1L’État providence anglais a donné lieu à une abondante littérature, à la mesure des débats et des controverses suscités par son édification après 1945. En effet, pas plus son origine que sa finalité, son étendue ou sa définition ne font consensus dans la littérature spécialisée, historique, politique ou sociologique. L’imprécision de la notion de welfare state – que Beveridge, par exemple, n’utilise pas – ajoute encore à la confusion. L’Oxford English Dictionary le définit pour la première fois en 1955 : c’est « un régime organisé de telle sorte qu’on assure à tous les membres de la communauté, dans les meilleures conditions, la sécurité à laquelle ils peuvent prétendre » (in Gregg, 1967, p. 3). Sous cet éclairage, indique Pauline Gregg, le welfare state est la caractéristique fondamentale d’une époque, comme d’autres ont été marquées par la féodalité, l’industrialisation ou le laisser-faire. Et c’est précisément parce qu’il tend à apparaître comme la quintessence de la société britannique d’après-guerre que le welfare state alimente un débat récurrent sur ce qu’il est réellement, ou devrait être.

2Selon l’historien Arthur Marwick (1996), le mot lui-même fait une apparition timide dans les années 1930 avant d’être mobilisé explicitement en 1941 sous la plume de l’archevêque d’York, William Temple. Welfare state s’oppose alors à Power state, l’État puissance incarné par les régimes totalitaires continentaux. Toutefois, ce premier aperçu induit implicitement une chronologie sur laquelle chacun ne s’accorde pas. De fait, la rupture fondatrice de l’État providence intervient-elle au début des années 1940, sous l’effet de la guerre (Titmuss, 1950), ou à partir de 1945, sous l’impulsion des Travaillistes (R. Marx, 1981) ? Cette interrogation en dissimule naturellement une autre, relative aux fondements idéologiques du welfare state : trouve-t-il son inspiration dans les projets socialistes, voire dans la révolution russe de 1917 (Hobsbawm, 1999), ou faut-il avec David Roberts (1960), Pauline Gregg (1967), Pat Thane (1982) ou David Donnison (1982) en chercher l’origine ailleurs, dans la machinerie administrative benthamienne, sinon dans la vieille loi des pauvres du seizième siècle ?

3Ce débat sur les origines est d’autant plus délicat à trancher que le welfare state résulte d’une sédimentation de textes adoptés sous des majorités différentes. Dès avant les réformes entreprises par le Labour à partir de 1945, on doit ainsi au gouvernement de coalition conduit par Churchill – associant conservateurs et travaillistes – la démocratisation de l’accès à l’école, les allocations familiales, mais aussi une réflexion très poussée sur la politique de l’emploi, le service de santé et la sécurité sociale (Timmins, 1996). C’est un débat complexe, aussi, dans la mesure où le welfare state est traditionnellement associé à l’action conjointe des « 3B » : Butler, le conservateur, promoteur de l’éducation généralisée en 1944 ; Beveridge, le libéral, ardent partisan de l’assurance pour tous ; et Bevan, le travailliste, défenseur du système national de santé en 1945 (Marshall, 1967). En d’autres termes, il est à la fois le produit d’un libéralisme social, soucieux de préserver les libertés individuelles, et l’héritier d’un socialisme démocratique qui reconnaît à l’État un droit d’ingérence étendu dans les affaires économiques et sociales. En tant que tel, l’État providence anglais est tiraillé entre deux stratégies politiques antinomiques : d’une part il se présente, dans sa version libérale, comme un soutien au système capitaliste ; de l’autre, il incarne les idéaux du Labour sur la transformation de la société. Ici, dans le sillage de Keynes et de Beveridge, le welfare state désigne avant tout les interventions publiques qui cherchent à rendre les inégalités plus supportables, donc plus légitimes ; là, derrière Richard Titmuss ou Anthony Crosland, il porte les espoirs d’une société plus juste et plus égalitaire (Lowe, 1999).

4Cette ambivalence se retrouve dans son agencement interne, qui combine plusieurs logiques et philosophies de l’intervention sociale. Le cœur du système est composé de l’assurance et de l’assistance nationales, du système public de santé (NHS) et de la politique de l’emploi. En premier lieu, l’assurance et l’assistance, qui se distinguent sur le plan du financement, ont en commun de servir des prestations forfaitaires minimales. L’assurance nationale couvre tous les risques, « du berceau à la tombe » – maladie, maternité, vieillesse, invalidité, décès, chômage, accidents du travail, auxquels s’ajoutent des mesures spécifiques pour les enfants, les veuves et les adultes dépendants. C’est un dispositif contributif, faiblement redistributif, qui conjugue droit à la sécurité et limitation du rôle de l’État. L’assurance est complétée en 1948 par un système d’assistance qui met fin à la Poor Law victorienne et transfert, du même coup, la prise en charge des pauvres de la commune à l’État (National Assistance Board). Il s’agit cette fois-ci d’un mécanisme non contributif mais assorti de contraintes puisque l’attribution des secours est soumise à un contrôle préalable des ressources des demandeurs. Deuxième pilier, le système national de santé conjugue sécurité et solidarité avec un haut niveau de prestation, et tend à faire de l’État l’ordonnateur principal d’une nouvelle forme de rapport social (Briggs, 1961b ; Marshall, [1961] 1963). Parfois présenté comme un produit du travaillisme (Sibley, 1982), le NHS procède de la nationalisation des hôpitaux – qui sont placés sous le contrôle de structures régionales – mais il ne fait pas disparaître pour autant la médecine privée (Morgan, 1986, p. 142 sq.). Le NHS s’efforce en fait de garantir à chacun la possibilité d’obtenir l’avis médical, le traitement et les soins dont il a besoin, et ce quelle que soit sa capacité de paiement (Berridge, 1999). La politique de plein-emploi, enfin, est fondée sur les préceptes keynésiens et suppose que le Trésor opère une régulation de la demande par la dépense publique, le « décaissement avisé » dont parle Beveridge dans son rapport de 1944, Full Employment in a Free Society.

5À la périphérie de cet ensemble, on trouve les services sociaux qui prennent en charge de manière plus approfondie les personnes en difficulté ou les situations difficiles – handicapés, personnes âgées, familles à problèmes, enfance maltraitée, etc. Ces services à la personne, jusqu’ici intégrés à l’assistance publique, en sont désormais dissociés et laissés à la compétence exclusive des autorités locales. Parents pauvres de la politique sociale d’après-guerre, ces services reçoivent le renfort du secteur associatif auquel Beveridge consacre son troisième rapport, Volontary Action : a Report on Methods of Social Advance (1948). Faut-il aller au-delà et intégrer au système de welfare d’autres compartiments de l’action publique ? L’éducation, à la suite de Butler, et le logement, malgré le relatif échec de Bevan, sont traditionnellement comptés parmi les interventions relevant bien de l’État providence (Morgan, 1986 ; Laybourn, 1995 ; Lowe, 1999). Mais d’autres délimitations sont proposées, qui définissent le welfare state comme « l’ensemble de l’organisation socio-politico-économique » (Gregg, 1967, p. 4), ce qui inclut notamment les actions menées par l’intermédiaire des entreprises ou secteurs nouvellement nationalisés – transport, gaz, charbonnage, sidérurgie, etc. Cette définition plus ou moins extensive du périmètre de l’État reflète les tensions qui travaillent, dès l’origine, l’édifice du welfare state : tensions entre revenus salariaux et revenus sociaux (Whiteside, 1995), entre impôts et contributions personnelles (Harris, 1995), entre dirigisme et libéralisme (Whiteside et Salais, 1998). Au fond, le welfare state en fait trop ou trop peu, selon les cas, ce qui explique assurément la convergence des critiques dont il va faire l’objet, ainsi que sa mise en crise – philosophique, financière et politique – dans les années 1970.

6En analysant les « contradictions du welfare state », Claus Offe (1984) souligne combien les critiques que la droite et la gauche adressent à l’État providence se sont en fait renforcées les unes les autres, chacune, explique-t-il, ayant mis l’accent sur un aspect des contradictions qui menacent le système. Certains dénonceront ainsi l’extension inconsidérée de la citoyenneté sociale, à l’origine de blocages dans le processus d’accumulation du capital, alors que d’autres s’indigneront du sort fait aux femmes ou aux personnes handicapées, privées des attributs d’une pleine citoyenneté (Dean et Melrose, 1999). Les uns vont condamner les restrictions apportées à l’intervention publique, récuser la distinction entre l’économique et le social, et pointer les effets anti-redistributifs des transferts socio-fiscaux (Titmuss, 1958 ; Walker, 1981) ; les autres, à l’inverse, insisteront sur le coût économique exorbitant du welfare state et sur les effets pervers d’une bureaucratie qui conduit finalement l’Angleterre sur La route de la servitude (Hayek, 1943). Quelle soit féministe, néomarxiste, humaniste ou néolibérale, cette charge critique va contribuer peu à peu à éroder le soutien populaire dont à pu jouir l’État providence dans l’immédiat après-guerre (Whiteley, 1981 ; Taylor-Gooby, 1989). L’ère du « juste partage » qu’évoquait Clement Attlee, chimérique pour les uns, dangereuse pour d’autres, ne résistera pas à la « crise » du welfare state que le Times annonçait déjà en 1952, une crise, finalement, au moins autant intellectuelle que financière.