Chapitre 12. La révolution managériale oubliée d’Olivier Guichard (1969-1972)
p. 201-216
Texte intégral
1« L’Éducation nationale est une entreprise produisant des services de diffusion de la connaissance à l’aide de ressources publiques1. » Cette définition figure dans un rapport de 1971 sur la direction par objectifs et le budget de programmes au ministère de l’Éducation nationale. Réinscrire l’éducation dans la sphère de l’économie, n’était-ce pas légitimer le transfert de savoirs managériaux vers ce secteur de l’action publique ? Tel est, en effet, l’objet de l’expérience initiée en 1969 par le ministre Olivier Guichard.
2Quand ce dernier arrive rue de Grenelle le 22 juin 1969, le monde scolaire et universitaire subit encore le contrecoup de mai 68. Si ce mouvement a légitimé la rénovation pédagogique qu’Alain Peyrefitte s’apprêtait à promouvoir, il a, dans le même temps, fragilisé les réformateurs en politisant le débat pédagogique2. Les décisions en suspens – sur le baccalauréat, l’orientation, la formation des maîtres, la structure du premier cycle etc. – n’en sont que plus difficiles à prendre. O. Guichard s’attelle en priorité à la réorganisation du fonctionnement du ministère, appliquant à l’Éducation nationale des savoirs issus de l’entreprise et de la sociologie des organisations. L’administration centrale n’est pas la seule cible de cette révolution managériale : il s’agit bien, au départ, de repenser toute la chaîne de décision, de la rue de Grenelle aux établissements scolaires, en passant d’un mode d’administration fondé sur la régularité des actes, leur conformité au droit, à une gestion par objectifs, qui laisserait plus d’autonomie aux différents échelons.
3Pour quelles raisons ce projet germe-t-il dans ce contexte précis ? Quelles en sont les caractéristiques ? Peut-on en apprécier la portée ? Telles sont les questions abordées dans cette contribution – qui ne traite donc pas des décisions prises en matière scolaire pendant cette période3 – à partir des entretiens recueillis par le Service d’histoire de l’éducation et des archives et publications du ministère de l’Éducation nationale et du ministère de l’Économie et des Finances.
La genèse d’une expérience
4Réponse aux difficultés conjoncturelles de l’Éducation nationale, cette initiative s’inscrit aussi dans une dynamique transversale de réforme de l’État : à la charnière de ces deux impulsions, un ministre et son directeur de cabinet.
Une crise de croissance
5Les archives du cabinet d’Edgar Faure, qui précède O. Guichard rue de Grenelle, portent la trace des nombreuses discussions soulevées par le pilotage du ministère4.
6L’enjeu est d’abord d’assurer l’unité de vue et de décision au sein de l’administration centrale. La réforme des institutions scolaires s’était heurtée, sous la Quatrième République, à la rivalité du premier et du second degré, s’affrontant pour la scolarisation des 11-15 ans. Incarnée par les dissensions syndicales, cette compétition s’enracinait aussi dans le fonctionnement quotidien d’un ministère divisé en directions par degré, fonctionnant comme autant de citadelles autonomes. Dans les années 1960, la mise en place d’une direction surplombant premier degré, second degré et enseignement technique, puis la création, en 1963, d’un secrétariat général confié à Pierre Laurent, avaient mis fin à cette situation5. Mais le secrétariat général n’a pas survécu à mai 686 et, à la fin de la décennie, le problème de la coordination des différents domaines d’intervention du ministère reste entier.
7À la centrale, on souligne aussi que la fonction de prospective, de prévision, de planification n’est pas remplie de façon satisfaisante. Sans doute le Commissariat au plan a-t-il joué un rôle remarqué dans l’orchestration de la croissance du système éducatif. Sur la base des prévisions établies par les experts du Plan, on a construit des locaux et recruté des enseignants pour accueillir des générations d’élèves de plus en plus nombreuses. Pour autant, ce travail de planification s’est porté exclusivement sur ces aspects matériels, sans toucher au cœur même de l’activité des maîtres et des élèves, de ses moyens, de ses méthodes et de ses finalités7. D’autre part, la temporalité quinquennale de la planification paraît inadaptée. On s’interroge sur les moyens de suivre l’évolution des besoins et de leur satisfaction – sans se contenter d’une appréciation financière de l’exécution du plan8.
8Le fonctionnement quotidien de l’institution se heurte enfin à deux difficultés majeures : la formation et le recrutement de personnels administratifs n’ont pas suivi le rythme de croissance des effectifs9, et la dévolution de compétences aux services déconcentrés – indispensable pour décongestionner les bureaux parisiens – n’est encore qu’amorcée10. Ces services sont débordés par leurs nouvelles tâches, tandis que la centrale perd la main sur des décisions qui engagent les finances ministérielles.
À l’horizon, la réforme de l’État
9Telle est du moins l’analyse qui prévaut rue de Rivoli, au ministère de l’Économie et des Finances, où la croissance irrépressible du budget de l’Éducation nationale, les dépassements récurrents des crédits votés, sont dénoncés comme l’indice d’une gabegie et d’une perte de contrôle de l’administration centrale sur les échelons inférieurs11.
10Le souci d’un meilleur contrôle de l’emploi des deniers publics constitue, de manière indirecte, la deuxième source d’inspiration de la révolution managériale d’O. Guichard. En 1968-1969, les directions du Budget et de la Prévision de la rue de Rivoli s’emploient, en effet, à promouvoir une réforme de la procédure budgétaire inspirée de l’expérience américaine du « Planning programming budgeting system ». Cette réflexion débouche sur le programme de Rationalisation des choix budgétaires (RCB) – le nom donné en France à cette politique étendue à tous les ministères en 1970 et arrêtée en 198212. Comment la définir ? Pour les uns, il s’agit, en priorité, de transposer à la décision publique les techniques de calcul économétriques en usage dans les grandes entreprises ; pour les autres, c’est un programme plus vaste de réforme de l’État nourrie par la sociologie des organisations, mise à la mode par les travaux de Michel Crozier13 ; c’est enfin une façon de repenser la procédure budgétaire pour mettre un terme à la croissance irrésistible du budget de l’État. Pour des raisons tactiques et politiques, chaque ministère reste libre dans la mise en œuvre de cette rationalisation, Rivoli se contentant de mettre à disposition des moyens financiers et humains, et tout un arsenal de propositions dont émergent trois lignes directrices : la généralisation des études d’aide à la décision, la mise en place d’un budget de programmes et la modernisation des procédures de gestion.
11L’heure est donc au transfert, dans le secteur de l’action publique, de pratiques expérimentées dans les grandes entreprises ; un transfert qui trouve sa légitimité dans la critique de la bureaucratie et de ses impasses.
Deux néophytes rue de Grenelle
12Cette configuration crée un contexte favorable aux initiatives managériales du directeur de cabinet d’O. Guichard, André Giraud, initiatives d’autant plus aisément endossées et assumées par le ministre qu’elles répondent aux préoccupations de la rue de Rivoli14.
13La présence de non-spécialistes de l’éducation à la tête de la rue de Grenelle n’a rien d’exceptionnel. Dans le cas d’O. Guichard et d’A. Giraud, ni l’un ni l’autre, avant leur arrivée au ministère, ne se sont intéressés de près ou de loin à ce domaine. La nomination d’O. Guichard est avant tout politique – c’est un gaulliste, plus proche de Pompidou que du premier ministre Chaban-Delmas. Dans le climat tendu de l’après mai 68, il n’est pas marqué par une orientation pédagogique particulière. Au fil des mois, il se glisse sans trop de peine dans la dynamique de rénovation pédagogique initiée par Alain Peyrefitte et Edgar Faure – validant, par exemple, le report du latin au début de la 4e15 – mais ses prises de position publiques – reprises dans L’Éducation nouvelle – visent moins à exposer une théorie personnelle sur le devenir de l’école qu’à appeler au calme, à la pondération et à l’esprit de méthode dans l’examen des problèmes16.
14Il découvre, à son arrivée rue de Grenelle, une administration d’une lourdeur insoupçonnée. Il avait travaillé, les années précédentes, au développement de la DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale), une structure, neuve, souple, dotée d’un faible effectif, à qui incombait avant tout une mission de coordination des investissements. Le voici à la tête d’un énorme ministère, chargé d’histoire, et dont le budget se compose pour l’essentiel de dépenses de fonctionnement. Son expérience de l’administration de mission – comme on qualifie alors le mode d’action de la DATAR – a nourri à la fois la constitution de son cabinet, mais aussi sa compréhension des problèmes posés par l’administration de l’Éducation nationale. À ses côtés, il appelle comme directeur de cabinet, A. Giraud, polytechnicien, ingénieur des Mines, choisi, non pour sa connaissance des questions éducatives, mais parce qu’il était, selon les termes mêmes du ministre, « ce qu’il y a de mieux », un pur produit des grandes écoles, décidé à promouvoir la direction par objectifs au sein du ministère. Il faut enfin mentionner à leurs côtés Alain Blanchard, à la tête du Service des affaires financières et budgétaires, promu directeur lors de la réorganisation de l’administration ; ce dernier a participé aux premières discussions sur l’acclimatation de la RCB à l’Éducation nationale, au temps d’Edgar Faure, et fait partie de ceux qui voient dans l’adoption de ces nouvelles méthodes un réel levier de transformation17.
Le discours de la méthode
15La caractérisation de ces nouvelles méthodes soulève, à vrai dire, quelques difficultés.
Un flou constitutif
16Le flou est constitutif des discours et des injonctions qui circulent pendant cette période. Il tient d’abord à la genèse de la RCB, dès le départ tributaire d’inspirations plurielles18. Mais il résulte aussi de la superposition de deux dynamiques distinctes, l’application de la RCB et la mise en œuvre d’une « direction par objectifs » à l’EN. La « direction par objectifs » recouvre ce que l’on désigne plus couramment en France par management. Conceptualisée par deux américains Alfred Pritchard Sloan19 et Peter Ferdinand Drucker20, elle consiste « à définir des objectifs chiffrés, en termes de résultats qualitatifs et quantitatifs à atteindre et de ressources à allouer au mieux, objectifs dont l’atteinte apporte à son auteur une reconnaissance tant financière que sociale21 ». D’après divers témoignages, A. Giraud est, bien plus que le ministre lui-même, l’artisan de la mise en place de cette direction par objectifs au ministère22. La convergence entre RCB et direction ou gestion par objectifs est certes facilitée par le fait qu’elles ont une matrice commune : une réflexion sur l’organisation du travail au sein des grandes entreprises et les moyens de renforcer son efficacité. Lorsqu’ils prennent la plume, les conseillers s’emparent de ces convergences objectives pour articuler et réarticuler à leur gré les références à la direction par objectifs ou à la RCB en fonction des publics auxquels ils s’adressent23. Ces constructions et reconstructions masquent les divergences d’orientation et de priorité qui resurgissent en revanche dans la mise en œuvre. Le tri est d’autant plus délicat qu’on ne dispose pas d’archives ou de témoignages d’A. Giraud24. Dès l’été 1970, il quitte ses fonctions : les résistances suscitées par son projet de direction par objectifs seraient, selon certains, à l’origine de ce départ prématuré25. La dynamique qu’il a initiée se poursuit tant bien que mal, mais au cabinet, nul ne reprend le rôle d’impulsion et de coordination que nécessitaient des transformations aussi profondes. Pour toutes ces raisons, le discours de la méthode qui sous-tend cette expérience est tout à la fois prolifique et insaisissable.
Quelles attentes ?
17On peut néanmoins identifier quelques grandes lignes directrices. La première concerne la définition d’objectifs. L’idée circule – entre Grenelle et Rivoli – qu’un travail de mise à plat et de hiérarchisation des objectifs poursuivis par l’Éducation nationale constitue un préalable – ou une composante – de la modernisation du ministère. Il s’agit d’en finir d’une part, avec la simple reconduction des actions existantes et, d’autre part, avec les réformes partielles, conçues sans prise en compte de leurs effets sur l’ensemble du système. L’ambition est d’avoir une vue d’ensemble des objectifs poursuivis – point de départ de toute « analyse de système » pour reprendre un vocable alors à la mode26. La volonté de construire cette vue synthétique et prospective des missions de l’Éducation nationale se traduit de diverses façons.
18On la lit d’abord dans l’adoption, en mars 1970, d’un nouvel organigramme qui distingue au sein de l’administration centrale, les directeurs délégués aux objectifs (détachés de toute tâche de gestion) et les directions de moyens. Dans cette nouvelle configuration, le travail réflexif et prospectif sur les objectifs appartient aux premiers, en lien avec une nouvelle direction transversale, la direction de la Prévision (DIPRE) qui hérite des missions et des services autrefois rattachés au secrétariat général27.
19Cette logique sous-tend aussi l’expérience – promue par le ministère des Finances – d’une présentation des budgets sous forme de budget de programmes : il s’agit, à terme, de remplacer la traditionnelle nomenclature budgétaire, reflétant la nature des dépenses (équipement, fonctionnement etc.), par une présentation qui regrouperait les dépenses engagées en fonction des objectifs poursuivis28, ouvrant la voie à une évaluation des dépenses d’éducation en termes d’efficacité et d’efficience. Croyait-on vraiment à la possibilité de mieux penser les réformes du système scolaire grâce à une mise à plat de la structure d’objectifs ? Rue de Rivoli, peut-être29. Rue de Grenelle, les uns et les autres sont trop sensibles à la complexité de ce secteur pour fonder trop d’espoir sur les effets à court terme de ce nouveau formalisme30.
20On note, en revanche, un véritable intérêt pour la construction de systèmes d’information modernes, grâce aux possibilités offertes par l’informatique. En matière de recueil d’information, la situation, en effet, est loin d’être satisfaisante. Les établissements et les services déconcentrés sont sollicités plusieurs fois pour transmettre à la centrale les mêmes informations. Cette situation s’explique d’abord par la distinction entre les enquêtes conçues pour alimenter le service des statistiques (et nourrir la prospective), et celles conçues pour les besoins de la gestion (mise en paiement etc.) ; mais elle résulte aussi du cloisonnement des différents services de gestion qui procèdent chacun à leurs propres enquêtes. Cette redondance, synonyme de lourdeur, nuit, par surcroît, à la fiabilité des données. Les priorités du Plan calcul, le projet politique d’une informatisation de l’administration rejoignent ici des préoccupations très concrètes de la rue de Grenelle31. Piloter l’administration à partir de données valables et régulièrement actualisées : telle serait la deuxième ligne directrice de ce moment managérial.
21Quelle était la place, dans ce plan d’ensemble, des études d’aide à la décision, mobilisant des techniques de calcul économétriques ? C’est probablement ici qu’on peut le plus nettement relever l’influence du ministère de l’Économie et des Finances, qui encourage l’implantation de cellules RCB dans les différents ministères, afin qu’un personnel spécialisé et compétent puisse produire des études d’aide à la décision au sein même des ministères « dépensiers ». C’est, au ministère de l’Éducation nationale, le rôle de la cellule DIPRE-7, rattachée à la toute nouvelle direction de la Prévision.
22Au total, les changements initiés à cette époque reposent sur l’idée que l’adéquation entre fins et moyens s’apprécie, par excellence, à partir de données quantifiées. Alors que la culture des élites administratives – a fortiori dans l’instruction publique – est juridico-littéraire, il s’agit désormais de faire prévaloir, dans le pilotage de l’éducation, l’usage de la quantification et donc de promouvoir une culture scientifique peu familière à la majorité des acteurs32.
Une méthode sans « fin » précisément assignée ?
23Comment ce discours de la méthode s’inscrit-il dans l’agenda global d’un ministère qui hérite de nombreux dossiers brûlants ? Dans son témoignage, O. Guichard revendique de ne pas avoir eu d’idée préconçue, de ne pas avoir cherché à donner son nom à une réforme ; il érige même cette ouverture en atout. Cela se reflète dans les premiers mois de son ministère : le 11 mars 1970, lorsqu’il présente au Conseil des ministres le nouvel organigramme de l’administration centrale, il décrit son action en ces termes :
On a dit que j’avais passé six mois dans les soutes, et qu’il était temps d’en sortir pour aller tenir la barre. Je ne récuse pas l’image, parce que le capitaine doit connaître le volume des provisions, l’état des machines, et le moral des hommes. Pourtant, je n’ai jamais eu l’impression de quitter la barre. En revanche, j’ai eu l’impression qu’elle ne répondait pas avec toute la précision nécessaire33.
24Faut-il alors résumer l’œuvre de Guichard à ce travail de modernisation administrative, vu comme un préalable indispensable pour que la « barre » réponde avec la précision requise ? Non. Dans le même temps divers dossiers progressent : les décrets d’application de la loi Faure sur l’enseignement supérieur, la rénovation de l’enseignement technique et technologique (du premier cycle au supérieur), la rénovation pédagogique etc. Pour filer la métaphore navale, tandis que certains s’emploient à démonter et remonter les machines, le bateau continue d’avancer.
Repenser la chaîne de décision : de l’utopie à la pratique
25La « révolution managériale » n’a donc pas touché au même degré tous les secteurs et tous les acteurs de l’Éducation nationale. Elle n’en est pas moins expérimentée dans le traitement de certains dossiers. Trois exemples permettront de souligner les problèmes indissociablement techniques, politiques et pédagogiques posés, à la lueur de cette expérience, par la redéfinition des relations de pouvoir au sein de « l’entreprise Éducation nationale ».
Les académies pilotes : les outils informatiques en question ?
26La première tentative, initiée dès l’été 1969 par André Giraud, est celle des rectorats (puis académies) pilotes, dans laquelle sont impliquées Toulouse et Grenoble. Cette opération – qui se poursuit après le départ d’O. Guichard, et connaît une relance à la fin des années 1970 – apparaît rétrospectivement comme une phase expérimentale dans la mise au point et la diffusion d’outils au service d’une gestion déconcentrée34. Nous nous intéresserons ici au bilan des premières années de l’opération – à partir d’une série de documents datant de l’année 1973, élaborés conjointement par les rectorats concernés et par l’administration centrale qui cherche alors à reprendre le contrôle de l’expérience35.
27Ces bilans pointent la pluralité des logiques en jeu. La première composante – le développement d’outils informatiques – semble avoir joué un rôle structurant en raison des moyens humains et financiers mobilisés. S’y greffe une dimension managériale : les tableaux de bord conçus grâce aux outils informatiques (collectant des informations relatives aux personnels, aux effectifs, aux bâtiments) servent de support à l’établissement de nouvelles relations verticales – entre les établissements et leurs tutelles – mais aussi horizontales entre les différentes unités des services déconcentrés. Mettant fin au « complexe du chêne de Vincennes » – le rectorat considéré comme seul arbitre et juge des prévisions et propositions émanant de l’établissement – l’emploi du tableau de bord, support de discussion avec la tutelle, privilégie au contraire la responsabilité et l’autonomie36. Enfin, cette expérience est perçue comme le prolongement, au niveau des services déconcentrés, de l’introduction du budget de programmes et de la direction par objectifs.
28Les premiers bilans montrent que la mise en œuvre cohérente de ces trois injonctions ne va pas de soi. Développés indépendamment d’une réflexion sur les procédures administratives, les outils informatiques peuvent figer d’anciennes procédures de gestion au lieu de favoriser la modernisation administrative37. Suivant la façon dont ils sont conçus, ils peuvent conduire à une centralisation accrue de la décision – en facilitant les remontées d’information – ou, en sens inverse, répondre en priorité aux besoins de gestion des acteurs déconcentrés sans satisfaire aux attentes de l’administration centrale. Enfin, l’expérience révèle que toute avancée en matière d’autonomie de gestion soulève la question de l’autonomie pédagogique38.
Les transports scolaires : centralisation de l’expertise et déconcentration de la décision
29Le deuxième exemple concerne une étude d’aide à la décision sur les transports scolaires, conçue pour démontrer l’efficacité des techniques de calcul économétriques39. L’essor des transports scolaires, dans les années 1950, avait d’abord eu pour objectif d’accompagner la politique de fermeture des écoles primaires à faible effectif. Avec l’allongement de la scolarité obligatoire jusqu’à 16 ans, ils sont devenus le corollaire indispensable de la généralisation de l’accès aux établissements du premier cycle du second degré. Au nom de la démocratisation, le ministère de l’Éducation nationale a encouragé l’organisation de circuits de transports spéciaux, et contribué au financement des trajets. Lorsque l’étude est lancée à l’automne 1970, le budget alloué par l’État à ce poste a connu une forte croissance les années précédentes, supérieure à celle des effectifs scolarisés ; pour autant, les collectivités locales ne cessent de déplorer l’insuffisance des subventions qui couvrent chaque année une part plus réduite du total des frais40.
30Saisie de la question, l’équipe en charge de l’étude élabore un modèle de prévision des effectifs concernés, procède à l’examen de la réglementation existante, et enfin, à partir des données collectées auprès des préfets, modélise par une équation la formation des coûts. Ce modèle mathématique fait apparaître le poids de deux variables : le pourcentage de kilomètres parcourus à vide, et le taux moyen de remplissage des cars. Pour l’équipe en charge du dossier, la piste à privilégier pour réduire les coûts est donc d’inciter les services préfectoraux à agir en priorité sur ces deux variables. S’ensuit une discussion entre les parties prenantes de l’étude sur le meilleur moyen d’en disséminer les résultats.
31Le ministère des Transports plaide, dans un premier temps, pour une simple diffusion du rapport auprès des services départementaux. À l’Éducation nationale, le directeur de la Prévision – Jean-Claude Groshens – suivi par le cabinet, propose à l’inverse de repenser d’emblée l’ensemble du dispositif d’autorisation des circuits et de répartition des subventions41. Les décisions d’ouverture des circuits n’auraient plus à être validées au niveau ministériel par le bureau des transports, en revanche, les préfets auraient à gérer eux-mêmes la dotation départementale, calculée grâce au modèle théorique. Enfin, pour être incités à rechercher une plus grande efficacité dans l’organisation des circuits de transports, le calcul de cette dotation tiendrait compte – dans une logique incitative – des efforts consentis pour se rapprocher des normes fournies par l’étude RCB sur les deux variables identifiées plus haut. Cette proposition est validée par le cabinet du ministre de l’Éducation nationale42, mais l’expérimentation s’avère peu concluante et le modèle est finalement abandonné deux ans plus tard.
32Sans rentrer dans les détails de cet échec, signalons la rupture culturelle que constituait le choix – inédit ? – d’une stratégie incitative dans la répartition des dotations – en rupture avec les pratiques administratives courantes. La gestion du dossier s’est aussi heurtée à la difficulté de progresser dans une logique de déconcentration, sans réexaminer du même coup les prérogatives des collectivités territoriales. On peut enfin souligner le paradoxe d’une démarche qui visait à déconcentrer les décisions de gestion, tout en ancrant l’expertise scientifique au niveau de l’administration centrale.
La réorganisation du second cycle : évaluation ou consultation ?
33De semblables tensions affleurent dans le traitement d’un troisième dossier, la réforme du second cycle – jugée nécessaire pour éviter l’engorgement des filières générales, et en particulier des séries littéraires. Unification de la classe de seconde, simplification des parcours en première et terminale, telle est la feuille de route fixée par O. Guichard pour cette réforme dont l’élaboration incombait à Raymond Weil, directeur délégué aux objectifs pour l’enseignement élémentaire et secondaire43. Sous sa direction, un groupe de travail interne au ministère travaille à l’invention d’une nouvelle architecture, tandis que diverses commissions ministérielles, largement ouvertes aux enseignants, réfléchissent à l’évolution des disciplines scolaires44.
34La cellule RCB est sollicitée au printemps 1971 par le cabinet de R. Weil pour chiffrer le coût des réformes envisagées, en appréciant, discipline par discipline, les variations de volume d’heures à assurer, dans les différents projets élaborés par le groupe de travail. Très vite, la cellule envisage d’outrepasser cette mission initiale pour soumettre au ministre une offre de service beaucoup plus ambitieuse : appréhender la réforme du second cycle avec les outils et les méthodes de la direction par objectifs. Elle propose ainsi un programme d’étude en quatre phases : choix d’indicateurs d’objectifs, recherche de méthodes de suivi de la réforme (indicateurs des moyens et mesure d’efficacité), exploration des techniques pédagogiques nouvelles, étude des procédures d’ajustement de la réforme45. La proposition est soumise au conseiller technique du ministre, puis validée en réunion des directeurs le 3 mai 1971. Validation très formelle ; Raymond Weil ne témoignant que d’un intérêt limité pour les travaux de la cellule, ceux-ci n’ont pas d’effet sur l’avancée d’une réflexion, reprise sur des bases nouvelles après le départ d’O. Guichard.
35Le contenu du rapport de l’automne 1971, comme les réactions suscitées par sa diffusion en interne, n’en sont pas moins intéressants46. On y voit affirmée l’importance du système d’information comme outil de régulation, permettant de repenser la temporalité de la décision : la réforme n’est plus conçue pour durer, mais pour être réajustée au vu des résultats. Pour être menée à bien, cette démarche suppose d’élargir les données du tableau de bord pour y intégrer des éléments relatifs aux effets de la formation, première esquisse d’une politique d’évaluation des acquis des élèves. Avec ce système d’information – à construire de bout en bout – les auteurs du rapport ne sortent pas de la tradition d’un pilotage pédagogique à partir du centre, mais le recours à l’expertise se substitue intégralement – dans la procédure proposée – aux pratiques consultatives.
36Que retenir de cette révolution managériale ? L’expérience fut brève : le changement de gouvernement, en 1972, entraîne l’essoufflement du paradigme réformateur de la RCB, tandis que rue de Grenelle, Joseph Fontanet mise sur de nouvelles pratiques consultatives47. Pendant les trois ans passés par Olivier Guichard à l’Éducation nationale, la réorganisation de la chaîne de décision est restée avant tout une élaboration théorique, sans effet manifeste sur les décisions prises en matière scolaire.
37Dans cette brève séquence auront pourtant été esquissées un ensemble de mutations qui vont, dans les décennies suivantes, s’inscrire durablement dans le paysage éducatif : la mise au point de systèmes d’information, l’imbrication des politiques de décentralisation et de déconcentration, enfin, l’arrivée, dans l’Éducation nationale, d’une culture managériale, signe d’une conversion plus large de la fonction publique aux méthodes modernes de gestion48, avant même que ne triomphe le « New public management49 ». L’étude de cette période de gestation met en lumière le caractère concret des problèmes auxquels l’administration était confrontée, à savoir la complexification et l’extension des missions remplies par l’Éducation nationale. Elle révèle aussi les tâtonnements que dissimule le mot d’ordre de la rationalisation, au singulier, là où, en pratique, s’affrontent diverses lectures concurrentes, avec des conséquences opposées sur le partage effectif du pouvoir. Ressurgissent alors tous les possibles non advenus, comme l’articulation de l’autonomie de gestion à l’autonomie pédagogique, envisagée, mais abandonnée au profit d’une déconcentration cantonnée à la gestion. Frein provisoire à la territorialisation des politiques éducatives, ou articulation défectueuse entre ces deux dimensions de la scolarisation ?
Bibliographie
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Notes de bas de page
1 Jacques Attali, « Direction par objectifs et budget de programmes au Ministère de l’Éducation nationale », RCB, n° 5, septembre 1971, p. 22.
2 Antoine Prost, « 1968, ou la politisation du débat pédagogique » dans Jacques Girault (éd.), Les enseignants dans la société française au XXe siècle : itinéraires, enjeux, engagements, Paris, Publications de la Sorbonne, 2004, p. 147‑164.
3 Sur la politique éducative elle-même, voir Bruno Poucet, « Au ministère de l’Éducation nationale, Olivier Guichard : un réformateur malgré lui ? », dans Gilles Le Béguec et Frédéric Fogacci (dir.), Fondation Charles de Gaulle, Olivier Guichard, Paris, Nouveau Monde éditions, 2018, p. 107-132.
4 Archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine [désormais ANP], 19870192/32, « Groupes de réflexion critique sur l’administration, Éducation nationale, administration centrale, rapport de synthèse », mai-juin 68. « Rapport sur les structures de l’administration centrale », synthèse des propositions du groupe de travail présidé par le gouverneur Blot, février 1969 et ANP, 19870192/32, Jacques Trorial, « Propositions pour une réforme des structures du ministère de l’Éducation nationale », 5 septembre 1968. Note de Guy Thuillier à Yann Gaillard, directeur adjoint du cabinet, 29 octobre 1968.
5 Jacques Minot, L’entreprise Éducation nationale, Paris, A. Colin, 1970, p. 186‑203.
6 Si les interprétations divergent sur la fonction du secrétaire général – état-major du ministère ? bras armé de Matignon ou de l’Élysée, placé là pour contourner le ministre ? – les analyses convergent sur la place prise par le Pierre Laurent, jugée excessive. Edgar Faure ne souhaite donc pas reconduire la fonction à l’identique après son départ. Sur le rôle joué par Pierre Laurent, J. Minot, op. cit., p. 198 sq. A. Prost, Éducation, société et politiques : une histoire de l’enseignement en France de 1945 à nos jours, Paris, Seuil, 1992, p. 98-116.
7 ANP, 5 AG (1) 886, Edgar Faure, « Note à l’attention du Général de Gaulle », s. d. (ca février 1969), p. 19.
8 ANP, 19870192/31, Rapport d’activité du Service du plan universitaire et scolaire en 1968, adressé le 9 janvier 1969 à Y. Gaillard.
9 Pierre Silvestre, « L’Éducation nationale mal administrée… », Le Monde, 19 décembre 1968.
10 Pierre Benoist, « La gestion des lycées et l’évolution de l’administration centrale » dans Pierre Caspard et al. (éds), Lycées, lycéens, lycéennes: deux siècles d’histoire, Lyon, INRP, 2005, p. 448‑453.
11 ANP, 5 AG (1) 886, Copie de la lettre envoyée le 17 mars 1969 par le ministre des Finances au Premier ministre.
12 Le troisième volume de L’invention de la gestion des finances publiques, à paraître en 2019, sous la direction de Florence Descamps et Philippe Bezès, portera sur la RCB : deux contributions (l’une de Xavier Pons, l’autre de Clémence Cardon-Quint) seront consacrées à la RCB à l’Éducation nationale. Voir aussi F. Descamps, « La RCB 1966-1971 : une première expérience managériale au ministère des Finances ? », dans E. Godelier, M. Le Roux, G. Garel, A. David et E. Briot (dir.), Pensée et pratiques du management en France. Inventaire et perspectives 19e-20e siècles, 2011 [disponible en ligne].
13 Michel Crozier, Le phénomène bureaucratique : essai sur les tendances bureaucratiques des systèmes d’organisation modernes et sur leurs relations en France avec le système social et culturel, Paris, Éd. du Seuil, 1963.
14 Développement nourri par les témoignages d’O. Guichard et A. Blanchard, recueillis par le Service d’histoire de l’éducation, programme « Histoire et archives orales de l’enseignement ».
15 Concession aux défenseurs des langues anciennes, une initiation au latin est cependant introduite, pour tous les élèves, en classe de 5e à compter de la rentrée 1969 (Instructions du 1er sept. 1969 relatives à l’enseignement du français avec initiation au latin dans les classes de 5e I et II, Bull. off. de l’Éduc. nat., n° 33, 4 sept. 1969, p. 2814-2816).
16 O. Guichard, L’éducation nouvelle, Paris, France, Plon, 1970, 124 p. Le fonds Olivier Guichard conservé aux Archives régionales des Pays-de-Loire (23 W) permet de documenter son activité rue de Grenelle (voir B. Poucet, art. cit.).
17 ANP, 19870192/38, Note d’A. Blanchard à Y. Gaillard, 26 novembre 1968.
18 Florence Descamps, « L’entreprise a-t-elle été un modèle d’inspiration au ministère des Finances pour la modernisation de l’État dans la France des Trente Glorieuses ? », Entreprises et histoire, 2016, vol. 84, n° 3, p. 103‑122.
19 Dirigeant de General Motors (1923-1956).
20 Consultant, notamment pour General Motors, auteur de The practice of Management (1954) et de The Effective Executive (1967).
21 David Autissier, « DRUCKER PETER FERDINAND – (1909-2005) », Encyclopædia Universalis [en ligne, consulté le 6 octobre 2017].
22 Voir le témoignage d’O. Guichard (SHE). Raymond Vatier, « L’anniversaire des GRETA », ANACFOC 2014, p. 3 [disponible en ligne, téléchargé le 3 février 2017]. ANP, 19870599/1. MEN, Service d’information économiques et statistiques (SIES), « Bilan et devenir de l’opération “Académies-pilotes” », (juin 1969-décembre 1973), 10 janvier 1974.
23 Dans L’éducation, le ministère met en avant la gestion par objectifs (« La nouvelle organisation de l’administration centrale », L’éducation, 4 juin 1970, feuillet III) ; mais lorsque le ministère produit des rapports à l’intention du ministère des Finances, l’ensemble des mesures prises s’inscrit dans le cadre de la RCB à l’Éducation nationale (voir le rapport sur l’Éducation nationale, dans le numéro spécial de RCB. Bulletin interministériel pour la rationalisation des choix budgétaires, 1971, p. 38-39).
24 Nous remercions Fabien Opperman pour l’aide apporté dans l’identification des archives laissées par le cabinet d’O. Guichard.
25 Vatier, art. cit.
26 Jacques Durand, Prospective et analyse de systèmes, Paris, La Documentation française, 1971.
27 Décret du 19 mars 1970 et arrêté du 14 mai 1970.
28 ANP, 19940698/1, Note du ministre de l’Éducation nationale aux directeurs de l’administration centrale, « Mise en place d’un budget de programme en vue de la gestion par objectifs », 31 octobre 1970.
29 Centre des archives économiques et financières [désormais CAEF], B0052395/1, Bernard Walliser, « Projet d’étude sur la structure du système éducatif », ministère de l’Économie et des Finances, direction de la Prévision, division de l’Éducation et des affaires sociales, s. d. ca 1970.
30 ANP 19940698/1, Ministère de l’Éducation nationale (MEN), « Présentation de l’expérience du budget de programmes (1969-1970-1971) », janvier 1971.
31 Sur l’informatique administrative à l’heure du Plan Calcul (1966-1975), Pierre-Yves Baudot, « L’incertitude des instruments », Revue française de science politique, 17 février 2011, vol. 61, n° 1, p. 79‑103.
32 Problème récurrent, voir au CAEF, B0065005/1, Commission de rationalisation des choix budgétaires, procès-verbal des séances des 26 et 27 mai 1971.
33 « La réorganisation de l’administration de l’Éducation nationale », texte de la conférence de presse d’O. Guichard publié dans L’éducation, 11 mars 1970, feuillet 1.
34 « L’expérience des académies-pilotes de Grenoble et de Toulouse 1970-1975 », RCB, mars 1976, n° 24, p. 14.
35 ANP, 198700559/25, « Claude Chalin, recteur de l’académie de Toulouse, et Maurice Niveau, recteur de l’académie de Grenoble, Compte rendu d’activité. Expérience académie pilote 1969-1973 », s. d. (ca novembre 1973). MEN, SIES, département Organisation de la gestion déconcentré (OGD), « Bilan et devenir de l’opération “académies-pilotes” (juin 1969-décembre 1973 », version du 11 décembre 1973).
36 ANP, 198700559/25, MEN, SIES, OGD, « Bilan et devenir de l’opération “académies-pilotes” (juin 1969-décembre 1973) », version du 11 décembre 1973.
37 ANP, 19870559/25, MEN, DIPRE, Service de la programmation et des études économiques (SPEE), « Note sur la situation des activités placées sous la responsabilité du département DIPRE 8 », 16 avril 1973.
38 ANP, 198700559/25, MEN, SIES, OGD, « Bilan et devenir de l’opération “académies-pilotes” (juin 1969-décembre 1973) », version du 11 décembre 1973.
39 ANP, 19840715/1 et 2, Le cheminement de l’étude peut être retracé grâce aux archives. Odile Carrère, Jean-Claude Emin, « Transports scolaires : inciter à la rationalisation », RCB, n° 12, mars 1973, p. 21-32.
40 Voir le débat sur le budget de l’Éducation nationale, Journal officiel, Débats parlementaires, Assemblée nationale (JODAN), 13 novembre 1969.
41 Note de J.-C. Groshens, Directeur chargé de la prévision, à l’attention du ministre, « Étude RCB sur les transports scolaires », 17 juin 1971, 19840715/2.
42 ANP 19840715/2, MEN, DIPRE, SPEE, « Compte-rendu de la réunion du 6 juillet 1971 », 20 juillet 1971.
43 Voir l’intervention d’O. Guichard, 12 novembre 1969, JODAN¸ 13 novembre 1969, p. 3582.
44 Renaud D’Enfert et Joël Lebeaume (éds), Réformer les disciplines : les savoirs scolaires à l’épreuve de la modernité, 1945-1985, Rennes, PUR, 2015, p. 85‑112.
45 ANP, 19840715/3, Note de Michel Praderie à l’attention de Guy Palmade, 15 avril 1971.
46 ANP, 19840715/3, MEN, DIPRE, SPEE, « La réforme du 2e cycle de l’enseignement secondaire ».
47 Isabelle Degenne, Dialoguer dans l’Éducation nationale : de la consultation au débat public (1973-2003), doctorat, Paris 5, 2012.
48 Sylvie Aebischer, « Réinventer l’école, réinventer l’administration », Politix, 30 juillet 2012, n° 98, p. 57‑83.
49 Jean-Louis Derouet, « L’administration de l’Éducation nationale : l’école de la République face au nouveau management public », dans Agnès van Zanten (dir.), L’école, l’état des savoirs, Paris, La Découverte, p. 103-112.
Auteur
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Clémence Cardon-Quint
Maître de conférences d’histoire contemporaine, université de Bordeaux (ÉSPÉ), CEMMC
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