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L’invention de la décentralisation

 | 
Roger Baury
, 
Marie-Laure Legay

– I – Des noblesses en quête d’idéal politique, administratif et territorial

Noblesse et pouvoirs intermédiaires au Portugal à la fin de l’Ancien Régime

Andrée Mansuy-Diniz Silva

Texte intégral

  • 1 Lacune heureusement comblée par Jean-François Labourdete, Histoire du Portugal, Paris, Fayard, 200 (...)

1En guise de préambule, il n’est sans doute pas inutile de rappeler brièvement quelques traits spéciiques de l’histoire du Portugal, pays de la péninsule ibérique trop souvent ignoré de nos manuels1.

  • 2 Par la bulle du 23 mai 1173, signée par Alexandre III.
  • 3 Joaquim Veríssimo Serrão (éd.), A população de Portugal em 1798. O censo de Pina Manique, Paris, C (...)

2A l’origine, ce n’était qu’un petit comté du royaume de Castille et Léon qui, à la faveur de la Reconquête, a réussi à se faire reconnaître par le Saint-Siège comme royaume indépendant au XIIe siècle2, et à établir ses frontières déinitives dès le XIIIe siècle, grâce à l’incorporation des territoires du sud du pays – l’Algarve, conquis sur les Maures. Il n’était alors que l’inime partie de ce qui fut, au XVIe siècle, un vaste empire pluri-continental. Pour une supericie d’un peu plus de 88 000 km2, sa population était alors d’environ 1 850 000 habitants, inégalement répartis : si la densité était forte sur une large bande litorale qui s’étendait depuis la frontière nord jusqu’à la capitale, Lisbonne, et sa périphérie, il n’en allait pas de même pour le reste du pays, où l’on trouvait des zones intérieures de densité variable, faible en général au sud du Tage, en Alentejo et en Algarve, et très faible dans le nord-ouest, c’est-à-dire le Trás-os-Montes. En 1798, quand fut pratiqué le premier véritable recensement3, on comptait presque trois millions d’habitants, soit environ un tiers de plus qu’au début du siècle.

3Quant à son organisation politico-administrative, le territoire métropolitain était divisé en sept provinces de dimensions inégales (Minho, Douro Litoral, Trás-os-Montes, Beiras, Extremadura, Alentejo et Algarve), simples circonscriptions militaires à la tête desquelles se trouvait un gouverneur militaire (gouverneur des armes), généralement un noble titré (ce qu’on appelle un Grand), qui n’avait d’autre fonction que la défense du territoire. A l’intérieur de ces provinces, il y avait des circonscriptions judiciaires – vingt-deux districts (les comarcas) et seize audiences (Ouvidorias) – et des unités de peuplement de grandeur variable, dites concelhos (sortes de cantons). A l’origine, les concelhos étaient des donations faites par le souverain à des communautés locales et consacrées par des chartes, dites forais, qui déterminaient une organisation municipale dotée d’un certain degré d’autonomie, aussi bien du point de vue de la justice que de l’administration locale et fiscale. Mais, au fil des siècles, l’autonomie des municipalités (Câmaras) s’était vue de plus en plus limitée par l’institution de magistrats nommés par le Roi (juizes-de-fora et corregedores), qui devaient faire respecter les lois et étaient dotés de larges pouvoirs de contrôle et de décision. Bien entendu, il ne faut pas oublier le champ ecclésiastique, avec la division du pays en dix-sept diocèses (trois archevêchés et quatorze évêchés).

4Cette situation déjà bien complexe se compliquait encore du fait de l’existence de vastes territoires que les souverains avaient attribués en apanage à des membres de leur famille, ou encore donnés à des grands seigneurs, à des dignitaires ecclésiastiques et à des Ordres religieux, en remerciement, soit de leur contribution à la reconquête sur les Maures, soit de leur participation au peuplement et au développement économique du pays. Ainsi, le royaume de Portugal présentait une multiplicité de juridictions administratives, judiciaires et ecclésiastiques, parfois très archaïques, qui se superposaient, entraient souvent en conflit, et empêchaient une administration rationnelle et opérationnelle. On ne s’étonnera donc pas qu’au fil des siècles, les souverains aient ressenti la nécessité d’un effort de centralisation, qui trouva ses premières manifestations dans la seconde moitié du XVIIe siècle, à l’occasion de la restauration de la souveraineté nationale.

  • 4 Les Cortes ne furent jamais réunies entre 1698 et 1821.

5Il faut en effet rappeler que, de 1580 à 1640, le royaume de Portugal avait connu, du fait de son union dynastique avec l’Espagne, une grave crise politique et sociale, et que c’est grâce au coup d’Etat du 1er décembre 1640 que la monarchie portugaise avait été restaurée, et le duc de Bragance acclamé roi sous le nom de Jean IV. Pendant presque quinze ans, ce nouveau souverain dut défendre l’indépendance recouvrée de son royaume contre les troupes espagnoles. Ces guerres, dites de la Restauration, exigeaient d’importants recours financiers, et elles contribuèrent largement à une diminution des pouvoirs des municipalités et de leur relative autonomie au profit des gouverneurs militaires. Par ailleurs, Jean IV dut procéder à une ferme reprise en main des institutions et de la société, notamment de la noblesse, politiquement divisée entre fidèles à la couronne d’Espagne et partisans de la Maison de Bragance. Ainsi s’est accentuée l’une des importantes caractéristiques de la monarchie portugaise qui se maintint, voire se renforça tout au long du XVIIIe siècle et jusqu’à l’avènement du libéralisme dans la seconde décade du XIXe siècle : la faible importance des corps politiques intermédiaires4.

6Dans ces conditions – le rapide cheminement vers une monarchie absolue qui concentre tous les pouvoirs –, il n’est donc pas question de décentralisation, bien au contraire. C’est pendant le règne de Jean V, dans la première moitié du XVIIIe siècle, que furent créés les principaux secrétariats d’Etat du royaume et les nouveaux Conseils qui instaurèrent de nouvelles règles de gouvernance, et l’on sait que pendant le règne suivant, celui de Joseph Ier, la monarchie portugaise a pris, sous l’impulsion d’un premier ministre à la poigne de fer, le célèbre marquis de Pombal, la forme d’un despotisme éclairé.

  • 5 D. Tomás Xavier de Lima Teles da Silva (1727-1800), vicomte de Vila Nova de Cerveira, puis marquis (...)

7Cependant, le dernier quart du XVIIIe siècle est marqué par l’avènement de la reine Marie Ière en 1777 et, l’année suivante, par la démission du marquis de Pombal, premier ministre de fait depuis vingt-cinq ans. Les historiens ont appelé la toute première phase de son règne la Viradeira (on pourrait dire le « revirement »), un mot qui suggère un changement complet de politique, en réaction contre le despotisme de Pombal. Effectivement, il souffle alors un vent de liberté dans une partie de la société portugaise, dans la mesure où la reine ordonne la libération de nombreuses personnes emprisonnées et envoyées en exil ou dans des couvents sur l’ordre de Pombal. Ainsi se desserre l’étau qui avait broyé une partie de la noblesse, désormais réhabilitée et réintégrée dans ses droits, parfois à titre posthume. Mais rien de tout cela n’affecte l’organisation politique du royaume ; les structures institutionnelles demeurent. Dans la composition du Cabinet de la reine, les seuls changements vraiment importants sont le départ de Pombal, que la souveraine remplace précisément par le fils de l’une des victimes de celui-ci5, mais sans lui accorder les mêmes pouvoirs. Si c’est à lui, comme ministre du royaume, qu’il revient de centraliser dépêches et affaires à résoudre pour les transmettre à la reine, jamais il ne jouira de la même autorité que son prédécesseur : sa préséance sur les autres ministres sera toute relative, même si ses avis sont généralement écoutés. Seuls la reine et, plus tard, son fils Jean, prince régent, ont pouvoir de décision. Le royaume reste donc administré dans le cadre d’une monarchie absolue, dans laquelle le clergé catholique continue à jouer un rôle prééminent de contrôle, en essayant de freiner puissamment l’introduction des idées des Lumières.

8Pourtant, certaines de ces idées avaient pu investir le champ de l’enseignement, et l’on doit reconnaître à Pombal le mérite d’avoir fait adopter diverses mesures essentielles : la création d’écoles publiques gratuites pour les enfants de toutes catégories sociales (1759), la création du Collège Royal des Nobles à Lisbonne (1761-1766) et du Collège Royal de Mafra (1772), et surtout la profonde réforme de l’Université de Coïmbre (1772). Si imparfaites et incomplètes fussent-elles, et parfois si difficiles d’application, ces diverses réformes contribuèrent puissamment à la formation de nouvelles élites qui, à longue échéance, participèrent à l’évolution politique du royaume vers une monarchie constitutionnelle et une relative décentralisation. En attendant ce moment encore lointain, certains nobles qui avaient bénéficié de cette formation et n’avaient pas encore accédé à des charges leur permettant d’exercer une action concrète au sein des Conseils de la reine, des ministères et des diverses instances d’administration du royaume, brûlaient de faire connaître à leur gouvernement de nouveaux horizons de pensée, de suggérer des réformes indispensables dans le tissu politique, social et économique du pays, voire des formes nouvelles d’exercice du pouvoir central et de pouvoirs intermédiaires. Parmi ces nobles, il convient de remarquer le rôle de ceux qui ont occupé des postes diplomatiques : des hommes écairés dont l’horizon mental fut élargi par leurs voyages, par l’observation des systèmes politiques des puissances européennes, par la fréquentation de sociétés différentes de la société portugaise, par de nombreuses lectures, y compris d’ouvrages interdits au Portugal par une censure très sévère (la Real Mesa Censória). Loin de leur pays, ces hommes pouvaient exercer leur esprit critique, avec toutes les précautions d’usage certes, et donner libre cours à leurs pensées et à leurs aspirations.

  • 6 Personnage dont j’ai étudié la formation et l’action comme diplomate et homme d’Etat dans mon ouvr (...)
  • 7 Son père, D. Francisco Inocêncio de Souza Coutinho, décédé en 1780, et le frère jumeau de celui-ci (...)
  • 8 Par le mariage de Marie-Françoise-Isabelle de Savoie (Paris, 1646 – Lisbonne, 1683), fille de Char (...)
  • 9 Voir mon étude citée supra, note 6, t. I, passim.

9Un exemple intéressant de telles attitudes nous est offert par un projet de réorganisation des structures de l’administration et des pouvoirs du royaume de Portugal, élaboré en 1787. L’auteur est un gentilhomme, D. Rodrigo de Souza Coutinho6, dont le père avait été ambassadeur à la Cour d’Espagne, et dont l’oncle était alors ambassadeur à la Cour de France7. Grâce au milieu intellectuel de sa famille et aux réformes de l’enseignement réalisées par Pombal, il avait bénéficié d’une excellente préparation dans deux établissements dont il fut l’un des plus brillants élèves, aussi bien dans les disciplines littéraires que dans les matières scientifiques, spécialement les mathématiques : tout d’abord le Collège Royal des Nobles, puis l’Université de Coïmbre, où il étudia le droit pendant trois ans. En 1778, il fut nommé envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire de la reine Marie Ière à la Cour de Turin – un poste qui lui permit d’observer attentivement les institutions et les événements politiques du pays où il se trouvait, aussi bien que des principales nations de l’Europe. Comme il n’existait aucun problème diplomatique majeur entre le Portugal et le royaume de Sardaigne, au demeurant unis par des liens de sang depuis la fin du XVIIe siècle8, l’état de paix laissait à ce jeune diplomate suffisamment de temps libre pour qu’il ne cessât d’enrichir ses connaissances dans tous les domaines, depuis l’économie politique, les finances publiques, l’histoire des institutions jusqu’à l’agriculture et la minéralogie. La lecture était son passe-temps préféré, et sa correspondance diplomatique nous permet, aussi bien que sa correspondance privée, de connaître ses auteurs favoris, parmi lesquels on pourra retenir ici Adam Smith, dont il fut l’un des premiers lecteurs au Portugal, et David Hume, dont il lut les Essais9. Ce temps libre lui laissait aussi tout loisir pour réfléchir à certains des problèmes que connaissait son propre pays et aux réformes qu’il serait possible d’y introduire pour le faire accéder à davantage de lumières et à un meilleur état de gouvernance et de développement.

  • 10 J’ai publié ces mémoires dans mon anthologie critique de Souza Coutinho, Textos políticos, económi (...)

10Il n’est donc pas étonnant de trouver dans les dépêches adressées à son ministre quelques mémoires destinés aussi à être lus par le prince héritier D. José – mémoires dans lesquels il proposait des réformes dans le domaine de la fiscalité, de l’administration des finances, de la magistrature, aussi bien que des suggestions pour l’amélioration de l’agriculture, des manufactures (notamment celle de la soie), des communications et de leurs infrastructures, pour l’établissement de canaux de navigation et d’arrosement, etc.10 A certains yeux, ces propositions pouvaient apparaître comme simples catalogues de bonnes intentions, mais la plupart étaient tout à fait légitimes et réalisables, même si leur auteur n’eut pas le bonheur de les voir appliquées de son vivant.

  • 11 Ibid., t. I, pp. 192-201. L’auteur en avait soumis le texte à l’examen d’un célèbre jurisconsulte (...)
  • 12 Ibid, t. I, pp. 204-232.
  • 13 Ibid., id. Voir aussi mon étude citée supra, note 6, t. I, pp. 171-179.

11Les sujets de société souvent discutés à son époque, comme l’éducation ou la mendicité, faisaient aussi partie de ses préoccupations, et c’est en prenant parfois des chemins inattendus qu’il en vint à les exposer. Par exemple, c’est dans un essai sur les magistrats et tribunaux du royaume de Sardaigne, qu’il rappela des mesures adoptées par celui qu’il appelle « le grand roi Victor » (Victor-Amédée II, 1675-1730) dans le domaine de l’éducation publique et pour l’éradication de la mendicité11. Sur ce dernier sujet, il avait réuni une vaste documentation, non seulement sur les Etats de Sardaigne, mais sur les principales nations européennes (sauf la Russie), et même les jeunes Etats-Unis d’Amérique, et c’est ainsi qu’il fut amené à concevoir un autre essai, entièrement consacré à la mendicité, ses causes, ses effets et les moyens d’y remédier12. Etudiant les solutions apportées à ce fléau social dans les Etats catholiques et dans les Etats protestants, il concédait une indiscutable supériorité à ces derniers, avant de procéder, selon les mêmes critères et avec une indépendance d’esprit notoire, à l’examen de son propre pays, sans hésiter à mettre en cause les institutions religieuses, notamment les Ordres monastiques et mendiants, ainsi que les confréries. Il étendit son analyse critique à la législation relative à la fortune et aux biens fonciers (fidéicommis, majorats), aux préjugés des classes sociales, à l’administration des finances et à la fiscalité, dans la mesure où ces éléments peuvent participer à la création et au maintien de la pauvreté, et conduire à la mendicité. C’est ainsi que, d’une manière plutôt inattendue, il en arriva à imaginer une nouvelle organisation politique du royaume de Portugal, précisément celle que je me propose de présenter ici13.

  • 14 António Nunes Ribeiro Sanches (1699-1782). Issu d’une famille de « nouveaux-chrétiens » et suspect (...)
  • 15 Publié pour la première fois dans ses Political Discourses (1752), et repris dans ses Essays. Mora (...)

12Une lecture attentive de son essai montre des références explicites et implicites à divers auteurs : références explicites à Jefferson, Blackstone, Condorcet, Necker et Turgot, et références implicites à la fameuse Enquête sur la Richesse des Nations d’Adam Smith et à certaines pensées réformistes d’un médecin et philosophe portugais qu’il avait rencontré à Paris en 177914. Mais, en fait, le véritable point de départ de l’utopie se situe dans un texte que Souza Coutinho ne cite pas, et dont j’ai trouvé la trace tout à fait par hasard : un curieux essai politique de David Hume, Idea of a perfect commonwealth15.

13Pour le philosophe écossais, il s’agissait d’élaborer un modèle qui pût servir à une réforme du système constitutionnel britannique, c’est-à-dire à l’établissement d’une république relativement décentralisée. Considérant la superficie d’un pays comme la Grande-Bretagne et l’Irlande réunies, il avait imaginé de le diviser en cent comtés, chacun de ceux-ci étant divisé en cent paroisses ; dans chaque comté, une assemblée de propriétaires élirait un représentant, ce qui donnerait une nouvelle assemblée de cent représentants, laquelle à son tour procèderait à l’élection de dix magistrats et d’un sénateur par comté. Les sénateurs éliraient ensuite un « protecteur », sorte de président, et c’est leur assemblée qui détiendrait le pouvoir exécutif de la république, tandis que le pouvoir législatif appartiendrait aux représentants des comtés. Il existerait six conseils, de cinq membres chacun, choisis parmi les sénateurs : Conseil d’Etat, Conseil de la Religion et de l’Education, Conseil du Commerce, Conseil Juridique, Conseil de Guerre et Conseil de l’Amirauté. Bref, Hume jetait les bases de ce qu’il appelle un « gouvernement libre », reposant sur l’existence d’un Sénat et de représentants du peuple, dont les pouvoirs se contrebalanceraient.

14De tout cela, Rodrigo de Souza Coutinho ne retint que la division du territoire en portions égales et le mode d’élection de leurs représentants à plusieurs niveaux, et il construisit sa propre utopie, avec la logique et la rigueur mathématique qui lui étaient propres.

15En ce qui concerne la division du territoire, il raisonna à partir de l’hypothèse d’une superficie de 1 875 milles carrés (soit environ 88 000 km2) et d’une population de trois millions d’âmes – ce qui n’était pas très éloigné de la réalité. Il commença donc par proposer la division du royaume en dix provinces, chacune étant constituée d’un certain nombre de paroisses intégrées dans des districts égaux, soit 1 500 paroisses de 2 000 âmes chacune, comme cela avait été établi pour les nouveaux Etats de l’Amérique du Nord. Au vu des caractéristiques géographiques et démographiques du Portugal, cette « géométrie politique » n’avait aucune pertinence, mais elle présentait l’avantage de permettre à son auteur d’exposer le reste de son plan dans un schéma idéal d’assemblées constituées à trois niveaux : des conseils paroissiaux, des conseils provinciaux et un conseil national – autrement dit une pyramide logiquement élaborée en partant de sa base, la population.

  • 16 Ce préjugé avait été combattu en France par l’abbé Coyer, La Noblesse commerçante, Paris 1756. Dan (...)

16Pour les conseils paroissiaux, il envisagea trois catégories de personnes susceptibles de voter : propriétaires fonciers, négociants et artisans disposant d’un revenu minimum. Au début de chaque année, les personnes ainsi qualifiées se réuniraient pour élire de dix à vingt représentants. Ceux-ci pourraient appartenir indifféremment aux catégories indiquées, mais Souza Coutinho brisait un « tabou » pour la société portugaise de son époque, en rejetant le préjugé de dérogeance : un noble serait éligible quand bien même il exercerait quelque métier ou commerce16. Chaque Conseil paroissial serait renouvelable par cinquième tous les ans et désignerait un représentant de chacune des trois classes pour le Conseil provincial.

17La composition des Conseils provinciaux serait analogue à celle des Conseils paroissiaux, à ceci près que leurs membres devraient posséder un fonds d’une valeur à déterminer, afin de pouvoir subsister de façon indépendante, avec une petite pension que leur attribuerait le souverain. Chaque année, ces Conseils provinciaux enverraient à la capitale du royaume deux députés, choisis parmi ceux ayant terminé leurs fonctions, auxquels on adjoindrait « un certain nombre de Grands, de nobles, de magistrats et de savants (mathématiciens, chimistes, physiciens ou mécaniciens) », pour constituer le Conseil national. Celui-ci fonctionnerait comme organe centralisateur des requêtes ou suggestions présentées au souverain par les autres Conseils. Les membres de ce Conseil national seraient désignés à vie.

18Restait à définir l’organisation interne, les attributions et le fonctionnement de chacun de ces Conseils. Ceux des paroisses seraient composés de trois petits comités, respectivement chargés des affaires politiques, des questions de charité et des affaires de police. Le premier devrait s’occuper de l’établissement de l’impôt territorial de la paroisse et de sa perception, selon le cadastre à confectionner ; il déterminerait aussi des suppléments d’impôts pour l’entretien des routes, le secours aux pauvres, les salaires du curé, du maître d’école, du médecin, du chirurgien et de l’apothicaire du district ; enfin, il devrait informer le Conseil paroissial des travaux publics à réaliser et de l’état des récoltes, et proposer tout ce qui pourrait promouvoir l’agriculture et l’industrie locales. Le comité pour les questions de charité se ferait assister du curé pour s’occuper, non seulement, de toutes les affaires relatives au culte, mais encore des secours à prodiguer aux malades et aux pauvres, ainsi qu’aux aveugles, aux vieillards, aux personnes dans l’impossibilité de travailler. Bref, il se substituerait entièrement aux confréries, dont Souza Coutinho souhaitait l’abolition. Au comité pour les affaires de police incomberaient des tâches relatives aux prisons, ainsi que la surveillance des individus oisifs et vagabonds, et la délivrance des passeports ; il serait aussi chargé de la tenue de l’état-civil et établirait chaque mois des statistiques très détaillées de la population, comme celles en usage en Piémont ; il proposerait au Conseil paroissial une liste des soldats à recruter, en vue de supprimer les exemptions abusives et de permettre l’application du système prussien des berurlaubten (l’une des « marottes » de Souza Coutinho) ; lui reviendraient, en outre, l’entretien des routes – y compris son financement selon le système anglais des péages (turnpikes) – et l’administration du courrier (grâce au rachat de la charge lucrative du Grand-maître de la poste, le Correio-mor), des postes de chevaux et des diligences ; enfin, il veillerait aux bonnes moeurs et à l’assiduité du maître d’école. Les activités et les propositions de ces trois comités seraient consignées dans des rapports adressés aux Conseils provinciaux.

19S’agissant des activités du Conseil paroissial, Souza Coutinho eut encore une autre idée, totalement innovatrice et parfaitement utopique, mais bien dans l’esprit des Lumières et d’une sociabilité nouvelle : la création d’un établissement public, tel qu’une auberge, où les habitants pourraient aller consulter journaux et gazettes publiés par les soins du Conseil national pour diffuser les découvertes et les nouveautés relatives à l’agriculture et à l’industrie. Le Conseil paroissial s’y réunirait chaque mois pour discuter des affaires publiques et y déjeunerait ensuite, chacun payant son écot.

20En conclusion de sa description des Conseils paroissiaux, Souza Coutinho exprimait une autre idée fondamentale, tout aussi utopique : la nécessité de faciliter la solution des petits problèmes d’échelle locale, de rapprocher les administrés des administrateurs, en somme d’amorcer une relative décentralisation.

21Les Conseils provinciaux, avec leurs trois comités chargés des affaires politiques, caritatives et de police, seraient constitués de façon analogue aux Conseils paroissiaux et serviraient d’intermédiaires entre ceux-ci et le Conseil national. Ils étudieraient les rapports des Conseils paroissiaux, élaboreraient des décisions qu’ils approuveraient dans des assemblées générales mensuelles, avant de les adresser au Conseil National, lequel devrait en référer au souverain. Ainsi les Conseils provinciaux participeraient activement à l’administration et à l’économie de la nation, mais sans jamais se considérer comme indépendants du souverain.

22Au sommet de cette pyramide, se trouverait le Conseil national, avec la composition novatrice déjà exposée. Il présenterait au souverain les comptes publics relatifs à l’impôt territorial, à la population du royaume, aux revenus et aux dépenses publiques des Conseils paroissiaux et provinciaux. Il aurait la haute main sur les Universités et les Académies, instituerait les prix à distribuer en faveur du progrès des sciences et des arts, et devrait proposer tout ce qu’il jugerait de plus efficace pour « animer la civilisation et pour diffuser dans toute la nation la plus grande somme possible de Lumières ». Il aurait un rôle fondamental dans l’inspection de l’agriculture et de l’industrie du royaume, et il aurait le droit de déterminer les règlements des « arts et métiers », à conserver ou modifier, selon les circonstances et l’utilité publique. Il serait aussi juge de toutes les questions relatives au cadastre général du royaume, qui, malheureusement, n’en était encore qu’à l’état de projet.

23C’est donc une réforme complète de l’administration du royaume que Souza Coutinho proposait dans son utopie, dans une tentative d’y introduire ce qu’aujourd’hui on appellerait une « participation citoyenne ». Il y ajouta encore bien d’autres idées de réforme, dont certaines méritent d’être rapidement évoquées. Par exemple, en se référant à l’état de ce qu’il nomme « nos municipalités informes », il exprima la conviction que les chartes autrefois octroyées pour déterminer leurs droits et leurs devoirs, pourraient parfaitement être abolies et remplacées par de nouvelles, « plus dignes du siècle des Lumières dans lequel nous vivons ». On notera aussi ses idées de réformes indispensables dans la société et en priorité dans l’Eglise, en vue de son retour à la simplicité et à la pureté de l’Eglise primitive. Le nombre de ministres du culte serait limité et c’est le Trésor royal qui les paierait, de même qu’il assurerait les dépenses d’entretien et de réparation des églises. Les dîmes seraient supprimées, de même que tous les bénéfices ; on abolirait tout le luxe et on supprimerait les confréries, « qui sont en grande partie la cause principale de la ruine du peuple, en raison des dépenses qu’elles provoquent et de l’amour de l’oisiveté qu’elles lui inspirent ». Dans sa critique des institutions de l’Eglise catholique, Rodrigo de Souza Coutinho réserva une place toute spéciale aux couvents, coupables d’entretenir des foyers d’une oisiveté préjudiciable au peuple et de diminuer la population. Il préconisait d’abolir un grand nombre d’entre eux et d’interdire à ceux qui seraient maintenus d’avoir des revenus fonciers et de mendier. Ils recevraient des pensions du souverain et devraient « vivre entièrement séparés du monde auquel ils ont renoncé et dans lequel, par un abus insupportable, ils continuent à vivre ».

24Et comme Souza Coutinho n’avait rien oublié de sa formation de juriste, il engloba aussi dans son utopie une réforme complète de la magistrature et de la justice : il souhaita notamment la suppression de toutes les exemptions de la noblesse et du clergé devant la justice royale, et la création d’un Code national, digne des Lumières du siècle. Dans le domaine de la législation, il suggéra une réforme totale des lois pénales, une simplification des règles de la procédure civile et criminelle, en prévoyant une plus grande douceur dans les peines et leur proportionnalité avec les délits, et il avança d’autres propositions fort intéressantes, et parfois hardies : création d’une loi sur la tolérance de toutes les religions – sujet particulièrement délicat pour un pays comme le Portugal, où régnait l’intolérance religieuse et où l’Inquisition était toujours active – ; création de diverses lois sur la propriété, en particulier pour abolir les majorats et les droits seigneuriaux. Enfin, Souza Coutinho accorda une grande attention aux questions fiscales, en suggérant notamment des impôts également distribués et plus facilement collectés, et la suppression du système de la ferme des impôts.

25En conclusion, si le projet présenté par Rodrigo de Souza Coutinho relève de l’utopie, il n’en demeure pas moins que la réorganisation administrative qu’il a imaginée ne semble pas totalement irréaliste, notamment pour ce qui touche à certaines des responsabilités attribuées aux différents Conseils projetés : un grand nombre de ses suggestions et de ses propositions sur l’administration de l’Etat étaient faites à partir de la connaissance de réformes effectivement accomplies dans certains Etats européens, voire dans la jeune Amérique indépendante.

26Nous ne savons pas si le prince Joseph, fils aîné de la reine Marie I ère, destinataire du Discours sur la mendicité dans lequel s’insérait le projet de réorganisation territoriale et administrative que je viens de présenter, eut le temps d’en prendre connaissance avant son décès prématuré, en septembre 1788. Si certains ministres et conseillers de la souveraine l’eurent entre les mains, il est peu probable qu’ils y aient attaché la moindre attention, sinon pour se gausser d’un jeune diplomate auquel on avait fait une réputation de « faiseur de projets » (projectista). De toute façon, l’heure n’était ni aux utopies, ni aux réformes. La souveraine, durement frappée par les décès successifs de son fils aîné et de son mari, se révéla bientôt incapable de gouverner, et peu de temps s’écoula avant que les événements de la Révolution française ne vinssent renforcer la tendance du Cabinet portugais à maintenir un statu quo d’autant plus prudent que la situation internationale devenait inquiétante. Avec la propagation des idées révolutionnaires, qui réussissaient à s’infiltrer au Portugal comme ailleurs, l’heure n’était ni à de grandes réformes, ni à une quelconque décentralisation : il fallait au contraire renforcer le pouvoir central, les structures et les institutions existantes.

27C’est pourquoi, quelques années plus tard, quand Souza Coutinho fut appelé au gouvernement pour exercer les fonctions de ministre de la Marine et des Domaines d’outre-mer (1796), puis de ministre des Finances et Président du Trésor Royal (1801), il n’eut guère la possibilité de mettre en application les réformes qu’il avait imaginées, à l’exception d’une ou deux relatives à la reprise de l’administration des postes par la Couronne, et à l’abolition des fermes de la pêche à la baleine et du sel. Il fut constamment entouré de l’hostilité de ceux qui voulaient maintenir à tout prix leurs privilèges et leurs prérogatives, et qui craignaient par-dessus tout la nouveauté de ses initiatives.

28Cependant, de tous les hommes d’Etat de son époque, il fut certainement celui qui eut la vision la plus claire des problèmes de son pays, et il ne fait pas de doute que bien des considérations et des propositions de son Discours sur la mendicité constituent l’ébauche d’un programme de gouvernement qui aurait pu changer une administration routinière, lourde et inefficace, animer l’économie, favoriser la pénétration des Lumières et faire évoluer le Portugal vers la modernité, à l’image de se qui se passait dans d’autres pays européens.

Notes

1 Lacune heureusement comblée par Jean-François Labourdete, Histoire du Portugal, Paris, Fayard, 2000, ouvrage auquel on se reportera très utilement.

2 Par la bulle du 23 mai 1173, signée par Alexandre III.

3 Joaquim Veríssimo Serrão (éd.), A população de Portugal em 1798. O censo de Pina Manique, Paris, Centre Culturel Portugais-Fondation Calouste Gulbenkian, 1970. Voir aussi Fernando de Sousa, A população portuguesa nos inícios do século XIX (dissertação de doutoramento policopiada), Porto, Universidade do Porto, 1979, 2 vol.

4 Les Cortes ne furent jamais réunies entre 1698 et 1821.

5 D. Tomás Xavier de Lima Teles da Silva (1727-1800), vicomte de Vila Nova de Cerveira, puis marquis de Ponte de Lima. Son père, militaire de haut grade, membre du Conseil de guerre, gentilhomme de la Cour de Joseph Ier, ambassadeur à la Cour d’Espagne, avait manifesté son hostilité au marquis de Pombal, ce qui lui avait valu d’être privé de toutes ses charges et honneurs, et envoyé en prison, où il était mort.

6 Personnage dont j’ai étudié la formation et l’action comme diplomate et homme d’Etat dans mon ouvrage, Portrait d’un homme d’Etat : D. Rodrigo de Souza Coutinho (1755-1812), Paris, Centre Culturel Calouste Gulbenkian, 2003-2006, 2 vol.

7 Son père, D. Francisco Inocêncio de Souza Coutinho, décédé en 1780, et le frère jumeau de celui-ci, D. Vicente de Souza Coutinho, qui mourut à Paris en 1792.

8 Par le mariage de Marie-Françoise-Isabelle de Savoie (Paris, 1646 – Lisbonne, 1683), fille de Charles-Amédée de Savoie, duc de Nemours, avec Alphonse VI, puis avec le frère de celui-ci, Pierre II.

9 Voir mon étude citée supra, note 6, t. I, passim.

10 J’ai publié ces mémoires dans mon anthologie critique de Souza Coutinho, Textos políticos, económicos e financeiros. 1783-1811. Lisbonne, Banco de Portugal, 1993, t. I.

11 Ibid., t. I, pp. 192-201. L’auteur en avait soumis le texte à l’examen d’un célèbre jurisconsulte de Turin, l’Abbé Bon, dont on trouvera les notes critiques ibidem, pp. 201-204.

12 Ibid, t. I, pp. 204-232.

13 Ibid., id. Voir aussi mon étude citée supra, note 6, t. I, pp. 171-179.

14 António Nunes Ribeiro Sanches (1699-1782). Issu d’une famille de « nouveaux-chrétiens » et suspecté de retour au judaïsme par le tribunal du Saint-Office, il avait dû s’exiler en 1726, d’abord à Londres, puis en France et en Hollande, avant d’être invité à exercer la médecine à la Cour de Russie en 1731. Il revint à Paris en 1747, où il vécut jusqu’à sa mort de l’exercice de la médecine et de pensions qui lui furent accordées par le roi de Portugal et par la tsarine Catherine II, qu’il avait personnellement soignée. Collaborateur de l’Encyclopédie méthodique, dont il rédigea divers articles, il fut aussi l’auteur de plusieurs ouvrages publiés à Londres, Paris, Saint-Pétersbourg et Lisbonne, relatifs non seulement à la médecine, mais à l’éducation, l’économie, la politique, etc. Cf. Dicionário de História de Portugal (dir. Joel Serrão), Lisbonne, 1968, t. III, pp. 736-740. Voir aussi « Ideias patrióticas sobre a amelhoração da nossa agricultura, comunicadas pelo nosso bom velho Sanches, ainda em vida », in Souza Coutinho, Textos políticos…, op. cit., t. II, pp. 401-404.

15 Publié pour la première fois dans ses Political Discourses (1752), et repris dans ses Essays. Moral, political and literary (éd. posthume de 1777, republiée par Eugene E. Miller, Liberty Classics Edition, 2e éd., 1987, pp. 512-529). J’ai utilisé une édition portugaise de cet essai, Ideia de uma república perfeita, présentée par António Franco Alexandre, traduite et annotée par António de Araújo, Coïmbre, Tenacitas, 2001.

16 Ce préjugé avait été combattu en France par l’abbé Coyer, La Noblesse commerçante, Paris 1756. Dans un mémoire daté de 1789, « Réflexions politiques sur les causes de la prospérité de l’agriculture au Piémont », Souza Coutinho revint sur l’idée qu’au lieu d’honorer le commerçant par un titre de noblesse, c’est le commerce qu’il fallait honorer en permettant aux personnes de qualité d’en suivre la carrière sans déroger. Cf. Souza Coutinho, op. cit., t. I, pp. 141-152, notamment p. 147. Ce mémoire a été publié deux fois par les soins d’Arthur Young : d’abord en anglais, dans ses Annals of Agriculture (vol. XV, 1791, pp. 517-537), puis en français, dans Le Cultivateur anglais, ou Œuvres choisies d’agriculture et d’économie rurale et politique, Paris, 1800-1801, t. XV, pp. 161-175. Il a aussi été publié en italien, sous le titre de « Riflessi sull’agricultura del Piemonte », dans Opuscoli scelti sulla scienza e sulle arti, 1792, vol. XV, pp. 164-175.

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Université de Paris-III-Sorbonne Nouvelle

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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