Chapitre 19. Une décision « efficace » ? La multiplication des réformes éducatives dans l’Italie contemporaine au cours des vingt dernières années
p. 313-322
Texte intégral
1Au cours des deux dernières décennies, le cadre réglementaire de l’école italienne a connu une succession de tentatives de réformes structurelles. Ces tentatives ont été motivées par des considérations idéologiques et par la volonté de contenir les dépenses publiques. Nous tenterons ici d’examiner le cadre historique et institutionnel de ces réformes à un moment clef, qui marque une bifurcation dans le système éducatif italien, en nous interrogeant sur l’efficacité de la multiplication des prises de décisions éducatives. Ce « moment » historique est marqué par plusieurs lois : la réforme du ministre Berlinguer1 (2000) ; la réforme Moratti2 (2003), qui a abrogé la précédente ; la réforme Gelmini3 (2010) qui a amendé l’ordre des écoles secondaires et des instituts professionnels et techniques ; et, enfin, la réforme Giannini4 connue sous le nom de la « Bonne école ».
2Au-delà des différences politiques et idéologiques, ces mesures se caractérisent toutes par leur inscription dans le cadre européen, à la fois législatif mais aussi philosophique, prenant en compte la nécessité d’investir dans le « capital humain », en adaptant les systèmes d’enseignement et de formation professionnelle, pour améliorer l’apprentissage tout au long de la vie. Ce virage européen, qui va influer sur la prise de décision en matière éducative en Italie, est particulièrement net à partir du Conseil européen de Lisbonne (2000), qui réaffirme le principe de subsidiarité, de coopération et le respect des particularités de chaque nation. Notre propos se portera sur les prises de décisions en matière scolaire puis universitaire.
L’école aux mains d’un processus décisionnel agité et contradictoire
3La première et, peut-être, la plus audacieuse réforme éducative italienne, est celle qui a été proposée par le ministre Luigi Berlinguer en 2000. En effet, il a essayé de donner forme au projet de modernisation des systèmes d’éducation et de formation professionnelle en rompant avec les interventions timides et fragmentées de ses prédécesseurs et en s’inscrivant dans les prescriptions européennes et non plus dans celles, anciennes, de Giovanni Gentile, ministre de l’Éducation nationale dans le premier gouvernement fasciste en 1923. Ce qui est alors décidé, c’est que l’école primaire (6 à 13 ans) serait désormais articulée en trois périodes de deux ans avec une dernière année étroitement liée au niveau secondaire de l’année suivante avec, par exemple, des programmes partagés entre l’école primaire et le lycée, sur la tranche 13-15 ans, afin de mieux préparer les élèves au lycée, quelles que soient les filières (humanités classiques, scientifique, technique et technologique, artistique et musical). Un dispositif faisant le lien entre la fin de l’école secondaire et l’après-diplôme est également prévu pour surmonter le fossé qui peut exister entre l’école et le monde du travail. Cette réforme nationale des cycles se heurte cependant aux régions qui peuvent, elles aussi, intervenir dans le processus de décision et légiférer en matière d’éducation et de formation professionnelle, sous réserve que les normes générales d’éducation soient respectées5, et intervenir en matière de gestion, d’organisation et de réglementation des écoles. La prise de décision est donc doublement compliquée. D’une part deux niveaux, celui des autorités régionales et celui de l’État peuvent légiférer en même temps. D’autre part, les réformes se chevauchent dans le temps (la loi Berlinguer, par exemple, est votée avant la réforme constitutionnelle et ne peut donc pas la prendre en compte). Les réformes sont ensuite annulées.
4Une autre réforme, en 20036, illustre les contradictions entre les normes. Conçue dans le cadre du gouvernement de centre-droit (dit Berlusconi I), elle est portée par le ministre Moratti et complétée par Gelmini. Elle a pour objectif de réduire l’intervention de l’État dans la politique éducative, au nom de la liberté de choix des familles et de la libre concurrence entre l’école publique et l’école privée, au motif d’adapter la structure éducative aux attentes du monde du travail, et de proposer un enseignement davantage fondé sur les capacités cognitives des élèves auxquels le système donnerait désormais un rôle central, en plaçant les écoles à leur service (c’est le modèle dit personnaliste). Dans cette réforme Moratti, où le principe est que l’État intervienne le moins possible dans la prise de décision, le système de l’enseignement professionnel est désormais de la seule responsabilité des régions (2005)7, ce qui est contradiction avec le nouveau titre V de la Constitution. Il en va de même concernant le système secondaire supérieur des lycées mis en place. L’école n’est plus obligatoire, mais on parle de « droit-devoir d’instruction » qui s’étendra sur 12 ans (auparavant la scolarité obligatoire était de 8 ans et le parcours d’études primaires et secondaires s’étalait sur 13 ans). L’instruction de base peut également se faire dans le système de formation professionnelle. Les lycées, qui auparavant étaient de huit types, sont réduits à trois. Les régions peuvent entrer dans la gestion des filières professionnelles. Le curriculum de tout niveau scolaire sera basé sur des standards nationaux avec, en plus, une partie flexible sur laquelle l’établissement construira l’originalité et la force de son offre. Les familles ont la liberté de choisir l’établissement.
5Outre les difficultés pratiques de la réalisation de la réforme, en raison de la faiblesse institutionnelle des régions, là encore, il y a une contradiction entre la réforme Moratti et les principes constitutionnels. Notons que même la Confindustria (le Mouvement des entreprises italiennes), pourtant de tendance libérale, s’est opposée à une réforme qui aboutissait à la marginalisation de l’enseignement technique et professionnel, considéré comme essentiel au développement économique du pays, même si, officiellement, la réforme Moratti de 2003 a mis sur un pied d’égalité lycées et instituts d’instruction et de formation professionnelle.
6Pour aider à la prise de décision, la réforme Moratti met également en place un processus d’évaluation, notamment concernant l’ensemble du cycle primaire, divisé en une première classe suivie par des périodes de deux ans. Chaque période fait alors l’objet d’une évaluation spécifique, menée par l’Institut national pour l’évaluation du système éducatif (INVaLSI) tous les deux ans. C’est une pratique nouvelle car, jusqu’alors, les enseignants échangeaient peu sur les évaluations de leurs élèves, certes pour des raisons idéologiques, mais également par manque de culture de l’évaluation. L’insertion dans le schéma européen, évoqué en introduction, est ici particulièrement visible, puisque la pratique de l’évaluation, sous toutes ses formes (des élèves, des enseignants, des établissements, etc.), est habituelle dans nombreux pays européens, considérée comme l’un des outils nécessaires pour améliorer le système scolaire, ce qui n’est pas le cas en Italie.
7En 2006, la prise de décision en matière éducative est, à nouveau, réorientée avec le retour aux affaires d’un gouvernement de centre-gauche et l’arrivée comme ministre de l’Éducation nationale de Giuseppe Fioroni. Pendant son passage, il parvient à bloquer l’entrée en vigueur de la loi de réforme Moratti. Il ne propose pas sa propre réforme, mais présente un certain nombre de mesures correctives destinées, dit-il, à rendre plus moderne et plus efficace le système éducatif. Il bloque ainsi le décret de 2005 sur les programmes des lycées8 et surtout, en relançant en 2007 une instruction technique et professionnelle9, il replace l’État central au cœur de la décision en réaffirmant sa responsabilité dans la délivrance des diplômes, tandis que les régions sont en charge des qualifications de formation professionnelle de trois ans. Cette remise de l’État au cœur de la décision éducative concerne également l’école maternelle et le premier cycle puisque de nouvelles lignes directrices nationales sont tracées, portant sur l’acquisition de compétences.
8Mais en 2008, avec le retour du gouvernement de centre-droit (Berlusconi II), le jeu décisionnel va, à nouveau, être bouleversé puisque le travail de réduction des investissements en faveur des écoles publiques commencé par le ministre Moratti et évoqué plus haut, reprend. C’est avec la loi n° 133/2008 que le ministre de l’économie Tremonti et le ministre de l’Éducation Gelmini entreprennent un travail de rationalisation du système éducatif, en coupant principalement dans les dépenses de personnels, en réduisant le nombre de chaires et en diminuant le temps scolaire. En résumé, le ministre Gelmini a opéré sur deux volets. Il a d’abord agi sur l’école primaire avec une série d’interventions visant principalement à restaurer une école primaire obsolète et traditionnelle (réintroduisant, par exemple, l’évaluation avec des chiffres, abrogée en 1977 ou la restauration du maître unique). Il s’est ensuite attaqué à l’école secondaire, en dépoussiérant la loi Moratti à travers le décret n° 226/2005 fixant les règles du deuxième cycle en matière d’enseignement de l’anglais et de la deuxième langue étrangère, sur l’enseignement de la science et technologie et en augmentant le temps annuel obligatoire de l’école secondaire de premier degré.
9Malgré ces multiples réformes, le défi de l’école italienne reste donc toujours d’arriver à dépasser modèle mis en place par le ministre Gentile en 1923, qui a établi des compartiments étanches entre les types d’établissements et les niveaux. Or, cette étanchéité scolaire fait obstacle à la mobilité sociale et nuit, à l’échelle du pays, au dynamisme culturel, civique et économique. Cette rigidité du système comprend également un volet géographique. Il y a, en effet en Italie un système éducatif différent entre le nord et le sud.
10Faire face à cette réalité caractéristique du système scolaire italien, c’est d’abord affronter la question du recrutement du personnel enseignant, particulièrement chaotique. Ce volet du système scolaire, a donc fait l’objet de plusieurs décisions qui ont abouti diverses réformes structurelles depuis 2003, obligeant désormais les aspirants enseignants à davantage d’ouverture, notamment en matière d’innovations permanentes et d’évolutions des règles en vigueur. Les premiers aperçus, quoique timides, de changement sur la question du recrutement du personnel enseignant commencent à être perceptibles avec la création d’écoles spécialisées d’enseignement, mieux connues sous l’acronyme SSIS (École de spécialisation pour l’enseignement secondaire). Ces écoles, en deux ans, visent à la formation des enseignants des écoles secondaires du premier et du second degré. Pour les futurs enseignants de maternelle et de l’école primaire des licences habilitantes ont été établies auxquelles on peut accéder avec un concours public. En 2011-2012, ce système SSIS a été supprimé et remplacé par un stage de formation en responsabilité (TFA). Si les deux systèmes répondent à un souci de professionnalisation du corps enseignant, ils diffèrent sur le statut donné aux enseignants formés, le second les empêchant de bénéficier d’un contrat à durée indéterminée. Là encore, une autre réforme, la réforme scolaire Renzi de 201510, tente de mettre fin à la situation critique générée par ces décisions et d’intégrer tous ces enseignants précaires.
11Que retenir de ces prises de décisions dans l’enseignement primaire et secondaire ? D’abord qu’elles se sont succédé à un rythme effréné, à chaque changement gouvernemental, donnant aux acteurs une impression de trop-plein bureaucratique, même si derrière la discontinuité politique, on peut percevoir une certaine continuité dans la transformation du modèle éducatif dans le cadre européen qui fait désormais référence. Ensuite, une certaine déception des experts qui attendaient davantage d’innovations en matière de modèle éducatif et de programmes d’études.
L’université : décision décentralisée dans un cadre européen structurant
12Dans l’enseignement supérieur, les réformes engagées vont dans le sens d’une décentralisation de la prise de décision à l’échelle des universités, mais avec un contrôle de l’État via de nouveau outils et la mise en place de règles générales sur certains points. La réforme du ministre Ortensio Zecchino (commencé avec le décret n°509/1999) a ainsi prévu la mise en place d’un Comité national d’évaluation, créant ainsi le premier outil d’évaluation de chaque université et du système dans son ensemble. Elle met également un terme au libre accès à l’université, en vigueur depuis 1968. Mais, des pans entiers de la décision sont désormais décentralisés au niveau des universités, par exemple sur les plans d’études, qui, en vertu de la loi de 199011, étaient relativement uniformes sur l’ensemble du territoire. Les textes de 1997 et 199912, même s’ils donnent un cadre national minimal, transfèrent aux universités un pouvoir décisionnel majeur dans la définition des cours. Cette liberté accrue s’est faite dans l’esprit européen du système des crédits, la prise en compte de la présence en cours et du travail étudiant associé, et la structuration des enseignements en fonction de référentiels de compétences liées au monde du travail, culturel, économique, social et professionnel dans lequel les diplômés seront appelés à travailler.
13La loi de 201013, dite « réforme Gelmini », poursuit les réformes dans ce même état d’esprit d’une prise de décision plus autonome et responsable, dans un cadre général fixé par l’État. Là encore, ce qui est mis en place s’inscrit en partie dans les standards européens, concernant la gouvernance des universités, le statut juridique et le recrutement du personnel, les démarches « qualité », la valorisation du mérite, les liens entre l’enseignement et la recherche. En matière de gouvernance, par exemple, la loi énonce des lignes directrices pour la révision des statuts des universités d’État concernant la composition, la durée et les fonctions des composantes, ainsi que l’organisation interne. En particulier, la norme énoncée prévoit une limitation du mandat du recteur (6 ans non renouvelables) ; la mise en place dans chaque université d’un collège de discipline et l’adoption d’un code éthique ; la prévalence des composants externes dans l’équipe d’évaluation ; la distinction entre les fonctions du sénat académique (scientifique) de ceux du conseil d’administration (gestion) ; le remplacement de la charge du directeur général avec celle du directeur administratif ; la formalisation dans les départements du lien entre recherche et enseignement ; des dispositions particulières pour les universités bien gérées financièrement et ayant obtenu d’excellents résultats scientifiques.
14En ce qui concerne le recrutement des professeurs d’université, la loi de 2010 prévoit, comme cela se fait ailleurs en Europe, la mise en place d’une habilitation nationale scientifique (ASN) qui est une garantie contre les recrutements trop locaux, et l’appel à des professeurs et associés sélectionnés par les universités ; la nécessité d’une sélection par l’Université dès lors qu’un contrat à durée déterminée est envisagé ; la possibilité de recourir à des enseignants étrangers pour favoriser l’internationalisation des universités.
15En matière d’évaluation nationale, les précédents comités d’évaluation mis en place en 1998 (CIVR pour la recherche) et 1999 (CNVSU pour l’enseignement) ont été abolis et remplacés par l’ANVUR (Agence nationale pour l’évaluation du système universitaire et de la recherche) en 2010. Cette Agence est affiliée à l’Association européenne pour l’assurance de la qualité dans l’enseignement supérieur et constitue le noyau central de la mise en œuvre du processus de réforme prévu par la loi de 2010, faisant le lien entre objectifs politiques et mise en œuvre pratique. Pour que celle-ci soit effective, l’ANVUR dispose d’un moyen de pression important, à savoir la vérification des critères préalables à la distribution du Fonds de financement ordinaire des universités (FFO)14 et du Fonds ordinaire des organismes de recherche publics15. Cette distribution dépend des résultats des universités et les instituts de recherche.
16Il manque donc une idée stratégique à long terme. Il n’existait pas réellement en Italie un plan sur l’éducation qui ait été en mesure de surmonter la contrainte des différentes législatures politiques. Dans une synthèse extrême, on peut affirmer que c’est le résultat d’une série d’innombrables réformes qui ont changé l’Éducation nationale d’en haut.
17J’ai délibérément spécifié « d’en haut », puisque, dans la plupart des cas, les réformes ont été basées sur des systèmes préconstitués et appliqués sur la masse indistincte des utilisateurs, tant des apprenants que des enseignants. Même dans les (rares) cas où il a été tenté, à travers des groupes de travail, de demander la participation des professeurs, les activités expérimentales coordonnées et les tableaux techniques demandant de transposer en norme les besoins et les indications des catégories qui « vivent » le monde de l’école, ont donné le sentiment que, au cours des dernières décennies, la forme du dialogue naturel entre les territoires, les écoles, les enseignants, les parents, les étudiants et l’administration centrale a été définitivement démolie. En outre, ces réformes ont été malmenées par une double contrainte : d’une part, la décision politique a souvent donné l’impression d’être tributaire des médias qui s’intéressent plus à l’image de la réforme qu’à leur contenu réel. Et, d’autre part, la contrainte économique liée à la dette publique et au pacte fiscal européen a conditionné nombre de décisions relatives à l’éducation.
18Finalement, toutes ces décisions ne sont pas parvenues à réduire l’écart existant entre l’enseignement secondaire et l’enseignement professionnel, écart qui date de la réforme Gentile de 1923. Au niveau de l’enseignement supérieur et de l’Université également, malgré les réformes successives, il semble y avoir un manque véritable de stratégie. On a assisté dans les dernières décennies à un appauvrissement des activités des professeurs d’université, forcés, malgré eux, d’entrer dans une logique de tâches bureaucratiques destinées à alimenter les grilles d’évaluation des agences et des structures administratives mais cette logique a rendu encore plus complexe et méconnaissable la formation concrète et les activités éducatives de l’enseignement tertiaire. Paradoxalement, l’autonomie et la responsabilisation des universités ont mené, par les cadres généraux et les outils d’évaluation, à un renforcement de la prise de décision au plus sommet de l’État.
19Une question qui se posera donc à l’avenir sera donc toujours celle de la part des acteurs du monde éducatif dans la prise de décision des politiques relatives au système éducatif.
Figure 1. Schéma du système scolaire italien.

Bibliographie
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Letizia Moratti, « Una scuola per crescere », Annali della Pubblica Istruzione, nn° 1-2, éd. spéciale pour les « Stati Generali dell’Istruzione », Bologna, Le Monnier, 2001.
Simone Colapietra, Il fallimento dell’università italiana: Dalla riforma scempio del 3+2 ad oggi, Adagioebook.it, Milano, 2012.
Fabrizio Dal Passo, L’autonomia delle istituzioni scolastiche. Storia, analisi e futuro di uno dei principi fondamentali del sistema educativo italiano, Omniscriptum GmbH & Co., Saarbrücken (Allemagne), 2014.
Fabrizio Dal Passo, Alessandra Laurenti, La scuola italiana. Le riforme del sistema scolastico dal 1848 ad oggi, Novalogos, Aprilia, 2017.
Orazio Niceforo, Da Berlinguer a Gelmini. La scuola che (non) cambia, Roma, Editoriale Tuttoscuola, 2010.
Notes de bas de page
1 Loi n° 30 du 10 février 2000.
2 Loi n° 53 du 28 mars 2003 associée à divers décrets ultérieurs.
3 Décrets présidentiels n° 87 à 89 du 15 mars 2010.
4 Loi du 13 juillet 2015, n° 107.
5 Titre V de la Constitution (loi n° 3 du 18 octobre 2001).
6 Loi de 2003 (n° 53).
7 Décret n° 226 de 2005.
8 Décret n° 226/2005.
9 Loi n° 40/2007.
10 Loi n° 107/2015.
11 Loi n° 341/1990.
12 Loi n° 127/1997 et n° 4/1999 et décret ministériel n° 509 du 3 novembre 1999.
13 Avec la loi du 30 décembre 2010, n° 240.
14 Art. 5 de la loi n° 537 du 1993.
15 Art. 7 du décret législatif n° 204/1998.
Auteur
-
Fabrizio Dal Passo
Professeur d’histoire moderne et d’histoire des institutions politiques, université La Sapienza (Rome)
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