offices qui, spécialisés par secteurs (transports, électricité…), sont gérés de manière collective par les chambres de commerce16. À l’échelle nationale, cette tentative de fédération débouche, non sans difficultés, sur la création en 1899 de l’Assemblée des présidents des chambres de commerce. Sur 148 chambres en activité, 22 sont représentées lors de la première réunion de l’Assemblée. Elles sont 72 en 1905, 104 en 191117. Au lendemain de la Première Guerre mondiale, les chambres de commerce forment, de même, la matière première du projet de réorganisation administrative orchestré par le ministre radical Étienne Clémentel. Le découpage des 21 régions économiques s’opèrent en effet par le regroupement à l’intérieur d’une structure de coordination d’un certain nombre de ces institutions18.

Les chambres de commerce, organes de la société civile

Une représentation déformée de la société commerçante

8Reconnues comme des institutions publiques depuis 1898, soumises à la tutelle du ministre du Commerce et des préfets, agissant dans un cadre législatif clarifié par le vote de la loi du 9 avril 1898, les chambres de commerce demeurent contrôlées par les pouvoirs publics. Leur mode de recrutement les ouvre pourtant largement sur la société civile, une société civile particulière qui, telle qu’elle est définie par la loi, épouse les contours de ce que les économistes « libéraux » du XIX^e siècle appellent le marché. L’article premier de la loi du 9 avril 1898 précise en effet : « Les chambres de commerce sont, auprès des pouvoirs publics, les organes des intérêts commerciaux et industriels de leur circonscription19 ». Si les consuls sont désignés par leurs pairs, le mode de scrutin, qui n’est modifié qu’à la marge par le gouvernement républicain, contribue néanmoins à réserver l’accès de ces institutions à une étroite fraction du monde patronal. En vertu du décret du 22 février 1872, les membres sont en effet élus par un corps électoral dont la composition, désormais retirée au préfet, est confiée à une commission composée de trois conseillers généraux, du maire, du président du conseil des prud’hommes, du président et d’un juge du tribunal de commerce, du président et d’un membre de la chambre de commerce. Cette réforme débouche sur une augmentation du nombre d’électeurs : il est multiplié par deux à Bordeaux par rapport au Second Empire et passe de 1000 à 1500 à Épinal20. Mais, limitant le nombre d’électeurs à 1/10ème des patentés de chaque circonscription, elle n’entame que faiblement le monopole de représentation des notables commerçants. La situation parisienne est particulièrement édifiante à cet égard : la capitale compte 187 747 patentés mais seulement 3287 électeurs en 1905. Il faut attendre l’adoption de la loi du 19 février 1908 pour que le suffrage universel s’impose définitivement dans le monde consulaire : le nombre d’électeurs passe de 142 000 en 1906 à 819 000 en 1908. Mais là encore, l’instauration d’un système de catégories limite la portée réelle de la démocratisation21. À Paris, où deux catégories ont été instituées, sur les 40 élus qui siègent à partir de janvier 1909, 26 faisaient déjà partie de la Chambre avant le scrutin, soit 25 des 31 élus de la première catégorie et un des neuf élus de la deuxième catégorie22. À Lyon, où l’élection se déroule à l’intérieur de 4 catégories, les professionnels de la soie et de la soierie désignent 9 membres, les grands et moyens industriels de la troisième catégorie 7 membres, les banquiers, commerçants en gros et demi-gros de la deuxième catégorie 4 membres, les commerçants de détail seulement 4 membres. À Béziers, la situation profite aux négociants en vins et aux intermédiaires qui occupent 10 sièges tandis que le petit commerce a trois élus et l’industrie deux seulement. La situation est identique à Montpellier où les négociants en vins et les gros industriels détiennent 10 sièges, soit la majorité, à eux seuls… Si la loi de 1908 ouvre la porte des organismes consulaires au petit commerce, elle pérennise le plus souvent la domination des élites commerciales. Comme l’affirme Jean-Marie Moine : « La loi de 1908, ainsi verrouillée, n’a pas entraîné de bouleversement dans la composition des chambres, la continuité a prévalu, en dépit du renouvellement intégral dû au changement de système électoral23 ».

Les chambres de commerce, reflets des structures économiques et sociales locales ?

9Dans leur composition socio-professionnelle, les chambres de commerce reflètent en grande partie les structures économiques et sociales de leurs circonscriptions24. Dans le Languedoc-Roussillon (tableau 2) et dans le Bordelais, elles sont dominées par les négociants en vin ; dans les ports (Le Havre, Sète, Marseille, Nantes…), les représentants du haut négoce forment l’élément majoritaire tandis que les chambres du Nord de la France accordent la primauté aux industriels du textile25.

Tableau 2 : la composition professionnelle des chambres de commerce du Languedoc Méditerranéen, 1870-1939.

10Dans certaines circonscriptions, la pluralité du recrutement, visible à Clermont-Ferrand, à Besançon mais surtout à Paris, traduit la plus grande diversité du tissu commercial et industriel. Dans la capitale (tableau 3), les élus proviennent de 16 secteurs et aucun groupe ne compte la majorité à lui seul. Cette adéquation entre composition des chambres et structures économiques et sociales mérite cependant d’être relativisée.

11L’existence d’un véritable cursus consulaire, fondé notamment sur l’engagement syndical, favorise la mainmise des représentants des secteurs les plus anciens et contribue à alimenter les critiques sur la représentativité de ces institutions. À Paris, l’étude du parcours des 120 consuls élus entre 1890 et 1914 montre qu’ils accèdent en moyenne à la chambre à 51,6 ans. Pour ceux qui siègent avant 1908, l’inscription sur les listes de « notables-commerçants » intervient une dizaine d’années après l’acquittement de leur première patente et il leur faut encore une douzaine d’années avant de franchir les portes du 2, place de la Bourse. Au total, près de 22 années leur sont nécessaires pour passer du statut de chef d’entreprise à celui de membre de la chambre de commerce de Paris27.

12À ce décalage temporel entre la réalité du tissu économique et le recrutement des chambres de commerce s’ajoute un clivage entre Paris et la province. Dans la capitale, la société civile représentée a profondément évolué depuis le début du XIX^e siècle. Alors qu’elle rassemble sous la Monarchie de Juillet l’élite du capitalisme national, la chambre de commerce de Paris devient progressivement, dans le dernier tiers du XIX^e siècle, le refuge d’un grand et moyen patronat, d’origine souvent provinciale, qui utilise l’institution comme un instrument de reconnaissance et de promotion sociale28. En province, malgré une indéniable démocratisation, les institutions consulaires demeurent au contraire des instruments de consécration des élites économiques locales. Deux modèles de chambres semblent ainsi se dessiner : un modèle parisien marqué par un turn-over important tant au niveau de l’assemblée qu’au niveau des fonctions dirigeantes ; un modèle provincial marqué par une plus grande stabilité. Ainsi, si 120 élus siègent à la chambre de commerce de Paris entre 1890 et 1914, ils ne sont que 72 à Montpellier et 86 à Sète pour l’ensemble de la période 1872-1939. Le même constat peut être établi au niveau de la présidence. À Paris, l’institution compte six présidents de 1872 à 1890, 13 de 1890 à 1914 et 7 de 1919 à 1939 soit 28 au total pour la période 1870-1939 pour une durée moyenne de mandat de deux ans et demi. Sur la même période, la chambre de Carcassonne ne désigne que sept présidents, celles de Sète et de Béziers huit seulement29. Si ce clivage Paris/province paraît fondamental, il n’épuise pas la diversité du monde consulaire. Avec Jean-Marie Moine, on peut en effet se demander si les chambres les plus récentes, créées le plus souvent dans les villes moyennes en remplacement d’une chambre consultative, ne présentent pas la sociologie la plus en phase avec les structures industrielles et commerciales de leur circonscription30.

Les chambres de commerce, acteurs de la vie économique et politique de la Troisième République

Des moyens d’action diversifiés mais inégaux

13Pour satisfaire les demandes de leurs mandants et faire avancer leurs revendications, les chambres de commerce disposent de moyens d’action diversifiés. La rédaction, à leur initiative propre ou à la demande des pouvoirs publics, de rapports sur des questions particulières ou de réponses aux enquêtes d’origine gouvernementale ou parlementaire constitue leur mode privilégié d’expression. Les chambres sont aussi associées, au nom de la compétence technique de leurs élus, aux travaux des commissions parlementaires et des comités et commissions dont la création se multiplie dans les premières années de la Troisième République31. Elles jouent à ce titre un rôle central dans l’émergence, à la fin du XIX^e, d’un état qualifié de « néocorporatiste » par Pierre Rosanvallon32. L’essentiel de leur pouvoir réside néanmoins dans leurs ressources financières et humaines. Mais dans ce domaine, l’inégalité est très grande entre les chambres les plus richement dotées et certains organismes consulaires dont les moyens paraissent souvent dérisoires. Ainsi, les chambres de Marseille et du Havre disposent d’un budget de deux millions de francs en 1908. À l’inverse, les chambres d’Epinal et de Nîmes font figure de parents pauvres avec des recettes s’élevant respectivement à 8300 francs en 1886 et à 6500 francs en 1908. De telles disparités affectent aussi les régions économiques : en 1923, celle de Clermont-Ferrand dispose d’un budget de 135 000 francs, celle de Nancy de 110 000 francs, celles de Bordeaux et Lille de 96 600 francs tandis que les ressources à Montpellier ne s’élèvent qu’à 37 500 francs. Le même constat peut être dressé si l’on s’attache au nombre de salariés employés par les chambres : 178 en 1913, 690 en 1939 à Paris contre 3 à Carcassonne en 1909, 3 à Béziers et 5 à Nîmes en 1921. La capacité des chambres de participer à l’effort de modernisation des structures économiques et sociales du pays s’avère ainsi très variable.

Les chambres de commerce et la modernisation du capitalisme français

14L’action des chambres de commerce revêt au total une grande diversité. Elles assument en premier lieu des fonctions de renseignement33 et d’expertise au service des pouvoirs publics. Elles exercent aussi des fonctions plus directement économiques par le biais des subventions qu’elles versent au profit d’un certain nombre d’œuvres à l’usage du commerce. La chambre de Nîmes accorde ainsi 300 francs par an à partir de 1897, puis 500 francs à partir de 1906 pour assurer le bon fonctionnement de l’École pratique de commerce et d’industrie de la ville. À Carcassonne, les consuls octroient 1000 francs pour assurer l’ouverture de cours de tissage dans la cité, 800 francs dès 1885 pour financer des cours gratuits d’anglais et d’allemand, 2000 francs à partir de 1899 pour financer des cours d’anglais dans l’École primaire supérieure, 100 francs en 1909 pour l’Association française pour le développement de l ‘ enseignement technique34… Les chambres financent aussi, à partir de 1889 et sous la forme d’avances à l’État remboursables, le développement des liaisons téléphoniques interurbaines35. L’assemblée parisienne investit à elle seule 958 000 francs dans la création de 36 réseaux entre 1891 et 1902, près de 2,4 millions de francs entre 1902 et 1913 pour la création de 42 nouvelles lignes36. La création et la gestion d’établissement à usage du commerce (conditions de soie, bourses de commerce, entrepôts, écoles d’enseignement commercial et technique…) constitue l’autre versant de l’action consulaire. Cette intervention dans la sphère économique est particulièrement développée à Paris où la chambre est à la tête de 26 services en 1939 (tableau 4), services que l’on peut regrouper en quatre catégories : bibliothèque, services de certification (condition de la soie et des laines, service public du contrôle des diamants créé en 1935), services chargés de gérer les ports et les entrepôts, services d’enseignement.

15Même si l’exemple de Paris reste exceptionnel, il a le mérite de souligner l’importance de l’activité des chambres de commerce qui, dans l’entre-deux-guerres, se développe aussi à l’intérieur des régions économiques sous des formes variées : mise en place d’inventaires économiques régionaux, participation à l’électrification et au développement des réseaux de transport, création de chambres des métiers ou d’agences régionales du commerce extérieur… Dans l’ensemble néanmoins, cette action se déploie essentiellement dans deux secteurs : le domaine portuaire et la formation professionnelle. À Marseille, Nantes, Bordeaux, mais aussi dans les autres places maritimes, les chambres financent une part considérable de l’équipement des ports et sont, le plus souvent, chargées de gérer les équipements. À Sète, l’organisme consulaire joue ainsi le rôle décisif, à la veille de la Première Guerre mondiale, dans l’ouverture à la grande navigation de l’étang de Thau. Dans l’entre-deux guerres, elle finance les travaux d’amélioration des canaux, des bassins, de pavage et d’extension des quais du port. Elle assure l’électrification des grues à bennes automatiques, permet l’installation d’un atelier de réparation, de voies d’outillage et d’une voie d’embranchement destinée à relier directement le quartier industriel du port au réseau du Midi. À partir de 1929, elle arrête un vaste programme d’aménagement du bassin de la compagnie du Midi38. Le rôle des chambres de commerce est tout aussi décisif dans le développement, à la fin du XIX^e siècle, d’un véritable enseignement technique. À Paris, la chambre se distingue une nouvelle fois par la mise en place d’un système d’enseignement professionnel qui couvre les trois niveaux de cet enseignement : supérieur avec l’école des Hautes Études Commerciales, l’École supérieure de commerce de Paris, l’école des Hautes Études Commerciales Jeunes Filles et le Centre de Préparation aux Affaires ; secondaire avec l’École Commerciale Rive Droite, l’École Commerciale Rive gauche et l’École Commerciale de Jeunes Filles ; primaire avec la création, au lendemain de la Première Guerre mondiale, des ateliers-écoles (tableau 4).

Les Chambres contre l’État interventionniste : un groupe de pression au service de la liberté patronale

16Mais si l’action des chambres de commerce relaie, voire supplée, celle de l’État, cette action peut parfois aussi se retourner contre les pouvoirs publics et ses représentants élus. C’est notamment le cas à la fin du XIX^e siècle lorsque les organismes consulaires, dans le cadre de l’Assemblée des présidents des chambres de commerce, se font les garants de la défense de l’identité et de la liberté patronales. Appuyées sur un réseau d’élus proches des milieux consulaires, souvent anciens consuls eux-mêmes – les sénateurs Alcide Poirrier, Gustave Denis, Richard Waddington et Eugène Touron, les députés Édouard Aynard et Élisée Déandréis… – elle sont dès lors placées au cœur d’un combat dont l’État interventionniste et inquisiteur devient la cible principale : lutte contre le repos hebdomadaire obligatoire, contre les tentatives de codification de la législation du travail et d’abaissement de la durée du temps de travail, lutte contre la création d’un impôt sur le revenu39… C’est dans le même esprit que les chambres de commerce vont se mobiliser contre le gouvernement de Front Populaire au printemps 1936. De la rédaction par la chambre de commerce de Paris d’une note à usage interne à la fondation le 3 août 1936 d’un Comité national d’entente, Ingo Kolboom a décrit le processus qui mène les organismes consulaires à jouer le rôle principal dans l’organisation de la « revanche patronale40 ». Au-delà de ses résultats concrets, cette immixtion des chambres de commerce dans les affaires politiques de la République permet de souligner une nouvelle fois l’ambivalence et la plasticité d’une institution qui, dans son action quotidienne, fonctionne à la fois comme une entreprise de services publics, comme un canal d’expression de la société civile mais, parfois aussi, comme un groupe d’intérêt au service exclusif de la défense patronale.

Les chambres de commerce, la société civile et l’État républicain ; des relations à repenser ?

17Les chambres de commerce occupent une place importante, mais qui est demeurée pourtant longtemps sous-évaluée, dans le jeu économique, social et politique de la France républicaine. Comment néanmoins interpréter leur progressive émergence ? Faut-il, avec Philippe Bouchardeau41 et Pierre Rosanvallon42, n’y voir qu’une modalité supplémentaire de la montée en puissance de l’État centralisateur ? Faut-il considérer au contraire, comme nous inclinons à le penser, que le dynamisme de ces institutions manifeste la vitalité d’une société civile qui, dans la pratique et malgré les affirmations maintes fois réitérées après Tocqueville, n’a jamais été réduite à néant par la loi Le Chapelier ? L’exemple des chambres de commerce témoigne en tout cas de la complexité de ces relations, qui peuvent se nouer sur le mode de la subordination, de la collaboration mais aussi sur celui du conflit. Institutions publiques, les organismes consulaires sont certes étroitement contrôlés par les pouvoirs publics et le but de leur existence est bien, comme l’affirme Pierre Rosanvallon, d’accroître la puissance de l’État, en le rendant plus efficace car mieux informé. Sous la Troisième République en tout cas, il paraît pourtant erroné de les réduire à l’état de simple « rouage du système administratif » et de leur nier toute capacité d’action en tant que représentantes de la société civile43. Les transformations de leur mode d’élection, l’instauration du suffrage universel en particulier, ont renforcé leurs liens avec les milieux commerciaux et industriels et font d’elles, plus que jamais, des émanations, certes imparfaites et pas toujours très représentatives, d’une société civile dont elles traduisent en partie les attentes et les revendications : à travers elles, c’est la société civile qui pénètre les arcanes de l’État républicain. Au-delà des textes et des discours généraux, les chambres de commerce n’hésitent d’ailleurs jamais à dépasser le cadre de leurs attributions officielles lorsqu’elles estiment que l’identité patronale est menacée. L’action de l’Assemblée des présidents des chambres de commerce est là pour nous rappeler que les organismes consulaires ne sont jamais de simples rouages de l’État ; elles constituent aussi des représentantes zélées et actives d’une société commerçante parfois menacées par l’État jacobin.