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Allemagne 1961-1974

 | 
Jean-Paul Cahn
, 
Ulrich Pfeil

II. Évolutions politiques, sociales et économiques

La politique sociale et la concurrence des deux régimes allemands

Marcel Boldorf

Texte intégral

L’arrière-plan de la concurrence entre les deux États

  • 1 André Steiner, Statistische Übersichten zur Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 – Band SBZ/DDR, (...)
  • 2 Dietrich Staritz, Geschichte der DDR, Francfort/M., 21996, p. 170.

1Pendant toute son existence l’Allemagne de l’Est a dû assumer son incapacité à atteindre le niveau de vie de l’Ouest du pays. Par souci d’autarcie elle fit porter ses efforts économiques dès le début des années 1950 sur l’industrie lourde, négligeant le secteur des biens de consommation qui accusa un retard croissant par rapport à la RFA. Mais dès la fondation de la RDA en 1949 les statistiques internes est-allemandes faisaient apparaître une régression de la consommation privée par rapport au revenu national1. Ceci constitue une explication pour les grandes différences entre la demande et la production réelle. Pour des denrées aussi importantes aux besoins quotidiens que la viande, les matières grasses ou le beurre, on enregistrait encore et toujours des insuffisances, tant et si bien que le système de rationnement instauré dans l’après-guerre ne put être abandonné qu’en 19582.

2La RDA affirmait que le système économique centralisé qui était le sien pouvait garantir une distribution des revenues et ressources plus équitable que celui des économies capitalistes. En matière de salaires cette égalité était effectivement réalité, mais plus important était que leur niveau a toujours été nettement inférieur à celui des économies occidentales. Qui plus est, dès les années 1950, les diverses allocations sociales que l’on qualifiait d’improductives, perdirent du terrain comparées au niveau ouest-allemand.

  • 3 Hans Günter Hockerts, Metamorphosen des Wohlfahrtsstaates, in : Martin Broszat (éd.), Zäsuren nach (...)

3L’année 1957 a marqué le zénith de la concurrence interallemande d’après-guerre. À la République fédérale, elle permit retrouver un train de vie dit « normal », débarrassé de l’obligation de vivre modestement3. La prospérité qu’attendait la majorité de la population dans la première partie de la décennie était devenue réalité pour le plus grand nombre.

  • 4 « Einleitung », in : Friedrich Kahlenberg (éd.), Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Minis (...)

4Le gouvernement, construit autour du parti chrétien-démocrate, a en outre amélioré la situation par une ample réforme des retraites. La retraite n’était plus conçue comme une aide, elle devait remplacer les revenus salariaux. Dans sa nouvelle conception elle devait contribuer à maintenir pour les personnes âgées le niveau de vie qui avait été le leur quand elles étaient en activité. C’est pourquoi l’évolution des retraites fut liée à la croissance des salaires réels. On appela cette procédure « dynamisation ». L’effet immédiat de cette réforme fut que les retraites augmentèrent en moyenne de 65,3 % pour les ouvriers et de 71,9 % pour les employés. La confiance dans le maintien du plein-emploi et la pérennisation de la croissance du PNB ont constitué la base de la réforme4.

5La réforme du système des retraites eut une importance de premier ordre pour la consolidation de la jeune RFA. Elle a contribué à la paix sociale. En outre, elle constitua un signal en direction de l’Est : la République fédérale constitua dès lors une option migratoire attractive pour les habitants de RDA.

  • 5 Dierk Hoffmann, « Leistungsprinzip und Versorgungsprinzip : Widersprüche in der DDR-Arbeitsgesellsc (...)

6L’Allemagne de l’Est réagit aux débats occidentaux en lançant elle aussi une discussion sur l’assurance vieillesse qui, dès le début, prit une orientation toute différente. Prenant modèle sur la réglementation introduite peu avant en Union Soviétique, et qui permettait de garantir aux retraités, pour la première fois dans l’histoire de la Russie, des allocations rudimentaires, le SED réfléchit à la possibilité de transférer intégralement le financement de la caisse de retraite aux entreprises5. Ceci aurait mené à une sévère rupture avec le système traditionnel. Ce projet fut bientôt abandonné parce qu’il aurait bouleversé de fond en comble le système social existant. Les entreprises restées privées auraient dû payer des contributions plus élevées, ce qui correspondait aux intérêts du gouvernement, mais l’État aurait dû payer les cotisations qui avaient été soustraites aux revenues des salariés auparavant. Ce projet devant entraîner des dépenses supplémentaires pour l’État, il fut vite abandonné.

  • 6 Christoph Klessmann, « Gesamtbetrachtung », in : Id. (éd.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutsch (...)

7L’évolution de la prospérité occidentale incita les retraités de l’Est à réclamer des améliorations de leurs retraites ; mais la RDA n’était pas en mesure de proposer des solutions comparables à celles de l’Ouest ni dans la conception, ni pour le montant. Aussi se contenta-t-elle de renoncer du jour au lendemain à défier l’Ouest dans ce domaine. Cependant la concurrence entre les deux systèmes devait se poursuivre et le gouvernement communiste s’est trouvé dans l’obligation de réagir. La position dominante de la classe ouvrière la conduisit à demander encore et toujours des améliorations de son niveau de vie : le refus persistant d’accéder à de telles demandes conduisit à la crise du début des années 1960, qui fut l’une des causes de la construction du Mur en 19616.

Les effets de la fermeture de la frontière sur le marché de travail

  • 7 Volker Ackermann, Der ›echte‹ Flüchtling. Deutsche Vertriebene und Flüchtlinge aus der DDR 1945 – 1 (...)
  • 8 Werner Abelshauser, Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945, Munich, 2004, p. 286.

8Dans les années 1950, la fuite vers l’Ouest (« Republikflucht ») fut un problème politique et économique de premier ordre. Jusqu’à la fermeture de la frontière, on a pu compter quelque10 à 20 000, parfois même 40 000 réfugiés par mois, leur nombre total depuis 1949 atteignant 3,6 millions en 19617. Cet exode continu priva la RDA, d’un grand nombre de personnes qualifiées. Parmi les celles qui furent accueillies à l’Ouest se trouvaient 20 000 ingénieurs, 4 500 médecins et 1 000 professeurs d’universités8. La majorité des émigrés n’avait pas plus de 25 ans, ce qui facilita leur intégration. Sans attache familiale, ils fournirent une main d’œuvre à même de combler les déficits du marché du travail de la RFA et ils atténuèrent les effets des crises structurelles.

  • 9 Georg Wagner-Kyora, « Wohnungspolitik », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 762 – 769.

9La jeunesse des arrivants rendit nécessaire au moins temporairement des mesures sociales, telles par exemple que la construction de centres d’accueil. Tout comme les autres mouvements migratoires d’après-guerre, les départs massifs de RDA imposèrent à la RFA des efforts considérables dans le domaine de la construction immobilière9.

10Vue de l’Ouest, l’érection du Mur mit brutalement un terme à la migration. Sur le marché de travail, les effets furent immédiatement sensibles : la pénurie de main d’œuvre, déjà perceptible auparavant, s’aggrava. Les services de la main d’œuvre se trouvèrent dans l’obligation de s’adapter à la situation en prenant en compte le caractère suprarégional ou international de la main d’œuvre.

  • 10 Ulrich Herbert, Karin Hunn, « Beschäftigung, soziale Sicherung und soziale Integration von Auslände (...)
  • 11 Hermann Berié, Statistische Übersichten zur Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 – Band West, Bon (...)

11Le recrutement d’une main d’œuvre étrangère, qui avait commencé avec le traité germano-italien de 1955, s’intensifia. Dans les années 1960 le gouvernement fédéral établit un système de contacts bilatéraux avec des pays d’Europe méridionale afin de rendre la politique de l’emploi plus flexible. De tels accords ont été conclus avec l’Espagne, la Grèce, la Turquie, le Portugal et la Yougoslavie10. Ils restèrent en vigueur jusqu’au 23 novembre 1973, date à laquelle, à la suite du choc pétrolier, un arrêté gouvernemental mit fin à cette forme de recrutements. Entre 1961 et 1974, le nombre de salariés d’origine étrangère en RFA passa de 500 000 à 2,3 millions. Leur part de la masse salariale totale crut de 2,5 % (1961) à 11,2 % (1974)11. Au début, les Italiens étaient les plus nombreux, suivis par les Grecs et les Espagnols. L’immigration turque, d’abord peu importante, connut vers la fin des années 1960 une accélération. En 1972, les Turcs constituaient le groupe d’étrangers le plus important sur le marché de travail ouest-allemand.

  • 12 Ulrich Herbert, Karin Hunn, « Gastarbeiter und Gastarbeiterpolitik in der Bundesrepublik. Vom Begin (...)

12L’embauche de main d’œuvre immigrée, peut-on même lire dans des prises de position officielles, n’a jamais servi de complément12. Il ne s’agissait pas – comme dans le cas des réfugiés de RDA – d’un personnel qualifié : Les immigrants ont servi à élargir la base des travailleurs spécialisés et non qualifiés. Peu ou pas qualifiés, ils ont été affectés avant tout, en fonction des besoins, à des emplois que l’on estimait temporaires et qui ne nécessitaient pas de compétences particulières. Souvent ils étaient hébergés dans des habitations ou foyers collectifs. Ils devaient constituer une réserve de main d’œuvre mobile que l’on déplaçait en fonction des besoins et que l’on affectait prioritairement aux travaux de peu d’attrait, emplois subalternes dans des tâches épuisantes. Souvent payés à la tâche, on les trouvait surtout dans l’agriculture, les mines, la sidérurgie, le bâtiment ou l’enlèvement des ordures ménagères. Dès son introduction, ce système n’a pas fonctionné – au contraire : les familles des salariés étrangers ont suivi leurs proches et se sont installées dans les centres urbains ouest-allemands.

  • 13 Theodor Blank, « Eine Million Gastarbeiter », in : Bulletin des Presse-und Informationsamtes der Bu (...)

13Le ministre ouest-allemand du Travail Theodor Blank (CDU) a souligné à l’occasion de l’arrivée du millionième travailleur étranger en RFA : « Ce million de personnes, embauchée en Allemagne, garantit la croissance de notre production, la stabilité de nos prix et le maintien de notre place sur les marchés internationaux »13.

  • 14 Schmid, Oschmiansky (note 7), p. 238.
  • 15 Abelshauser (note 8), p. 287.

14La diminution de l’immigration de RDA n’a pas seulement eu des implications quantitatives, mais aussi qualitatives. La main d’œuvre étrangère était moins facile à intégrer, faire appel à la elle ne compensait pas le déficit. L’insuffisance globale de travailleurs qualifiés obligea à répartir la pénurie entre les différentes branches industrielles14. Ainsi, la construction du Mur a-t-elle aggravé la pénurie de qualification. Le coup d’arrêt à l’arrivée de demandeurs d’emploi est-allemand incita d’ailleurs l’Ouest à renforcer la formation15.

  • 16 André Steiner, Von Plan zu Plan. Eine Wirtschaftsgeschichte der DDR, Munich, 2004, pp. 116 – 122.

15En RDA, la fin des départs vers l’ouest eut l’effet inverse de celui qu’elle exerça sur la RFA. La construction du Mur y a marqué le début d’une période de consolidation. Les habitants de la RDA se trouvèrent dans l’obligation de s’accommoder de la situation. La crise de l’approvisionnement des années 1960/196116 clarifia aux yeux du gouvernement les priorités économiques. Il s’agissait avant tout d’améliorer le niveau de vie. Cela signifiait que la politique sociale devait être plus étroitement liée à la politique économique. Dans cette perspective, on essaya d’intégrer l’estimation des allocations sociales dans le système de planification centralisé. Il fallut attendre le milieu des années 1960 et la stabilisation de la situation économique pour voir s’améliorer la consommation individuelle et intervenir des innovations en matière sociale.

  • 17 Marcel Boldorf, « Rehabilitation und Hilfen für Behinderte », in : Klessmann (note 6), pp. 449 – 47 (...)
  • 18 Manfred Schmidt, « Grundlagen der Sozialpolitik in der Deutschen Demokratischen Republik », in : Ge (...)

16En fin de compte, la politique de garantie et d’amélioration de l’emploi resta au cœur de la politique sociale de la RDA. Pour favoriser l’efficacité du travail, les efforts se concentrèrent par exemple sur les secteurs de la prévoyance, de la maladie ou des accidents de travail, ainsi que sur la réinsertion17. Les services médicaux des entreprises furent renforcés par la construction de policliniques et d’unités de soins ambulatoires. On chercha à consolider la croissance économique en améliorant l’enseignement18. L’ouverture d’écoles maternelles supplémentaires, de crèches et de garderies créa des conditions favorables l’accroissement du salariat féminin. Cette démarche fut déterminée à la fois par la volonté de s’assurer des ressources humaines et par des considérations de politique familiale. L’amélioration de la situation des salariés fut aussi déterminée par les besoins des entreprises. En 1967 les minima salariaux furent relevés et l’on introduisit la semaine de cinq jours.

  • 19 « DGB-Grundsatzprogramm 1963 : Sozialpolitische Grundsätze », in : Protokoll. Außerordentlicher Bun (...)

17Bien que les politiques économiques de la RFA et de la RDA eussent également eu pour objectif la croissance et le plein emploi, on constate des différences essentielles entre l’Ouest et l’Est. La « société au travail » n’a jamais été réalisée de la même manière extensive en RFA. Face à la mobilisation totale de la main d’œuvre en RDA, la politique fédérale se montra plus hésitante, surtout sous l’influence des milieux conservateurs, à élargir par exemple l’activité professionnelle des femmes. Au début des années 1960 des milieux de gauche occidentaux firent leurs des principes qui portaient la marque de la RDA, tels par exemple le slogan du « droit au travail pour tous », mais, mis à part quelques groupes communistes, ils ne firent jamais allusion au régime de l’Est. La confédération syndicale ouest-allemande « Deutscher Gewerkschaftsbund » (DGB) s’est servi en novembre 1963 de ce slogan, mais uniquement pour condamner le lock-out pratiqué par les patrons cette année-là. Le DGB a ajouté le « droit au travail » à la liste de ses principes sociopolitiques, mais en tant que principe d’égalité et non dans le but, comme en Allemagne de l’Est, d’imposer une obligation de travail à toute personne qui en était capable19. À l’Ouest, il s’agissait pour les groupes politiques orientés vers la gauche d’un modèle pour faire avancer les principes d’égalité dans la société.

Les disparités dans la politique de la femme et de la famille

  • 20 Dierk Hoffmann, Michael Schwartz, « Gesamtbetrachtung », in : Id. (éd.), Geschichte der Sozialpolit (...)

18La position de la femme dans la société était un point de divergence majeur entre les politiques de l’Est et de l’Ouest. La RDA a cherché à présenter sa politique comme progressiste. Le SED a fait le reproche aux partis ouest-allemands de propager un modèle familial « réactionnaire ». Par contre, la propagande est-allemande sur l’égalité des sociale des sexes était conçue presque exclusivement par référence à la position des femmes sur le marché du travail. Cette interprétation faisait de la participation des femmes à la vie professionnelle un élément crucial de l’émancipation. Suivant cette logique, le gouvernement de la RDA considéra officiellement que le travail était pour toutes les femmes un but dans l’existence20.

  • 21 Steiner (note 1), p. 144.
  • 22 Klessmann (note 6), p. 799.

19Les efforts d’intégration des femmes dans le monde du travail n’ont pas manqué leur but : le taux d’intégration salariale des femmes de 14 à 60 ans est passé en RDA de 66,5 % en 1960 à 85,8 % en 197521. On laissa cependant aux femmes le soin de gérer la double activité qui en résultait. Le code familial de 1965 révélait les déficits structurels : on y présentait la femme mariée, mère de famille et salariée, comme la norme, tout comme les programmes de développement, les dispositions législatives faisaient exclusivement référence au rôle des femmes dans la société. Les tâches masculines ne furent par contre pas définies. La conséquence en fut que les femmes, accaparées par les travaux domestiques, furent dans l’incapacité de compléter leur formation professionnelle et d’atteindre le niveau de qualification auquel l’État les destinait22.

  • 23 Ursula Münch, « Familien-, Jugend- und Altenpolitik », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 557 – 561.
  • 24 Julia Paulus, « Familienrollen und Geschlechterverhältnisse im Wandel », in : Matthias Frese, Julia(...)

20L’opinion dominante en RFA était diamétralement opposée à cette politique est-allemande23. Le ministère de la Famille et la plupart des partis politiques s’opposaient à l’intégration au travail de toutes les femmes, surtout des mères d’enfants en bas âge. Certains travaux, ceux par exemple du sociologue conservateur Helmut Schelsky, considéraient l’activité professionnelle des femmes comme une menace pour la famille, estimant qu’elle conduisait à une « désintériorisation » de celle-ci24. De telles réserves, largement partagées par l’opinion publique, et la mise en avant du rôle maternel de la femme eurent pour effet que les structures d’accueil pour les enfants ne connurent qu’un très faible développement en RFA pendant les années 1960.

  • 25 Hans Günther Hockerts, « Rahmenbedingungen : Das Profil der Reformära », in : Id. (éd.), Geschichte (...)

21En ce qui concerne l’inégalité des sexes, la période étudiée était marquée en RFA aussi bien par des affaiblissements que par des continuités25. En réponse au but avoué de mettre un terme aux inégalités entre les sexes les chances de jeunes femmes d’accéder à un niveau supérieur de formation se sont améliorées, ce que montrent par exemple les chiffes d’accès à l’université. Dans le monde du travail, les inégalités ont persisté. Les activités des femmes se sont concentrées sur les emplois subalternes, secrétariat, vente ou activités ne requerrant que peu de qualification. Les femmes étaient aussi plus exposées au risque de licenciement que les hommes.

  • 26 Münch (note 23), pp. 568 – 579.
  • 27 Ulrich Lohmann, Die Entwicklung des Sozialrechts in der DDR, Opladen, 1996, p. 83.

22En RFA, il a fallu un certain temps pour que les allocations familiales soient reconnues comme étant d’utilité publique. Longtemps elles ne furent versées qu’à partir du troisième enfant. Le financement n’en était d’ailleurs pas assuré par l’État, mais par une caisse spéciale à laquelle contribuaient les entreprises et les travailleurs indépendants. Les petites et moyennes entreprises surtout s’opposèrent à un élargissement du nombre des bénéficiaires. Il fallut attendre 1961 pour que soit pris en considération le second enfant et 1975 pour le versement d’allocations dès le premier. Afin de surmonter l’opposition patronale et de garantir les versements, le gouvernement se chargea d’abord d’une partie du financement, puis, à partir de 1964, de sa totalité26. La RDA, dont le régime centralisé ne connaissait pas de telles réticences, introduisit les allocations familiales beaucoup plus tôt. En 1958, quand disparurent les cartes de rationnement alimentaire, une aide fut versée aux parents à partir du premier enfant. Les montants en restèrent modestes jusqu’en 1975 quand les allocations furent réévaluées de manière sensible en réaction à l’amélioration consentie à l’Ouest. Il n’en demeure pas moins que la conviction s’est établie beaucoup plus tôt à l’Est à l’Ouest que les charges familiales devaient être compensées par la société afin de rendre compatibles pour les femmes les charges familiales et professionnelles27.

L’attitude de l’État face aux organisations de bienfaisance

  • 28 Dieter Grunow, « Soziale Infrastruktur und Soziale Dienste », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 725 (...)
  • 29 Marcel Boldorf, « Sozialpolitische Denk-und Handlungsfelder », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 85 (...)

23Le gouvernement fédéral considérait certes une politique de protection sociale comme relevant du domaine public. Néanmoins, les services sociaux furent organisés selon un principe de subsidiarité qui correspondait davantage, aux yeux de l’exécutif, à la structure pluraliste de la société28. On parle d’un système corporatiste parce que les lobbies avaient une forte influence en RFA29. Presque toutes les organisations de bienfaisance avaient une représentation dans la capitale pour faire du lobbying. Ils ont influencé la préparation des lois sociales ainsi que l’opinion de la bureaucratie ministérielle. Le chancelier Adenauer les a souvent reçus et écoutés. Il leur a accordé une priorité par rapport aux experts indépendants et, dans une certaine mesure, même comparativement au parlement. Le gouvernement à majorité chrétienne-démocrate affirmait que la prise en compte des organisations catégorielles était le meilleur moyen d’incorporer l’opinion à la prise de décision gouvernementale. Ludwig Erhard, chancelier à partir de 1963, se montra plus sceptique vis-à-vis des groupes corporatifs. Il s’efforça d’endiguer leur influence tout en accroissant l’importance de la consultation politique. Mais cette initiative ne devait rencontrer qu’un succès modeste.

  • 30 Udo Wengst, « Sozialpolitische Denk-und Handlungsfelder », in : Id. (éd.), Geschichte der Sozialpol (...)

24Les organisations confessionnelles, la « Caritas » catholique et la « Innere Mission » protestante, témoignaient de l’influence des Églises en matière sociale. Depuis des siècles leurs activités se concentraient sur le soin des malades, des infirmes et des handicapés30. Les deux églises ont pu défendre leur prédominance dans le secteur de l’assistance sociale contre les ambitions communales. Dans le débat autour de la loi sur l’aide sociale, votée en 1961, les organisations de bienfaisance ont pu s’imposer et préserver leur position privilégiée dans le secteur des soins et des maisons de retraite.

  • 31 Klessmann (note 6), p. 805.

25L ‘ affirmation par les organisations de bienfaisance de leur liberté d’action face à la bureaucratie était aux antipodes du centralisme en vigueur en RDA. La SED y essayait d’englober les mouvements d’émancipation populaire par l’introduction des organisations de masses. Par leur intermédiaire, le parti communiste essaya de garder sous son contrôle la vie publique et celle des entreprises. Le rôle le plus important revenait à la « Volkssolidarität », (« solidarité du peuple ») dont les membres bénévoles prenaient en charge l’aide au troisième âge. Cette organisation n’était pas un lobby corporatiste, mais elle a quand même fait pression en faveur de ceux qui dépendaient d’elle, surtout en œuvrant à la multiplication de ce que l’on appelait des « clubs de vétérans » (« Veteranenclubs »). À bien des égards elle a concurrencé les Églises et les organisations de bienfaisance dans la mesure où elles avaient continué à exister31. Au cours des années 1960 les Églises furent écartées des terrains sensibles, de l’assistance sociale et de l’encadrement de la jeunesse. Leurs tâches furent pour l’essentiel limitées aux soins dans des hospices.

Euphorie planificatrice et extension politique sociale

  • 32 Winfried Süss, « Sozialpolitische Denk- und Handlungsfelder in der Reformära », in : Hockerts (note (...)

26Le développement de la politique sociale à l’Ouest a conduit à l’inclusion de nouveaux groupes sociaux. L’État social (« Sozialstaat ») a pris soin de personnes qui avaient jusqu’alors échappé à son domaine de compétence, les femmes, la jeunesse, les apprentis, les couches moyennes et les professions indépendantes. On peut citer en exemple la politique de la propriété, ouvertement orientée vers les classes moyennes. L’euphorie planificatrice qui régnait alors eut pour effet que la politique sociale se vit de plus en plus attribuer un rôle de pilotage global du développement de la société. Dans les années 1960, l’État fédéral a commencé à prendre soin des individus afin qu’ils puissent constituer leur propre stock de capital pour l’avenir et la retraite. Ce nouvel accent dans le domaine social s’adressait directement aux couches moyennes pour circonscrire le danger d’appauvrissement. On a appelé cela une politique sociale « active », appréhendée plus largement et liée étroitement aux autres domaines politiques32.

27On prit davantage en compte l’intérêt économique que pouvait présenter la politique sociale. On comprit que la politique sociale pouvait aussi avoir un effet stabilisateur, notamment sur la croissance économique. Un exemple parmi d’autres a été la loi sur la promotion du travail (« Arbeitsförderungsgesetz ») de 1969 qui eut une traduction sociale en concédant des avantages à la formation professionnelle tout en améliorant le niveau de qualification de certaines catégories. Ces mesures ont permis à des personnes sans formation d’atteindre un niveau de qualification plus élevé. Ainsi, la politique sociale a-t-elle perdu son caractère réactif, il ne s’est plus agi de résoudre les problèmes sociaux ultérieurement, mais de prendre par anticipation des mesures prévoyantes fondées sur des expertises scientifiques. Une telle politique préventive avait pour objectif d’éviter qu’apparaissent des situations de détresse.

28En RDA, politique sociale et politique de la société se recoupèrent dès le début. L’État chercha à placer l’essentiel de la population sous sa tutelle. Dans un premier temps, on mit en place une assistance dite « productive ». La plupart des prestations sociales servaient d’abord à intégrer la plus grande partie de la main d’œuvre. On a préféré le terme d’intégration à celui de « politique sociale » que l’on jugeait trop connoté par les conceptions capitalistes.

  • 33 Helga Ulbricht, Aufgaben der sozialistischen Sozialpolitik bei der Gestaltung der sozialen Sicherhe (...)
  • 34 Peter Hübner, « Gesellschaftliche Strukturen und sozialpolitische Handlungsfelder », in : Klessmann(...)

29Le SED n’admit l’usage du terme « politique sociale » que dans les années 1960. Helga Ulbricht évoqua la première une conception socialiste de politique sociale dans son travail d’habilitation33. En même temps, le SED s’est penché sur « l’économisation » (« Ökonomisierung ») de la politique sociale34. En 1966, lors des préparatifs de son septième Congrès, le parti a installé un groupe de travail au sein de son Comité central, qui s’est consacré à la « politique sociale ». Il lui incombait d’intégrer la politique sociale au nouveau système de planification (NÖS), réformé en 1963. Il s’agissait d’orienter davantage la politique sociale selon des critères de rationalité économique. Désormais la politique sociale devait stimuler la performance de la population active et améliorer les conditions de vie et de travail. Dans les années 1960 le régime marqua un intérêt particulier pour la consommation. On songea donc à introduire un système de prévision pour évaluer la future consommation et l’importance des revenus pour intégrer ces chiffres à l’élaboration du plan. Les planificateurs espéraient imposer une croissance du niveau de vie par l’intermédiaire du plan. Cependant, de tels calculs atteignirent bientôt leurs limites. L’évolution des besoins n’était pas prévisible, de sorte que toutes ces tentatives sont restées illusoires.

Changement de priorités sociales lors du passage aux années 1970

  • 35 Süss (note 32), p. 159.

30La grande coalition n’a sûrement pas été au départ une coalition de politiciens sociaux. Les aspects financiers et économiques ont largement dominé les négociations en vue du budget 1967. Ce constat valait aussi pour les sociaux-démocrates, bien qu’ils accédassent pour la première fois au pouvoir depuis la création de la République fédérale. En outre ces discussions se sont déroulées sous la pression de la première (légère) récession que connût la RFA. La période 1966 – 1969 s’avéra donc assez pauvre en réformes sociales35.

  • 36 Detlev Zöllner, « Sozialpolitik », in : Wolfgang Benz (éd.), Die Geschichte der Bundesrepublik Deut (...)
  • 37 « Regierungserklärung vom 18. Januar 1973. Bundeskanzler Brandt », in : Peter Pulte (éd.), Regierun (...)

31Ce n’est qu’en 1969, lorsque la SPD a formé une coalition avec les libéraux du FDP, que le gouvernement s’engagea dans une nouvelle phase sociale. Il ne reprit pas la notion de réformisme social des années 1950, il se contenta de prolonger ce qui avait été fait en la matière. L’objectif n’était pas de transformer mais de développer36. En matière d’assurance maladie on a adopta des amendements sur la prévention et sur les risques de dépendance. En 1972, la réforme de l’assurance vieillesse abaissa la limite d’âge, ce qui permit des départs anticipés en retraite. Cette même année, on intégra les agriculteurs et en 1975 les étudiants au système de sécurité sociale. Des modifications de l’assurance accident élargirent la couverture aux écoliers et aux enfants des garderies. En général, le système des services sociaux et de l’infrastructure sociale ont été améliorés. Enfin, le gouvernement fédéral a adopté une loi accordant des bourses d’études à l’enseignement et à la formation. Le décret de 1971 a prolongé les décisions des années 1960 en matière de politique de l’enseignement. L’inégalité des chances a été réduite, permettant aux enfants de familles pauvres d’entamer les études approfondies ou une formation complémentaire. En 1973, le chancelier Willy Brandt a pu dresser un bilan positif de son travail : « Nous avons le plein emploi, le climat social est stable, […] les revenues des salariés et des retraités, des professions libérales – et désormais des agriculteurs – ont nettement augmenté »37.

  • 38 Hans Günter Hockerts, « Periodisierung des Gesamtwerks. Abgrenzung der Bände », in : Geschichte der (...)
  • 39 « Regierungserklärung vom 16. Dezember 1976. Bundeskanzler Helmut Schmidt », in : Klaus von Beyme ( (...)
  • 40 Statisches Jahrbuch der Bundesrepublik Deutschland 1980, p. 107.
  • 41 Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland, t. 3 : Soz (...)
  • 42 Christoph Buchheim, Einführung in die Wirtschaftsgeschichte, Munich, 1997, pp. 93 – 95.

32Le passage d’une politique expansive à une politique de rigueur, qui délimite la période étudiée ici, a coïncidé avec l’entrée en fonction du chancelier Helmut Schmidt38. La déclaration de gouvernement de 1976 a pris en compte le revirement sur les limites des possibilités de croissance. Le chancelier Schmidt a dû avouer les problèmes que rencontrait le marché de travail et les a imputés à la récession mondiale. Il s’est fixé pour objectif de retrouver le plein emploi39. Néanmoins le chômage a été multiplié par six en RFA entre 1971 (185 000 chômeurs) – un niveau inférieur à celui des années 1960 – et 1975, lorsque la barre du million a été franchie. La hausse des dépenses sociales en fut une conséquence immédiate. En 1975, le taux le plus élevé jamais atteint en RFA a été enregistré40 : les dépenses sociales se sont montées à 33,7 % du budget de l’État41. À partir de là s’est ouvert un débat sur les limites de l’État social qui se poursuit jusqu’à nos jours. Consolidation et limitation des dépenses ont repris la main, ce qui a ouvert le champ à une politique de rigueur. À l’arrière-plan, il faut rappeler non seulement les effets de la crise pétrolière et la recension qui en découla, mais aussi le ralentissement de la croissance dans le long terme. Au milieu des années 1970, la période de reconstruction consécutive à la Seconde Guerre mondiale s’est achevée et les taux de croissance du produit national brut se sont stabilisés à un niveau plus bas qu’auparavant, atteignant une moyenne d’environ 1,5 %. Ce niveau correspondait à la tendance séculaire de la croissance économique passée42.

  • 43 Schmidt (note 18), p. 731.
  • 44 Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR : Die Einheit von Wirtschafts- und Sozialpoliti (...)

33En RDA, sous Walter Ulbricht, la politique sociale a pris une grande importance dans l’opinion. En réalité, elle a été soumise au succès économique, ce qui a entraîné un ralentissement des dépenses. Les choses ont changé avec Erich Honecker. Il affirma l’unité de la politique économique et sociale. En 1971, le huitième Congrès du SED proclama le passage à une politique sociale expansive orientée vers la consommation. Ce tournant a eu des conséquences fondamentales sur le déclin de l’économie est-allemande à longue échéance43. La RDA a essayé en vain de tenir tête à l’expansion de la politique sociale de la RFA. La politique sociale, arrimée à la politique économique, est restée jusqu’à la chute du Mur le point nodal pour le SED44.

  • 45 Steiner (note 16), p. 172.
  • 46 Frerich, Frey (note 41), p. 452.

34Au cœur de la politique de consommation se trouvait un vaste programme de construction. En dépit des projets élaborés par la commission de planification dans les années 1960 ce secteur avait été négligé. Peu de nouveaux immeubles avaient été construits et les centres des villes, de construction ancienne, n’avaient été entretenus qu’a minima45. Sous Honecker, les objectifs élevés des planificateurs purent d’abord être atteints. Vers la fin de la décennie plus d’un million de nouveaux appartements avaient été créés, par des constructions nouvelles ou par la restauration de bâtiments46.

  • 47 Schmidt (note 18), p. 732.
  • 48 Staritz (note 2), p. 281 ; Steiner (note 16), p. 165.
  • 49 Schmidt (note 18), p. 734.

35L’orientation du SED vers le social a souvent été interprétée comme un passeport pour une période d’expansion sociale47. Par rapport aux années 1960 le taux de consommation a augmenté au point que l’on a parlé d’un « socialisme de consommation » ou encore d’une « politique d’apaisement social »48. À plusieurs reprises les retraites et les salaires minima ont été augmentés. La poursuite de la politique d’expansion sociale porta la part des dépenses sociales, appréciée d’après les critères de l’Organisation internationale du travail, à son point culminant en 197849, peu après l’Allemagne de l’Ouest.

  • 50 StatistischesJahrbuch der DDR 1980, p. 343.
  • 51 Schmidt (note 18), p. 734.

36Lorsque le chômage fit un bond en RFA, l’Est se trouva à l’abri de tels soucis. En 1977, les dernières traces de l’assurance chômage disparurent en RDA, l’assistance se troutvant réduite au rôle d’ultime garantie de sécurité. Mais on ne compta pas plus de 20000 bénéficiaires réguliers50. Ce chiffre traduit la mise en pratique de l’obligation de travailler. Le revers de la médaille était un chômage dissimulé et une faible productivité de travail. Simultanément le maintien de la garantie d’embauche à tout prix a fait partie de l’expansion sociale et a provoqué des coûts extraordinaires que l’État a dû payer51.

Conclusion

  • 52 Cf. Steiner (note 16).

37Les années de 1961 à 1974 constituent une période intermédiaire dans les quarante années de coexistence des deux Allemagnes. Pour les deux États, elle se présente d’un point de vue social comme une phase de consolidation. La RDA dut reconnaître la nécessité d’une politique sociale. Cet aveu a été un effet de l’érection du Mur, parce que désormais la politique sociale a joué un rôle important pour la légitimation du régime. La fonction de consolidation est restée peu développée sous Ulbricht, elle s’est déployée d’autant plus sous Honecker. Le tournant de l’année 1971 a marqué le début d’une période dans laquelle la croissance du budget social et des subventions était nécessaire pour garantir le niveau de consommation de la population est-allemande. À la longue, cette politique a contribué à la faiblesse économique de la RDA52.

38Le gouvernement fédéral a abordé les années 1960 avec l’intention de freiner les dépenses sociales. Contrairement à la réforme de l’assurance-vieillesse qui l’avait précédée, la réforme de l’assurance-maladie a visé en 1961 à réduire les aides financières de l’État. La direction pour laquelle on a opté peut être décrite comme une voie de complément partiel. La politique sociale s’est développée jusqu’à atteindre son zénith en 1975.

39Malgré des changements importants en RDA les systèmes de sécurité sociale des deux Allemagnes sont restés comparables au fond. Même à l’Est on a conservé un reste de pragmatisme qui avait caractérisé la politique sociale allemande depuis Bismarck. Bien des domaines se sont développés d’une manière semblable à l’Ouest bien que la centralisation et les nationalisations aient mené ça et là à des ruptures profondes. Ceci fut notamment le cas pour l’assurance sociale qui est restée au cœur de la sécurité sociale. La RDA a préservé en grande partie le système traditionnel malgré d’amples réformes des allocations et de l’autogestion par les partenaires sociaux. Au lieu d’une administration paritaire, les syndicats unifiés du « Freier Deutscher Gewerkschaftsbund » (FDGB) se sont chargés de cette tâche ce qui, par comparaison avec l’Ouest, a renforcé leur contribution à la gestion de l’État. À l’Ouest, l’assurance sociale est restée, au contraire, une institution surveillé par l’État mais largement autogérée.

40Le corporatisme, caractéristique de la RFA, n’existait pas de la même façon en RDA. Cependant, les organisations de masses de RDA, pour autant qu’elles accomplissaient des tâches sociales, ont pu agir en faveur de leur clientèle. Même les Églises chrétiennes ont pu, comparativement à la Pologne catholique par exemple, maintenir leur position malgré un affaiblissement indéniable. Bien sûr cela ne changeait rien au fait que le SED restât prédominant pendant toute la période d’existence de la RDA. À l’Ouest, par contre, l’influence des lobbyistes a diminué graduellement à partir du milieu des années 1960, cédant la place aux experts qui ont imposé des débats sociaux plus objectifs.

Notes

1 André Steiner, Statistische Übersichten zur Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 – Band SBZ/DDR, Bonn, 2006, p. 67.

2 Dietrich Staritz, Geschichte der DDR, Francfort/M., 21996, p. 170.

3 Hans Günter Hockerts, Metamorphosen des Wohlfahrtsstaates, in : Martin Broszat (éd.), Zäsuren nach 1945. Essays zur Periodisierung der deutschen Nachkriegsgeschichte, Munich, 1990, pp. 35 – 45, ici p. 37.

4 « Einleitung », in : Friedrich Kahlenberg (éd.), Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Ministerausschuß für die Sozialreform 1955 – 1960, Munich, 1999, pp. 15-60, ici p. 35.

5 Dierk Hoffmann, « Leistungsprinzip und Versorgungsprinzip : Widersprüche in der DDR-Arbeitsgesellschaft », in : Id., Michael Schwartz (éd.), Sozialstaatlichkeit in der DDR. Sozialpolitische Entwicklungen im Spannungsfeld von Diktatur und Gesellschaft, Munich, 2005, pp. 89 – 113, ici p. 110.

6 Christoph Klessmann, « Gesamtbetrachtung », in : Id. (éd.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, t. 9 : 1961 – 1971. Deutsche Demokratische Republik. Politische Stabilisierung und wirtschaftliche Mobilisierung, Baden-Baden, 2006, pp. 789 – 813, ici p. 809.

7 Volker Ackermann, Der ›echte‹ Flüchtling. Deutsche Vertriebene und Flüchtlinge aus der DDR 1945 – 1961, Osnabrück, 1995, pp. 288 – 291 ; Günther Schmid, Frank Oschmiansky, « Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosenversicherung », in : Michael Ruck, Marcel Boldorf, (éd.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, t. 4 : 1958 – 1966. Bundesrepublik Deutschland. Sozialpolitik im Zeichen des erreichten Wohlstandes, Baden-Baden, 2007, pp. 235 – 283, ici p. 247.

8 Werner Abelshauser, Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945, Munich, 2004, p. 286.

9 Georg Wagner-Kyora, « Wohnungspolitik », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 762 – 769.

10 Ulrich Herbert, Karin Hunn, « Beschäftigung, soziale Sicherung und soziale Integration von Ausländern », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 705 – 708.

11 Hermann Berié, Statistische Übersichten zur Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 – Band West, Bonn, 1999, p. 282.

12 Ulrich Herbert, Karin Hunn, « Gastarbeiter und Gastarbeiterpolitik in der Bundesrepublik. Vom Beginn der offiziellen Anwerbung bis zum Anwerbestopp (1955 – 1973) », in : Axel Schildt, Detlef Siegfried, Karl-Christian Lammers (éd.), Dynamische Zeiten. Die 60er Jahre in den beiden deutschen Gesellschaften, Hambourg, 22003, pp. 273 – 310.

13 Theodor Blank, « Eine Million Gastarbeiter », in : Bulletin des Presse-und Informationsamtes der Bundesregierung, 160 (30 octobre 1964), p. 1480.

14 Schmid, Oschmiansky (note 7), p. 238.

15 Abelshauser (note 8), p. 287.

16 André Steiner, Von Plan zu Plan. Eine Wirtschaftsgeschichte der DDR, Munich, 2004, pp. 116 – 122.

17 Marcel Boldorf, « Rehabilitation und Hilfen für Behinderte », in : Klessmann (note 6), pp. 449 – 470.

18 Manfred Schmidt, « Grundlagen der Sozialpolitik in der Deutschen Demokratischen Republik », in : Geschichte der Sozialpolitik nach 1945, t. 1 : Grundlagen der Sozialpolitik, édité par le Bundesministerium für Arbeit et le Bundesarchiv, Baden-Baden, 2001, pp. 685 – 798, ici p. 728.

19 « DGB-Grundsatzprogramm 1963 : Sozialpolitische Grundsätze », in : Protokoll. Außerordentlicher Bundeskongress Düsseldorf 1963, pp. 461 – 469.

20 Dierk Hoffmann, Michael Schwartz, « Gesamtbetrachtung », in : Id. (éd.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, t. 8 : 1949 – 1961. Deutsche Demokratische Republik. Im Zeichen des Aufbaus des Sozialismus, Baden-Baden, 2004, pp. 799 – 830, ici p. 810.

21 Steiner (note 1), p. 144.

22 Klessmann (note 6), p. 799.

23 Ursula Münch, « Familien-, Jugend- und Altenpolitik », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 557 – 561.

24 Julia Paulus, « Familienrollen und Geschlechterverhältnisse im Wandel », in : Matthias Frese, Julia Paulus, Karl Teppe (éd.), Demokratisierung und gesellschaftlicher Aufbruch. Die sechziger Jahre als Wendezeit der Bundesrepublik, Paderborn, 2003, pp. 107 – 119, ici p. 110.

25 Hans Günther Hockerts, « Rahmenbedingungen : Das Profil der Reformära », in : Id. (éd.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, t. 5 : 1966 – 1974. Bundesrepublik Deutschland. Eine Zeit vielfältigen Aufbruchs, Baden-Baden, 2006, pp. 1 – 155, ici pp. 145s.

26 Münch (note 23), pp. 568 – 579.

27 Ulrich Lohmann, Die Entwicklung des Sozialrechts in der DDR, Opladen, 1996, p. 83.

28 Dieter Grunow, « Soziale Infrastruktur und Soziale Dienste », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 725 – 756, ici pp. 730s.

29 Marcel Boldorf, « Sozialpolitische Denk-und Handlungsfelder », in : Ruck, Boldorf (note 7), pp. 85 – 149, ici p. 109.

30 Udo Wengst, « Sozialpolitische Denk-und Handlungsfelder », in : Id. (éd.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, t. 2,1 : 1945 – 1949. Die Zeit der Besatzungszonen. Sozialpolitik zwischen Kriegsende und der Gründung zweier deutscher Staaten, Baden-Baden, 2001, pp. 77 – 149, ici p. 137.

31 Klessmann (note 6), p. 805.

32 Winfried Süss, « Sozialpolitische Denk- und Handlungsfelder in der Reformära », in : Hockerts (note 25), pp. 157 – 221, ici pp. 207s.

33 Helga Ulbricht, Aufgaben der sozialistischen Sozialpolitik bei der Gestaltung der sozialen Sicherheit in der Deutschen Demokratischen Republik, Leipzig, 1965.

34 Peter Hübner, « Gesellschaftliche Strukturen und sozialpolitische Handlungsfelder », in : Klessmann (note 6), pp. 77 – 145, ici pp. 107 – 110.

35 Süss (note 32), p. 159.

36 Detlev Zöllner, « Sozialpolitik », in : Wolfgang Benz (éd.), Die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, t. 2 : Wirtschaft, Francfort/M., 1989, pp. 362 – 392, ici pp. 380s.

37 « Regierungserklärung vom 18. Januar 1973. Bundeskanzler Brandt », in : Peter Pulte (éd.), Regierungserklärungen 1949 – 1973, Berlin, New York, 1973, p. 271.

38 Hans Günter Hockerts, « Periodisierung des Gesamtwerks. Abgrenzung der Bände », in : Geschichte der Sozialpolitik (note 18), pp. 183 – 198, ici p. 193.

39 « Regierungserklärung vom 16. Dezember 1976. Bundeskanzler Helmut Schmidt », in : Klaus von Beyme (éd.), Die großen Regierungserklärungen der deutschen Bundeskanzler von Adenauer bis Schmidt, Munich, 1979, p. 345.

40 Statisches Jahrbuch der Bundesrepublik Deutschland 1980, p. 107.

41 Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland, t. 3 : Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit, Munich, Vienne, 21996, p. 161.

42 Christoph Buchheim, Einführung in die Wirtschaftsgeschichte, Munich, 1997, pp. 93 – 95.

43 Schmidt (note 18), p. 731.

44 Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR : Die Einheit von Wirtschafts- und Sozialpolitik als Hauptkampffeld der SED. Die Hauptfaktoren der umfassenden Intensivierung und ihre Leitung und Planung, Berlin-Est, 1988.

45 Steiner (note 16), p. 172.

46 Frerich, Frey (note 41), p. 452.

47 Schmidt (note 18), p. 732.

48 Staritz (note 2), p. 281 ; Steiner (note 16), p. 165.

49 Schmidt (note 18), p. 734.

50 StatistischesJahrbuch der DDR 1980, p. 343.

51 Schmidt (note 18), p. 734.

52 Cf. Steiner (note 16).

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