1La notion de « société civile » recouvre en français et en allemand des acceptions différentes1 et toute tentative de comparaison pose toujours de nombreux problèmes. Le choix de concentrer son regard sur la « société civile représentée » permet déjà de préciser quelque peu l’objet et de s’intéresser à des débats politiques et à des formes institutionnelles. Pour éviter un discours trop général on se propose ici de suivre en France et en Allemagne les discussions et les réalisations concernant les institutions de représentation professionnelle au cours des années 1920. Le choix de cette période correspond d’abord à l’émergence d’institutions relativement pérennes pour représenter la société à côté de la représentation parlementaire classique. Mais plus largement les lendemains de la Première Guerre mondiale sont un excellent observatoire politique de l’évolution européenne. Il s’agit pour la question des chambres professionnelles et des conseils économiques de la période où les débats juridiques sont confrontés à des expériences précises en France et en Allemagne. Les deux expériences ne sont pas strictement de même nature : la création en Allemagne d’un conseil économique d’Empire, le Reichswirtschafsrat (RWR), prévu par l’article 165 de la nouvelle constitution de Weimar en 1919 alors qu’est créé en France un Conseil national économique (CNE) par un simple décret en 19252.

2L’expérience allemande a beaucoup intéressé de nombreux acteurs concernés par la création d’un conseil économique en France. Plus qu’une comparaison qui placerait l’historien en surplomb et proposerait des typologies ou des modèles, il s’agit ici de suivre deux expériences dans lesquelles les regards croisés jouent un rôle non négligeable. Au-delà des critères méthodologiques qui justifient ce choix3, la bonne connaissance du terrain français4 aurait déséquilibré la recherche car on ne dispose pas d’un travail équivalent sur l’expérience allemande. Depuis de nombreuses décennies les sciences sociales s’intéressent à la comparaison des institutions sociales et des formes de l’État providence. Ces études ont longtemps été dominées par la recherche de « modèles » et par une logique diffusionniste. Cependant, les spécialistes des réformes sociales ont montré depuis vingt ans que les situations étaient souvent plus complexes à analyser5. Des études ont montré l’intérêt des regards croisés sur l’Allemagne et la France6. Il s’agit non pas de nier un effet pionnier dans l’expérience allemande mais bien de comprendre sa réception en France, les critiques et de tenter d’en apprécier la logique dans le contexte européen.

3Parmi les points communs paradoxaux de ces deux expériences se trouve le quasi-oubli historiographique de tels objets institutionnels qui s’oppose à la floraison des travaux juridiques contemporains des événements. Durant l’entre-deux-guerres en Allemagne7 comme en France, les professeurs de droit et les étudiants dans leur thèse commentent largement ces questions. De même les politistes américains suivent de près ces créations politiques et les nouveaux équilibres sociaux qu’elles impliquent8. Dans le cas allemand, l’échec de l’institution comme de la constitution de Weimar et surtout la « non recréation » d’une telle institution dans la république fédérale d’Allemagne l’explique. Les études sont brèves et anciennes même si elles proposent parfois des approches comparatives9. L’ouvrage le plus complet sur les débuts du Conseil reste celui produit par le Conseil lui-même en 192610. Dans le cas français, la force du discours jacobin a eu tendance à oblitérer ce type d’institution qui était en dissonance avec le mythe unitaire et le règne supposé du jacobinisme11.

4Les débats constitutionnels allemands de 1918 et 1919 tout comme les débuts du « conseil provisoire d’empire », le fameux vorlaüfiger Reichswirtschafsrat, sont présentés ici dans la logique des regards français. Ce « régime des conseils » tel qu’il est vu depuis la France permet de s’interroger sur les conséquences qu’en tirent les acteurs français pour leurs propres projets. Dans un second temps, on tente de présenter une série de questions communes et les dynamiques divergentes des deux institutions. Dans les deux cas on a affaire à de difficiles constructions institutionnelles ; le poids des systèmes politico-étatiques respectifs explique le blocage du conseil allemand alors que le conseil français, au départ plus précaire, réussit à affirmer une place limitée mais de plus en plus solide.

Regards français sur une expérience allemande

5Si le débat sur la représentation des corps, des professions, des intérêts économiques et des syndicats est posé théoriquement tout au long du XIX^e siècle dans différents pays européens, la première expérience institutionnelle se déroule en Allemagne au moment de la discussion constitutionnelle à la sortie du conflit mondial. Le contexte politique – entre autres la révolution russe – et l’agitation sociale pèsent sur les discussions. L’ambition d’établir une hiérarchie de différents conseils à côté de la représentation politique issue du suffrage universel fait alors son chemin. Les références aux projets de Bismarck sont courantes comme le montre un texte de Julius Curtius de 191912. Après de nombreux conflits, un article de la constitution fonde ces conseils. L’article 165 exprime les préoccupations des acteurs politiques allemands dans ce contexte en fondant une « pyramide » de conseils.

6Les observateurs français analysent l’enchaînement des événements qui explique l’article 165 et la création du 4 mai 1920. Ainsi le juriste et économiste Roger Picard écrit en 1925 :

Il est visible que l’article 165 fut proposé de mauvaise grâce par le gouvernement Ebert-Scheidemann. On l’a rédigé d’une manière quelque peu obscure, sous forme de promesse et non d’engagement à tenir sans délai. […] C’est moins la Constitution que les nécessités politiques immédiates et que l’insuffisance du Reichstag en matière économique qui amenèrent la création du Conseil. En vain, les auteurs de l’article 165 avaient cru pouvoir étouffer l’idée qui en formait le fond ; elle se manifesta très vivante au sein de l’Assemblée, et quand celle-ci se transforma en Reichstag, le 12 août 1919, le gouvernement décida (le 15 août) de constituer un Conseil économique provisoire. Son organisation devait être réglée par l’ordonnance du 4 mai 1920 et sa séance inaugurale se tenir le 30 juin de la même année13.

7Les commentaires juridiques français au début des années vingt de la constitution du 11 août 1919 accordent une place importante aux conseils économiques14. Le germaniste Edmond Vermeil consacre à la constitution une belle étude d’« histoire et de psychologie politiques ». Concernant les conseils, il insiste sur deux points : leur origine mêlée et la situation d’incertitude sur l’État qui règne dans l’Allemagne de 1919. Refusant toute généalogie simpliste, il écrit :

Il n’est d’institution weimarienne qui ait des origines plus diverses que le Conseil économique. On peut ici remonter, en effet, au corporatisme médiéval, à des projets bismarckiens très précis, enfin à l’idée des Conseils. Ici encore, un organe, à la fois singulier et complexe, tourné vers le passé et vers l’avenir et, au fond, plus traditionnel qu’il n’y paraît au premier abord15.

8L’expérience allemande est scrutée attentivement en France où ces questions sont alors débattues. Certains milieux se montrent particulièrement attentifs à la création du conseil. C’est le cas des catholiques sociaux français qui, intéressés par la question de la « représentation professionnelle », suivent ces réalisations et les discutent lors des semaines sociales annuelles. En 1922, à Strasbourg, Étienne Martin Saint-Léon retrace l’historique de la création mais son regard est sévère sur ce qu’il nomme « une organisation d’attente, de fortune en quelque sorte »16. En 1924, le doyen de la faculté de droit de l'université catholique de Lille, Eugène Duthoit, commente l’expérience allemande en rendant compte d’un ouvrage et il souligne l’intérêt des étrangers pour une expérience allemande déjà en partie minorée :

Le 30 juin 1920, le Chancelier Fehrenbach inaugurait la première session du Conseil provisoire à qui – signe des temps nouveaux – l’ancienne salle des séances, devenue vacante, de la Chambre des Seigneurs de Prusse avait été attribuée. Il saluait dans le Conseil, où siégeaient 336 membres, “le premier Parlement économique du monde”. C’était aller un peu vite en besogne, car, si, pendant les premiers mois, la presse a fait écho au travail de l’Assemblée nouvelle, si certains publicistes ont affecté de montrer en elle la rivale du Reichstag et l’héritière présomptive du Reichsrat (Conseil d’Empire), assez vite le silence et l’oubli se sont faits, du moins en Allemagne, autour de l’institution. Tel publiciste oppose même l’indifférence de ses compatriotes allemands à la curiosité mondiale en face des problèmes de Représentation professionnelle^.17

9Une partie des regards français sont hostiles à cette expérience souvent en pensant à l’éventualité d’une expérience identique transposée en France. Ainsi au début d’avril 1924 alors que la campagne française pour la création d’un conseil économique est lancée, deux articles sur la situation allemande sont publiés dans le journal conservateur Le Temps, sous le titre : « Une expérience négative »18. Après la création du Conseil national économique en France en janvier 1925, des textes proposent des comparaisons. Le plus riche est celui que donne le juriste et économiste Roger Picard pour le Bureau international du travail. L’auteur insiste sur les idiosyncrasies nationales : « Chacun des deux pays s’est donné un conseil présentant des caractères déterminés soit par les événements immédiats de son histoire nationale, soit par ses traditions déjà anciennes »19. Picard reste pondéré :

L’Allemagne, en insérant une institution neuve dans la refonte révolutionnaire de sa structure politique, la France, en suivant les traditions de sa légalité et de sa pratique démocratiques, auront été, parallèlement, les ouvrières d’un progrès social dont il serait imprudent de vouloir mesurer le développement possible aux aspects encore indécis et étroits de ses débuts20.

10En dehors de ces enthousiasmes ou de ces critiques, une des choses intéressantes consiste à repérer la manière dont les observateurs français comparent les deux expériences nationales. Le discours du jeune juriste Marcel Prélot est typique de cet aspect ambivalent du regard français sur l’expérience allemande. Dans sa thèse il s’explique :

L’Allemagne seule jusqu’ici nous offre, outre, incontestablement, le plus complet ensemble de théories, l’exemple d’une expérience pratique. Quoique celle-ci se continuant encore se présente, à certains égards, comme incomplète ou tronquée, son étude nous paraît susceptible à la fois, d’aider au progrès des doctrines et de guider dans la voie des réalisations pratiques si cependant, en méditant l’histoire du Reichswirtschaftsrat, on veut bien se souvenir que vérité au-delà du Rhin est souvent erreur en deçà.21

11Chez les fondateurs de l’institution française durant l’année 1924, le modèle allemand n’est pas systématiquement cité tant l’image de l’Allemagne reste difficile à mobiliser politiquement. On préfère plus souvent faire référence à la partie XIII du Traité de Versailles relative à l’Organisation internationale du travail22. Lors du dépôt en 1927 du premier projet de loi pour donner un statut définitif au Conseil français, l’exposé des motifs du projet de loi revient en détail sur la conception de l’institution. La présentation insiste sur un problème commun à l’échelle européenne. Une série d’exemples est citée en commençant par l’expérience allemande suivie par la Tchécoslovaquie, la Pologne et l’Italie. Pour préparer ce texte, le secrétaire général du Conseil français s’est documenté sur la situation allemande. Les archives du Conseil comportent une étude comparative des projets français et allemand23 sans date ainsi que des notes administratives du début des années trente sur les différentes expériences nationales24. Il est certain qu’à partir de l’expérience allemande puis du cas français, c’est bien à l’échelle européenne que se pose la question de la représentation professionnelle. Edmond Vermeil achève d’ailleurs un de ses articles de 1924 sur ce point : « Il ne saurait y avoir de Société des Nations véritable sans direction économique du continent. C’est là une idée allemande. À nous de la faire nôtre, c’est-à-dire européenne »25. Une perspective européenne comparable se retrouve dans une étude anglaise publiée en 1925 sur l’expérience allemande. Son auteur dédie son livre édité à la Fabian Society aux époux Webb et remercie Laski et Beveridge, les penseurs de l’État pluraliste26. Peu d’auteurs allemands commentent en fait l’expérience française plus tardive. L’un des auteurs souligne tout de même différents parallèles intéressants. Il présente l’institution française comme également issue des suites de la Première Guerre mondiale : „auch ein Kind der Nachkriegszeit“27.

Problèmes communs et dynamiques divergentes

12Au-delà de leur chronologie distincte, des problèmes communs se posent à ces deux créations institutionnelles qui doivent lutter pour défendre leur nouveau rôle dans les appareils d’État. Ces deux institutions, héritières de traditions multiples, ont d’abord à « survivre » avec des statuts provisoires : la chose est explicite dans le cas allemand mais elle l’est en fait aussi dans le cas français car le Conseil créé en janvier 1925 l’est par un simple décret et la Chambre des députés vote dans le cadre de la loi budgétaire de 1926 l’obligation d’une confirmation législative. Le CNE attend son statut définitif pendant dix ans et de nombreux projets parlementaires se succèdent. Pour le RWR, le « provisoire » dure malgré le dépôt de projet de loi et le Conseil est supprimé sans que l’ensemble des institutions prévues par l’article 165 ne soient réalisées.

13Pendant cette période, se produit en particulier le dépôt le 14 juillet 1928 d’un projet de loi au Reichstag par le ministre de l’Économie nationale28. Ce projet, du fait qu’il renonce à l’infrastructure que la Constitution avait prévue pour le Conseil économique du Reich, a le caractère d’un amendement à la Constitution et doit donc réunir au Reichstag la majorité des deux tiers ; il faut en outre la présence, lors du vote, d’au moins les deux tiers des députés. Après des débats prolongés et violents, ce projet est adopté au Reichstag en seconde lecture, le 5 juillet 1930, par presque tous les partis, mais le 14 juillet 1930, lors de la troisième lecture, il ne peut cependant pas réunir la majorité requise. L’organisation provisoire est donc maintenue, car la situation politique ne permet pas de soumettre à nouveau ce projet de loi au Reichstag.

14Des problèmes de composition se posent pour les deux institutions. L’ordonnance du 4 mai 1920 organisant le Conseil économique d’Empire provisoire indique dans son article deux la composition : les 326 membres sont répartis en dix groupes29. Un juriste français insiste dès 1922 sur la question difficile de l’équilibre et de la composition d’un tel conseil :

Une première question, celle du nombre des représentants, avait été difficile à résoudre. Quelle méthode d’évaluation adopter ? La dernière statistique de l’industrie allemande remonte à 1907 : ses renseignements étaient donc inutilisables pour établir la proportion des représentations [...]. Aussi, l’évaluation numérique des représentants du Conseil économique, livrée aux polémiques des groupements, ne fut soumise à aucune méthode précise, mais aux influences des réclamations successives. […] Devant la violence des polémiques engagées pour l’organisation professionnelle ou pour l’organisation géographique du Conseil économique, la 6^e Commission de l’Assemblée nationale, réunie le 6 février, puis le 29 mars 1920, renvoya le projet pour étude à une sous-commission. Enfin, à la fin d’avril 1920, le projet d’ordonnance fut approuvé par l’Assemblée plénière de la 6^e Commission. La principale modification apportée au projet consistait dans un nouvel accroissement du nombre des délégués du Conseil économique. Ce nombre, finalement fixé à 326, constitue le dernier terme d’une gradation ascendante qui est conditionnée par les revendications successives des groupements intéressés.30

15Edmond Vermeil rappelle également cette croissance :

Le ministre de l’Économie préparait l’ordonnance présidentielle. On prévoyait alors 100 membres. Les discussions préliminaires élevèrent ce chiffre à 140. Le premier projet gouvernemental du 4 décembre 1919 parlera de 200. Le Reichsrat intervint pour que fussent représentés les divers États. On atteignit le nombre de 280. Finalement, quand l’ordonnance fut prête, l’institution nouvelle comptait 326 membres, chiffre qui fut maintenu. Le document parut le 4 mai 1920.31

16Des anecdotes identiques existent dans le cas français. Des négociations similaires sont au cœur de la préparation et du vote de la loi de mars 1936 refondant le CNE dans une structure comportant beaucoup plus de membres. Les nombreux projets des années vingt et trente proposent des découpages différents du monde social à représenter. De plus, on peut rappeler que cette question de la composition du Conseil reste un point d’achoppement permanent sur la longue durée de l’histoire de l’institution française32.

17Les conflits avec le législatif et l’exécutif constituent un autre point commun entre le RWR et le CNE. Les critiques des parlementaires contre ce type d’institution sont incessantes que ce soit en France ou en Allemagne. On peut citer en 1929 la déclaration au Reichstag du Dr. Rademacher : « Ich bin nicht Mitglied des Reichswirtschafsrats, aber wenn ich es ware, würde ich aus dem Verlauf dieses Gesetzgebungswerks noch mehr das Gefühl der Uberflüssigkeit haben, als ich es vielleicht manchmal als Reichstagsabgeordeneter habe »33. Le conflit avec les autres pouvoirs s’expriment aussi pour le RWR comme pour le CNE par des difficultés budgétaires souvent soulignées par les observateurs.

18La question des méthodes de travail est souvent au centre des commentaires portés sur les deux institutions. Dès 1922, dans sa thèse de doctorat, le français Doublet de Persan souligne cette préoccupation de certains membres du RWR de ne pas copier les autres assemblées :

Rien ne répugne tant au Conseil, que les discussions infructueuses sur des projets insuffisamment étudiés. Qu’il suffise de relever au hasard des débats des boutades de ce genre “Ne nous exposons pas à la critique d’être un organe de temporisation (Reichsverschleppungsrat) ?” (Dr Thissen, 1^re séance). “Il y a bien assez d’un Parlement en Allemagne : n’en formons pas un second et fuyons les comédies parlementaires (Parlamentsspielerei)”, (Kroemer, 13^e séance) ou encore : “Ici, c’est le Conseil du travail : là-bas, près de la porte de Brandebourg, siège le Parlement du bavardage” et “Donnons aux Parlements l’exemple d’une Assemblée qui parle peu, mais qui agit” (Wiedeberg, 11^e séance).34

19Enfin, un même reproche peut être aussi adressé aux deux institutions : le fait d’être dans une trop étroite dépendance du patronat.

20Une périodisation de l’activité du Reichswirtschafsrat est proposée en 1932 par Elli Lindner dans une étude comparative sur les conseils économiques. L’auteur commence par réaffirmer le caractère pionnier de l’expérience allemande : « L’Allemagne, lors de la réorganisation du Reich, a fait un essai qui a ouvert des voies nouvelles au développement des rapports entre l’État et l’économie dans les démocraties modernes. […] L’essai était hardi et original. »35. La première période, jusqu’en 1923, est présentée comme brillante et active ; la deuxième période est plus calme, mais le travail est plus approfondi. Par suite de l’inflation, le budget du RWR est réduit et on renonce à partir de juin 1923 à convoquer des réunions plénières qui entraînent des frais considérables ; la troisième période s’ouvre avec les décrets lois et le nouveau conseil consultatif économique qui marginalise le RWR.

21À l’opposé de ce mouvement de perte d’influence du RWR, l’expérience française présente un visage très différent d’une institution initialement faible qui s’affirme sur un champ certes limité mais qui en proposant une « expertise négociée »36 sur l’ensemble des branches de l’économie française réussit à se faire reconnaître en devenant un partenaire nécessaire pour les administrations ministérielles. Ces différences dans le rapport aux administrations respectives ont été très tôt aperçues par certains observateurs. Cette lutte des autres institutions contre le nouveau Conseil économique est décrite a posteriori par un parlementaire social-démocrate sous la république de Weimar, Fritz Tarnow : „Im Anfang seines Bestehens hatte es der RWR nicht leicht, den älteren Organen der Staatsorganisation gegenüber die ihm durch die Verfassung zugewiesene Stellung behautpten“37.

22Il est certain qu’une des explications les plus probantes de l’échec du RWR – même s’il a pu rendre des avis importants sur des points techniques38 – réside bien dans l’absence de soutien de l’administration. Ce problème de l’allégeance des hauts fonctionnaires traverse toute la République de Weimar39. Dans le cadre français, il ne s’agit pas d’idéaliser une haute fonction publique qui accepte en partie quelques années après de rallier le régime de Vichy40 ni d’idéaliser un prétendu « modèle républicain »41, mais on constate que le CNE est parvenu davantage à se construire des alliances dans l’appareil d’État. L’une des différences entre la France et l’Allemagne se retrouve dans le fait que la crise politique et le désenchantement démocratique présents à l’échelle européenne ne s’y expriment pas de la même façon. Expériences historiques et discours théoriques42 se distinguent ici nettement entre les deux pays. On peut juste signaler que des perspectives intéressantes sur ces questions sont alors abordées dans les revues américaines de science politique43.

23L’expérience allemande a donc été suivie attentivement par certains observateurs français. Elle n’a pas servi au sens strict de « modèle » ni de « contre-modèle » mais par son caractère pionnier elle posait concrètement de nouvelles questions sur un problème débattu dans différents pays européens à la sortie du conflit mondial. Les difficultés rencontrées dans l’Allemagne et la France des années vingt pour ce type de nouveau Conseil sont communes : conflit sur leur composition, difficile autonomie par rapport aux pouvoirs exécutif et législatif. Mais la différence des traditions syndicales et politiques ainsi que l’attitude des hauts fonctionnaires dans les deux pays expliquent que les expériences aient suivi des voies divergentes. L’expérience allemande est ici pionnière et cela explique l’attention qu’elle a attirée chez les observateurs français. Le RWR apparaît comme un révélateur des conditions possibles d’expression de la représentation professionnelle :

Quoiqu’il advienne, l’esquisse weimarienne, même à l’état d’ébauche inachevée demeurera sans doute comme un enseignement notable de l’histoire constitutionnelle de ce temps. La représentation professionnelle n’avait revêtu jusqu’alors que des aspects sporadiques. De la charte du 11 août 1919, elle reçoit une importance qu’elle avait seulement connue dans le cabinet du théoricien. Sans doute le compromis de l’article 165 est étroit mais son exécution quoique tronquée suggère beaucoup si elle réalise peu. L’expérience montre quels sont les postulats requis à l’introduction de la représentation professionnelle : maturité de l’opinion et surtout de l’organisation syndicale. Elle serre de près les détails techniques d’une réalisation pratique dont les auteurs avaient, suivant leurs préférences, exagéré ou sous-estimés les difficultés.44

24Après ces premières expériences de représentation professionnelle des années vingt, le débat européen se structure durant les années trente autour de la question du corporatisme. Là encore la circulation des modèles en Europe est importante mais sans doute moins centrée sur la France et l’Allemagne. Le corporatisme italien occupe une place centrale mais le Portugal et l’Autriche retiennent aussi l’attention. D’autres expériences pourraient aussi être rappelées comme le cas anglais45. Après la Seconde Guerre mondiale, la République fédérale d’Allemagne a connu des expériences de conseil dans le domaine économique très différentes de celles pratiquées en France. Des analyses récentes ont souligné qu’à l’opposé du modèle français qui s’est développé sous forme d’une assemblée constitutionnelle durant la IV^e et la V^e République, l’Allemagne a connu des expériences beaucoup plus diversifiées46. Le débat se repose cependant aujourd’hui avec le développement des organisations non gouvernementales qui réclament une place nouvelle au nom de la société civile. De nombreux conseils économiques et sociaux se sont d’ailleurs créés au cours des deux dernières décennies en Europe47 et dans le monde. Les discussions sont d’ailleurs très vives sur l’organisation de l’institution à l’échelle européenne tant les expériences nationales et la compréhension de ce que signifie la société civile sont différentes sur ce point48.