1Après la workhouse, institution honnie du dix-neuvième siècle, les Britanniques conçoivent au siècle suivant le schéma du welfare state1, promis à une glorieuse postérité. Il s’agit de deux systèmes antagonistes de traitement des problèmes sociaux qui ont cependant en commun d’être irrigués par le savoir social : la New Poor Law, on l’a vu, est baignée par la philosophie benthamienne, tandis que le welfare state traduit l’avancée d’une certaine forme de collectivisme social qui doit beaucoup au travail de mesure, de définition et d’analyse réalisé par les sociologues. Plus encore : l’instauration du welfare state est un moment clé pour la sociologie anglaise, qui consacre les efforts déployés par les chercheurs depuis le début du siècle, mais qui donne aussi à cette discipline une impulsion et une orientation décisives pour son développement ultérieur. Dire cela ne signifie assurément pas que l’État providence anglais procède exclusivement – ni même directement – des recherches menées par les enquêteurs et les observateurs sociaux, loin s’en faut. Cela veut dire en revanche que certaines des idées dont ils étaient des promoteurs ardents, et parfois les instigateurs, ont notablement contribué à la définition des enjeux de l’intervention publique dans un contexte historique exceptionnel – la crise puis la guerre.

2Consécration, donc, mais aussi impulsion dans la mesure où la nouvelle forme politique issue des grandes réformes d’après-guerre va aimanter les universitaires et les chercheurs qui deviendront, dans le sillage de Thomas Marshall, les gardiens sourcilleux de la « citoyenneté sociale ». De fait, pour les sociologues et les spécialistes de social administration, qui trouvent peu à peu leur place dans le paysage académique après 1945, les carences du welfare state et l’agencement de la stratification sociale vont constituer des objets d’étude, sinon exclusifs, du moins tout à fait privilégiés. Mais du même coup, cette évolution va induire une profonde redéfinition des relations entre savoir et pouvoir. Au cours des années 1950-60, en effet, les plaidoyers en faveur d’une plus grande égalité sociale et d’un renforcement des interventions publiques vont recevoir peu d’écho dans une société d’ores et déjà équipée des institutions de l’État providence, une société où l’on n’a « jamais été aussi bien », comme le dira alors Harold Macmillan. Par ailleurs, si « les homologues actuels de Booth ou de Beatrice Webb se rencontrent plutôt à l’université » (Bulmer, 1982, p. 130), cette nouvelle génération de femmes et d’hommes est moins en contact avec les responsables politiques. Plus exactement, ils n’appartiennent plus à cette élite dirigeante, cette aristocratie sociale qui, jusqu’au début du siècle au moins, formait un groupe soudé et cohérent, d’autant plus proche des cercles du pouvoir que le forum politique coïncidait largement avec les diverses scènes de la saison mondaine (Webb, [1926] 1971, p. 28-78 ; Hall, 1979).

3Ainsi, dans ce quatrième moment, marqué par l’ancrage institutionnel des sciences sociales, les politiques du welfare state imprègnent le travail des chercheurs qui, dans l’orbite du Labour, s’efforcent encore de promouvoir la réforme sociale.

I. Enquêtes et expertises sociales dans les coulisses du welfare state

4La politique sociale anglaise d’après 1945 est le produit d’un contexte historique exceptionnel, le prolongement et la justification des efforts de guerre (Titmuss, 1950). Mais elle procède aussi de réflexions, d’études et d’initiatives qui soulignent à maintes reprises dès les années 1930 l’ampleur des besoins sociaux et qui examinent la manière de les satisfaire. Des chefs d’entreprises acquis à la cause de l’Industrial Betterment, des états majors de partis politiques attentifs aux effets de la crise ou des organisations ad hoc comme le Political and Economic Planning, échafaudent ainsi quantité de propositions qui préfigurent à bien des égards les réformes à venir. Dans ce « bouillonnement d’idées » (R. Marx, 1981), l’influence du savoir sur le social est difficile à isoler et à évaluer2. Elle est assurément forte s’agissant des travaux de Rowntree, éminence grise du parti libéral : « les politiques qu’il a encouragées tout au long de sa vie » écrit en ce sens Asa Briggs (1961b, p. 253), « ont été les éléments principaux du welfare state ». En revanche, l’influence des études sociales vouées à de modestes tirages éditoriaux est plus délicate à apprécier. Tout indique pourtant que l’entre-deux-guerres – marqué tout à la fois par un lent déclin industriel, une crise de l’emploi, une agitation sociale endémique doublée d’une importante mobilisation collective, orchestrée notamment par les associations de chômeurs – est une période propice à un rapprochement entre la recherche sociale et l’action publique. « Engagée en plein dans ce vingtième siècle qui n’est pas le sien, l’Angleterre est sans boussole » souligne à l’époque André Siegfried (1931, p. 113). De fait, l’ampleur de la crise révèle les limites des politiques en vigueur, prend tout le monde au dépourvu et suscite la recherche de solutions alternatives, susceptibles d’éloigner le spectre de l’extrémisme. Le désarroi des décideurs et la forte politisation des problèmes sociaux favorisent alors la multiplication des recherches sur le chômage et la pauvreté qui préparent, sinon les réformes elles-mêmes, du moins les esprits qui vont les concevoir ou les accepter.

I.1. Le chômage revisité

5En 1930, Beveridge dépose devant la Commission Royale relative à l’assurance chômage tandis qu’on réédite son étude de 1909 sur le sujet. Sauf qu’il ne s’agit plus désormais de réguler les surnuméraires ou de fluidifier le marché du travail : l’Angleterre abrite un chômage de masse qui surprend par son ampleur et met à mal les dispositifs de protection sociale3. Cette « Angleterre des allocations », que dépeint John Priestley en 1934, devient alors un terrain d’études abondamment labouré où se croisent des journalistes, des enquêteurs indépendants, héritiers de Booth, des auteurs engagés comme George Orwell, ou encore des militants de la cause des chômeurs, à l’instar de Wal Hannington. De ce foisonnement, au sein duquel les historiens des sciences sociales essaient de mettre de l’ordre (Bulmer, 1985), il ressort une peinture sans concession de la société britannique et, surtout, une définition équivoque du problème du chômage.

6La succession d’enquêtes locales réalisées au cours de la décennie 1930 permet ainsi de mieux cerner la situation sociale de la classe ouvrière, les causes de la pauvreté et les effets d’un chômage durable, caractéristique essentielle de ces années de crise. Ces études soulignent en particulier l’importance de la pauvreté liée au chômage et dessinent les contours du phénomène, dans le Merseyside (D.C Jones, 1934), à Londres (H.L. Smith, 1930-35)4, Brynmawr (Jennings, 1934), Bristol (Tout, 1938) ou York (Rowntree, 1941). Si l’existence de différents seuils de pauvreté rend les résultats de ces travaux quelque peu impressionnistes, l’homogénéité de leurs conclusions est frappante : intensité du chômage dans les bastions de l’industrie, immobilité de la main-d’œuvre, abattement de la jeunesse, détresse des familles craignant de perdre progressivement le bénéfice des secours publics, insuffisance même de ces prestations, etc. Rowntree note ainsi que près de la moitié des personnes en situation de pauvreté « primaire » à York le sont en raison de la faiblesse des allocations de chômage (1941, p. 112). Dans un style résolument plus critique, voire accusateur, d’autres recherches insistent sur l’inaction des autorités, sur les effets pervers d’une administration suspicieuse des secours (Orwell, [1937] 1995), ou encore sur le désarroi des populations dans ces villes qu’on « assassine » (Wilkinson, 1939). Les comptes rendus sociographiques de George Orwell constituent à ce titre des documents remarquables qui combinent description minutieuse, critique sociale et retour réflexif sur les conditions mêmes de l’enquête – « mais peut-on vraiment avoir une connaissance intime de la classe ouvrière ? » s’interroge-t-il ([1937] 1995, p. 129)5.

7La plupart de ces travaux dressent un bilan très sombre des effets déstructurants du chômage. La situation des jeunes qui n’ont jamais travaillé suscite ainsi une vive inquiétude, que le journaliste John Priestley exprime par exemple avec une certaine condescendance : « ils sont indisciplinés et insouciants » indique-t-il, « pitoyables papillons des bas quartiers » ([1934] 1987, p. 306). Des conséquences directes du chômage sur la pauvreté des familles, la focale s’ouvre alors sur les effets de l’inactivité qui ronge et corrompt les esprits. « Il se tient là aussi immobile qu’une statue » écrit en ce sens Greenwood dans sa nouvelle Love on the Dole, « la casquette tirée sur les yeux, le regard fixé sur le trottoir, les mains dans les poches, les épaules voûtées, un vent aigre soufflant sur son pantalon fin serré sur ses jambes » ([1933] 1983, p. 254). Au-delà de cette évocation suggestive, ces divers travaux livrent des interprétations assez convergentes des conséquences du chômage, en particulier dans sa composante de long terme6. Ils suggèrent en fait que le chômage affecte la personnalité profonde des travailleurs : non seulement il gâte leurs qualités professionnelles, mais il affaiblit aussi leur détermination et paralyse leur volonté. Même un auteur progressiste comme George Orwell souligne bien l’accablement qui frappe les travailleurs durablement privés d’emploi et leur acclimatation aux conditions de la dépendance :

Quand on chôme depuis cinq ans, on finit par s’y habituer, et aller toucher son allocation hebdomadaire demeure peut-être une démarche désagréable, mais elle a perdu tout caractère honteux […] Dans les ruelles de Wigan et de Barnsley, j’ai vu s’étaler bien des détresses, mais la misère perd ce caractère de chose honteuse qu’elle avait il y a seulement dix ans […] Cela change beaucoup de chose quand tout le monde se trouve logé à la même enseigne ([1937] 1995, p. 99).

8Au terme de son enquête à Greenwich, Wight Bakke avait déjà noté, quelques années auparavant, que « même une courte période de chômage pénalise les efforts d’un individu pour retrouver du travail », avant d’ajouter que « ce handicap augmente avec la durée de l’inactivité » (1933, p. 50-51). Peu à peu, en effet, les chômeurs semblent accepter leur sort et les observateurs sociaux soulignent à cet égard que l’inactivité produit un décentrement de l’existence vers de nouveaux interlocuteurs ou de nouvelles occupations : les petits boulots occasionnels, mais aussi – et surtout – la fréquentation des pubs coopératifs, le football, les paris, le cinéma, etc.

9Ce type d’analyse suggère en fait que le désœuvrement entraîne un délitement progressif de la personnalité des chômeurs, délitement qui les condamne tôt ou tard à la résignation. Comme le montre bien Ross McKibbin (1994, p. 228 sq.), c’est la thèse que développe à l’époque Paul Lazarsfeld lors de son étude dans la petite ville autrichienne de Marienthal, et à laquelle souscrivent peu ou prou la plupart des enquêteurs britanniques. La recherche conduite par Lazarsfeld et ses collaborateurs conclut en effet à la dégradation irréversible de la condition morale des chômeurs :

Une vie sans but et sans espoir, indifférente, le sentiment qu’on ne peut rien faire contre le chômage, l’atmosphère relativement paisible, quelques moments de joie qui se manifestent de temps à autre et le trait tiré sur un avenir dans lequel on ne peut plus se projeter, tout cela nous semble se résumer dans le mot de résignation […] Ces personnes sont complètement désespérées, et c’est ainsi que nous avons décidé de les désigner […] Ils vivent le fait d’être chômeurs comme une appartenance à un groupe social spécifique (Lazarsfeld et al., [1933] 1981, p. 88, 89 et 123).

10Effondrement, désespoir, apathie, résignation : les termes retenus par Lazarsfeld pour répertorier les familles de chômeurs de Marienthal résument bien la teneur de son enquête. L’éloignement par rapport au travail est ressenti comme une relégation et agit peu à peu comme un bannissement ; la personnalité du chômeur se désagrège à mesure que son inactivité se prolonge : l’intérêt pour les activités intellectuelles décline, l’attention prêtée au cadre domestique s’émousse, les projets s’évanouissent dans une vie où il n’y a rien à attendre. Sans doute convient-il alors de leur redonner de l’ouvrage, « mais cela suppose que les chômeurs peuvent et veulent travailler, ce qui est loin d’être le cas » indique par exemple Seebohm Rowntree, qui déplore aussi les effets psychologiques d’une inactivité prolongée (1941, p. 42-43).

11Cette thèse s’avère en fait très ambiguë puisqu’elle repose, précisément, sur une interprétation essentiellement psychologique du chômage. Elle met l’accent sur la « démoralisation » des travailleurs durablement privés d’emploi, qui seraient inéluctablement plongés dans une « morne indifférence », pour reprendre la formule de Lazarsfeld. Dès lors, si les causes objectives du phénomène ne sont pas écartées, elles sont associées ici à des considérations beaucoup plus suspectes sur le tempérament et le caractère plus ou moins trempé des individus. Bref, « un fait social se transforme en une succession d’états mentaux » (McKibbin, 1994, p. 231). Dans le contexte britannique des années 1930, cette thèse tend finalement à conforter l’analyse des responsables de la politique sociale. Elle justifie en effet le déploiement de mesures incitatives censées lutter contre la « démoralisation » des chômeurs, ainsi que le recours à des procédés discriminatoires destinés à aiguillonner leur désir de s’en sortir. Elle légitime par ailleurs la suspicion pesant sur les chômeurs de longue durée et la surveillance tatillonne dont ils font l’objet de la part de l’administration sociale (Ditch in Loney et alii, 1991 ; Whiteside, 1991, p. 69-89).

12Surtout, ces différents travaux construisent le problème du chômage de longue durée d’une manière assez équivoque, qui révèle la persistance et la force d’un certain nombre de stéréotypes idéologiques – sur la classe ouvrière, l’inactivité, le recours à l’assistanat, le relâchement moral ou encore ces « récréations passives » qui mobilisent tant l’attention de Rowntree (1941, p. 329-449 ; Rowntree et Lavers, 1951b). Sans doute s’agit-il d’une présentation tronquée et superficielle, qui prend l’apparence pour la réalité (McKibbin, 1994, p. 236 sq.). Mais elle va, à bien des égards, structurer les débats à venir. « Le legs de la Grande Dépression », écrit ainsi Beveridge en 1944, « fut cette foule de chômeurs de long terme – environ 300 000 hommes et femmes en situation d’inactivité forcée – pour laquelle le versement ininterrompu de prestations n’a manifestement pas été une solution appropriée » (1944, p. 65). C’est pourquoi au nombre des maux dont il prévoit l’éradication dans son plan, Beveridge retient l’oisiveté et non le chômage. « L’oisiveté est quelque chose de bien différent du chômage » explique-t-il : « elle apparaît comme un mal positif distinct, auquel on ne peut pas échapper par le simple fait qu’on a un revenu » (Ibid., p. 17). La nature de ce « mal », c’est bien cet affaissement progressif de la personnalité des chômeurs qu’ont cru repérer les observateurs sociaux tout au long des années 1930. « Les quelque trois millions de chômeurs de 1932 », ajoute Beveridge, « représentent le gaspillage de trois millions de vies humaines par l’oisiveté, le désespoir croissant et l’indifférence froide » (ibid., p. 247). Ainsi, parce que l’oisiveté est une « source de corruption » et « la pire des flétrissure » (ibid., p. 18), elle devra être combattue en tant que telle, au-delà des mécanismes censés assurer un quasi plein emploi.

I.2. York 1936

13Au nombre des enquêtes réalisées au plus fort de la crise, celle de Seebohm Rowntree mérite une attention particulière. Son auteur a acquis une solide réputation dans l’étude de la pauvreté et du chômage, des problèmes qui le mobilisent sans relâche depuis sa première recherche menée à York en 1899 (Rowntree, 1901 ; Rowntree et Lasker, 1911). Proche de Lloyd George, très impliqué dans la vie politique et administrative, Rowntree participe aussi, avec Keynes notamment, à diverses réflexions programmatiques menées par l’état-major du parti libéral. Sa vie et son œuvre sont d’ailleurs dominées par ce va-et-vient entre la recherche et l’action, avec le souci constant de connaître pour agir et bâtir une « société acceptable » (Briggs, 1961a, p. 287). Son enquête de 1936 – publiée cinq ans plus tard – s’inscrit dans ce mouvement puisqu’il s’agit avant tout d’informer l’opinion publique et la classe politique « des efforts entrepris au cours de ce siècle pour améliorer la situation sociale » (Rowntree, 1941, p. v). Pour ce faire, Rowntree conçoit un imposant dispositif de recherche : il rétribue sept enquêteurs chargés de recueillir des informations auprès de 16.362 familles, soit plus de 55.000 personnes, résidant dans les quartiers ouvriers de la ville. « Pauvreté et progrès », telle sera la synthèse dégagée par Rowntree en 1941 ; progrès mais pauvreté devrait-on dire : le titre de l’enquête indique le chemin parcouru depuis 1899, mais suggère aussi ce qui reste à conquérir.

14« Durant les quarante dernières années, d’immenses progrès ont été réalisés pour la condition économique des travailleurs », indique Seebohm Rowntree (1941, p. 202). Ces progrès se déclinent dans de multiples domaines, que l’enquêteur s’efforce de répertorier. Il rapporte ainsi que la situation sanitaire s’est notablement améliorée sous l’effet conjoint des assurances sociales, des initiatives municipales et du développement continu des sociétés de secours mutuel7. Le même constat ressort de son examen des conditions de logement : les taudis et les maisons « back to back », héritées du siècle précédent, sont peu à peu remplacés par des constructions récentes comprenant un niveau de confort très supérieur8. Il observe également que les principaux facteurs de la « pauvreté primaire » repérés en 1899 – taille des familles, décès du chef de famille, faiblesse des salaires – ne jouent plus un rôle déterminant. Son étude corrobore à cet égard celle de Margaret Hogg et Arthur Bowley qui montrait déjà, en 1925, que la rémunération du travail non qualifié avait sensiblement progressé. Rowntree confirme ce diagnostic en soulignant que la modicité des salaires n’est responsable que de 9.1 % des cas de pauvreté en 1936, contre près de 52 % en 1899. Désormais, le salaire moyen s’établit à un niveau « acceptable » (63 shillings hebdomadaires), ce qui couronne en quelque sorte la croisade dans laquelle il s’était engagé depuis le début du siècle9. De la même manière, Bowley et Hogg avaient constaté que la taille des familles s’était réduite. C’est pourquoi, indiquaient-ils, « tandis que les salaires ont progressé jusqu’à rejoindre le niveau des besoins, ceux-ci ont simultanément diminué jusqu’à s’ajuster aux salaires compte tenu de la réduction du nombre d’enfants » (1925, p. 21). Rowntree détermine également qu’à York la taille moyenne des familles est maintenant de 3.37 personnes, contre 4.04 à la fin du dix-neuvième siècle, ce qui se traduit par un allégement des charges supportées par les familles ouvrières.

15On devine ainsi, derrière l’analyse de ces enquêteurs, les tendances du changement social au cours des premières décennies du siècle : développement des services sociaux, amélioration du logement, émergence d’un nouveau modèle familial, plus resserré, hausses salariales dans le contexte d’un capitalisme quelque peu assagi, etc. Tout cela incite sans doute à l’optimisme – « nous sommes à présent à distance mesurable de l’abolition de la pauvreté et de la disparition des taudis » écrit Rowntree (1941, p. 202) – mais n’autorise aucun aveuglement. En effet, si le processus de paupérisation a changé, la pauvreté n’est pas vaincue pour autant.

16L’expertise de Rowntree rend effectivement compte de l’existence d’une importante pauvreté. Il conclut son enquête par un constat assez désabusé quant à la situation de la classe ouvrière :

Bien que les progrès réalisés au cours des quarante dernières années aient été importants, il n’y a aucune raison d’être satisfait à l’idée que, dans un pays aussi riche que l’Angleterre, plus de 30 % des travailleurs dans une ville de province typique ont des revenus si faibles qu’ils ne peuvent atteindre le seuil économique rigoureux adopté comme minimum dans cette enquête (Rowntree, 1941, p. 476).

17Près d’un tiers de la classe ouvrière vit donc en dessous du seuil de pauvreté déterminé par l’auteur ; mais surtout, plus de 50 % de la population laborieuse se trouvera temporairement dans le besoin tôt ou tard, ce qui signale bien la vulnérabilité de la condition ouvrière (p. 160 sq.). En dépit des avancées sociales, les situations demeurent extrêmement fragiles, en particulier pour les enfants, premières victimes de cette insécurité. La raison majeure de cet état de fait tient dans les lacunes des interventions publiques, des lacunes que Rowntree s’efforce de recenser. Trois chantiers mobilisent plus particulièrement son attention. La taille des familles tout d’abord : conscient que la tendance générale à la réduction de la taille des familles occulte la « fertilité différentielle » des classes de la société, l’enquêteur ne sous-estime pas la charge financière que représente la survenue des enfants dans les familles ouvrières et plaide pour que les salaires et les prestations sociales soient complétés par des allocations familiales10. Cette suggestion, que l’on retrouve aussi dans plusieurs rapports du parti travailliste, sera ultérieurement reprise par William Beveridge et figurera parmi les réalisations du welfare state.

18Rowntree plaide également la cause des personnes âgées car, contrairement à la situation qui prévalait en 1899, le grand âge apparaît désormais comme une cause sérieuse de pauvreté. En 1936 en effet, York compte 50 % de personnes âgées en plus, qui, si elles échappent désormais à la workhouse, doivent se contenter des pensions modiques servies par l’État. C’est donc une pauvreté plus visible, et d’autant plus importante « qu’il y a une tendance des employeurs à licencier les travailleurs âgés plus facilement qu’ils ne l’auraient fait en l’absence du schéma étatique des pensions » (1941, p. 114.) Dans ce domaine aussi il invite alors les autorités publiques à améliorer leurs interventions. Cependant, c’est la détresse causée par le chômage qui mobilise le plus son attention. À l’unisson avec les autres enquêtes effectuées au cours des années 1930, Rowntree mesure l’impact du chômage, responsable de près de la moitié des situations de misère. Toutefois ce n’est plus seulement la cessation d’activité qui plonge quantité de familles dans le dénuement : les allocations de chômage, censées compenser la perte de salaires, restent en deçà du « niveau de subsistance ». Rowntree (1941, p. 502-503) montre même que ces allocations sont d’autant moins suffisantes que la taille de la famille s’accroît. Il faut souligner, en effet, que des mesures d’économie successives ont été prises pendant ces années de récession, avec pour conséquence une baisse du montant des prestations de l’ordre de 10 %. Par ailleurs les femmes mariées ne disposent d’aucune allocation car une politique discriminatoire dénie aux épouses la qualité de chômeur – et les droits qui s’y attachent – si leurs maris disposent d’un salaire ou d’une allocation11. Dans ces conditions, le chômage, en particulier dans sa composante de long terme (37 % des personnes sans emploi à York le sont depuis plus de quatre ans), déséquilibre profondément le budget des familles et menace de dégrader l’état de santé des travailleurs et de leurs proches. C’est pourquoi Rowntree réclame, là encore, une réévaluation des prestations de secours.

19Comme dans la précédente, on ne trouve dans cette enquête aucune conceptualisation de la classe ouvrière. La classe ouvrière qu’étudie Rowntree rassemble les individus ayant de faibles ressources, qu’il repère en fonction, cette fois-ci, de leur localisation dans la ville. Il montre alors que près du tiers de cette population vit en dessous du seuil de pauvreté retenu pour cette enquête, ce qui n’est pas très éloigné des 28 % de pauvres recensés en 1899 sur la base de critères différents. Par ailleurs, en actualisant la « ligne de pauvreté primaire » définie en 1899 – pour tenir compte du niveau des prix de 1936 – Rowntree établit que moins de 7 % de la classe ouvrière se situe désormais en deçà de ce seuil de subsistance, contre plus de 15 % au début du siècle (1941, p. 101 sq.). Autrement dit, son étude souligne que si la pauvreté relative totale, appréciée par l’enquêteur, est restée assez stable, en revanche l’« abjecte pauvreté » a diminué de moitié. Il n’empêche : « le fait que près de 7 % des travailleurs vivent dans une infâme pauvreté en 1936 […] montre que la tâche des réformateurs sociaux demeure importante » (1941, p. 109). C’est pourquoi, à la différence de son étude précédente, ce deuxième travail s’inscrit dans une perspective au moins autant prescriptive que descriptive. L’idée centrale qui charpente l’enquête, c’est la disparition de la pauvreté et l’abolition du besoin, une tâche qui doit mobiliser davantage encore employeurs privés et pouvoirs publics. L’objectif que s’est assigné Rowntree consiste à imposer l’idée d’un minimum social, garanti par la loi, permettant à chacun de subvenir convenablement à ses besoins. En participant à la Commission Beveridge de 1941-42, il exercera à cet égard – tout comme Bowley – une influence décisive sur les orientations de la politique sociale à venir et sur l’architecture d’un projet explicitement engagé sur « le chemin vers la libération du besoin ».

I.3. De Rowntree à Beveridge

20Le Rapport Beveridge de 1942, Social Insurance and Allied Services, couronnera en quelque sorte l’évolution de la réflexion sociale de la première moitié du vingtième siècle : la filiation avec le travail des enquêteurs sociaux est explicitement soulignée par Beveridge, de même que la nécessité de répondre aux « besoins » de l’existence humaine.

Au cours des années en question, des enquêteurs impartiaux ont procédé scientifiquement à l’étude sociale des conditions de vie dans certaines des principales villes de Grande-Bretagne, y compris Londres, Liverpool, Sheffield, Plymouth, Southampton, York et Bristol. Ils ont déterminé quelle était, dans chacune de ces villes, la proportion de la population dont le niveau de vie demeurait au-dessous du standard jugé indispensable à l’existence humaine, et ils ont recherché les causes et l’étendue de cette insuffisance. […] L’abolition du besoin exige une double redistribution des revenus, par le moyen de l’assurance sociale et en tenant compte des exigences familiales (Beveridge in Milhaud, 1943, p. 18).

21L’émergence de cette idée de « besoin » minimum à satisfaire est une étape importante car elle va largement conditionner les transformations du système de sécurité sociale à partir des années 1940. Il n’est donc pas sans intérêt de noter de quelle façon Rowntree évalue les « besoins », quelle place il accorde à ce critère et quels problèmes devront affronter ceux qui prolongeront son entreprise.

22Dans le petit livre qu’il a publié en 1918 et réédité en 1937, The Human Needs of Labour, l’enquêteur s’était livré à une évaluation assez généreuse des « nécessités de l’existence », évaluation à partir de laquelle il établira la « ligne de pauvreté » utilisée dans l’enquête de 1936. Fixée à 43 shillings et 6 pence (hors loyer) pour une famille de cinq personnes, cette estimation est très supérieure à la simple réévaluation du seuil de « pauvreté primaire » dégagé en 189912. Elle reste cependant assez contenue : « cela permet seulement de conserver une maison entièrement meublée, mais cela ne permet pas l’achat des meubles et de la literie, ni d’autres dépenses de nature exceptionnelle » (Rowntree, 1941, p. 31). En fait l’auteur cherche à prendre en compte l’ensemble des dépenses occasionnées par une pleine participation à la vie sociale : près du quart de cette somme (9 shillings) correspond en effet à des « frais divers », parmi lesquels on recense le tabac, les journaux, les cadeaux, les vacances, la bière ou les livres. Il ne s’agit donc plus ici d’un simple « niveau de subsistance », mais d’un « niveau de vie » (Rowntree, 1941, p. 102)13 garantissant aux individus, outre le maintien de leur « efficience physique », une vie « décente et digne ».

23L’utilisation de ce nouveau critère soulève toutefois une difficulté : quel en est le champ d’application ? Faut-il satisfaire également les besoins de chacun ? L’analyse de Rowntree présente à cet égard une ambiguïté dans la mesure où il élabore initialement ce critère pour suggérer qu’il est nécessaire d’augmenter les salaires ouvriers. Dès 1918 en effet, il introduit la notion de « salaire raisonnable », c’est-à-dire, précise-t-il, « un salaire qui permette à un homme de maintenir une famille de taille normale en situation d’efficience physique et autorise une petite marge pour la récréation et les dépenses imprévues » (Rowntree in Chapman, 1918, p. 234). On découvre ici la première formulation de la notion de besoin telle que l’auteur la développera ultérieurement. Il en exposera clairement les sous-entendus quelques années plus tard lorsqu’il exhortera les employeurs à offrir aux ouvriers la « sécurité économique » que requiert leur pleine participation au travail industriel (Rowntree, 1922). On peut donc légitimement estimer que son plaidoyer en faveur d’une prise en compte des besoins de l’existence privilégie les travailleurs productifs. En ce sens, sa démarche n’est ni pur humanisme, ni pure philanthropie : Rowntree entend avant tout préserver l’efficacité industrielle et, accessoirement, pacifier les rapports sociaux du travail14. Il en résulte que le seuil économique minimal établi à plus de 43 shillings concerne avant tout le niveau des salaires, ou des salaires de substitution temporaires que sont les prestations d’assurance sociale. En 1941 d’ailleurs, il n’indique nulle part dans son texte que la nouvelle « ligne de pauvreté » doit servir de référence pour l’ensemble des mesures de protection sociale.

24Toutefois, il serait imprudent de sous-estimer le progressisme social de Rowntree. Si l’auteur privilégie dans ses enquêtes le niveau des salaires, il est néanmoins possible d’affirmer que les besoins minima qu’il a cherché à évaluer ont vocation à guider l’ensemble des interventions sociales, y compris les pensions d’État et les mesures d’assistance. En effet, lorsqu’il déplore, au terme de son étude, que 30 % de la population laborieuse de York ne dispose pas de ressources minimales, il n’établit aucune distinction entre telle ou telle catégorie d’individus. Et c’est sur ce point, précisément, que Beveridge prolongera la réflexion des enquêteurs : « l’abolition du besoin signifie [l’établissement d’] un minimum national » indique-t-il, « et ce minimum ne peut pas, et ne doit pas, être un simple salaire minimum pour le travailleur occupé, car il arrive que les hommes ne puissent pas travailler et gagner leur vie ». Il faut dès lors appliquer le critère du « minimum national » à l’ensemble des occurrences menaçant le gain des travailleurs : « si l’on veut abolir le besoin, on doit octroyer un revenu minimum sous la forme d’un droit quelles que soient les ressources de l’individu, un droit à un revenu minimum qui compense les inévitables interruptions du gain » (Beveridge, 1942, p. 82).

25Le programme de Beveridge consistera donc à hisser l’ensemble de la population jusqu’au « niveau de vie » établi par les enquêteurs. L’évolution est cruciale puisque le train de réformes envisagé s’efforce de traiter les « besoins essentiels » des individus en leur reconnaissant le droit d’obtenir de la collectivité des moyens d’existence minima, indépendamment de toute appréciation des « mérites » de chacun. Evolution essentielle donc, mais néanmoins problématique car la notion de « besoin » se révèle très imprécise. Premièrement, le critère des « besoins essentiels » – ou minima comme dira Beveridge – s’avère restrictif et risque de figer les statuts sociaux. Deuxièmement, l’application d’un critère unique obscurcit inévitablement la distinction assurance/assistance : comment préserver les vertus que l’on prête à la technique assurancielle si elle octroie la même protection minimale que l’assistance ? Ces questions surplombent les débats occasionnés par la mise en place du welfare state et nourriront bientôt les principales critiques dont celui-ci fera l’objet. Les vrais besoins sont-ils correctement répertoriés et suffisamment pris en compte dans les dispositifs de protection sociale ? Partisans et adversaires de la sécurité sociale y trouveront matière à s’exprimer et pourront y puiser des arguments venant consolider leurs thèses. Considéré comme un projet révolutionnaire, porté par un demi-siècle de réflexion sociale, le programme de 1942 allait finalement souffrir de sa filiation avec des enquêtes sociales accusées de tronquer ou, au contraire, de surévaluer les nécessités de l’existence.

II. Inscrire la pauvreté dans un nouvel ordre normatif

26« Si ces villes avaient été menacées par les Allemands, et non par le Besoin, la Maladie, le Désespoir et la Misère, on aurait fait quelque chose, et vite », écrivait John Priestley dans les années 1930 de manière étrangement prophétique ([1934] 1987, p. 384). Quelques années plus tard, tandis que les Allemands pilonnent les villes anglaises, Beveridge presse le gouvernement de mettre en œuvre son plan de sécurité sociale afin de terrasser « cinq géants » : le Besoin, la Maladie, l’Ignorance, l’Oisiveté et l’Insalubrité (in Milhaud, 1943). Ce rapprochement suggère que Beveridge, dont le nom est indissolublement associé à la création du welfare state, s’inscrit bel et bien dans le sillage des observateurs et des enquêteurs sociaux, dont il veut faire fructifier l’héritage. Spécialiste reconnu des questions de chômage, ancien directeur de la L.S.E., Beveridge est en fait le symbole le plus éclatant de cette imbrication entre démarches d’analyse et politiques publiques, qui caractérise la sociologie anglaise. C’est celui à qui il revient finalement, à ce moment crucial où l’État providence se met en place, de convertir les acquis du savoir sur le social en programmes d’actions et en dispositifs institutionnels destinés à conjurer, définitivement, la menace de la pauvreté. En ce sens, son action – et, en arrière-plan, celle de Rowntree – est une bonne illustration du rôle que peut jouer ce savoir dans le processus de décision politique, et de ses limites. Certes, ils vont, l’un et l’autre, défendre certaines conceptions de l’intervention publique, mais celle-ci reste d’abord le fruit d’un compromis où la parole de l’expert et de l’enquêteur social se perd un peu dans le concert des prises de position politiques.

II.1. Une « société de bien-être »

27C’est-là, assurément, l’ambition de Beveridge : bâtir une société soucieuse du bien-être de chacun en éradiquant les principales causes de détresse et de misère. Ce faisant, il outrepasse largement le mandat qui lui a été confié par le gouvernement : mener – en collaboration avec des fonctionnaires issus de différents ministères – une enquête administrative sur l’enchevêtrement des mécanismes de secours et les lacunes des services sociaux (Harris, 1977, p. 385 sq. ; Lowe, 1999, p. 130 sq.). En fait, lorsqu’il est nommé à la tête de ce comité d’experts, Beveridge entend non seulement rationaliser le système de protection sociale, mais encore – et surtout – définir un « programme pour une Angleterre nouvelle », unie et réconciliée (Beveridge, 1942, p. 10). C’est pourquoi, au terme de dix-huit mois de travail, il signe finalement seul le rapport du comité, aucun délégué ministériel ne pouvant avaliser un plan qui allait susciter autant d’enthousiasme dans l’opinion que de circonspection au sein de l’administration et de la classe politique15.

28Le projet de Beveridge est en réalité indissociable du contexte de la guerre qui l’a vu naître. En effet, « chaque expérience de conflit total, dans lequel la survie du pays est en jeu, repose d’une façon ou d’une autre la question de la constitution ou du fondement de la nation » (Rosanvallon, 1981, p. 30). C’est ce que montre bien l’analyse historique très serrée à laquelle se livre Richard Titmuss en 1950 dans Problems of Social Policy. L’auteur souligne avec force combien les années de conflit, et particulièrement celles de la « bataille d’Angleterre » (1940-41), ont modifié en profondeur la perception que l’on pouvait avoir, jusqu’alors, de la société. Celle-ci n’est plus, en effet, cette réalité incertaine dont la philosophie sociale edwardienne peinait à saisir la spécificité, une réalité ballottée entre des représentations concurrentes – le simple agrégat des économistes, la République vertueuse des idéalistes, l’organisme vivant des évolutionnistes, etc. (Harris, 1993, p. 223 sq.). Désormais, la société se donne à voir, de manière éclatante, sous la forme d’une population menacée, meurtrie et tout entière mobilisée pour sa survie. De fait, non seulement la guerre impose des sacrifices à tous et prélève sans distinction l’impôt du sang, mais en outre elle expose l’ensemble de la population à des risques collectifs – particulièrement lors des bombardements aériens. Face à la guerre, chacun expérimente ainsi l’insécurité et les différences de classes s’estompent. La disparition des domestiques, absorbés notamment par les usines, est à cet égard très significative de cette érosion des distinctions sociales – songeons, en effet, que le recours à la domesticité était le critère par lequel Booth ou Rowntree, entre autres, isolaient les classes aisées du reste de la société.

29De même, les opérations d’évacuation des enfants – éloignés des grands centres urbains – et de soutien aux sans-abri ont été à l’origine d’un brassage de la population et d’une prise de conscience de la commune appartenance de chacun à la société. « La mise en commun des ressources et le partage des risques n’étaient pas toujours possibles, mais c’étaient des principes directeurs » rapporte Titmuss (1950, p. 507). Il indique également que la guerre a, dans le même temps, mis en lumière les défaillances du système hospitalier ou des services de secours aux plus démunis, rendant nécessaire une intervention publique massive, coordonnée et étendue à l’ensemble de la population. Avec le National Milk Scheme ou le Vitamin Welfare Scheme, par exemple, les services sociaux ne relèvent plus seulement de l’assistance aux pauvres mais s’adressent à tous. « On considérait » écrit-il, « que c’était une fonction propre et même une obligation du gouvernement que de soulager la détresse, non seulement des pauvres mais de presque toutes les classes de la société » (Titmuss, 1950, p. 506). Ce « nouvel esprit » de sacrifice et de concorde lève donc toutes les résistances qui, naguère, s’opposaient encore à l’intervention étatique, notamment en direction des pauvres. Ainsi, non seulement l’État est réhabilité, mais « l’exigence d’un plus haut niveau de bien-être et d’une meilleure appréhension de la justice sociale s’est régulièrement renforcée » (Id., p. 508).

30Certes, Titmuss fait peut-être une peinture très – trop – enthousiaste des sentiments engendrés par la guerre (MacNicol in H. Smith, 1986). Reste que les écrits de Beveridge procèdent bien d’un climat intellectuel et moral inédit : il s’agit pour lui de tirer parti d’un contexte exceptionnel pour avancer à grands pas sur le chemin du progrès social.

La guerre engendre un sentiment de solidarité nationale ; en faisant appel à ce sentiment de solidarité nationale et à la bonne volonté de chacun pour sacrifier ses intérêts personnels au bien de la communauté, on peut parvenir à des réformes qui, une fois acquises, seront considérées par tous comme un progrès, mais qu’il pourrait être difficile de faire aboutir en d’autres temps. […] En abolissant toutes les barrières, la guerre crée la possibilité de faire œuvre neuve (Beveridge in Milhaud, 1943, p. 22 et 167).

31L’épreuve de la guerre est ainsi tout à fait cruciale pour comprendre la démarche de Beveridge, qui assigne délibérément à son plan des objectifs très ambitieux. Elle est aussi fondatrice de la philosophie qui inspire son rapport. L’expérience du conflit agit en effet comme un révélateur de la solidarité sociale ; elle en favorise, pourrait-on dire, la « précipitation ». Ce qui était encore, pour Hobhouse, un idéal éthique, un horizon à atteindre au prix d’un effort de chacun, devient alors un sentiment communément partagé, forgé dans l’adversité. L’ambition de Beveridge consiste donc à incarner ce « sens de l’unité nationale qui passe avant les intérêts particuliers d’un groupe » (in Milhaud, 1943, p. 172), à transformer ce « sentiment de solidarité » en une réalité plus tangible.

32C’est dans cet esprit et dans ce but qu’il conçoit son plan, avec la ferme intention d’harmoniser les prestations sociales et d’en étendre le bénéfice à l’ensemble de la population. Pour ce faire, Beveridge envisage la mise en place d’un système national d’assurances, qu’il juge d’autant plus efficace pour combattre les différentes causes de la pauvreté que ce système ne serait pas limité à la seule classe ouvrière, comme ce fut le cas en 1911. En d’autres termes, il entend mettre fin au système « anti-égalitaire » qui existait jusqu’alors et qui se contentait d’organiser une solidarité entre pauvres16. Dans le droit fil des préconisations des enquêteurs sociaux, il prévoit également le versement par l’État d’allocations familiales à tous les parents. Enfin, Beveridge esquisse le projet d’un service national de santé et défend le principe d’une politique active de lutte contre le chômage. Très succinct s’agissant du service de santé – 6 pages sur plus de 300 – son plan s’avère en revanche beaucoup plus ambitieux sur le front du chômage. « Aucun plan de sécurité sociale n’est concevable s’il y a un chômage massif », explique-t-il (1942, p. 139) : il en va en effet de la soutenabilité financière, et donc de la pérennité du système. Beveridge plaide à cet égard pour une politique dirigiste de planification nationale, assortie d’un contrôle étatique des moyens de production. En 1942, explique sa biographe, il adhère en fait à une conception « socialiste » du plein-emploi, inspirée des Webb, qu’il abandonnera peu à peu au profit des idées de Keynes sur la régulation de la demande (Harris, 1977, p. 429 sq.)17.

33Tels sont les axes principaux d’un projet à bien des égards révolutionnaire : permettre l’intégration de la société autour de mécanismes nouveaux susceptibles d’incarner une réelle « solidarité nationale », tout en favorisant l’intégration de tous à la société par une meilleure redistribution des richesses. Pour Beveridge, le moment est en effet venu d’intégrer davantage les classes populaires, de réduire ces clivages sociaux que Richard Hoggart ([1957] 1970), relatant son enfance dans une famille ouvrière de Leeds, exprime par l’opposition entre « eux » et « nous », une opposition qu’entérinait l’architecture de la protection sociale d’avant-guerre. Ce projet propulse finalement l’État au pivot d’une nouvelle articulation entre économie et société, lui assignant la tâche de planifier et de réglementer, de socialiser la demande et de peser sur les lois du marché, au risque d’interférer avec les affaires industrielles. Elle en fait l’instrument d’une sécurité collective, inscrivant la protection de chacun dans la commune appartenance de tous à la collectivité. C’est-là un programme très prometteur en matière de lutte contre la misère, indique Rowntree, qui publie dans le Times du 15 décembre 1942 un article où il montre que deux tiers des cas de pauvreté recensés à York en 1936 auraient été évités si ce plan avait été appliqué alors. Mais ce programme divise la classe politique et suscite des craintes que la campagne d’information menée par Beveridge ne parvient pas à dissiper (Harris, 1977, p. 419 sq. ; Timmins, 1996, p. 44 sq. ; Lowe, 1999, p. 134 sq.). On s’étonne ainsi du rôle assigné à l’État : trop libéral pour certains, il préfigurerait, pour d’autres, l’avancée à peine déguisée du socialisme. Le Trésor manifeste également son hostilité à la mise en place d’un système de santé et au versement des allocations familiales, des initiatives qui risquent d’entraîner une hausse inconsidérée des impôts. Le principe même de l’assurance nationale, clef de voûte du plan, est par ailleurs dénoncé par les compagnies privées, qui font pression sur les parlementaires pour éviter l’entrée en vigueur des réformes proposées par Beveridge. Enfin, le versement indiscriminé des prestations sociales – y compris à des personnes qui n’en n’ont pas besoin – heurte le sens commun autant que le bon sens gestionnaire des responsables administratifs. De fait, si l’objectif est d’éliminer le besoin, pourquoi ne pas concentrer les ressources sur les plus nécessiteux ?

34Alors que le plan de sécurité sociale devient une cause nationale, que Beveridge acquiert une renommée jusque-là inégalée, il est tenu à l’écart des groupes de travail sur l’avenir de son projet et les conditions de son éventuelle mise en œuvre. Deux ans plus tard, le gouvernement refuse même de financer son rapport sur la politique de l’emploi qui, pourtant, prolonge et complète le précédent (Harris, 1977, p. 435). En d’autres termes, si Beveridge parvient à mettre à l’agenda politique son projet d’une « société de bien-être », le plan qu’il échafaude est loin de susciter l’adhésion unanime des milieux dirigeants. C’est pourquoi la législation sociale d’après-guerre s’inspire, certes, des idées de Beveridge, mais elle les dépasse sur bien des points et les oublie sur d’autres : elle exprime un compromis né dans la division et difficile à accoucher, une « anomalie » selon le mot de Noel Whiteside (1995).

II.2. Solidarité nationale et liberté individuelle

35Le socle des propositions de Beveridge, c’est donc, avant tout, l’assurance nationale complétée, dans son projet initial, par des prestations à destination des familles, un service de santé et une politique de « pleine occupation ». À la lecture de son plan on perçoit en effet que la technique assurantielle s’empare du citoyen : aucun individu ne doit sortir de sa juridiction et Beveridge rêvait même d’un système où l’assistance, ultime filet de sécurité, serait devenue inutile. Le choix de l’assurance n’est guère surprenant si l’on songe, d’une part qu’un mécanisme contributif est plus économe des deniers publics et, d’autre part, que le comité d’experts piloté par Beveridge avait pour mission de corriger les dysfonctionnements d’un système qui faisait déjà la part belle à cette technique. Mais les caractéristiques du dispositif d’assurances proposé par Beveridge méritent toutefois une attention particulière. En promouvant un système qui est à la fois universel dans son principe, unifié et uniforme dans sa pratique, Beveridge opère en fait une synthèse hasardeuse entre solidarité et liberté, entre citoyenneté et contrat, entre l’idéal moral et les convictions politiques de bien des réformateurs sociaux. C’est-là, assurément, le talon d’Achille de son plan et de la législation sociale d’après-guerre, qui s’en inspire largement18 ; c’est-là aussi, du même coup, le point de départ de certaines analyses critiques que livreront bientôt les sociologues.

36L’universalité que promeut le schéma bévéridgien signifie que le pauvre n’est plus la figure paradigmatique de la politique sociale. « Un plan qui couvre tous les citoyens sans limite supérieure de revenu » (Beveridge, 1942, p. 60) introduit à cet égard une innovation hardie en étendant la protection bien au-delà de la classe ouvrière ou des salariés, « du duc à l’éboueur » (from duke to dustman) selon le titre du Daily Mirror du 2 décembre 1942. Mais si la sécurité est un droit pour tous, le choix de la technique contributive de l’assurance apparaît a priori illogique. L’assurance ne permet pas, en effet, de protéger tous ceux qui sont dépourvus d’une activité rétribuée – les personnes sans travail ou les femmes qui se consacrent aux tâches domestiques, par exemple – et Beveridge est amené, de fait, à distinguer plusieurs catégories de bénéficiaires auxquelles sont accordées des droits différents, plus ou moins étendus. « C’est un plan qui couvre l’ensemble des besoins et l’ensemble de la population au moyen d’une classification » écrit-il ainsi (1942, p. 60), avant de préciser que les salariés, les autres actifs, les épouses, les individus sans emploi, les enfants et les personnes âgées disposent de prestations propres, adaptées à leur situation. En réalité le choix de l’assurance, de préférence à un système généralisé de droits sociaux financés par l’impôt, traduit l’attachement de Beveridge et d’une large frange de l’opinion publique au principe de la contribution individuelle, considérée comme un rempart à toute immixtion de l’État dans la vie privée. Il reflète aussi certaines réticences à l’égard de ce que Beveridge appelle ironiquement « l’État Père Noël » : « il ne faut pas donner aux assurés l’impression que les revenus perçus en période d’inactivité […] proviennent d’un pactole inépuisable », indique-t-il, ce qu’il exprime plus fermement encore en disant que les citoyens « ne doivent pas considérer l’État comme un dispensateur de bienfaits pour lesquels nul ne doit payer » (Beveridge in Milhaud, 1943, p. 24). La protection est donc accordée pour l’essentiel « en échange du travail », ce qui signifie, autrement dit, que la citoyenneté procède du contrat. Dans un article très stimulant, José Harris (1995) souligne à cet égard que le plan Beveridge et la législation de 1946 manifestent la prégnance d’une conception « classique » de la citoyenneté, entendue avant tout comme un ensemble de devoirs. Être citoyen, dans cette perspective, c’est d’abord être indépendant, donc à l’abri de toute influence au moment d’exprimer des préférences politiques. Sous cet éclairage, et au-delà de la rhétorique universaliste dont elle est parée, l’assurance apparaît bien comme une solution de compromis entre solidarité nationale et liberté individuelle, mais une solution qui dessine finalement les contours d’une citoyenneté à géométrie variable.

37Les autres caractéristiques fondamentales du système renforcent encore son ambiguïté. « Chaque assuré paiera une cotisation unique pour toutes les prestations auxquelles il peut avoir droit » écrit Beveridge, qui ajoute : « toutes les cotisations seront versées à une caisse unique de l’assurance sociale et toutes les prestations seront payées par cette caisse » (in Milhaud, 1943, p. 45). D’un côté, l’unité institutionnelle du système contribue sans doute « à affermir la réalité de la société globale », comme le remarque Guy Perrin (1967, p. 316). Mais de l’autre, la règle de l’uniformité – des cotisations et des prestations – encadre assez strictement l’expression de cette solidarité. Une contribution uniforme est en effet nécessairement déterminée par la capacité de financement des plus pauvres, ce qui limite les moyens dont dispose le système pour répondre à la demande sociale (Lowe, 1999, p. 130). Par ailleurs, une protection établie uniformément au niveau de subsistance, tel que défini initialement par les enquêteurs sociaux, tend à valoriser avant tout la responsabilité et la liberté individuelles. Les explications fournies par Beveridge méritent sur ce point d’être citées longuement :

L’État doit garantir la sécurité en échange de services et de cotisations. Mais en assurant la sécurité, l’État ne doit pas supprimer toute stimulation, ni porter atteinte à l’esprit d’initiative et au sens des responsabilités personnelles. Dans l’établissement d’un minimum national, il faudra laisser suffisamment de champ libre à l’effort individuel afin de permettre à chacun de s’élever avec sa famille au-dessus du minimum établi, et il faudra encourager ces efforts (Beveridge in Milhaud, 1943, p. 22).

En étant seulement un minimum, [ces prestations] laissent un espace et entretiennent une incitation à les compléter selon les capacités individuelles et les souhaits de chacun. Le minimum national – préservant le maximum de liberté et de marge pour le progrès, tout en mettant fin au besoin – est une idée singulièrement anglaise (1942, p. 143).

38Ces deux extraits montrent quelle sorte de collaboration entre l’individu et l’État Beveridge entend instaurer. L’État doit s’efforcer d’encourager une attitude active de la part des assurés et, plus encore, des assistés sociaux. C’est essentiellement par « l’effort individuel », c’est-à-dire l’épargne, que l’individu pourra s’élever au-dessus de ce « minimum national » que l’État consent à garantir. Cette « idée singulièrement anglaise », que défend Beveridge, signifie en fait que la protection sociale accompagne plus qu’elle ne contredit la logique du marché. Ceux qui le peuvent sont ainsi amenés à souscrire une assurance facultative venant compléter le niveau d’étiage alors que d’autres restent tributaires des seules prestations d’assurance sociale, servies comme un droit, et que les derniers, pour qui ce droit est insuffisant ou qui en ont épuisé le bénéfice, doivent faire appel à l’assistance sous conditions de ressources (means test). En pratique, l’assurance nationale limite donc l’ampleur de la redistribution et n’agit guère sur la stratification sociale : « elle établit un plancher sous les inégalités », selon la formule suggestive de Beveridge lui-même (in Gregg, 1967, p. 47)19.

39L’assurance nationale présente l’avantage de rompre avec la logique dégradante de l’aumône assortie de contrôles administratifs vexatoires, une logique qui indigna tant George Orwell, entre autres, dans les années 1930. Mais elle reste marquée par les convictions libérales de Beveridge, auxquelles se « convertissent » peu ou prou les Travaillistes arrivés au gouvernement en 1945 : la nécessité d’encourager l’épargne, la méfiance à l’égard de la bureaucratie d’État et la supériorité morale du principe contributif (Harris, 1995). Dans le paysage de la protection sociale d’après-guerre, c’est alors le système public de santé (National Health Service, ci-après NHS) qui incarne pour beaucoup l’esprit de réforme soufflant sur la société. Ouvert à tous sans distinction ni exclusion, financé par la collectivité et conçu pour apporter le meilleur niveau de service, il figure, pour Asa Briggs (1961b), la quintessence du welfare state et l’expression la plus aboutie de la citoyenneté sociale. En regard, la philosophie hybride qui sous-tend les assurances sociales semble bien tiède à ceux qui, depuis l’université notamment, vont entreprendre de promouvoir un socialisme démocratique. De fait, si l’assurance nationale consacre à bien des égards la tradition réformiste des « nouveaux » libéraux – dont Beveridge est le représentant influent – elle va décevoir les attentes d’une nouvelle génération de chercheurs, plus proches du Labour et du socialisme.

II.3. L’enquêteur et le politique : des liaisons dangereuses

40Dans un article important paru en 1954 dans The British Journal of Sociology, Peter Townsend pose les premiers jalons de ce qu’il présente comme une approche rigoureuse des phénomènes de pauvreté. Il procède pour ce faire à une analyse critique des mesures de la pauvreté effectuées par les enquêteurs sociaux, parmi lesquels David Caradog Jones et, surtout, Seebohm Rowntree. L’évaluation de la pauvreté à York que propose ce dernier serait ainsi « arbitraire » car les habitudes de consommation des pauvres ne seraient pas vraiment prises en compte et parce que les nécessités de l’existence seraient déterminées in abstracto par l’enquêteur lui-même. Les gens « ne sont pas des diététiciens avec des tendances puritaines affirmées » écrit par exemple Townsend (1954, p. 133) pour dénoncer l’usage que fait Rowntree des travaux des nutritionnistes. Il estime, de manière plus générale, que « dans ces études, la question de savoir ce qui était ou devait être indispensable [à l’existence] n’a été que très rarement posée » (p. 131). Autrement dit, les certitudes des enquêteurs auraient tenu lieu d’examen attentif des mœurs et des aspirations des classes populaires. Mais le plus problématique, explique Townsend, c’est que « pour établir raisonnablement le taux des allocations, Lord Beveridge […] a déterminé un niveau de subsistance très semblable aux lignes de pauvreté utilisées dans les enquêtes sociales d’avant-guerre » (p. 135). Il ajoute :

On considère généralement qu’il s’agit-là de l’idée centrale du plan, que Lord Beveridge lui-même a réaffirmée ces derniers mois. Les barèmes de l’assistance nationale sont déterminés au moyen d’une norme comparable, et bien que ceux de l’assurance aient été fixés en dessous de ce que préconisait Beveridge, ils s’y rattachent encore en principe. Ni le Labour ni le parti conservateur n’ont encore abandonné ce principe (p. 135-136).

41Pour Peter Townsend, les défauts que comportent les enquêtes ont eu en fait des répercussions directes et néfastes sur la politique sociale : leur faiblesse est devenue, d’une certaine manière, celle du welfare state, incapable d’éliminer effectivement la pauvreté. Or, si Townsend a raison de souligner les carences de l’État providence, celles-ci ne résultent pas de la fragilité intrinsèque des enquêtes qui ont servi à définir la forme et le contenu des interventions sociales. Elles trouvent plutôt leur origine dans la difficile articulation entre travail d’analyse et montage des politiques publiques, dans les relations confuses qui se nouent entre le savoir et l’action. Bref, ce qui est en cause ici, ce ne sont pas les enquêtes proprement dites, mais la capacité des enquêteurs à contrôler l’utilisation politique de leurs méthodes et de leurs résultats.

42À l’appui de la thèse de Townsend, il faut rappeler qu’en janvier 1942 Rowntree est très directement associé aux travaux menés par Beveridge. Il participe alors, en collaboration avec Arthur Bowley et un membre de la British Medical Association, au sous-comité chargé de l’estimation des besoins et du calcul des taux. Beveridge, Bowley et Rowntree incarnent ainsi, au plus haut point, la connivence entre les sciences sociales anglaises et l’action publique. Il leur revient, en l’occurrence, de résoudre un problème crucial pour le futur plan de sécurité sociale : l’évaluation précise des nécessités de l’existence et la détermination du niveau de ressources indispensable pour y faire face. Toutefois, le lien entre les enquêtes et la législation sociale n’est pas aussi fort que ne le suggère Peter Townsend. En effet, ni Beveridge en 1942, ni les maîtres d’œuvre de la protection sociale après 1945 n’adoptent telles quelles les recommandations de Rowntree, tant s’en faut. Trois observations permettent à cet égard de mesurer la distance qui sépare ces préconisations des choix politiques qui seront effectués par la suite.

43D’une part, Beveridge écarte l’idée de Rowntree selon laquelle les allocations de logement doivent être adossées au montant réel du loyer acquitté par les bénéficiaires (Harris, 1977, p. 398 sq.). Au sein même de son comité, en effet, ce mécanisme heurte les défenseurs d’un système égalitaire, qui s’indignent de ce que les habitants des régions où les loyers sont faibles vont devoir contribuer davantage pour subvenir aux besoins des citadins des régions plus prospères. Beveridge considère par ailleurs que ce mécanisme conduirait inévitablement à réintroduire des contrôles administratifs (needs tests), dont il veut à toute force se défaire. Il choisit donc, contre l’avis de Rowntree, le versement d’une somme forfaitaire – soit trop ou trop peu, selon les cas. D’autre part, le plan de 1942 propose des prestations moins généreuses que les évaluations établies par Rowntree dans ses recherches successives. Celui-ci l’exprime clairement dans un article du Times : « ma ligne de pauvreté était un peu plus élevée que celle de Sir William Beveridge » indique-t-il, « elle représentait le niveau de vie minimum pour des personnes qui travaillent, tandis que les prestations qu’il propose représentent les sommes nécessaires à l’existence physique de personnes dont l’activité lucrative est interrompue ». Les projets ultérieurs – et notamment celui échafaudé sous l’égide du gouvernement de coalition (les White Papers de 1944) – prévoient même un niveau de prestations encore plus bas, que la législation de 1946 rehaussera quelque peu. Fixé à 42 shillings par semaine dans la loi, le revenu substitutif servi par le système de protection sociale reste donc nettement inférieur à la « ligne de pauvreté » dégagée par Rowntree ainsi qu’aux propositions de Beveridge (Timmins, 1996, p. 134-138 ; Marwick, 1996, p. 45-59). Enfin, la législation d’après-guerre s’affranchit des principes posés, à la fois par Rowntree et par Beveridge, en matière d’indexation des prestations. Ce dernier souligne en effet qu’il est important de prévoir une révision des prestations pour tenir compte de la hausse des prix : « les prestations devront être suffisantes pour couvrir toutes les dépenses essentielles des assurés » écrit-il, « et aujourd’hui on ne peut pas prévoir avec certitude ce que sera le coût de la vie après la guerre » (1942, p. 55). En d’autres termes, les taux prévus dans le rapport de 1942 ont un caractère prévisionnel et provisoire. Or, suivant en cela les recommandations des White Papers de 1944, le législateur de 1945-46 rejette ce principe par crainte d’une progression trop rapide des contributions. Les conséquences de ce choix ne sont pas minces puisque la non-indexation des prestations change profondément la physionomie du dispositif. De fait, la baisse relative des allocations d’assurance entraînera mécaniquement un surcroît de demandes adressées, à titre supplétif, à l’assistance publique. Cela signifie par conséquent l’abandon d’un droit inconditionnel à la sécurité : l’éradication du besoin dépendra finalement de cet ultime filet de sécurité, prétendument résiduel, qu’est l’assistance sous conditions de ressources.

44On ne saurait donc rapprocher trop hâtivement les enquêtes sociales, le plan Beveridge et les réalisations d’après-guerre sans insister, d’une part sur les imperfections de la législation en matière de lutte contre la misère20, et, d’autre part, sur les difficultés rencontrées par les chercheurs pour faire prévaloir leurs idées. Ceux-ci interviennent en réalité dans un environnement fortement contraint où les décisions sont soumises avant tout à des considérations essentiellement politiques et financières. Autrement dit, même lorsque l’enquêteur se trouve au centre du dispositif – comme c’est le cas de Rowntree ou de Bowley en 1942 – ses arguments « scientifiques » ne jouent qu’un rôle périphérique dans le processus de décision politique. Plus encore, les liens qui existent ici entre les enquêtes et les grands principes de la législation sociale reposent sur une interprétation tronquée, voire erronée, de la démarche de Rowntree ou de Bowley. Contrairement à ce que laisse entendre Peter Townsend, en effet, les défaillances et les lacunes du welfare state ne reflètent pas les imperfections du travail des enquêteurs : elles procèdent surtout d’un dévoiement de la méthode de recherche qu’ils ont mise au point.

45Il est vrai, comme le note Townsend, que les enquêtes ont à certains égards « orienté le choix du niveau des allocations servies par la politique sociale » (1954, p. 135). L’intention de Beveridge est bien de s’appuyer sur des « expertises impartiales » afin de fixer le « minimum national », promis dans son plan, de manière à la fois rigoureuse et indiscutable21. Toutefois le problème que pose cette démarche ne tient pas, comme le pense Townsend, au fait que ces enquêtes ont été en réalité mal conçues ou qu’elles ont très mal évalué les vrais besoins des individus – « l’utilisation d’un [tel] critère », écrit-il, « signifie que les ouvriers pauvres peuvent et doivent vivre comme les sociologues et les administrateurs pensent qu’ils vivent » (Id. p. 136). Le problème est que ces enquêtes n’ont pas été conçues, en tant que telles, pour servir de guide à la politique sociale. En d’autres termes, les difficultés que va rencontrer le welfare state pour éliminer le besoin n’ont pas pour origine la sociologie inaboutie des enquêteurs, mais la décision, technique et politique, de transformer un instrument de recherche – la « ligne de pauvreté » – en un concept opérationnel pour la politique sociale (Marshall, 1967, p. 82). Or, cette transformation ne va pas de soi : elle suppose non seulement le détournement d’un instrument scientifique à des fins politiques, mais surtout une utilisation à contre-emploi du critère dégagé par les enquêteurs sociaux.

46Il est important de rappeler à cet égard que la « ligne de pauvreté » n’est pas une définition de la pauvreté, ni sa mesure quantitative. John Viet-Wilson (1986) montre bien, en ce sens, que Rowntree ne cherche en rien à établir le critère absolu grâce auquel on pourrait distinguer les pauvres du reste de la société. Au contraire, c’est en termes de niveau et de mode de vie relatifs – selon la conception qu’on en avait à l’époque – que l’enquêteur repère et dénombre les pauvres22. Ce premier tri étant fait, Rowntree calcule ensuite sa fameuse « ligne » afin d’isoler les causes de cette pauvreté : la faiblesse des salaires, l’insuffisance des prestations de secours ou la mauvaise conduite des gens. Et s’il ne prend pas (en 1901) ou pas assez (en 1941) en compte les besoins sociaux, explique Viet-Wilson, c’est à des fins purement stratégiques. Par conséquent, la « ligne de pauvreté » calculée par Rowntree est dépourvue de toute finalité instrumentale : c’est une innovation méthodologique, un procédé heuristique grâce auquel l’enquêteur cherche à invalider certains préjugés sur la mauvaise conduite des pauvres23. C’est pourquoi, en devenant un outil administratif lors de la conception de la politique sociale, cette « ligne » change radicalement de nature et de signification. D’une part, elle fonctionne alors bel et bien comme un critère de pauvreté absolue, un niveau de subsistance minimal à garantir à chacun – ce qu’elle n’est assurément pas. Du même coup, Rowntree est présenté à tort comme l’artisan d’une définition substantialiste de la pauvreté : c’est le sens de la critique de Townsend (1954 ; 1962), qui impute en fait à la méthode de l’enquêteur les défauts de son instrumentalisation politique. D’autre part, utilisée imprudemment comme référence dans le plan de sécurité sociale, une telle mesure de la pauvreté entre en contradiction avec les objectifs mêmes de l’État providence. En effet, une politique engagée sur la voie de la « libération du besoin », selon l’expression de Beveridge, est incompatible avec des allocations adossées à un seuil de pauvreté absolue. Cette contradiction réside dans l’idée même de besoin, à la fois relative, tributaire d’appréciations subjectives, mais surtout enchâssée dans les divisions sociales et la dynamique de la société (Rosanvallon, 1981). Il s’ensuit que des prestations sociales déterminées historiquement, figées dans une définition statique des nécessités de l’existence, ne sauraient atteindre leur but et éliminer le besoin, irréductible à toute évaluation a priori. Au contraire, elles contribuent à accentuer les divisions sociales.

47L’usage dévoyé de l’instrument analytique forgé par les experts sociaux conduira finalement, dans les années cinquante et soixante, à une nouvelle conceptualisation de la pauvreté. Celle-ci ne désignera plus la misère mais des inégalités croissantes et une stratification sociale rigide dans une société qui semblait pourtant avoir assigné pour tâche à l’État de permettre une plus grande fluidité des statuts sociaux. Dans les travaux de Peter Townsend et de Brian Abel-Smith, entre autres, la notion de « pauvreté relative » viendra dissiper quelque peu le mythe d’un welfare state oblatif. Paradoxalement, ces auteurs critiqueront Rowntree et son influence – présumée directe et forte – sur les lois sociales d’après-guerre, tout en développant une conception de la pauvreté très proche de la sienne et en s’efforçant, à leur tour, d’infléchir la législation sociale.

III. Une sociologie engagée

48Les scrupules méthodologiques de Peter Townsend traduisent les espoirs suscités par le welfare state et l’adhésion de nombreux intellectuels au modèle de société qu’il incarne. N’est-ce pas, en effet, parce que la seule idée d’une stratification sociale figée est devenue inconcevable et inadmissible politiquement que le chercheur ne peut pas cautionner la démarche de Rowntree et délimiter les contours de la pauvreté relative en faisant litière des (légitimes) aspirations des gens ? Comme Townsend, de nombreux sociologues vont non seulement scruter les changements apportés par les politiques de l’État providence, mais encore traquer leurs défaillances et embrasser la cause de la réforme sociale. En Angleterre, écrira ainsi Perry Anderson ([1968] 1992, p. 53), la sociologie « est encore le parent pauvre du travail social et de l’administration sociale, l’héritière découragée de la charité victorienne ». La critique est sèche mais éclairante : les politiques du welfare vont constituer – directement ou indirectement – le cœur du travail des sociologues et la cible de leurs interventions dans le débat public (Turner, 2006). Plus encore, elles vont être tout à la fois le principal levain des préoccupations théoriques des chercheurs et l’un des ressorts du développement institutionnel de la discipline, en particulier sous la forme de cursus ou de départements de social administration24. Autrement dit, c’est encore la tradition des blue books et des enquêtes sociales qui imprègne tout un pan de la sociologie britannique après 1945. Qu’on en juge : le premier numéro du British Journal of Sociology, s’ouvre sur le texte de la conférence inaugurale de David Glass, prononcée lors de sa nomination comme professeur de sociologie à la L.S.E., conférence où il souligne que « plus la responsabilité du gouvernement en matière sociale est grande, plus il est urgent de concevoir et de tester son action grâce à la recherche » (Glass, 1950, p. 18) ; l’année suivante, se livrant au même exercice, Titmuss indique que « l’avenir de la social administration dépend dans une large mesure de l’avenir des grandes réformes lancées récemment en Angleterre dans le domaine des services sociaux » (1951, p. 183) ; en 1953 encore, c’est le thème « la politique sociale et les sciences sociales » qui est retenu pour le premier congrès de la British Sociological Association (Marshall, 1953). Il y a là, assurément, bien plus que de simples coïncidences. La sociologie accède en fait à la maturité sans renoncer à ce qu’elle fut dans l’enfance : une science de la réforme sociale dont l’objectif est moins, finalement, de faire œuvre théorique en tant que telle que de contribuer à « bâtir la société dont nous avons besoin », selon l’expression de David Glass. C’est une sociologie engagée, donc, qui tente de concilier l’héritage de son histoire passée avec les exigences du savoir académique.

III.1. Thomas Marshall, ou l’État providence saisi par la sociologie

49Il est difficile d’évoquer la sociologie britannique d’après-guerre sans souligner le rôle pivot de Thomas Humphrey Marshall (1893-1981), tant sur le plan institutionnel que scientifique. Certes, Marshall arrive à la sociologie par des chemins de traverse : historien formé à Cambridge, il est recruté en 1925 à la L.S.E. pour enseigner le travail social avant de devenir bien plus tard, en 1954, titulaire de la chaire de sociologie, après Hobhouse et Ginsberg. Comme il l’indique lui-même dans un article autobiographique, son cheminement est très largement le fruit du hasard (Marshall, 1973b). En effet rien ne prédisposait a priori ce fils de bonne famille, qui fréquente le quartier raffiné de Bloomsbury à Londres25, à s’intéresser aux classes sociales, en particulier la classe ouvrière dont il ignore à peu près tout. Il raconte à cet égard que sa « curiosité sociologique » a été aiguisée par son expérience de prisonnier dans le camp allemand de Ruhleben, un microcosme social où, indique-t-il, il n’y avait ni intimité ni « signe extérieur d’appartenance de classe – propriété, profession et différences de revenu importantes » sans que le camp constituât pour autant « une société sans classe » (1973b, p. 401). Par la suite, cette curiosité le portera à étudier tout particulièrement les statuts et les contrastes sociaux, des thèmes qui forment une sorte de fil rouge dans l’ensemble de son œuvre. Avec une question centrale, toutefois : comment expliquer la stabilité sociale et politique d’un pays comme l’Angleterre, aussi profondément marqué par les inégalités (Halsey, 1984) ? La réponse de Marshall est celle d’un libéral, héritier d’une tradition intellectuelle dont il devient le « passeur » plus ou moins heureux ; cette réponse fait par ailleurs une large place à l’analyse de la politique sociale et du welfare state qui, dans son sillage, vont devenir des sujets de préoccupations et d’études pour nombre de sociologues.

50La sociologie de Thomas Marshall est parfois présentée comme manquant de consistance théorique (Lipset, 1965). C’est sans doute, pour partie au moins, la conséquence d’une carrière scientifique en pointillés faisant alterner la recherche et l’enseignement avec des responsabilités administratives, à la L.S.E., au ministère des Affaires étrangères et à l’UNESCO, où Marshall s’est employé, en tant que directeur du département des sciences sociales, à multiplier les coopérations internationales et à mettre ces sciences au service des problèmes de développement (Marshall, 1964 ; Halsey, 1984). Mais ce déficit d’élaboration théorique est aussi le reflet d’une certaine conception de la sociologie, qui exclut tout autant le « chemin des sables », c’est-à-dire une sociographie limitée à la collecte des faits, que le « chemin des étoiles », celui qui conduit à rechercher des lois universelles ou à produire de vastes généralisations. À l’instar de Robert Merton, en effet, Marshall préconise une voie médiane : pour lui, la sociologie doit s’attacher principalement à l’étude d’objets de taille plus réduite – les institutions ou les structures sociales, par exemple, de préférence à la société ou au progrès en général (Marshall, [1946] 1963, p. 17-21). « Aujourd’hui », indique-t-il, « la tâche la plus urgente de la sociologie consiste à analyser ces phénomènes limités dans le cadre concret de la civilisation contemporaine » (Id., p. 22). D’un côté, donc, il prend ses distances avec l’ambition prométhéenne qui animait les pères fondateurs de la discipline, parmi lesquels il range Auguste Comte, Herbert Spencer ou Leonard Hobhouse ; mais de l’autre, il se rattache bel et bien à ses prédécesseurs britanniques en privilégiant une approche comparative et historique des phénomènes étudiés ([1960] 1965, p. 34-39).

51C’est précisément cette méthode que Marshall mobilise dans l’ensemble de ses travaux sur les inégalités et la stratification sociales. Ceux-ci ont pour point d’orgue un cycle de conférences données à Cambridge en 1949, conférences au cours desquelles il approfondit les réflexions menées soixante ans auparavant par son homonyme, l’économiste Alfred Marshall, sur la classe ouvrière, sa situation présente et à venir. À la question de savoir, en particulier, s’il y a une limite à l’amélioration du sort de la classe ouvrière, il répond par l’histoire et la sociologie : tandis qu’Alfred Marshall insistait essentiellement sur le rôle de la productivité, il ajoute pour sa part la citoyenneté, expression de la pleine appartenance de chacun à la communauté et gage d’une égalité fondamentale entre les hommes. « Les sociétés dans lesquelles la citoyenneté est une institution qui se développe », écrit-il, « créent un idéal à l’aune duquel on évalue toutes les réalisations et vers lequel tendent toutes les aspirations » ([1949] 1965, p. 92). Autrement dit, la citoyenneté est un facteur de changement dans la société ; elle est douée, pourrait-on dire, d’une productivité politique et sociale qui, peu à peu, transforme profondément la nature de la société. Plus exactement, alors qu’il n’y avait jadis « aucun principe d’égalité entre les citoyens susceptibles de contrebalancer l’inégalité des classes » (Id., p. 79), un équilibre tend depuis lors à s’établir. Selon l’heureuse formulation de Ralf Dahrendorf (1973, p. 411), une société du « tout ou rien » devient, sous le signe de la citoyenneté, une société du « plus ou moins ». De fait, en tant que statut auquel sont associés des droits, la citoyenneté transcende les différences de classes : elle n’est plus limitée à une petite élite mais admet en son sein de nouvelles strates de la société. À l’origine de cette mutation, on trouve cette lente conquête de l’égalité que Thomas Marshall expose dans sa célébrissime analyse des trois dimensions de la citoyenneté : aux droits civils légués par le dix-huitième siècle s’ajoutent les droits politiques gagnés au siècle suivant, puis les droits sociaux, qui atteignent leur pleine maturité au vingtième siècle. Ainsi, explique-t-il, les secours publics qui étaient traditionnellement dissociés de la citoyenneté, au point d’ailleurs que ceux qui en bénéficiaient « cessaient d’être citoyens au vrai sens du mot », constituent désormais un « droit universel » – un « droit à un revenu qui n’est pas proportionnel à la valeur que le marché attribue à chacun » (Marshall, [1949] 1965, p. 88 et 106 ; 1967, p. 15-16). L’analyse de Marshall consacre donc le glissement de la problématique de la citoyenneté, qui n’est plus (seulement) affaire de morale ou de rectitude comportementale mais devient le socle d’un pacte politique dont les termes sont sans cesse approfondis et, partant, l’un des principaux ressorts du développement social.

52La conception marshallienne de la citoyenneté a fait l’objet de maintes critiques, à la mesure du succès qu’elle a rencontré parmi les sociologues et les politistes. De nombreux auteurs ont ainsi souligné que les trois étapes repérées par Marshall correspondent assez bien au scénario britannique, mais ne sont en rien généralisables. D’autres ont mis l’accent sur les limites de l’analyse historique proposée par l’auteur, son whiggisme très en vogue à la L.S.E. qui tend à faire du présent l’aboutissement d’un processus linéaire et cumulatif (Halsey, 1984, p. 10). Pour Marshall, en effet, la citoyenneté est le résultat d’un « progrès continu depuis 250 ans » (Marshall, [1949] 1965, p. 78), progrès qui, du même coup, explique l’évolution relativement pacifique de la société britannique. Or, cette lecture enchantée des avancées de la citoyenneté est en fait beaucoup trop réductrice et Albert Hirschman (1995), par exemple, rappelle que chaque élargissement du catalogue des droits – civils, politique et sociaux – s’est heurté à de puissantes « contre-offensives idéologiques ». D’une certaine manière, Marshall aurait été trop peu attentif aux conflits qui ont émaillé l’histoire de la citoyenneté, trop proche de Hobhouse et de Ginsberg, finalement, et pas assez de Marx. Plus encore, sa lecture serait résolument anti-marxiste et sous-tendue par une confiance indéfectible – et excessive – dans le projet réformiste du welfare state (Giddens, 1982, p. 171 sq. ; Dean et Melrose, 1999).

53Il est vrai que Marshall – comme tant d’autres – souscrit largement au programme politique incarné par l’État providence, un programme qui promet, semble-t-il, l’éclosion d’une société meilleure que l’ancienne. Dans le prolongement direct des réflexions menées par l’historien Asa Briggs (1961b), il montre ainsi que l’essence du welfare state réside dans le NHS, le seul mécanisme à la fois novateur et consensuel qui exprime une véritable solidarité sociale. Ce système, explique-t-il, ne tempère pas la rigueur du marché mais lui substitue un mécanisme alternatif, gouverné par le principe de l’optimum : c’est-là « quelque chose que la communauté comme un tout se procure à elle-même » (Marshall, 1961, p. 293). Toutefois, l’analyse de Marshall ne verse en rien dans la célébration naïve des institutions de l’État providence, et l’auteur prête en fait une grande attention aux changements qui risquent d’en altérer les principes. « Car il semble », indique-t-il, « que le welfare state que nous avons connu dans les années 1940, ou du moins le consensus qui l’a soutenu, a été étouffé par la société d’abondance » (Id., p. 300). On ne trouve par conséquent aucun optimisme excessif chez Marshall, qui s’interroge au contraire, au fil de ses réflexions, sur les conditions d’un développement conjoint de la citoyenneté et du capitalisme, « deux principes opposés » ([1949] 1965, p. 93). « L’égalité » écrit-il, « une fois enrichie et incarnée dans les droits formels de la citoyenneté, est-elle compatible avec les inégalités de classes sociales ? » (Id., p. 77).

54De fait, Marshall considère que l’histoire de la citoyenneté est dominée par un « conflit de principes » :

D’un côté, la citoyenneté est le statut accordé à ceux qui sont membres à part entière de la communauté, et ceux qui possèdent ce statut sont égaux s’agissant des droits et des devoirs dont ce statut est doté. […] La classe sociale, d’un autre côté, est un système d’inégalité. Comme la citoyenneté, elle peut être fondée sur un ensemble de valeurs, d’idéaux et de croyances. […] L’impact de la citoyenneté sur la classe sociale prend [donc] la forme d’un conflit entre principes opposés ([1949] 1965, p. 92).

55Cette lecture privilégie assurément une bataille principielle, une « guerre » au fond très abstraite qui fait bien peu de place aux mobilisations sociales et aux luttes, bien réelles celles-là, qui ont jalonné l’histoire de la citoyenneté (Dean et Melrose, 1999). Mais on ne saurait reprocher trop vite à Marshall d’avoir laissé dans l’ombre les différents acteurs politiques et sociaux qui ont animé ce « conflit de principes ». Son intention n’est pas, en effet, de présenter les hauts faits qui ont marqué chaque avancée de la citoyenneté, mais d’en proposer une « histoire raisonnée » (Marshall, 1973b, p. 402) organisée autour de deux questions : a) comment la société est-elle parvenue à concilier deux systèmes de valeurs antagonistes ? b) l’aspiration à l’égalité ne trouve-t-elle pas sa limite dans le principe même de la citoyenneté ? Les réponses de Marshall, à cet égard, trahissent son attachement aux valeurs du libéralisme.

56Il montre en particulier que la consolidation de la citoyenneté implique une subordination du marché au droit, une colonisation du « contrat » par le « statut ». C’est pourquoi au système de classes forgé par le capitalisme succède une hiérarchie de statuts façonnés par les droits – civils, politiques, syndicaux, sociaux, etc. – de la citoyenneté. La société se présente dès lors comme un feuilletage de statuts qui n’a plus rien à voir avec les oppositions rigides entre les classes sociales : de nouvelles inégalités, plus qualitatives, ont remplacé les inégalités quantitatives produites par un capitalisme laissé à sa seule souveraineté. Ainsi que l’écrit Marshall, « les inégalités permises ou modelées par la citoyenneté ne constituent plus du tout des distinctions de classes au sens où ce mot a été utilisé dans les sociétés passées » ([1949] 1965, p. 127). Mais il prend bien soin de souligner aussi que la citoyenneté n’est pas incompatible avec les inégalités économiques : elle les adoucit, les encadre, sans les éliminer. D’ailleurs, relève-t-il, « nous n’aspirons pas à l’égalité absolue et il y a des limites inhérentes au mouvement d’égalisation » (Id., p. 128). Celles-ci tiennent d’abord au fonctionnement du système économique, à l’origine de disparités qui sont autant d’incitations nécessaires. Mais ces limites sont également inscrites dans le programme même de la citoyenneté, qui revendique un « droit égal pour tous de développer des différences ou des inégalités, le droit d’être reconnu comme inégal » (Id., p. 120). Pour Marshall, le droit fondamental du citoyen est en fait un droit à « l’égalité des chances » dans une société sélective, certes, mais méritocratique. Ce qui lui importe, finalement, ce n’est pas la persistance de certaines inégalités, mais l’élimination des inégalités illégitimes – celles qui ne sanctionnent aucune aptitude ou qualité particulière. Dans le domaine scolaire, par exemple, « le statut acquis par l’éducation apparaît à tous avec le sceau de la légitimité parce qu’il a été octroyé par une institution chargée de donner au citoyen les droits qui lui reviennent » (Id., p. 121).

57Sous cet éclairage, Marshall défend assurément une position libérale. En insistant davantage sur l’égalité de statut que sur l’égalité des revenus, il fournit en effet une justification aux différences sociales, justification que n’auraient reniée ni Hobhouse ni Beveridge. Ni l’un ni l’autre n’auraient par ailleurs rejeté son analyse du principe de la citoyenneté sociale, qui consacre le triomphe de la solidarité sur les divisions de classes. « L’extension des services sociaux », explique à cet égard Marshall, « n’est pas destinée d’abord à égaliser les revenus ».

Ce qui est essentiel, c’est qu’il y a un enrichissement général de la substance concrète de la vie sociale, une réduction générale des risques et de l’insécurité, une égalisation à tous les niveaux entre ceux qui ont de la chance et ceux qui en ont moins – entre les bien-portants et les malades, entre ceux qui ont un travail et ceux qui n’en ont pas, entre les vieux et les actifs, entre les célibataires et les pères de familles nombreuses ([1949] 1965, p. 113).

58Cette interprétation est en retrait par rapport à celle que font les défenseurs d’une société plus fraternelle et plus égalitaire, ceux qui dénoncent le système de marché ou qui, derrière Richard Titmuss notamment, insistent sur les carences et les insuffisances de l’État providence. Lors d’une conférence donnée à Leeds en 1961, Marshall rappelle ainsi qu’on ne saurait confondre le socialisme avec le « principe du welfare state » – principe selon lequel les droits des individus ne sont pas déterminés par le marché mais dérivés de leur statut de citoyen. Partisan, donc, d’un réformisme plutôt modéré, Marshall n’en est pas moins un penseur lucide qui mesure bien les menaces pesant sur l’État providence.

59Jadis, indique-t-il, le « principe du welfare state » s’est attaqué à la « société d’abondance » ou, plus exactement, à ce que les victoriens et les edwardiens considéraient comme telle : une société capitaliste prospère qui devait tôt ou tard venir à bout de la pauvreté et de l’indigence. Mais il estime que la situation s’est inversée : l’entrée dans une prétendue ère d’abondance – marquée notamment par la fin du rationnement en 1954 – tend désormais à affaiblir la philosophie du welfare state (Marshall, [1961] 1963). Pour Marshall, en effet, le retour de la prospérité constitue à certains égards une menace pour l’État providence, assimilé alors à un dispositif superflu qui, de surcroît, entraverait inutilement le dynamisme du marché. Dans ce contexte, sont sur la sellette l’universalité des prestations et la substitution de l’État au marché en matière de santé, d’éducation et de logement, des principes qui n’étaient pas contestés en période d’austérité. Plus exactement, explique-t-il, l’amélioration de la situation économique, marquée par une croissance inflationniste, et l’élévation des attentes des consommateurs sapent les fondements du welfare state : non seulement la hausse du niveau de vie diminue la valeur des prestations universelles, mais cette universalité même est remise en cause en tant qu’elle profiterait surtout aux classes moyennes et qu’elle aurait un coût excessif, privant finalement chacun d’une partie du fruit de ses efforts26. Marshall déplore donc que le « matérialisme » et le consumérisme ambiants tendent à occulter la portée symbolique fondamentale du « principe du welfare state ». Surtout, il signale que cette « société d’abondance », dont Galbraith ([1958] 1961) a étudié les ressorts, n’est ni une société riche, ni une société qui a effectivement vaincu la pauvreté. En réalité, indique-t-il, on pense qu’elle est riche, tout comme on prétend avoir aboli la pauvreté ; mais c’est-là une affaire d’appréciation et de valeur, non de niveau de vie réel. D’autant plus, d’ailleurs, que « les critères à l’aune desquels on évalue les progrès s’élèvent constamment et [que] des enquêtes sociales approfondies continuent de révéler de nouvelles horreurs qui restaient jusqu’ici cachées » ([1961] 1963, p. 270, 283-285).

60Marshall souligne ainsi l’instabilité des sociétés démocratiques et capitalistes, de même que la fragilité des compromis qu’elles ont élaborés pour assurer une intégration sociale suffisante, au premier rang desquels figure le welfare state. À ce titre, peut-être n’a-t-il pas assez marié la théorie sociologique et les questions touchant à la politique sociale, laissant ce soin à d’autres (Marshall, 1973b ; Halsey, 1984). Mais il leur a largement préparé le terrain. D’une part, en effet, Marshall s’est efforcé, en précurseur, d’analyser sociologiquement l’État providence en mobilisant les catégories de citoyenneté, de classes et de stratification sociale, et en s’inspirant notamment de Weber – même si le sociologue allemand n’est pas cité dans « Citizenship and social class ». Avec lui, la sociologie devient ainsi la théorie de la « société providentielle » d’après-guerre, une théorie qui explore les grandes lignes du changement social, notamment l’atténuation des différences de classes, et qui vient légitimer les institutions du welfare state. D’autre part, il a plaidé avec conviction la cause de la sociologie, en soulignant combien elle était nécessaire à qui voulait comprendre ou améliorer la situation sociale.

Si vous vous rendez parmi ces groupes de femmes et d’hommes qui étudient aujourd’hui, souvent dans l’urgence et dans un but pratique, les problèmes qui assaillent la société contemporaine, ou parmi ceux dont l’approche de ces problèmes relève de l’action plus que de la seule recherche, vous découvrez encore et encore que la sociologie est non seulement souhaitable, mais essentielle pour leur travail (Marshall, [1946] 1963, p. 4-5).

61Dès lors, loin de rompre avec l’ameliorism qui irrigue à bien égards la science sociale anglaise, Marshall soutient au contraire que « la sociologie ne doit pas avoir honte de souhaiter être utile » (Id., p. 23). C’est-là, en effet, sa raison d’être et sa plus-value immédiate par rapport à d’autres disciplines académiques mieux établies – une interprétation que s’approprieront volontiers nombre de ses contemporains qui, plus encore qu’il ne le fit, orienteront la sociologie vers le welfare state.

III.2. Deux lignes de défense du welfare state

62L’importance de Marshall ne tient pas seulement à la bonne fortune qu’a connue son concept de citoyenneté sociale, ni au magistère d’influence qu’il a exercé à la L.S.E., où il fut le « mentor » d’une nouvelle génération de sociologues – parmi lesquels Bernstein, Halsey, Lockwood ou Tropp (Halsey, 1982). Elle tient surtout au fait qu’il a su saisir ce qu’il y avait de radicalement nouveau dans la société d’après-guerre, souligner la portée historique de ce changement, mais aussi sa fragilité. « Si nous voulons préserver l’essentiel de l’esprit du welfare state », écrit-il ainsi, « nous devons développer un nouveau modèle, mieux ajusté aux conditions du moment et qui puisse devenir, une fois encore, la pièce centrale d’un système social accepté par tous » (Marshall, [1961] 1963, p. 287). Sous cet éclairage, tout indique que ses réflexions ont balisé le champ de la sociologie anglaise d’après-guerre ; plus encore, elles ont, d’une certaine manière, structuré l’inconscient professionnel de la plupart des chercheurs, spécialistes de social administration ou sociologues stricto sensu. Les uns s’efforcent en effet de cimenter l’édifice du welfare state alors que les autres s’interrogent plutôt sur la dynamique de la nouvelle société ; tous partagent cependant une même préoccupation, d’inspiration très marshallienne : les avancées de la démocratie sociale anglaise ne sapent-elles pas le consensus politique qui les soutient ?

63En 1951, Richard Titmuss est désigné comme titulaire de la première chaire de social administration à la L.S.E., une discipline qui, sans être tout à fait neuve, connaît alors un nouveau départ en s’affranchissant de ses liens avec la philanthropie (Titmuss, 1951). Titmuss est-il sociologue ? Suffisamment, en tout cas, pour exercer des responsabilités de premier plan à la British Sociological Association au cours des années 1950-60. Pourtant Titmuss se préoccupe assez peu de théorie sociologique et privilégie une analyse concrète des problèmes ou des processus sociaux (Marshall, 1973a). Ce sont les faits qui l’intéressent avant tout, non pour valider une quelconque théorie mais pour rendre compte d’une situation donnée – l’ampleur exacte de la redistribution, les difficultés rencontrées par telle ou telle catégorie de la population, le fonctionnement des services sociaux, etc. La social administration que promeut Titmuss revendique d’ailleurs une approche interdisciplinaire de ces questions : elle désigne « un champ d’études » indiquera en ce sens David Donnison (1982, p. 18), « non une discipline spécialisée séparée de ses voisines ». Située au croisement de l’histoire, de l’économie, de la psychologie et de la sociologie, elle explore alors des questions délaissées par les autres branches des sciences sociales : « comment pouvons-nous façonner une société plus juste et plus compatissante ? Est-ce que les politiques sociales, qui ont été inventées pour combattre les injustices, ne finissent pas par produire de nouvelles injustices, et même par les justifier ? » (Id.). C’est dans cet esprit que Titmuss réunit à la L.S.E. un groupe de chercheurs très actifs – au nombre desquels figurent Townsend, Lynes, Donnison ou Abel-Smith – et qu’il accompagne en 1954 la naissance de l’Institute of Community Studies (ci-après I.C.S.), un centre de recherche londonien dont Peter Willmott et Michael Young seront les figures emblématiques27. Sous son impulsion, tout un ensemble d’études va ainsi s’employer à éclairer le travail de l’administration sociale en lui apportant des informations précises sur les besoins réels des familles, mais aussi – et surtout – à invalider les critiques dont le welfare state fait d’ores et déjà l’objet.

64La plupart de ces travaux défendent en fait une conception particulièrement ambitieuse de la « société providentielle », ce qui suppose non seulement de répondre aux attaques dont est victime l’État providence, mais encore de démontrer la pusillanimité des principes qui le sous-tendent – notamment l’idée bévéridgienne de « minimum national ». Ainsi, en développant le concept de « division sociale du bien-être », Richard Titmuss souligne que les services sociaux, tant décriés, ne forment en réalité que la partie visible d’un vaste système d’allocations et de transferts de ressources dont bénéficient avant tout les plus riches (Titmuss, 1958, p. 34-55). À ceux qui dénoncent – déjà – l’étendue des droits sociaux, il oppose alors « le mythe d’un welfare state pour les classes ouvrières », mythe qui suppose que « tous les problèmes sociaux ont été résolus ou le seront incessamment » (1960, p. 3). D’autres recherches signalent, dans la même veine, que le programme de l’État providence est loin d’être réalisé, à en juger notamment par la situation des personnes âgées. Les enquêtes conduites sous l’égide de l’I.C.S. par Peter Townsend (1958) et Peter Marris (1958) montrent à cet égard que le niveau des pensions est notablement insuffisant, que l’accès aux droits n’est pas garanti à tous et que la solidarité familiale reste la béquille indispensable de la solidarité nationale. « Une véritable sécurité […] exige davantage qu’un minimum de subsistance », conclut Peter Marris (1958, p. 123). Dans la tradition des premiers fabiens, les spécialistes de social administration tentent donc de convaincre l’opinion publique et la classe politique de la nécessité de parachever la démocratie sociale. Sans doute les frontières entre les classes se sont-elles estompées, au point d’ailleurs que le sentiment d’appartenance à la classe ouvrière s’atténue quelque peu : il dépend moins, désormais, de l’activité exercée ou du revenu, « moins du monde de la production que du mode de consommation », expliquent Michael Young et Peter Willmott (1960, p. 114). Mais justement : dans une société plus fluide où la compétition statutaire fait rage, expliquent ces chercheurs, il faut densifier le contenu de la citoyenneté, ce socle d’égalité fondamentale grâce auquel les plus fragiles, ceux qui sont situés au bas de l’échelle sociale, peuvent préserver l’estime d’eux-mêmes.

65L’effritement du consensus en faveur de l’État providence, que déplorent les épigones de Richard Titmuss, constitue aussi l’arrière-plan de bien des recherches menées par les sociologues. Plus exactement, si les premiers établissent que tout ne va pas si bien sous le signe du welfare, les seconds examinent la nature et les effets des changements qui travaillent la « société d’abondance » britannique. Les uns et les autres puisent ainsi dans les réflexions de Marshall : ici, le principe de la citoyenneté, et ses limites ; là, la dynamique des classes, et ses répercussions.

66Ce qui frappe d’abord dans la sociologie anglaise d’après-guerre, c’est l’attention que les chercheurs prêtent aux classes moyennes, qui occupent désormais dans leurs réflexions la place qu’avaient naguère les milieux populaires, en particulier le monde ouvrier. Avant 1950, en effet, on recense très peu de travaux consacrés à cette nébuleuse sociale28, à l’exception du livre engagé coécrit par Roy Lewis et Angus Maude ([1949] 1953) – qui ne sont sociologues ni l’un ni l’autre. Par la suite, en revanche, ces catégories font l’objet de plusieurs études qui s’inscrivent notamment dans le sillage d’un vaste programme de recherches sur la stratification sociale lancé initialement par Thomas Marshall, puis prolongé par David Glass. Des enquêtes approfondies sont ainsi réalisées sur les hauts fonctionnaires (Kelsall, 1955), les enseignants (Tropp, 1957) ou les employés (Lockwood, 1958). Cet intérêt soudain reflète assurément l’évolution objective de la structure des emplois et la progression du nombre de « cols blancs », conséquence de l’essor des services publics, du décollage économique et de la « révolution managériale ». Mais il ne s’y réduit pas : comme l’explique en effet David Glass, cet intérêt pour la stratification sociale et la formation des classes moyennes « est directement lié au développement de la théorie sociologique et à la formulation des politiques sociales » (1954, p. 3). De fait, l’étude des classes moyennes permet d’apprécier le degré de fluidité sociale dans une société où des efforts ont été entrepris pour abaisser, voire abolir les barrières de classes ; mais elle permet aussi de préciser la nature des relations entre compétition statutaire et conflit de classes, entre la logique sociale de la distinction et la logique politique de la polarisation, bref, entre les approches wébérienne et marxiste. Sous cet éclairage, il semble bien que la dynamique des classes cristallise tout à la fois les espoirs et les craintes des sociologues qui l’étudient, une plus grande porosité des statuts socioéconomiques menaçant vraisemblablement la stabilité des affiliations politiques.

67Les recherches impulsées par David Glass sur la formation et la structuration des classes moyennes ont en ligne de mire l’idéal d’une société démocratique offrant à chacun la possibilité d’une vraie mobilité sociale. Ces espoirs sont toutefois partiellement déçus. Certes, il est possible d’accéder à des positions statutaires prestigieuses et il existe bien des voies de passage entre la classe ouvrière et les classes moyennes : le milieu enseignant, qu’étudie Asher Tropp (1957), joue à cet égard un rôle important dans la mobilité sociale, de même que le monde des employés de bureaux. Mais Glass déplore néanmoins les limites du Butler Act de 1944, le volet éducatif du welfare state dont l’objectif était de garantir une plus grande égalité des chances scolaires. Il montre notamment que si le processus de sélection scolaire (le eleven-plus29) permet à certains enfants d’ouvriers d’accéder aux grammar schools, puis éventuellement à l’université, il avantage surtout les enfants des classes moyennes. Glass regrette par ailleurs que l’organisation du système éducatif en trois filières relativement étanches limite la mobilité intragénérationnelle. Dans le droit fil de Marshall, il considère en effet que les examens de sélection scellent le destin social des individus et risquent paradoxalement de susciter bien plus de ressentiment qu’avant, lorsque le système éducatif entérinait les inégalités sociales (Glass, 1954, p. 3-28). D’autres enquêtes vont, dans le même esprit, mettre l’accent sur le processus de sélection sociale par l’éducation et sur l’existence de tensions persistantes, à cet égard, entre les inégalités de classes et les promesses de la citoyenneté (Floud, Halsey, Martin, 1956 ; Douglas, 1964).

68Pour ces auteurs, une société plus juste et plus égalitaire – celle dont Marshall a défini le programme – suppose donc que les mérites et les aptitudes de chacun, quelle que soit son extraction sociale, soient mieux pris en compte dans la distribution des positions statutaires. « Nous devons encourager la mobilité sociale en raison des avantages qu’elle offre aux individus et à la société tout entière » indique en ce sens David Glass (1954, p. 25), « mais nous devons aussi éviter autant que possible les inconvénients résultant d’une structure sociale où les relations statutaires entre les individus, au cours des générations successives, seront moins stables qu’elles ne le sont, ou qu’elles ne l’ont été dans le demi-siècle écoulé ». Autrement dit, l’idéal que caressent ces auteurs est bien celui d’une société méritocratique, mais une société qui saurait aussi se prémunir des effets pervers d’une course effrénée au prestige statutaire : désillusions, frustrations et fragmentations sociales. Cette ambition est indissociable des interrogations – et des inquiétudes – que suscitent à l’époque la position ambiguë de certains groupes professionnels dans la structure sociale et l’intensité des rivalités statutaires, aiguisées par la nouvelle « société d’abondance ». Quelle est, par exemple, l’orientation politique que privilégient les différentes sections de la classe moyenne ? Quelles réactions adoptent-elles vis-à-vis du mouvement syndical, principale vitrine institutionnelle du monde ouvrier, mais aussi principal soutien des réformes économiques et sociales de l’après-guerre ? Enfin, quelles sont les conséquences de cette aspiration d’une large frange de la population à participer du mode de vie des classes moyennes ? Ces questions soulèvent bien sûr un débat théorique, qui concerne en particulier la fécondité des analyses marxistes sur l’appartenance ou la conscience de classe. Mais ces questions ont aussi une dimension politique forte dans le contexte des années 1950, marquées par une remise en cause du welfare state et par une série de défaites cuisantes pour le parti travailliste – en 1951, 1955 et, surtout, 1959, lorsque MacMillan l’emporte triomphalement sur le thème « You never had it so good ». La question clé, dès lors, est bien celle-ci : la « moyennisation » de la société britannique ne favorise-t-elle pas les succès électoraux des Conservateurs ? Tout porte à croire, en effet, qu’une frange des classes moyennes défend dans les urnes, non seulement son pouvoir d’achat, entamé par la politique de « juste partage », mais encore sa position relative par rapport aux travailleurs manuels ; et tout semble indiquer aussi qu’une classe ouvrière quelque peu embourgeoisée, qui tend à s’identifier à la classe moyenne, est davantage encline à voter conservateur (Willmott et Young, 1960). Dans cette perspective, la démocratie sociale verrait sa base politique se dérober à mesure qu’elle réalise son essence : tel est, à bien des égards, l’arrière-plan de nombreuses recherches sur la dynamique et les rapports de classes.

69Ainsi, à l’encontre des analyses déplorant un affadissement des classes moyennes, considérées comme le sel de la société britannique (Lewis et Maude, [1949] 1953), Cole soutient que « la progression qu’a connue la classe ouvrière ne s’est pas faite au détriment des classes moyennes » : « ce fut davantage une égalisation par le haut que par le bas, sauf pour les plus riches », explique-t-il (G. Cole, 1955, p. 77). D’autres études insistent plutôt sur la conscience de classe, sa persistance et sa consistance dans une société devenue plus fluide (Lockwood, 1958 ; Dahrendorf, 1959). Rompant avec les analyses marxistes sur la « fausse » conscience de classe, David Lockwood rend compte, par exemple, des raisons pour lesquelles de nombreux employés se sont tenus à l’écart du mouvement syndical : c’est la conséquence, selon lui, de conditions de travail et d’emploi relativement avantageuses, à l’origine d’une situation statutaire enviée par les ouvriers. Mais les choses ne sont pas figées, précise-t-il. En effet, compte tenu de l’évolution de leur « situation de marché » et de leurs missions, le travail « intellectuel » des employés ne constitue plus, en tant que tel, le marqueur indélébile d’un statut de classe moyenne, ce qui laisse augurer certains rapprochements avec le mouvement ouvrier et le Labour. Sous cet éclairage, donc, la dynamique sociale ne conditionne pas nécessairement l’évolution politique. La même conclusion ressort des travaux qui examinent le phénomène controversé de l’embourgeoisement ouvrier, un phénomène qui expliquerait, dit-on, le déclin séculaire du parti travailliste (Lockwood et Goldthorpe, 1963). En réalité cette tendance est très ambivalente, comme le montre l’enquête dirigée par John Goldthorpe à Luton, une petite ville industrielle assez prospère qui fait figure de « cas critique ». De fait, si les chercheurs soulignent bien l’émergence d’un nouveau rapport des ouvriers à la politique, ce qu’ils appellent un « collectivisme instrumental », ils rejettent cependant la thèse selon laquelle l’amélioration de leur situation économique et sociale entraînerait automatiquement une érosion des loyautés partisanes. Les orientations politiques, expliquent-ils, ne sont en rien dictées par un quelconque « déterminisme économique », et le fait de disposer de revenus comparables à ceux de certains « cols blancs » ne transforme pas les ouvriers en membres à part entière de la classe moyenne, loin s’en faut (Goldthorpe, Lockwood, Bechhoffer, Platt, 1968). Bref, la thèse de l’embourgeoisement ouvrier, avec ses implications sur le terrain politique, n’est pas jugée recevable – un résultat que confirme, à partir de prémisses différentes, l’enquête de Walter Runciman (1966) sur la perception des inégalités et les réactions politiques qu’elle suscite.

70Ce faisant, la sociologie ne se contente pas d’analyser les changements qui affectent la société britannique sous l’effet conjugué du redémarrage économique et du welfare state. Elle prend aussi une part active dans le débat qui agite le parti travailliste dès le milieu des années 1950, débat entre l’aggiornamento doctrinal proposé par Hugh Gaitskell et la défense du labourism traditionnel d’Aneurin Bevan, entre la social-démocratie et le socialisme démocratique, entre l’apologie de l’économie mixte « welfarisée » et la poursuite des réformes structurelles (nationalisations, etc.)30. Sur le fond, la plupart des recherches sociologiques menées au cours des années 1950-60 proposent une alternative à l’analyse marxiste ou au marxisme hétérodoxe de la « nouvelle gauche » intellectuelle – Edward Thompson, Richard Hoggart, Raymond Williams, Stuart Hall, entre autres, qui veulent sauver le socialisme radical du stalinisme (Kenny, 1995)31. Elles montrent en effet que la prophétie de Marx est invalidée : ce n’est pas la classe moyenne qui s’est prolétarisée, mais bien le prolétariat qui accède à un niveau de vie naguère réservé à une couche sociale supérieure. Toutefois, elles laissent entendre également qu’avec l’avènement de la « société de bien-être » la classe ouvrière ne perd pas complètement son âme, pas plus qu’elle ne rompt avec sa base syndicale et partisane : « en dépit d’une plus grande aisance et d’une atténuation des formes traditionnelles de la conscience de classe, le nouveau travailleur industriel est encore dans une situation où l’action collective reste le principal moyen à sa disposition pour maintenir ou améliorer sa condition » (Goldthorpe et alii, 1968, p. 77). Ni lutte des classes inéluctable, donc, ni « moyennisation » irrésistible de la société : l’alternative qui se dégage alors des enquêtes sociologiques, c’est finalement la possibilité, sinon la nécessité d’un socialisme sans marxisme, qui ne cède pas aux sirènes de l’embourgeoisement ouvrier et de la « société d’abondance » mais continue à défendre les intérêts des plus défavorisés. Un socialisme plus proche de l’orthodoxie bévaniste, sans doute, que du révisionnisme de Crosland et Gaitskell ; un socialisme attaché à la promotion de l’égalité et de la justice sociale, et qui entend empêcher l’installation d’une « société irresponsable » (Titmuss, 1960), abandonnant au marché les acquis de la citoyenneté.

III.3. Théorie, empirie et morale

71L’une des caractéristiques majeures de la sociologie anglaise d’après-guerre, comparée à ses homologues étrangères, c’est bien cet engagement délibéré en faveur du changement politique et de la réforme sociale. Avec une cible privilégiée : les inégalités – les inégalités entre les classes sociales, sur lesquelles Marshall avait initialement mis l’accent, puis, à partir des années 1960, les inégalités liées au genre et à la race. Mais est-ce bien là son rôle ? La question divise à l’époque les chercheurs, comme en attestent par exemple les échanges auxquels donne lieu la troisième conférence de la British Sociological Association qui se tient en 1957 sur le thème « Sociologie : rétrospective et perspectives ». Ainsi, cinquante ans après la nomination de Leonard Hobhouse à la L.S.E. et tandis que la sociologie commence à s’implanter dans les universités, sa raison d’être ne fait encore pas l’unanimité au sein de la petite communauté des chercheurs. « Au moins la sociologie a-t-elle survécu » remarque Donald MacRae (1957, p. 98), qui déplore néanmoins que les chercheurs délaissent la théorie pour l’étude des problèmes sociaux. La question qui se pose, au fond, est celle de la reconnaissance de la discipline : passe-t-elle par un plus grand souci d’élaboration théorique, comme le pense MacRae, ou implique-t-elle d’embrasser davantage les préoccupations des responsables politiques et administratifs ? Par ailleurs, sous quelle forme le travail du sociologue est-il le plus utile, ou le plus utilisé ? Et quel équilibre faut-il alors établir entre la recherche « pure » et la recherche appliquée, entre la « tour d’ivoire » et l’« arène publique » (Marshall, 1953) ? Bref, le problème est bien de savoir si la sociologie est une science à part entière ou une entreprise intellectuelle d’une autre nature.

72À ces questions délicates, Karl Popper a en fait apporté très tôt une réponse séduisante pour la nouvelle génération d’étudiants formés dans les années 1940 à la L.S.E. – qui était encore le seul centre d’enseignement et de recherche en sociologie. Selon Halsey (1982), en effet, les perspectives épistémologiques dessinées par Popper vont permettre de convertir l’énergie réformiste de ces jeunes sociologues – Lockwood, Banks, Cohen, Bernstein, Tropp, etc. – en ambition scientifique. Dans une série de trois articles parus en 1944-45 dans la revue Economica32, Popper dénonce le retard méthodologique des sciences sociales et entreprend de le combler en distinguant bien l’histoire de la sociologie, pour éviter à celle-ci les pièges de l’historicisme – c’est-à-dire l’élaboration, à partir d’une série d’évènements historiques, de lois prétendument universelles. Selon lui, la science peut être historique ou théorique mais elle ne saurait être les deux à la fois : c’est-là, explique-t-il, l’erreur qu’ont commise Comte, Marx ou encore Stuart Mill. Dans ces conditions, quels sont les objectifs que peut légitimement poursuivre un sociologue ?

73Popper répudie les spéculations métaphysiques de ceux qu’il nomme les historicistes et considère qu’un vrai programme sociologique requiert plutôt de se rapprocher des sciences de la nature pour formuler, puis tester empiriquement des propositions générales. Il montre aussi qu’en cherchant dans l’histoire des lois du développement social, le sociologue se contente de vaines prophéties et s’interdit toute forme d’ingénierie sociale. Sous le signe de l’historicisme, en effet, la sociologie devient au mieux une science des « changements imminents », qui ne permet en rien d’infléchir le cours des choses, supposé inexorable (Popper, 1944a, p. 99-103). La « misère de l’historicisme », pour Popper, n’est donc pas seulement affaire de méthode – « les sciences sociales n’ont pas encore trouvé leur Galilée » écrit-il (Id., p. 86). Elle tient également en ceci que l’historicisme s’oppose radicalement à une science sociale fondée sur un ensemble de « technologies fragmentaires » permettant de produire un savoir, certes limité, mais très profitable. Or, c’est cette conception alternative de la sociologie que l’auteur appelle de ses vœux. De fait, Popper n’enseigne pas seulement que l’enquête sociologique doit reposer sur des méthodes scientifiques (ce que d’autres ont d’ailleurs dit avant lui) : il lui assigne la tâche « d’étudier les lois de la vie sociale dans le but de découvrir tous les faits que devrait nécessairement connaître quiconque voudrait réformer les institutions » (Id., p. 100). Dans The Open Society (1945), il présente même la sociologie comme la gardienne de la démocratie et de la liberté que menacent, précisément, certaines chimères historicistes – utopies « totalistes », planification centralisée, etc. (Bock, 1951).

74Popper offre ainsi de conjuguer démarche de recherche scientifique et processus de réforme sociale ; avec lui la science, en particulier la science du social, devient le socle d’un projet « fragmentaire » (piecemeal) de réformes de la société. Dans son sillage, écrit Halsey (1982, p. 162), « on peut voir la sociologie comme un syndicat intellectuel appelé à résoudre tous les problèmes par la méthode hypothético-déductive ». Il ne s’agit plus, en effet, d’interpréter le changement social mais plutôt de le planifier raisonnablement, c’est-à-dire sur la base de connaissances établies scientifiquement, donc parcellaires. Autrement dit, l’activité du sociologue ne se limite plus à l’« obstétrique » (Popper, 1944a, p. 101), qui facilite l’avènement de ce qui était prévu : elle englobe désormais la clinique, qui vise à améliorer la situation présente. Les réflexions de Popper inscrivent donc la sociologie dans un nouveau repère, à la fois scientifique et politique : lorsqu’elles sont conduites avec méthode, sur la base de tests empiriques rigoureux, les enquêtes sont utiles, et même nécessaires pour éclairer les choix publics. Plus encore : le salut de la politique passe par la science – notamment la science du social, qui peut servir la cause des institutions démocratiques si elle corrige ses défauts de jeunesse. Popper arrime finalement la science du social aux sciences de la nature au nom d’une conception démocratique du savoir – un savoir dont les résultats doivent être vérifiables et réfutables – et au nom d’une défense de la démocratie elle-même.

75Cette perspective est assurément alléchante pour des chercheurs en sociologie soucieux de favoriser la reconnaissance académique de leur discipline tout en promouvant l’idéal de la démocratie politique et sociale. Mais elle est aussi très exigeante, trop sans doute pour ceux qui entreprennent alors un examen critique de la « société de bien-être » anglaise. En effet, le progrès et le bien-être, les besoins sociaux et les moyens de les satisfaire sont affaire d’appréciation subjective plus que de raisonnement scientifique. De même, les « problèmes » sociaux repérés par les uns sont, pour d’autres, de simples désordres passagers ou la conséquence inévitable d’un changement vu comme positif. Dans ces conditions, défendre le bien-être social relève-t-il bien de l’activité scientifique telle que Popper, notamment, la conçoit ? Cela n’implique-t-il pas au contraire de s’affranchir des exigences élémentaires de l’épistémologie, voire de transgresser les frontières mêmes de la science ?

76L’originalité des sciences sociales anglaises réside à cet égard dans le développement d’une intense activité de recherche où la critique morale est non seulement tolérée, mais légitime. La social administration, à la différence de la sociologie, se présente ainsi comme une discipline académique qui assume pleinement la tension entre science, politique et morale. La plupart des études menées sur les différents aspects de la législation sociale mêlent en effet enquêtes empiriques et considérations philosophiques ou éthiques (Donnison, 1961 ; Bulmer, 1981). En d’autres termes, à l’objectivité et la neutralité scientifiques les chercheurs opposent volontiers une adhésion revendiquée à certaines valeurs – en particulier l’universalisme, la justice et le rejet de l’individualisme. D’une certaine manière, l’essor de la social administration est la traduction anglaise du débat sur le Knwoledge for What ? (Lynd, 1945) qui divise les sociologues américains à partir des années 1940 : pour faire œuvre scientifique, le chercheur doit-il forcément abdiquer toute prétention réformiste, refuser toute implication et s’abriter derrière des protocoles d’enquête supposés impartiaux au risque, toutefois, de tourner le dos aux vrais problèmes (Friedrichs, 1972, p. 77-91)33 ? Cette question est tranchée, en Angleterre, par la création d’une discipline ad hoc centrée explicitement sur l’étude des problèmes sociaux et la défense du welfare state, une discipline dont la finalité est au moins autant politique et pratique que véritablement scientifique. De fait, à la vocation de savant les collègues et élèves de Titmuss semblent bien préférer la posture du chercheur engagé, proche des cercles dirigeants – en l’occurrence la société fabienne et le parti travailliste (Banting, 1979).

77Pour ces spécialistes de l’administration et de la politique sociales, dès lors, c’est moins Popper qui éclaire le chemin du chercheur, que Wright Mills ou Gunnar Myrdal. « Les valeurs que l’on pose en prémisse doivent l’être ouvertement » conseille par exemple ce dernier lors de son allocution inaugurale au premier congrès de la British Sociological Association ; et « elles ne peuvent être choisies arbitrairement car ce choix doit être pertinent et significatif pour la société concrète dans laquelle nous vivons » (Myrdal, 1953, p. 241). Pour eux, ce n’est pas Weber, avec sa conception de la neutralité axiologique, qui doit nécessairement guider la recherche. Au contraire, l’épistémologie wébérienne, qui interdit au scientifique de dire comment les choses devraient être, est âprement discutée. « La sociologie et la politique sociale sont à bien des égards intimement liées » affirme par exemple George Cole, « et il est bon pour l’humanité qu’il en soit ainsi car, pour vivre correctement, les hommes ont besoin de connaître le bien comme le mal et de distinguer le vrai du faux ». C’est pourquoi, ajoute-t-il, « je ne suis pas un scientifique du social, mais un idéaliste social » qui rechigne à endosser le « manteau de la science positive » (Cole, 1957b, p. 171 et 168). Dans cette perspective, le chercheur ne peut pas se contenter de rassembler des données en laissant à d’autres – opinion publique, administrations, responsables politiques, etc. – le soin de les interpréter. Il doit prendre en charge la question des valeurs sociales, confronter ces valeurs aux faits et en évaluer la pertinence : tel est le programme que lui assigne en tout cas Thomas Simey (1957 ; 1968), un programme qui suppose, d’après lui, de rapprocher Booth et Hobhouse, le réalisme et l’idéalisme, l’empirisme sociologique et la philosophie sociale. « Ce que nous voulons », indique-t-il sans équivoque, « c’est à la fois une science qui nous donne des savoir-faire et une morale qui nous renseigne sur les valeurs » (1968, p. 20).

78Ces aspects se retrouvent à certains égards dans les enquêtes conduites au sein de l’I.C.S. qui, toutes, élaborent un diagnostic sur une question donnée et font des recommandations tendant à renforcer les droits du citoyen : la liberté de choisir ses lieu et mode de résidence lors des opérations de relogement (Willmott et Young, 1957), par exemple, ou bien l’amélioration de la protection offerte aux plus vulnérables afin de limiter les phénomènes de dépendance vis-à-vis des proches (Townsend, 1958), et pour leur éviter autant que possible l’assistance, vécue comme une épreuve dégradante (Marris, 1958). Les efforts déployés par Peter Townsend pour exhumer la question de la pauvreté et en faire à nouveau un enjeu du débat politique sont également emblématiques de cette imbrication entre démarche scientifique et préoccupations morales. Fallait-il en effet admettre, avec Rowntree, que la pauvreté était devenue un phénomène résiduel appelé à se dissoudre dans les rouages du welfare state34 ? En s’attachant à discuter ce que sont vraiment les « besoins » des individus, Townsend livre en fait une critique des politiques en vigueur, critique où l’analyse est indissociable de considérations éthiques sur ce qu’il est juste de reconnaître – et d’octroyer – à chacun. Dans des travaux de ce type, la notion de « besoin » est le canal qui relie l’examen des faits à une échelle de valeurs morales, l’interface entre la description de ce qui est et la fixation d’une norme ou d’un idéal à atteindre (Bulmer, 1981, p. 37-38). Ainsi, pour Townsend, « aucune liste des nécessités absolues de l’existence en matière de santé ou d’efficience physique ne peut être établie à un moment donné dans une société donnée sans prendre en compte la structure et l’organisation de cette société, son environnement et les ressources dont elle dispose » (1962, p. 219). Comment, se demande-t-il par exemple, ne pas intégrer dans l’analyse des besoins le fait que les gens sont soumis aux sollicitations de la publicité ? Et pourquoi ne pas prendre en considération le bien-être psychologique ? Selon Townsend, parce que l’homme est un « animal social » ses besoins ont nécessairement un caractère dynamique et, dès lors, c’est de « privation relative » qu’il faut parler, non de pauvreté stricto sensu. Ce raisonnement est au fondement de ce qu’on appellera, après la parution du livre de Townsend et Abel-Smith The Poor and the Poorest (1965), la « redécouverte de la pauvreté ». Les auteurs signalent alors avec force, tout particulièrement à l’attention de l’administration travailliste d’Harold Wilson, que les mailles du filet de protection sociale sont incontestablement trop lâches35. Pour eux en effet, c’est désormais la dimension qualitative de la pauvreté qui doit orienter les évolutions législatives, et non plus sa seule dimension quantitative, incarnée par la « ligne de pauvreté » de Rowntree et des autres enquêteurs sociaux.

79Ainsi la science du social anglaise présente sans doute une physionomie particulière que de nombreux auteurs ont d’ailleurs maintes fois évoquée, les uns mettant l’accent plutôt sur l’orientation caméraliste ou politique de la recherche, les autres sur le déficit en matière d’élaboration théorique et l’influence déterminante des modèles importés, d’autres encore sur l’absence de figures éminentes dans le paysage intellectuel. La sociologie ne se distingue pas vraiment à cet égard de la social administration, et lorsqu’elles s’installent à l’université, l’une comme l’autre, elles s’apparentent bel et bien à des disciplines de second ordre. Pour beaucoup, en effet, l’intérêt des sociologues pour l’évolution sociale et le progrès moral a freiné l’avènement d’une conception positive de la science aussi sûrement que les partis pris philosophiques des spécialistes de social administration, incapables de s’affranchir complètement de leurs liens historiques avec les do-gooders de la philanthropie. Cette analyse mériterait pourtant d’être affinée, en considérant notamment l’audience et le statut académique de la sociologie dans les autres pays européens. Il est probable alors que la situation britannique des années 1940-60 apparaîtrait moins singulière. Quant au relatif sous-développement de la recherche théorique, il procède tout autant du poids de la tradition empirique anglaise, qui s’en tient à l’éloquence des faits, que des conditions dans lesquelles la science sociale s’est épanouie après-guerre. De fait, son berceau reste d’abord la L.S.E., une institution qui, à la différence des centres universitaires prestigieux, associe fermement connaissance et action. C’est là, au contact de Marshall, Titmuss ou Glass, que sont formés la plupart de ceux qui essaimeront ensuite dans les facultés de province ; c’est là aussi que Popper enseigne de faire œuvre utile en privilégiant l’examen rigoureux de questions ayant un intérêt pratique. Rien d’étonnant, dès lors, si les chercheurs, sociologues et apparentés, conçoivent la théorie comme quelque chose d’utile, certes, mais dont il faut faire un usage modéré ; quelque chose, surtout, qui n’est pas au cœur de leur engagement intellectuel. Dans ces conditions, la théorie sociale trouvera refuge ailleurs et c’est notamment l’historien Edward Thompson qui, à l’époque, développe à cet égard les aperçus les plus décisifs (Kumar, 2001).

80Ce quatrième moment est crucial dans la trajectoire de la science sociale anglaise. D’une certaine façon les trois sections de ce chapitre s’enchaînent chronologiquement : les recherches empiriques des années 1930 préparent l’édification du welfare state, qui devient ensuite le principal cheval de batailles des sociologues et de leurs compagnons d’armes, les spécialistes de l’administration sociale. Autrement dit, les enquêtes irriguent l’État providence anglais qui, à son tour, irradie dans la production sociologique d’après-guerre. Les années qui ceinturent la seconde guerre mondiale sont donc essentielles pour la thèse que défend ce livre : l’imbrication entre science et politique sociales, que le welfare state traduit et suscite tout à la fois.

81Il y a toutefois une différence de taille entre l’avant et l’après welfare state. C’est le thème de la solidarité, on l’a vu, qui fédère la plupart des recherches au cours des premières décennies du siècle, alors que c’est la question des inégalités qui les relie par la suite. Dans un cas, les « sociologues » – Beveridge et Rowntree en tête – recherchaient une voie médiane entre le socialisme et le capitalisme débridé, une alternative politique dont la science du social a été le véhicule, et l’État providence la traduction institutionnelle. Dans l’autre cas, les chercheurs en appellent plutôt à un approfondissement du socialisme au nom d’une conception exigeante de l’égalité – plus exigeante, en tout cas, que la simple égalité des chances vantée par Thomas Marshall. Par ailleurs, l’étude de la société n’est plus tant un travail d’amateurs venus d’horizons divers mais une compétence professionnelle acquise par des individus pour qui la recherche – sur les classes ou les inégalités – est souvent l’expression sociologique d’une expérience biographique (Halsey, 1982 ; Halsey in Bulmer, 1985). Enfin, préconiser une généralisation des droits sociaux au nom de l’appartenance de chacun à la communauté des citoyens ce n’est pas réclamer sans relâche leur extension après que le principe en a été posé.

82Il s’ensuit que la science du social n’a plus été le socle d’une position de compromis – entre le marché et l’État, entre l’individualisme et le collectivisme – mais plutôt le support d’un discours critique plus ou moins radical, et même, dans une moindre mesure, le support d’une surenchère de revendications. L’activisme des chercheurs qui, autour de Peter Townsend, animeront le « lobby de la pauvreté »36 s’inscrit complètement dans cette démarche – une démarche qui tend à asservir le travail d’investigation à un projet politique et philosophique : faire de l’État l’instrument d’une société juste, c’est-à-dire, ici, fraternelle et respectueuse de chacun. Du compromis politique à la critique sociale, donc : cet itinéraire de la sociologie anglaise est aussi celui que va parcourir Anthony Giddens, mais en sens inverse. C’est-là, probablement, une des raisons qui expliquent l’audience et le succès de celui qui apparaît comme le sociologue emblématique de l’Angleterre contemporaine.