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L’invention de la décentralisation

 | 
Roger Baury
, 
Marie-Laure Legay

Conclusions

Marie-Laure Legay

Texte intégral

1Il est donc temps de dresser le bilan. D’abord, les regrets : nous devons bien admettre que cet ouvrage sur le thème de la noblesse et des pouvoirs intermédiaires en France et en Europe aux XVIIe, XVIIIe et XIXe siècles n’a pu répondre entièrement aux attentes formulées dans les réflexions liminaires, à cause notamment de la sous-représentation des études sur le XIXe siècle. Nous regrettons aussi de n’avoir pu y insérer de contributions sur les pouvoirs espagnols, même si les discussions informelles avec José Javier Ruiz Ibanez ont en quelque sorte avalisé nos présupposés sur les cabildos des villes de la péninsule ibérique.

2Rappelons par ailleurs que les termes chronologiques adoptés se limitaient volontairement à ces trois siècles pour mieux circonscrire cette période où les Etats européens changèrent à la fois de nature et de fonction, évoluant d’une organisation corporatiste, d’un système de solidarités sociopolitiques dominé par les nobles et adapté à diverses situations juridiques locales, en un système de production et d’application de règles de droit national légitimées par le peuple. Conservant à l’esprit l’évolution de ce contexte institutionnel dans lequel les noblesses se « réinventèrent », pour reprendre le mot de Claude-Isabelle Brelot, nous avons toutefois abordé ensemble les principaux enjeux que suggérait le titre de l’ouvrage.

3Arrivés à son terme, nous pouvons clairement conclure : la noblesse s’est affirmée comme une élite du pouvoir jusqu’au milieu du XIXe siècle. Trois séries de résultats nous engagent à formuler cette assertion.

4En premier lieu, il faut souligner que cette affirmation n’avait a priori rien d’évident tant il est vrai que l’aptitude de la noblesse au gouvernement fut attaquée, non seulement par la remise en cause, depuis le XVIIe siècle, de sa qualité de commandement, mais aussi par la promotion de l’égalitarisme humaniste puis juridique. Quant à sa qualité de commandement, la chronologie ne présente guère d’ambiguïté. Si sous le règne de Henri IV, la noblesse eut encore quelque hésitation à se donner pleinement au roi et à abandonner sa liberté d’action, notamment dans l’aire méridionale du royaume, les années 1620, nous rappelle Anne-Marie Cocula, mirent fin aux tentations de désobéissance et firent définitivement entrer les nobles dans les rouages d’un nouvel appareil d’Etat. Les juristes de l’Etat comme Charles Loyseau, Jean Domat ou d’Aguesseau consolidèrent alors les acquis du centre politique et oeuvrèrent pour ôter aux nobles les attributs de la puissance publique (Isabelle Storez-Brancourt). La rationalisation du droit royal n’exclut pas totalement la noblesse de toute fonction politique, mais elle circonscrivit celle-ci dans la fidélité au prince. Les nobles renoncèrent à leur droit de résistance. Cette évolution caractérisa-t-elle toutes les noblesses européennes ? A partir des études présentées au congrès de la CIHAE, en septembre 2006 à Paris, et notamment celle de José Manuel de Bernardo Ares, on peut évoquer à grands traits l’évolution des rapports de la noblesse espagnole au gouvernement local. L’avènement des Bourbons, on le sait, accéléra la modernisation de l’organisation politique, déposséda définitivement la grande noblesse de ses fonctions politiques au sein des conseils centraux supprimés et de ses pouvoirs de commandement militaire dans les provinces, remit en cause les fueros des territoires de la couronne d’Aragon par les décrets de Nueva Planta. L’activité des cortès de Castille, non convoqués entre 1665 et 1700, avait déjà été considérablement réduite. Andrée Mansuy-Diniz Silva suggère le même type d’évolution au Portugal, où les cortès cessèrent d’être réunis entre 1698 et 1820. Dans les territoires dominés par les Habsbourg d’Autriche, les noblesses réduisirent également leurs prétentions politiques. L’union personnelle de la Hongrie à la maison de Habsbourg en 1687 engagea par exemple les nobles de la couronne de saint Etienne à agir selon les intérêts de Vienne… Certes, la noblesse perpétua sa tradition de commandement dans les marches de l’Empire. Il faut dire que dans ces régions périphériques, le processus de centralisation/décentralisation consistait moins en une délégation de la direction administrative qu’en un partage des attributs de la souveraineté avec les grands lignages du « pays ». Néanmoins, c’est bien comme vicerois ou palatins que les Batthyany exercèrent encore leur puissance en Hongrie au XVIIIe siècle (Doina Hendre-Biro). En ce sens, elle pérennisait en plein XVIIIe siècle une organisation socio-politique traditionnelle que ne menaçait pas la puissance exécutive d’un centre trop lointain. Dans ce modèle de gouvernement de « pays » fondé sur un système d’ordres inscrit dans un « paysage géo-culturel » national (William Godsey), le développement bureaucratique, pour réel qu’il fût, ne pouvait guère évider le territoire de sa « virilité politique », pour reprendre la métaphore de Tocqueville. De fait, dans ce conglomérat dynastique habsbourgeois, les représentants directs du pouvoir suprême, les Kreisämter autrichiens, les fôispan hongrois, superposaient plus qu’ils n’imposaient leur autorité administrative. De même, l’ascension de la noblesse de robe dans les organes centraux du pouvoir, telle que Catherine Thomas nous l’a décrite pour les anciens Pays-Bas, ne modifiait guère le mode d’administration des provinces dominées par les grands propriétaires. Néanmoins, l’on ne peut appliquer exactement au XVIIIe siècle les conclusions que Jean Bérenger formula pour les territoires habsbourgeois du XVIIe siècle sur la faiblesse de l’Etat et l’extraordinaire puissance de l’aristocratie, car le premier s’est imposé entre-temps comme la seule voie de réussite pour la seconde. D’où la propension de la noblesse à cultiver le compromis politique. Il est symptomatique de constater que même en période révolutionnaire, la noblesse fit preuve aux XVIIe et XVIIIe siècles d’une remarquable capacité « d’accommodation patriotique », pour reprendre les termes de John R. Young à propos des membres du parlement écossais pendant l’occupation des armées de Cromwell. De fait, les pouvoirs intermédiaires cessèrent d’être des lieux de contre-pouvoir résistant aux diverses formes de centralisation républicaine, et devinrent des instances où, plus sûrement que dans les capitales, s’équilibraient les forces sociales en présence, donnant à voir prioritairement les bases sur lesquelles les nouveaux régimes étaient amenés à se stabiliser. En ce sens, la décentralisation est fille du réalisme politique qui s’oppose à toutes formes de radicalisme central. La culture de compromis dont font preuve les notables se transforme en une culture d’opposition seulement dans les cas où le centre n’est plus en mesure d’entendre leurs voix. Ce fut le cas des propriétaires jacobites entre 1715 et 1745, nous dit Eveline Cruickshanks, mais aussi des acteurs du mouvement fédéraliste en France à partir de l’été 1792. A l’opposé des émigrés qui, privés de leur roi, pouvaient reprendre à leur compte l’opinion du comte d’Antraigues (« la patrie bornée au territoire ne dit rien au cœur des hommes »), les représentants du second ordre restés au « pays » espéraient encore agir pour ce dernier.

5La noblesse perdit donc sa qualité de commandement et n’envisagea plus son destin en dehors du prince. Dès lors, le pouvoir politique qu’elle exerça dans le pays se mua, ce que permet de constater une deuxième série de résultats. Le passage d’un mode de gestion patrimonial, négocié avec les seigneurs locaux, à un mode de gestion intégré des territoires, s’épanouit bel et bien dans les Etats européens. A plusieurs reprises, nous avons mesuré l’adaptation des dirigeants provinciaux à la centralisation. Partout où les citadelles nobles ont été durablement établies, nous avons observé une vivification de leur rôle et finalement de leur contribution au développement de l’Etat, confirmant l’obsolescence du paradigme « dualistic » (William Godsey), c’est-à-dire de l’interprétation libérale de l’histoire des institutions représentatives des anciens régimes. Certes, on ne peut affirmer que, comme l’exercice gradué de la souveraineté nationale, les pratiques de pouvoirs aux différentes échelles d’un territoire constituaient la déclinaison d’un même principe, le prince et son peuple formant deux entités distinctes. Il n’en demeure pas moins que le dialogue entre le roi et son royaume se noua en une entente autour de nouvelles modalités de gestion publique. L’exemple des comitats de Hongrie présenté par Marie-Françoise Vajda est tout à fait parlant à cet égard. Le comitat formait à la fois une entité d’administration locale, relativement autonome, et un rouage de l’administration générale du royaume. Davantage que les diètes générales, ces instances constituaient le lieu d’exercice du pouvoir nobiliaire. En Pologne, les quelque soixante-dix diétines de la République nobiliaire polono-lituanienne tinrent tête aux magnats, particulièrement à partir du règne de Jean-Casimir Vasa (1648-1668). Comme nous le montrent Maciej Serwanski et Michal Zwierzykowski, la petite noblesse conserva l’initiative dans le traitement des affaires locales, la rédaction des instructions de leurs députés à la diète générale, et pouvait encore, grâce au pouvoir institutionnel que leur conféraient les diétines, monnayer son adhésion à telle ou telle faction. Cependant, même en passant par le centre, ce jeu politique entre partis n’atteignit jamais le point d’équilibre qui eut permis à l’Etat polonais de s’épanouir en une monarchie mixte qui demeure un idéal nobiliaire. En France, les diverses commissions – la commission intermédiaire des Etats de Bretagne définitivement créée en 1732, les commissions spécialisées des Etats du Languedoc, mais aussi la chambre des Elus de Bourgogne – devinrent les lieux d’une direction administrative de la province articulée à la direction générale du royaume et utilisant prioritairement les moyens de contrainte de cette dernière. Julian Swann a souligné l’efficacité des « élus » et la réalité technocratique des Etats, tandis qu’Arlette Jouanna a insisté sur la centralisation du gouvernement languedocien. Tous y voient l’effet d’un resserrement des préoccupations du pouvoir autour des questions fisco-financières. En étudiant les Etats provinciaux du Nord de la France, nous avions de même apprécié cette mutation des Etats en commissaires du roi et cette prétention des bureaux exécutifs à la direction exclusive des affaires financières du pays. Il ne fait pas de doute que ces prétentions ne pouvaient être défendues sans remettre en cause les pouvoirs politiques concurrents, et notamment ceux détenus par une noblesse de service plus récente. Parmi eux, les magistrats des parlements en France. En jonglant avec les arguments, puisés à la rhétorique nobiliaire traditionnelle et au corpus juridique des Lumières, les magistrats, davantage que les physiocrates restés plus confidentiels, contribuèrent à instiller parmi les membres de leur ordre l’idée d’une participation co-active, territoriale et nationale, au gouvernement.

6Le modèle de co-gestion administrative du territoire présenté pour la France peut être étendu aux Etats héréditaires des Habsbourg. On soulignera l’effet de la gestion rigoureuse de la dette publique par les administrateurs centraux sur cette « intégration » fiscale des territoires héréditaires. La liquidation des dettes de guerre, dans la mesure où elle lia plus étroitement les intérêts de la noblesse contribuable à ceux de la noblesse créditrentière de l’Etat, finit par rendre celle-ci tout à fait solidaire d’un système de gestion caméraliste des territoires. On retrouve ici un phénomène général observé à l’échelle de l’Europe : les guerres du XVIIIe siècle, en générant un service de dettes inédit, ont accéléré la formation d’un ideal-type, pour reprendre le langage des sociologues, l’Etat de finances, caractérisé certes par une direction centralisée de l’administration, un mode gestionnaire des politiques publiques mais aussi un renouvellement des médiations sociales permettant l’application de ces politiques sur le territoire. Maria Sofia Corciulo, pour sa part, propose la notion de « centralisation articulée ». A partir de l’étude de Lecce pendant la décennie française, elle montre que la gestion du territoire, contrôlée par les autorités gouvernementales, favorisait néanmoins une autonomie administrative captée en quelque sorte par les nobles dominant l’arrière-pays de la ville.

7L’exemple passionnant de Lecce nous amène à insister sur ce que l’on pourrait nommer la « municipalisation » du pouvoir nobiliaire. Plusieurs acceptions peuvent être données à ce terme. Chez les réformateurs physiocratiques, l’effort de municipalisation, décliné à différentes échelles du royaume – paroisses, villes, provinces – révélait cette préoccupation centrale du gouvernement : responsabiliser les acteurs de la vie économique pour améliorer la gestion des affaires publiques. Outre cette responsabilisation des gouvernants locaux, on peut entendre la « municipalisation » du pouvoir nobiliaire comme un « repli » des nobles dans les instances municipales, notamment dans l’aire méditerranéenne de l’Europe. En Espagne par exemple, l’effacement des nobles des instances de décision centrales n’empêcha guère le « bras » militaire d’investir les instances dirigeantes des « pays » où il demeurait possessionné. En réalité, grâce à ses positions au sein des cabildos nobles des villes castillanes, que d’aucuns, parmi les historiens espagnols, considèrent comme des mini-cortès, la noblesse continua de participer à la gestion administrative et surtout financière de l’arrière-pays. La direction municipale devint, dès le XVIIe siècle, le lieu d’un investissement politique qui maintint l’organisation socio-politique duale, ce qui doit nous faire renoncer à l’idée que la couronne de Castille finit par constituer un dominium regale.

8Le renouvellement des fonctions politiques locales conforta les auteurs constitutionnalistes en vogue à partir des années 1750. La pratique du compromis nourrit en quelque sorte la réflexion sur l’équilibre des pouvoirs, chez Montesquieu ou Lepaige en France, chez Gaetano Filangieri, présenté par Valeria Ferrari, à Naples. A bien des égards, Filangieri résume dans sa Scienza tout l’enjeu de l’évolution de la pensée politique nobiliaire à l’articulation des XVIIIe et XIXe siècles : il s’agit de « représenter », dans le sens de constituer, la nation face au roi, en rejetant l’esprit d’uniformité, de garantir la liberté politique par le maintien de corps intermédiaires composés à la fois de nobles et de magistrats. Dans une telle « monarchie bien constituée », pour reprendre les termes du Napolitain, les vestiges de la féodalité des barons seraient entièrement détruits ; ne demeurerait que ce qui fonde la véritable noblesse : la virtus. Soulignons donc cette inflexion majeure du milieu du XVIIIe siècle dans l’histoire de la pensée politique. Ces constitutionnalistes promurent une province juridique, en fondant sa légitimité non plus sur l’aptitude des représentants d’un ordre à la commander, mais sur la nécessité d’une intermédiation politique à la constituer.

9De fait, et l’on peut réunir ici les dernières moissons de ce volume, il semblerait que ce renforcement, constaté partout en Europe, du rôle des nobles dans les instances intermédiaires du pouvoir ait été la traduction institutionnelle d’une réalité sociale qui perdura jusqu’au milieu du XIXe siècle : l’assise foncière préserva le groupe nobiliaire comme médiateur social, et de là comme intermédiaire politique. Sollicitée et par la cour et par le peuple, la noblesse confirma ainsi une tradition de patronage qui trouva sa plus durable expression dans l’exercice du gouvernement local. Comme nous l’indique Isabelle Storez-Brancourt, les représentants du second ordre, ramenés certes au devoir d’obéissance par les juristes, demeurèrent « autorisés » dans l’Etat par l’intégration de leurs fiefs. De même au XVIIIe siècle, le libéralisme économique reconnut le propriétaire foncier comme utile à l’Etat, à condition d’être débarrassé de ses oripeaux féodaux. Nombre de nobles délaissèrent à cette époque l’interprétation historiciste de leur rôle. Andrée Mansuy-Diniz Silva nous a présenté un gentilhomme admirateur d’Adam Smith et disciple de David Hume, don Rodrigo de Souza Coutinho, qui envisagea en 1787 une pyramide d’assemblées composées d’acteurs de la vie économique, projet tout à fait caractéristique de la pensée libérale. En rejetant la légitimation historique, les représentants de ce courant relativisèrent le modèle de gouvernement par Etats provinciaux. En cela, ils se distinguèrent en France de la petite noblesse de pays qui utilisa ces derniers comme un bouclier pour la défense de l’ancienne liberté et de l’exclusivisme nobiliaire, à l’instar du bastion breton dont « la conception féodale archaïque », pour reprendre les termes de Jean Quéniart, poussa certains d’entre eux au repli sur « la petite patrie ». Comme l’a montré Arnaud Decroix, ce point de divergence quant à la source de droit, national ou particulier, sur laquelle devait s’appuyer le gouvernement de pays, divisait encore les nobles en exil.

10Noblesse libérale et petite noblesse de pays ne partageaient pas la même vocation au gouvernement local. Il convient donc de mettre en évidence non pas tant la division de intérêts nobiliaires, division que l’on connaît bien, mais plutôt le caractère radicalement opposé des initiatives politiques. Tandis que, comme nous le narre Laurent Bourquin, la foule des petits gentilshommes de campagne se précipita à Vitry-le-François pour défendre de simples règles de droit coutumier, la noblesse aulique étudiée par Agnès Ravel-Cordonnier renforça au XVIIIe siècle son patronage politique sur la province en utilisant à bon escient ses positions à la cour, mais aussi les bureaux ministériels et plus généralement la culture administrative du gouvernement. Pas plus que le prince de Ligne en 1744, Emmanuel de Croÿ et le maréchal de Richelieu ne renoncèrent à la gestion du pays où se trouvaient leurs terres. Comment ne pas songer ici au profit que les grands seigneurs tirèrent de l’échec de la réforme Laverdy (1764) pour obtenir la nomination des magistrats des villes situées sur leurs terres ? En Artois, le prince de Soubise donna l’exemple à Saint-Pol-sur-Ternoise, bientôt suivi du duc de Béthune. Finalement, il faut se demander si en confiant les présidences d’assemblées provinciales à cette grande noblesse foncière, l’Etat n’entérinait pas officiellement et pour plusieurs siècles le contrat synallagmatique passé avec les propriétaires du sol. Comme tend à le prouver Roger Baury, on assisterait à l’épanouissement de la vocation provinciale de la noblesse entre 1750 et 1850, c’est-à-dire tout à la fois à une « reféodalisation » du principe de gouvernement local et à une reconstruction des liens sociaux par le patronage des intérêts des communes. L’insistance des nobles à vouloir prendre en charge la mendicité relève de cette reconstruction, de même que l’aménagement des chemins et canaux, ou l’écriture de l’histoire. En ce sens, l’érosion de la grande propriété foncière fournit de moins en moins d’occasions aux nobles de faire valoir leur attachement à la gestion décentralisée du pays. Le débat autour de la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux (Jean-Marc Guislin) pourrait constituer pour la France le terminus ad quem du thème abordé aujourd’hui. Après cela, comme le montre Odile Parsis-Barubé, la noblesse manifesta encore son attachement au pays par son investissement dans les sociétés d’Antiquaires, dernier prolongement culturel de la vocation d’un groupe social à diriger le territoire provincial.

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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