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L’invention de la décentralisation

 | 
Roger Baury
, 
Marie-Laure Legay

– IV – Expériences européennes de participation nobiliaire aux pouvoirs intermédiaires (xviie-début xixe siècle)

Le royaume des républiques ? La noblesse dans l’État en Hongrie au xviiie siècle : l’exemple des comitats

Marie-Françoise Vajda

Texte intégral

1Réunissant des territoires aux statuts divers sous une même couronne, la Monarchie des Habsbourg semble incarner la décentralisation. Le vœu, formulé par Eugène de Savoie, de tenir les différents territoires comme un tout est loin d’être une réalité au milieu du XVIIIe siècle. A l’intérieur de la Monarchie, le royaume de Hongrie a toujours proclamé son autonomie et souligné que seule l’union personnelle régit son appartenance à l’ensemble habsbourgeois. Au moment où Marie-Thérèse monte sur le trône en 1740, les échos des troubles qui ont agité le XVIIe siècle et des guerres qui ont opposé les Hongrois à leur souverain Habsbourg ne se sont pas tus. Le compromis de 1711 a permis de ménager l’équilibre entre le pouvoir du souverain et celui des Ordres, la remuante noblesse qui incarne la Nation. Cet accord imposait à la fois le maintien des instances traditionnelles de gouvernement local, la mise en place de nouvelles institutions gouvernementales en Hongrie et la reconnaissance par les Hongrois du pouvoir central installé à Vienne. La principale instance de gouvernement du royaume, le Conseil de Lieutenance, est donc implantée à Pozsony, et non à Vienne. Le Conseil d’Etat (Staatsrat) se réserve le droit d’évoquer les affaires hongroises au cours de ses réunions. Mais, à l’intérieur même du royaume de Hongrie, l’administration reste aux mains de la noblesse à travers les cinquante-deux comitats qui composent son territoire.

2Qu’est-ce qu’un comitat ? C’est d’abord un espace, une circonscription administrative. Le terme désigne aussi une institution tenue par la noblesse. Le premier rôle de l’administration comitale est la gestion des affaires confiées par le gouvernement, c’est-à-dire le souverain et le Conseil de Lieutenance. Les comitats constituent officiellement les relais du pouvoir royal au niveau local. Cependant, la totalité de l’administration locale relève de leur compétence et de leur initiative, de l’entretien des ponts et chaussées à la santé publique en passant par la détermination des prix. Le comitat peut aussi promulguer des statuts, législation effective sur son territoire. Indirectement, il participe encore à l’élaboration des lois nationales par l’intermédiaire des députés qu’il envoie à la Diète, pourvus des instructions de leurs commettants. Enfin, il dispose de compétences judiciaires. Ces tâches offrent un champ d’action très vaste à l’administration locale, mais il faut rappeler que le comitat est dirigé par un représentant du souverain, le főispán (comes), toujours choisi parmi les magnats et souvent absent du comitat. Celui-ci supervise un corps d’administrateurs – l’alispán (vice comes), qui dirige le comitat après le főispán, les szolgabiró (judex nobilium ou judlium), qui travaillent, avec les jurés, dans les districts, le notaire, le procureur, le percepteur, pour ne citer que les principaux –, tous élus par l’assemblée locale parmi ses membres. Cette « assemblée générale » du comitat réunit tous les nobles du comitat et siège plusieurs fois par an.

3Au XVIIIe siècle, l’institution est déjà ancienne : sa création remonte au règne de saint Etienne, autour de l’an Mil. Elle s’est beaucoup transformée au cours des siècles, incarnant l’expansion de l’emprise de la noblesse sur le gouvernement du royaume. Le comitat peut être présenté comme un élément de l’identité politique nobiliaire : produit de l’autorité royale, il a fini par incarner le pouvoir des Ordres. Le poète hongrois György Bessenyei définissait le comitat comme une véritable petite république :

  • 1 Magyarországnak törvényes állása, s.d., Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, I, p. 39 :
    « Egy kis ország, (...)

« J’ai devant moi, autour de moi, un petit pays,
une République, contenue dans les limites du comitat…
La nation dans les comitats forme autant
de provinces et de juridictions indépendantes »1.

  • 2 P. Dominkovits, « A rendi jogok védelmezője – a központi utasítások végrehajtója : a 17. századi vá (...)

4Peu étudiés par l’historiographie hongroise, les comitats ont été présentés dans leurs aspects généraux par les historiens des institutions qui, s’en tenant aux caractéristiques juridiques du régime, en ont souvent souligné l’autonomie. L’influence des écrits politiques de la noblesse, invoquant l’indépendance du royaume et son propre pouvoir, a conduit à les décrire comme autant de petites républiques. Toutefois, l’importance du rôle d’exécutant des comitats et le développement de l’autorité royale au cours du XVIIIe siècle, poussent à s’interroger sur la réalité de cette autonomie locale. Se pose la question de savoir si les comitats étaient réellement de petits Etats dans l’Etat. Simultanément, la question de l’autonomie soulève aussi le problème de l’homogénéité de l’administration locale : peut-on dégager des convergences sur l’essentiel, ou le royaume était-il fragmenté en autant de modes de fonctionnement administratif propres à chaque entité ? Une révision de ces problèmes a été récemment amorcée par les historiens hongrois pour le XVIIe siècle : selon Péter Dominkovits, l’autonomie des comitats a toujours été limitée sur le territoire de la Hongrie royale2.

  • 3 La question de l’opposition de la noblesse, donc de la Nation, au souverain Habsbourg, fut longtemp (...)

5Les comitats hongrois forment-ils le degré ultime de la décentralisation politique ou bien s’agit-il d’institutions au mode de fonctionnement original, fondé sur la tradition et l’équilibre ? Doit-on voir dans les rapports de la revendication de cette autonomie avec l’autorité royale croissante une inévitable contradiction, qui condamnerait les relations entre le royaume et son souverain à se développer sur le mode du conflit3 ? Il est bien évidemment impossible de répondre ici à toutes ces questions, mais on peut proposer des éléments de réponse, en présentant tout d’abord les compétences et le fonctionnement des comitats. L’analyse de ce fonctionnement et des relations avec le pouvoir royal fait apparaître un élément essentiel : le pragmatisme. Enfin, il est possible sur cette base de tracer quelques grands traits de l’exercice de la vocation politique de la noblesse.

Les compétences et le fonctionnement des comitats4

  • 4 Les ouvrages les plus complets présentant les compétences et le fonctionnement des comitats sont co (...)

6Institution de création royale, le comitat passe, au cours du Moyen Age, aux mains de la noblesse, au point de devenir monopolisé par celle-ci. Le souverain nomme toujours à sa tête le főispán. Mais, à partir du XVIe siècle, l’alispán, deuxième personnage de l’administration, est élu par l’assemblée locale parmi quatre candidats proposés par le főispán. L’assemblée locale devient alors la communitas nobilium. Au cours de la période troublée des XVIe et XVIIe siècles, l’administration des comitats, bien souvent coupée de l’autorité royale et privée de la présence d’un főispán, ne doit compter que sur ses propres forces et développe ainsi une tendance forte à l’autogestion. Mais les règles de fonctionnement n’en sont pas pour autant transformées. Au début du XVIIIe siècle, la reconquête et la réorganisation du pays maintiennent la juridiction des comitats, dont les compétences ne connaissent pas vraiment de modification, mais celles-ci s’exercent désormais dans un contexte institutionnel rénové, marqué en particulier par l’instauration du Conseil de Lieutenance en 1724.

7Depuis le Moyen Age, l’exercice du pouvoir dans le royaume de Hongrie est partagé entre le souverain et les Ordres. Ces derniers l’exercent notamment à travers la Diète. Mais, au XVIIIe siècle, les Diètes sont peu nombreuses ; c’est donc principalement à travers les comitats que la noblesse exerce ses droits politiques. Le royaume a reconnu le Habsbourg comme son souverain héréditaire en 1687 et la noblesse a renoncé à son droit de résistance. Or, le royaume n’a pas pour autant abdiqué son identité : celle-ci passe par des institutions spécifiques, installées sur son territoire. Au tout premier chef, le Conseil de Lieutenance a un rôle de surveillance générale du fonctionnement de l’administration hongroise. Il doit, non seulement, s’assurer de l’exécution des ordres royaux (reçus par l’intermédiaire de la Chancellerie hongroise de Vienne), mais encore veiller à ce que les főispán remplissent les devoirs de leur charge. Toutefois, sa grande préoccupation concerne les impôts : il doit veiller à leur levée scrupuleuse et régulière par les instances locales, ainsi qu’à la protection des contribuables, pour préserver les revenus de la « Contribution » et pour éviter que les populations ne soient accablées par les impôts locaux. Enfin, il a compétence sur tout ce qui concerne l’administration et la police générale : questions économiques, santé publique ou affaires religieuses. Contrairement à la France d’Ancien Régime, l’administration royale de la Hongrie est très simple : les comitats sont directement placés sous l’autorité du Conseil de Lieutenance, sans les multiples instances intermédiaires ou circonscriptions enclavées que l’on trouve dans la France des Bourbons. Pour les questions fiscales et militaires, il existe un niveau supplémentaire : les provinces militaires, avec les commissaires provinciaux et militaires.

8L’administration militaire du pays est chronologiquement la première tâche confiée aux comitats par le souverain, dès leur création au Moyen Age. La fiscalité s’y ajoute progressivement. Avec la mise en place de l’armée permanente au XVIIIe siècle, l’administration fiscale et militaire devient définitivement leur obligation la plus importante et la plus lourde de leurs tâches : ils doivent s’occuper à la fois de la collecte de l’impôt et de l’entretien de l’armée sur leur territoire, ce qui requiert une attention permanente et des capacités d’intendance et de logistique toujours plus importantes, afin de préserver les populations pour qui la présence de l’armée est bien pesante.

  • 5 Présentes sur le territoire des comitats, les Villes Royales Libres constituent des « enclaves » da (...)
  • 6 Sur l’histoire et l’évolution de la porta : Juhász (I.), « A porta története 1526-1848 », Századok,(...)

9La « Contribution » n’est pas imposée à la Hongrie, mais votée par la Diète. Dans ce domaine, la collaboration entre les comitats et le souverain est donc double : par le vote de la « Contribution », auquel participent les représentants des comitats, et par la délégation de la levée de l’impôt. La « Contribution » en Hongrie porte sur les personnes et non sur la terre, si bien que seuls les non-privilégiés sont contraints de la payer. Le principe fondamental est celui de la non-taxation de la noblesse en vertu de l’adage « ne onus publicum fundo quoquo modo inhærat »’, qui fait partie des libertés cardinales de la noblesse. La Diète vote le montant total de l’impôt, puis le détail du paiement, dans chaque comitat et dans chaque Ville Royale Libre5, est établi par des commissions de la Diète, dont le travail doit être approuvé par le Palatin. La « Contribution » est un impôt de répartition dont l’unité de base est la porta, elle-même subdivisée en dica. A l’origine, la porta correspondait à une tenure paysanne, mais, très vite, elle est devenue une notion purement fiscale ; malheureusement, il est impossible de savoir à combien de feux elle correspond précisément, d’autant que sa définition varie d’un comitat à l’autre6. De plus, la porta se révélant trop imprécise pour répartir l’impôt entre ceux qui le payent, on utilise une unité plus petite, la dica, qui correspond en gros à une mesure de richesse individuelle, puisqu’elle doit définir la capacité de paiement des contribuables. Ce sont les administrateurs de chaque comitat qui effectuent les recensements fiscaux et y répartissent l’impôt. Les sommes récoltées sont bien inférieures au montant de celui-ci, car l’essentiel est dépensé sur place dans l’entretien des troupes stationnées. Le rôle de l’administration locale est primordial en ce domaine. Les comitats doivent en effet accueillir les soldats, leur fournir hébergement et ravitaillement (sur la base de règlements qui fixent les rations quotidiennes), et organiser leur arrivée et leur départ. La présence de soldats sur le territoire et le contact quotidien avec les populations civiles posent un certain nombre de problèmes et provoquent des désordres que l’administration comitale doit prévenir ou régler. Le stationnement et l’entretien des soldats sont encadrés dans chaque province par les commissaires provinciaux et militaires. Mais, sur le terrain, les administrateurs du comitats sont souvent seuls face aux problèmes et aux décisions.

10L’autorité locale du comitat s’exerce dans tous les domaines. La source de cette autorité est double : d’une part, le comitat est l’exécutant des ordres royaux, mais, d’autre part, il dispose d’un droit législatif qui lui confère une certaine autonomie et une autorité propre sur son territoire. La « bonne police du royaume » est assurée à l’échelle des comitats par l’administration locale. Celle-ci assume toutes les tâches de police générale afin de maintenir l’ordre public et moral. L’action du comitat impose à l’administration locale de trouver les moyens de sa politique. La mise à disposition de facultés financières est donc indispensable à son fonctionnement. En outre, elle est la condition d’une certaine autonomie, même si celle-ci est loin d’être totale, du fait des interventions et du contrôle du Conseil de Lieutenance. Le comitat dispose aussi de revenus propres, fournis par un impôt local levé sur sa population. Le pouvoir législatif constitue, en outre, une expression du pouvoir de la noblesse et des comitats. Celui-ci s’exerce à travers l’envoi des députés à la Diète et le vote des lois du royaume. Mais, sur son propre territoire, le comitat possède encore un pouvoir législatif, qui lui permet de promulguer des statuts (statuta), et une autorité réglementaire pour limiter les prix (limitatio). Enfin, pour faire régner l’ordre, le comitat dispose d’une gendarmerie composée de fantassins et de cavaliers qu’il rémunère, comme ses administrateurs, sur l’impôt local.

11La Hongrie du XVIIIe siècle ne connaît pas, et pour près d’un siècle encore, la distinction entre les compétences administratives et judiciaires, à l’échelle des comitats. Jusqu’en 1869, ceux-ci rendent la justice à leurs administrés. Ces compétences sont essentielles pour l’administration locale, non seulement comme constitutives de son autorité, mais comme socle et fondement originel de celle-ci. L’autonomie des comitats s’est construite au Moyen Age sur l’instauration d’une justice distincte de celle du Roi et du Palatin. Celle-ci est ainsi devenue une base institutionnelle, en matière de juridiction, et humaine, en matière de personnel, sur laquelle s’est appuyé le développement de leur autorité politique et administrative. La justice reste donc un élément constitutif de l’administration des comitats, et un espace de contact essentiel entre les administrateurs locaux et leurs administrés. En outre, l’exercice de la puissance judiciaire requiert, notamment au civil, des compétences qui sont autant celles de diplomates que de juges.

12Disposant de vastes compétences, le comitat n’est cependant pas une entité autonome. Les comitats ne peuvent être considérés comme de petits Etats dans le grand. Les pouvoirs royal et local ne fonctionnent pas selon une logique d’affrontement permanent mais plutôt d’équilibre plus ou moins précaire, que chacun s’efforce de ménager ou de tirer à son avantage.

L’équilibre des pouvoirs ou le règne du pragmatisme

13Les interprétations fondées sur une analyse des rapports centre/périphérie ou sur une observation des pouvoirs à travers le prisme de concepts comme le développement de l’absolutisme ou l’autonomie locale, glissent presque systématiquement vers une logique d’affrontement. Or, l’observation des institutions hongroises en fonctionnement, et notamment des institutions locales, met en lumière une logique bien plus concrète des rapports entre les différentes instances : celle du pragmatisme. Celui-ci se manifeste à la fois au niveau du pouvoir central, dans ses demandes et ses exigences face aux comitats, et au niveau de ces derniers et de leurs administrateurs, qui doivent rendre des comptes et prendre en considération les réactions de leurs administrés. Enfin, les blocages et les dysfonctionnements de l’administration des comitats, souvent interprétés comme des marques d’opposition plus ou moins passive au pouvoir central, doivent être réexaminés.

14Ce que l’on désigne généralement par les expressions de « centralisation » ou de « renforcement de l’autorité royale » peut être ramené à des réalités simples et à un pragmatisme énergique : trouver de l’argent pour financer l’armée ou obtenir l’obéissance des sujets. Les manifestations de l’autorité royale n’ont pour motif que l’ambition d’être obéi. C’est pourquoi l’explication de ces phénomènes permet rarement de distinguer des plans préconçus, le mouvement d’une évolution nécessaire et irréversible qui conduirait nécessairement vers un Etat dit moderne, donc centralisé. Pour la Hongrie du XVIIIe siècle, il existe indéniablement un accroissement du poids du Conseil de Lieutenance, donc de l’autorité royale, dans le dernier tiers du règne de Marie-Thérèse. Les ordres se font plus nombreux, et le contrôle de l’instance gouvernementale sur les comitats est de plus en plus important. Les finances, par exemple, sont soumises à une surveillance étroite : les comitats doivent chaque année envoyer leurs comptes au Conseil de Lieutenance et l’augmentation de l’impôt local est soumise à son approbation. Celui-ci expédie aussi de plus en plus de réglementations concernant tous les domaines de la police générale. Enfin, il demande sans cesse des informations sur l’état des comitats et sur tous les sujets : population, économie, santé publique. Or, l’information est le début de l’autorité.

  • 7 L’historiographie hongroise place traditionnellement un tournant en 1765 : après cette date, l’auto (...)

15Si cette évolution est indéniable, peut-on pour autant considérer l’année 1765 comme un « tournant absolutiste »7 ? Les transformations essentielles générées par la mise en place du Conseil de Lieutenance et la continuité existant entre les règnes de Charles III et de Marie-Thérèse plaident en faveur d’une étude de la période longue qui sépare la paix de Szatmár de l’avènement de Joseph II. La configuration des institutions hongroises témoigne en outre de l’originalité persistante du statut du royaume dans la Monarchie. La redéfinition des institutions centrales, au début du siècle, se fonde sur des principes d’équilibre, notamment à travers la représentation de la noblesse et de l’aristocratie dans les dicastères, et instaure une séparation plus nette entre justice et administration au niveau du gouvernement central. En revanche, l’administration des provinces ne subit pas de transformation brutale. La Hongrie est par la suite épargnée par les réformes d’Haugwitz puis de Kaunitz. Contrairement à la Bohême, les Ordres hongrois conservent pleinement la gestion de l’administration locale. Mais, pour le gouvernement de Vienne, ce maintien ne doit pas occasionner d’oppositions croissantes. Moins touchée par la « rationalisation », l’administration du royaume de Hongrie n’en semble pas moins soumise aux ordres de Vienne.

16Cependant, la marge de manœuvre des administrateurs de comitats ne se définit pas seulement par rapport aux instances supérieures, mais aussi par rapport à la liberté que leur laissent leurs administrés. Il ne faut pas oublier que les administrateurs des comitats sont élus par la communauté des nobles et que cette dernière pèse dans l’administration locale, pour laquelle les décisions sont prises à l’assemblée générale. Leurs initiatives et même l’exécution d’ordres désapprouvés par les membres de celle-ci peuvent facilement placer les administrateurs dans une position délicate : confrontés à leurs administrés, qui sont aussi leurs cousins, parents, voisins, amis ou paysans, ils n’ont pas toute latitude dans la gestion locale, et leur attitude doit aussi être nuancée par leurs conditions de travail. Les administrateurs de comitat, notamment l’alispán, qui, placé à la tête du comitat, est une cible privilégiée pour les mécontents, se retrouvent parfois pris sous le feu croisé d’intérêts divergents.

  • 8 Magyar Orszagos Levéltar [Archives Nationales de Hongrie, désormais : M. O. L.], P70, 4 cs., 1739, (...)

17Les règles édictées par le comitat sont parfois mal reçues et la fermeté ne protège pas toujours, comme le prouve l’angoisse de Lajos Békény, administrateur du comitat de Borsod (dans le Nord-Est du pays), seul face à des villageois très récalcitrants aux mesures de précautions contre l’épidémie édictées sous la pression du Conseil de Lieutenance. Se sentant physiquement menacé, il préfère quitter les lieux8. Pour exécuter leurs tâches, les administrateurs sont contraints de tenir compte de la situation locale et des réactions des populations. Face à elles, ils ne peuvent se contenter d’incarner des figures de l’autorité aveugle. Les administrateurs de comitat ont un double rôle de médiateur : tout d’abord à l’intérieur du comitat, où ils doivent souvent user de diplomatie pour maintenir l’ordre ; entre le comitat et le pouvoir royal, ensuite. On ne saurait oublier que le pouvoir royal et le comitat se retrouvent sur la définition de ce dernier comme défenseur de la misera plebs contribuens, même si les modalités de cette défense divergent.

18Les blocages et les dysfonctionnements de l’administration comitale sont nombreux, mais n’appellent pas une conclusion systématique soulignant les défauts et l’inadaptation du système. Ils ne peuvent pas non plus être interprétés comme des preuves de résistance de l’administration locale. Au contraire, contextualisés et ramenés à leur véritable dimension, ces dysfonctionnements éclairent plus qu’ils n’assombrissent l’étude de l’administration locale. Si l’on estime avec La Bruyère que le mieux est l’ennemi du bien, on aura pour certains blocages de l’administration locale une sincère indulgence :

  • 9 La Bruyère, Les Caractères, « Du Souverain ou de la République », 7.

« Il y a de certains maux dans la république qui y sont soufferts, parce qu’ils en préviennent ou empêchent de plus grands maux. Il y a d’autres maux qui sont tels seulement par leur établissement et qui, étant dans leur origine un abus ou un mauvais usage, sont moins pernicieux dans leurs suites et dans la pratique qu’une loi plus juste ou une coutume plus raisonnable »9.

  • 10 Réglementation des redevances seigneuriales voulue par la souveraine et qui avait pour but de soula (...)

19La prudence, la patience, voire l’inertie, sont alors parfois les meilleures méthodes de gestion. Soumise à la pression simultanée de leurs administrés et du gouvernement, ou de deux groupes à l’intérieur même du comitat, l’action des administrateurs est bien plus souvent guidée par la prudence et le pragmatisme que par un véritable projet politique. Les retards dans l’application des ordres sont parfois davantage le fruit des réticences des populations que la marque de l’opposition des administrateurs. L’Urbarium10 de 1767 en est un exemple : les administrateurs doivent composer avec la mauvaise volonté de leurs administrés nobles, mais aussi avec les mensonges des paysans et les imprévus de tous ordres. Les cas de réticence des administrateurs envers l’application d’un ordre existent, mais, poussés par les exhortations du főispán et les rappels du Conseil de Lieutenance, ils sont généralement amenés à obtempérer. Les retards et défauts de l’administration sont liés le plus souvent à la paresse des administrateurs, à la faiblesse de leurs effectifs ou aux tensions dans leurs relations avec les populations.

20On ne peut donc assimiler ces dysfonctionnements à une quelconque forme de résistance, pas plus qu’on ne peut déduire d’eux l’approbation du fonctionnement. Le comitat devient un véritable rouage administratif géré par des hommes qui sont de moins en moins des amateurs. Néanmoins, le contenu politique ne disparaît pas. Cette observation pousse donc à s’interroger sur le fonctionnement de la vocation politique de la noblesse.

Les modalités d’exercice de la vocation politique de la noblesse

  • 11 L. Hajdu, A közjó szolgálatában, Budapest, 1983, p. 8 : « Őkelsősorban gazdaságuk irányításával – h (...)

21Pour Lajos Hajdu, c’est l’impossibilité de trouver des administrateurs compétents et de bonne volonté qui a mené à l’échec les réformes du « bien public », voulues par Joseph II : « ils s’occupent en priorité de l’exploitation – si possible du développement – de leurs domaines et ne prennent part qu’accessoirement, et sans en faire grand cas, à la gestion des affaires publiques, et même lorsqu’ils le font, ce n’est que de la ‘‘cuisine politique’’ locale »11. Il semblerait pourtant que les fonctions d’administrateur de comitat ne se présentent pas réellement comme une sinécure ou un passetemps pour nobles oisifs. Nombreux sont les administrateurs qui déplorent le poids de leurs tâches.

  • 12 Six comitats étudiés pour la période 1740-1780 (les chiffres présentés tiennent compte des administ (...)

22A elle seule, la fréquence des réunions contraint les administrateurs à un suivi régulier des affaires. Même si elles sont moins fréquentes dans les périodes calmes, comme les années 1750, les assemblées locales les drainent vers l’hôtel de comitat et leur donnent l’occasion de régler les problèmes majeurs. La participation aux sessions est variable : la gestion de leurs biens, l’état des routes ou diverses raisons personnelles et familiales peuvent retenir les administrateurs loin de leurs obligations et des assemblées. Leurs absences ne sont cependant pas considérées comme étant de droit, elles doivent être justifiées. En outre, leur travail ne se réduit pas à la participation aux sessions ; les différentes tâches du comitat supposent un grand nombre d’activités en dehors de celles-ci. Réunions et enquêtes entretiennent un emploi du temps chargé. Les obligations de la gestion locale retiennent les administrateurs dans le comitat et les contraignent à adapter leurs projets en conséquence. Au long de véritables carrières au sein du comitat, les nobles acquièrent de solides compétences en matière d’administration locale. Selon les différents comitats étudiés12, entre 20 % et 37 % des carrières ont duré pendant au moins vingt ans, ce qui constitue une proportion significative. De plus, la stabilité du bureau, même relative, assurée par ces longues carrières, favorise le suivi des affaires. Dans les comitats, nombre de celles-ci se traitent oralement et entre gens de connaissance ; la présence durable des mêmes hommes aux postes d’administrateurs permet donc aux autorités comme aux administrés de disposer d’interlocuteurs connus.

23L’administration des comitats se présente donc à la fois comme un relais de l’autorité royale et comme une instance de médiation entre celle-ci et les populations du comitat. Cependant, la moyenne noblesse des comitats ne se contente pas de ce rôle d’intermédiaire subordonné. Elle conserve des droits politiques, dont le monopole de la gestion n’est pas la seule expression. Lors des réunions des Diètes, la noblesse défend fermement ses droits et ses privilèges contre les empiètements du pouvoir royal.

  • 13 J. Bérenger, Ch. Kecskeméti, Parlement et vie parlementaire en Hongrie 1608-1918, Paris, 2005.
  • 14 K. Benda, « Az országgy ű lések az újkori magyar fejl ő désben », Az országgy ű lések, dir. K. Bend (...)

24La Diète hongroise13, symbole et pilier du dualisme politique qui régit le gouvernement du pays, a longtemps été définie comme le lieu de l’affrontement entre la Couronne et les Ordres, barrant ainsi la route à l’affirmation trop radicale de l’autorité royale. Or, cette affirmation repose sur l’étude des Diètes du XVIIe siècle, lorsque le danger turc et la situation militaire du pays étaient un ressort essentiel des rapports entre le souverain et les Ordres14. Pour le XVIIIe siècle, et surtout à l’époque de Marie-Thérèse, les Diètes sont moins nombreuses et moins mouvementées. Les discussions entre le souverain et les Ordres, dont une bonne partie est constituée par les députés des comitats, n’en sont pas moins révélatrices des relations qu’ils entretiennent et de l’implication des seconds dans la politique du royaume aux côtés du premier.

  • 15 L’exemption fiscale de la noblesse repose sur l’existence de l’impôt du sang. L’insurrection est la (...)
  • 16 J. Bahlcke, « Elites religieuses et politiques dans le Sud-Est de la Monarchie des Habsbourg. Clerg (...)

25Les Diètes, qui sont l’occasion de rencontres, sont aussi des moments de confrontation. La première des trois Diètes du règne de Marie-Thérèse, celle de 1741, conserve un statut particulier dans l’histoire et la mémoire du XVIIIe siècle hongrois. Réunie dans une conjoncture de crise, au moment où, alors qu’elle vient de succéder à son père, la jeune reine est environnée de menaces, elle offre à celle-ci le soutien de la noblesse, qui vote « l’insurrection »15. Les deux Diètes suivantes ont une tonalité bien différente. Lorsque la reine réunit les Ordres hongrois en 1751, elle espère discuter de la question fiscale. Mais les débats ne peuvent se faire avec sérénité, et les rumeurs qui suggèrent une disparition de l’exemption nobiliaire suscitent de vives réactions. Après des semaines de difficiles négociations, la Diète se disperse, laissant Marie-Thérèse déçue. C’est la Diète de 1764 qui marque le plus vivement l’opposition entre les Ordres et la souveraine. Celle-ci veut obtenir un nouveau relèvement de la « Contribution » et propose, plus fermement, la transformation de « l’insurrection » en imposition. Soutenus par le clergé16, les députés des comitats font preuve d’une opposition très virulente. C’est la seule Diète pour laquelle on puisse véritablement évoquer un affrontement entre les Ordres et la Couronne. Grâce à son pouvoir politique matérialisé par la Diète, la noblesse peut donner du poids à son opposition et défendre ses privilèges fiscaux.

  • 17 I. Szijártó, A Diéta. A magyar rendek és a országgy ű lés, 1708-1792, Budapest, 2005, pp. 150-181 ; (...)

26S’appuyant sur la tradition d’opposition de la noblesse hongroise au souverain Habsbourg au XVIIe siècle, les historiens ont souvent vu dans les Diètes du XVIIIe siècle la présence de deux « partis » : les partisans du pouvoir royal et ses opposants17. Si cette partition peut être valable sur la base de l’adhésion ou du refus des propositions formulées par la Couronne, elle ne doit cependant pas déborder du cadre de la Diète et servir de grille interprétative pour la gestion quotidienne des comitats. A la Diète, ne s’expriment que deux députés pour chaque comitat, choisis parmi les personnalités les plus importantes. Ces réunions leur offrent une tribune où ils peuvent s’exprimer de façon assez libre. De l’opposition de ses députés à la Diète, on ne déduira pas le caractère rebelle d’un comitat. Dans le cadre de la gestion locale, plus que les personnalités individuelles, jouent les tendances collectives, souvent bien moins politisées.

  • 18 Lois 1528 : 4 ; 1622 : 29 ; 1647 : 20.

27En outre, dans le cadre du comitat, on ne saurait négliger le rôle de médiateur que joue le főispán. Représentant du souverain et chef du comitat, celui-ci est aussi un membre de la noblesse, et cette double qualité lui permet de moduler ses interventions et de modérer les tensions qui peuvent apparaître entre les nobles et le souverain. Magnat nommé à la tête de l’administration locale, le főispán peut être un membre de l’une des familles les plus puissantes du comitat, mais pas nécessairement. Sa tâche la plus importante est de veiller au bon fonctionnement du comitat et, avant le XVIIIe siècle, il est souvent supposé maintenir la noblesse locale dans la loyauté au souverain18. Toutefois, les magnats vivent souvent plus volontiers dans l’entourage de la cour et sur leurs terres que dans les comitats dont ils ont la charge. Au XVIIIe siècle, et en particulier sous le règne de Marie-Thérèse, on assiste cependant à une évolution du rôle du főispán. Non dans ses tâches, car elles sont formellement précisées, notamment par les instructions de 1752 et de 1764, mais en ce qui concerne sa place dans les institutions et dans le fonctionnement du comitat. Désormais, le főispán n’est plus seulement un magnat pourvu d’un titre honorifique et chargé de surveiller de loin l’administration locale, mais le responsable – devant la souveraine – de cette administration. Il doit veiller à un fonctionnement rigoureux de sa juridiction et se charger de l’exécution des lois et des décrets royaux qui y sont envoyés.

  • 19 M. O. L., P 1317, 11 cs., lettre de József Boros à József Batthyány, 1er octobre 1778.

28L’exigence de résidence formulée par les instructions royales n’est pas toujours respectée, même sous Marie-Thérèse. L’absence des főispán ou la brièveté de leurs séjours auprès de leurs administrés, les fonctions ou les intérêts qui les tiennent éloignés des affaires locales, ont pu être désignés comme autant de preuves, soit du désintérêt de l’aristocratie pour la vie politique locale et l’administration du royaume, soit de l’ampleur de l’autonomie locale. La question appelle cependant deux remarques : d’une part, les főispán présentent des attitudes très différentes vis-à-vis de cette question, toute généralisation serait donc abusive ; d’autre part, la présence physique n’est pas le seul moyen de gouvernement. Les főispán semblent soucieux de connaître les affaires en cours dans leurs circonscriptions. Leur absence et leur éloignement ne sont pas un indice de négligence. En revanche, ils pourraient être la cause d’une mauvaise compréhension de la situation locale, ou rendre le főispán victime d’une information partielle et partiale. L’une et l’autre sont sans doute inévitables, mais limitées : d’une part, parce que le főispán participe au choix de l’alispán et tente souvent de placer à ce poste un homme de confiance ou susceptible de le devenir ; d’autre part, parce que l’alispán n’est pas la seule source d’information. Le főispán reçoit en effet les ordres de la souveraine et du Conseil de Lieutenance, qui n’hésitent pas à s’adresser directement à lui pour évoquer la situation locale. La correspondance des Károlyi, főispán du comitat de Szatmár de père en fils, témoigne de la multiplicité des vecteurs d’information : outre de l’alispán, le főispán reçoit aussi des lettres des szolgabiró ou d’autres administrateurs. Dans le comitat de Vas, le főispán József Batthyány est informé à la fois par l’alispán Rosty et par son secrétaire József Boros, qui assiste aux assemblées19.

  • 20 Pécsi Püspöki Levéltár, I 1/e, 1758/45.

29En tant que représentant de l’autorité royale, le főispán reçoit une bonne partie des ordres adressés par le gouvernement au comitat, les intimata du Conseil de Lieutenance et les mandata de la souveraine. Les ordres expédiés à l’administration locale lui sont donc connus. Le főispán peut aussi être personnellement approché par le gouvernement ou la souveraine comme un interlocuteur privilégié. Les főispán du royaume reçoivent de temps en temps des demandes expresses afin d’obtenir pour la souveraine de l’aide de la part du comitat. En 1758, par exemple, l’évêque-főispán de Baranya, György Klimó, reçoit une lettre de Marie-Thérèse : la guerre a mis les finances royales dans une position très difficile et la reine a besoin d’un apport financier immédiat. György Klimó expose au comitat la demande royale et obtient le prêt de 6 500 florins, dont il fournit 2 000 et le chapitre de Pécs autant20. Au demeurant, le főispán n’est pas seulement requis dans ces cas exceptionnels. Le Conseil de Lieutenance et, plus rarement, la souveraine font appel à lui pour faire appliquer les ordres envoyés au comitat. Lorsque celui-ci tarde à collecter l’impôt ou à envoyer les vivres ou les documents demandés, c’est au főispán que s’adresse le Conseil de Lieutenance. L’application des décisions royales demande de la fermeté, mais toute démonstration trop vive d’autorité aurait les plus fâcheuses conséquences. Le comitat peut reconnaître l’autorité du főispán et la respecter, mais la noblesse hongroise est susceptible. Il importe donc de guider le comitat plutôt que de le mettre à marche forcée. Il ne s’agit donc pas seulement, pour le főispán, d’ordonner, mais aussi de convaincre. Les moyens sont variés : il peut essayer de jouer sur le patriotisme du comitat en soulignant la situation difficile de la souveraine, ou bien se servir de l’alispán comme d’un intermédiaire qui, plus proche de la noblesse locale, est plus susceptible de trouver les mots qui convaincront.

  • 21 M. O. L., P 1317, 11 cs., lettre de Ferenc Rosty à József Batthyány, 16 novembre 1774, plainte du c (...)
  • 22 M. O. L., P 70, 5 cs., lettre à l’alispán, 31 août 1743 : « Mitsoda választ adottlegyen generalis S (...)
  • 23 M. O. L., P 1317, 23 cs., lettre de l’alispán, 6 octobre 1756 : « […] meltoztassék Excellentiad raj (...)
  • 24 Dans le comitat de Borsod, par exemple : Borsod-Abauj-Zemplénmegyei Levéltar [Archives du départeme (...)

30Si le főispán est l’homme du Roi (ou de la reine), pour le comitat, il est son protecteur naturel. Contre le poids du stationnement des soldats, des livraisons de ravitaillement ou de la levée des recrues, le comitat peut écrire au Conseil de Lieutenance ou directement à Vienne. Le plus souvent, une copie de ces lettres est envoyée au főispán, afin qu’il « veuille bien appuyer cette demande de sa bienveillante protection »21. En 1743 par exemple, le comitat de Borsod s’adresse à son főispán pour éviter de recevoir de nouvelles troupes qu’il ne pourrait entretenir. Le főispán répond qu’il essaiera de les faire envoyer ailleurs, dans la mesure du possible22. De même, quand, en 1756, le comitat de Pest a des difficultés à lever les recrues promises et que Marie-Thérèse s’impatiente, il demande à son főispán de « bien vouloir l’aider et le protéger »23. Recours et secours naturel, c’est encore vers le főispán que se tourne le comitat quand il doit contracter un emprunt afin de financer « l’insurrection », ou trouver des armes et du matériel24.

31Fruit d’un équilibre fragile mais efficace entre représentation du souverain et du comitat, le főispán est un résumé de cette dernière institution, où convergent pouvoir politique de la noblesse, pouvoir social de l’aristocratie et autorité royale. Plus qu’un représentant de l’autorité, il faut peut-être voir dans le főispán l’une des clefs de voûte du système, permettant de moduler la pression et d’atténuer les tensions qui peuvent s’exprimer de part et d’autre. La présence d’un főispán n’est pas ressentie par le comitat comme une exposition directe à l’autorité royale – qui éveillerait systématiquement la suspicion et susciterait, sinon le rejet, du moins de fermes réserves –, mais, au contraire, comme une instance de médiation, un recours extérieur et influent en cas de problème au sein du comitat ou avec les instances supérieures. La présence du főispán permet aussi aux administrateurs de comitat de se décharger d’une partie des responsabilités.

Le royaume de Hongrie au XVIIIe siècle

Le royaume de Hongrie au XVIIIe siècle

32Soumis par mille liens à l’autorité royale, le comitat n’a donc rien d’une instance autonome qui fragmenterait le royaume en cinquante-deux petites républiques. Cependant, la noblesse n’a pas abdiqué ses droits politiques. Son rôle dans l’administration locale en est l’une des expressions, et la vigueur de l’opposition potentielle que représente la Diète, une autre manifestation. Tant que les libertés du royaume et de la Nation – c’est-à-dire de la noblesse – sont respectées, l’équilibre entre le gouvernement central et l’administration locale est maintenu. En 1780, le comitat n’est pas devenu un simple rouage administratif. Les violentes réactions suscitées par les réformes de Joseph II prouvent qu’il ne s’est pas vidé de son contenu politique.

Notes

1 Magyarországnak törvényes állása, s.d., Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, I, p. 39 :
« Egy kis ország, Respublica áll előttem, körülöttem,
mely egy várnak megyéje…
A mennyi vármegyében fekszik a nemzet,
annyi egy mástól független tartományt és itelőszéket formál.
 ».

2 P. Dominkovits, « A rendi jogok védelmezője – a központi utasítások végrehajtója : a 17. századi vármegye », Századok, 2005, 4, pp. 855-888.

3 La question de l’opposition de la noblesse, donc de la Nation, au souverain Habsbourg, fut longtemps chargée d’une forte signification politique. Niée, elle conduisait à conclure à la trahison des élites nobiliaires qui auraient abandonné la Hongrie au joug mortifère d’un souverain étranger. Le débat a pu être très vif chez les historiens jusque dans l’entre-deux guerres.

4 Les ouvrages les plus complets présentant les compétences et le fonctionnement des comitats sont contemporains de l’institution et datent de la fin du XIXe et du début du XXe siècle ; souvent laconiques, ils sont néanmoins indispensables : I. Palugyay, Megye-rendszer hajdan és most, 2 t., Pest, 1844 ; I. Zsoldos, A szolgabirói hivatal, 2 t., Pápa, 1842 ; Z. Kereszy, A vármegye szereplése a magyar politikai életterén, Debrecen, 1896 ; G. Osváth, A vármegye autonomia és tiszségviselők 1848-felőtt, Budapest, 1911 ; T. Botka, « A magyar vármegyék szervezetéről », Budapesti Szemle, 1865, 1, pp. 304-325, 429-464, 519-545 ; 1866, 2, pp. 161-201 ; 4, pp. 189-253 ; F. Salamon, « A megyék kérdéséhez », Salamon Ferenc kisebb történeti dolgozotai, Budapest, 1889, pp. 204-261 ; L. Fekete, A vármegyei tisztikar, Budapest, 1914.

5 Présentes sur le territoire des comitats, les Villes Royales Libres constituent des « enclaves » dans lesquelles la juridiction du comitat ne s’exerce pas. Elles dépendent du souverain à travers la Chambre Hongroise.

6 Sur l’histoire et l’évolution de la porta : Juhász (I.), « A porta története 1526-1848 », Századok, 1936, pp. 50-86.

7 L’historiographie hongroise place traditionnellement un tournant en 1765 : après cette date, l’autorité royale se ferait plus ferme et plus présente, tendant en cela à devenir absolutiste. Après l’échec de la Diète de 1764, la souveraine rechercherait moins le compromis avec le royaume et semblerait décidée à ne plus en passer par les institutions et les modes de fonctionnement traditionnels comme le prouvent l’absence de nomination d’un nouveau Palatin en 1765 et la promulgation de l’Urbarium en 1767. Cette rupture de 1765 est précisément la date choisie par Eva H. Balázs pour sa synthèse sur les Habsbourg et la Hongrie au XVIIIe siècle, Hungary and the Habsburg, Budapest, 1997.

8 Magyar Orszagos Levéltar [Archives Nationales de Hongrie, désormais : M. O. L.], P70, 4 cs., 1739, lettre de L. Békény à A. Bük, 30 novembre 1739.

9 La Bruyère, Les Caractères, « Du Souverain ou de la République », 7.

10 Réglementation des redevances seigneuriales voulue par la souveraine et qui avait pour but de soulager les paysans que l’on pensait oppressés par leurs seigneurs. Elle était fondée sur un questionnaire auquel devaient être soumis les paysans pour déterminer de justes redevances. Elle fut très mal accueillie par la noblesse. On évoque souvent l’obstruction mise en œuvre par les comitats pour empêcher ou ralentir son application.

11 L. Hajdu, A közjó szolgálatában, Budapest, 1983, p. 8 : « Őkelsősorban gazdaságuk irányításával – ha lehet, gyarapításával – foglalkoztak, többnyire csak mellesleg, félkézzel vettek részt a közügyek intézésében, akkor is első sorban a helyi ‘ politikacsinálásban’. »

12 Six comitats étudiés pour la période 1740-1780 (les chiffres présentés tiennent compte des administrateurs en poste entre ces dates, donc entrés en fonction avant 1740 ou sortis après 1780) : Baranya, Borsod, Nógrád, Pest, Szatmár, Vas.

13 J. Bérenger, Ch. Kecskeméti, Parlement et vie parlementaire en Hongrie 1608-1918, Paris, 2005.

14 K. Benda, « Az országgy ű lések az újkori magyar fejl ő désben », Az országgy ű lések, dir. K. Benda et K. Péter, Budapest, 1987, pp. 2-41, p. 6

15 L’exemption fiscale de la noblesse repose sur l’existence de l’impôt du sang. L’insurrection est la levée en masse de la noblesse qui se mobilise pour se battre pour son souverain. D’origine médiévale et féodale, elle correspond à l’institution française de la levée du ban et de l’arrière-ban

16 J. Bahlcke, « Elites religieuses et politiques dans le Sud-Est de la Monarchie des Habsbourg. Clergé, constitution aristocratique et Eglise d’Etat en Hongrie à l’époque de Marie-Thérèse », dans J.-M. Boehler, C. Lebeau, B. Vogler, Les Elites régionales (XVIIe-XXe siècle). Construction de soi-même et service de l’autre, Strasbourg, 2002, pp. 215-233 ; J. Bahlcke, Ungarischer Episkopat und Österreichische Monarchie. Von einer Partnerschaft zur Konfrontation (1686-1790), Stuttgart, 2005.

17 I. Szijártó, A Diéta. A magyar rendek és a országgy ű lés, 1708-1792, Budapest, 2005, pp. 150-181 ; H. Haselsteiner, Joseph und die Komitate Ungarns. Herrscherrecht und ständischer Konstitutionalismus, Vienne, 1983.

18 Lois 1528 : 4 ; 1622 : 29 ; 1647 : 20.

19 M. O. L., P 1317, 11 cs., lettre de József Boros à József Batthyány, 1er octobre 1778.

20 Pécsi Püspöki Levéltár, I 1/e, 1758/45.

21 M. O. L., P 1317, 11 cs., lettre de Ferenc Rosty à József Batthyány, 16 novembre 1774, plainte du comitat contre le poids du stationnement des soldats : « Hac occasione, omnibus in ultima congregatione nostra determinatis rescriptis, et repraesentationibus, ad superiores instantias expeditis, inter caeterea de sublevandus contribuentibus a majori, militiae actualitatis onere cottus iste, suam ad Excelsum Consilium fecit remonstratuonem, cujus copiam Excellentiae Vestrae ea cum humillima petitione accludout gratioso quoque patrocinio suo secundare dignetur ».

22 M. O. L., P 70, 5 cs., lettre à l’alispán, 31 août 1743 : « Mitsoda választ adottlegyen generalis Splényi uram meg sub 3 expirantis hozza botsatottlevelemre, nekem irottlevelének ide rekesztett valoságos mássábul bövebben megláthattya kegyelmed. Es mivel megnevezettgeneralis ur az fölötte valoknak parancsolatira provocállya, és ezekkel menti magat : meglátom, ha lesze mod benne, hogy az n vgye szegénységének terhére lev ő militia másuva vitetödjék ; melly irant kegyelmedet tudossa fogom tenni. »

23 M. O. L., P 1317, 23 cs., lettre de l’alispán, 6 octobre 1756 : « […] meltoztassék Excellentiad rajtunk segéteni, és bennûnket manutenalni. »

24 Dans le comitat de Borsod, par exemple : Borsod-Abauj-Zemplénmegyei Levéltar [Archives du département de Borsod-Abauj-Zemplénmegyei], IV 1/a, jkv. 24, assemblées du 2 janvier, 22 janvier, 12 février et 3 juillet 1742.

Table des illustrations

Titre Le royaume de Hongrie au XVIIIe siècle
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Auteur

Université Paris iv-Sorbonne

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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