Introduction

1Utilisée de 1972 à 1993 dans les Antilles françaises pour lutter contre le charançon du bananier, la chlordécone1, pesticide organochloré persistant, est à l’origine d’une crise majeure en Martinique et en Guadeloupe. La toxicité de la molécule est avérée pour une exposition aiguë, mais les effets d’une exposition humaine chronique sont encore mal connus (des études épidémiologiques ont notamment montré des corrélations avec le cancer de la prostate et des effets subtils sur le développement des nourrissons). La très longue persistance de la chlordécone – plusieurs siècles – et l’absence de solution de dépollution à grande échelle inscrivent cette crise dans le très long terme.

2En 2010, le Professeur William Dab2, à l’époque Président du Conseil scientifique du Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, estimait que « 80 000 personnes habitent dans des zones où le sol est contaminé et 13 000 individus absorbent chaque jour, en mangeant des légumes qu’ils cultivent, une quantité de chlordécone dépassant la valeur toxicologique de référence »3. Aujourd’hui, environ 10 000 ha de surface agricole utile (SAU), sur une SAU totale de 25 000 ha en Martinique, sont contaminés à des taux détectables, et environ 20 % de la SAU présentent des teneurs en chlordécone supérieures à 0,1 mg par kg de sol sec4. Les produits agricoles qui concentrent le plus la chlordécone sont les légumes racines, qui constituent la base de l’alimentation traditionnelle antillaise. L’élevage est également touché. Enfin, en redescendant les rivières, la chlordécone a également affecté des espaces maritimes, entraînant une contamination des produits de la pêche qui a amené l’État à interdire la pêche dans certaines zones littorales. Au-delà des personnes directement et chroniquement exposées, c’est près de 800 000 Martiniquais et Guadeloupéens qui sont concernés par les impacts sanitaires, environnementaux, économiques ou sociaux de cette pollution. Face à ce problème et aux limites structurelles des approches reposant sur la seule action de l’État, ce dernier a souhaité, à partir de 2011, construire avec les acteurs du territoire les conditions de la mise en œuvre d’une stratégie de réponse durable à cette crise, en s’appuyant sur un dispositif de facilitation stratégique. Le présent article rend compte de cette démarche sur la période allant du début de l’année 2011 à la fin 2015, ainsi que du contexte dans laquelle elle s’inscrit.

L’émergence d’une crise complexe : des premières alertes en 1975 au Plan national d’action chlordécone de 20085

3Interdite aux États-Unis dès 1977, la chlordécone continue d’être autorisée aux Antilles françaises sous l’impulsion des grandes exploitations bananières, malgré les connaissances disponibles sur la toxicité et la persistance du produit et plusieurs alertes d’une contamination des sols et des eaux6. Le produit sera interdit en France en 1990, mais son utilisation continuera sous un régime dérogatoire jusqu’en 1993 en Martinique et en Guadeloupe. La crise sanitaire et environnementale éclatera ensuite progressivement pour atteindre son paroxysme en 2007.

4La période 1996-1999 est marquée par la montée en puissance des questions de santé-environnement, portées notamment par des associations écologistes martiniquaises. L’État, à travers un rapport d’inspection commandé par les Ministères chargés de l’Agriculture et de l’Environnement, puis des analyses des eaux, met en évidence à la fois la situation de risque et l’insuffisance de données permettant de réaliser un état des lieux satisfaisant. En 1999 et 2000, les services de l’État constatent la contamination de captages d’eau potable, conduisant à un plan d’urgence pour la qualité de l’eau en Guadeloupe. En 2002, ces services mettent en évidence la contamination de légumes racines, à la base de l’alimentation traditionnelle antillaise, et enfin celle des organismes aquatiques situés principalement en eau douce. La crise acquiert un retentissement national avec la saisie de patates douces chlordéconées sur le port de Dunkerque, qui fait notamment l’objet d’un article de Libération7. Des arrêtés préfectoraux sont alors pris en 2003 afin de limiter la contamination des produits agricoles végétaux.

5Les travaux de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), de l’Institut de veille sanitaire (InVS) et de sa cellule régionale d’épidémiologie (Cire) sont mobilisés pour produire des connaissances toxicologiques, analyser les habitudes alimentaires, évaluer les expositions. Cela permet de fixer, dès 2005, un premier ensemble de normes de concentration maximale admissible de chlordécone dans les denrées alimentaires (nommées « limites maximales de résidus » ou LMR).

6À partir de 2007, la crise se politise avec la parution du livre Chronique d’un empoisonnement annoncé. Le scandale du Chlordécone aux Antilles françaises 1972-2002 de MM. Boutrin et Confiant. L’ouvrage dénonce le rôle du lobby des grands producteurs de banane et avance la théorie d’un complot visant à un « génocide par stérilisation » de la population des deux îles. Cette lecture de la situation s’inscrit dans une perspective historique, et fait figure de nouvel avatar de l’exploitation des Antillais par les riches familles des « békés », descendants des esclavagistes, et par l’État français. La pollution par la chlordécone est également dénoncée, parmi d’autres pollutions, par Fabrice Nicolino et François Veillerette dans leur livre Pesticides, révélations sur un scandale français, paru la même année. Des élus locaux demandent des comptes et des associations écologistes locales déposent une plainte contre X en 2006 et une plainte contre l’État en 2007.

7La crise achève de se transformer en scandale avec la présentation à la presse, puis à l’Assemblée Nationale, du rapport du Professeur Belpomme8, cancérologue connu pour ses prises de position contre les pesticides. Ce rapport donne lieu à de nombreux articles de presse (Le Parisien9, Libération, Le Monde, Le Canard Enchaîné…). La crise de la chlordécone est alors comparée à celle de l’amiante ou du sang contaminé.

8Face à la politisation et à la médiatisation de cette crise, l’État français met en place d’importants moyens, en particulier au travers des Plans nationaux d’action chlordécone successifs (premier plan sur la période 2008-2010, puis 2011-2013, enfin 2014-2020), coordonnés par le Directeur Général de la Santé pour les deux premiers plans, puis les Directeurs Généraux de la Santé et de l’Outre-Mer pour le troisième. L’action de l’État se déploie essentiellement dans cinq directions : 1. L’amélioration des connaissances scientifiques ; 2. La protection des populations à travers des mesures de prévention à la production, des normes de contamination maximale des différents aliments commercialisés et des plans de contrôle ; 3. Le développement et le renforcement de moyens régionaux de mesure (laboratoires d’analyse) ; 4. Le soutien aux professionnels impactés par les effets collatéraux des mesures de protection ; 5. L’information de la population.

9Initialement identifiée comme un problème local de qualité de l’eau, la crise de la chlordécone est ainsi progressivement devenue en 2002 une crise générale de l’alimentation en Martinique et en Guadeloupe, gérée « à bas bruit » jusqu’à prendre en 2007 une dimension politique nationale en se médiatisant et en se connectant, tout d’abord, à la question des relations entre les deux DOM et la Métropole, et, ensuite, à l’histoire de l’esclavage dans les Antilles françaises. En outre, la crise de la chlordécone a également pris une dimension à la fois économique et culturelle en déqualifiant des produits (notamment les légumes racines et le poisson) occupant une place centrale dans l’alimentation traditionnelle martiniquaise (qu’il s’agisse de l’alimentation quotidienne ou d’aliments spécifiquement consommés lors de certaines fêtes) et en déstabilisant les activités locales de production qui leur sont liées.

10Après deux Plans chlordécone, et un troisième Plan chlordécone (2014-2020) en cours, le périmètre des aliments potentiellement concernés par la crise de la chlordécone n’a cessé de s’étendre. Détectée initialement dans l’eau, la contamination par la chlordécone a été ensuite constatée en 2002 dans différentes productions agricoles végétales et animales, puis, en 2008, la baisse des LMR a conduit à renforcer les contrôles et les mesures de prévention pour la production de viande et les produits de la pêche. Plus récemment, en 2014, c’est dans les volailles d’élevage familial et les œufs de plein air que la contamination a été identifiée. Rien ne garantit que ce processus d’identification progressive de nouvelles voies d’exposition à la chlordécone soit achevé. La très longue persistance de la chlordécone dans les sols ne laisse pas d’espoir d’une disparition naturelle de la molécule à court ou moyen terme : de fait, les îles de la Martinique et de la Guadeloupe devront vivre plusieurs siècles avec cette pollution.

L’État change de posture pour construire une réponse durable avec les acteurs du territoire

11En 2010, année d’achèvement du premier Plan chlordécone et de préparation du Plan suivant, la nouvelle Directrice du Bureau alimentation de la Direction générale de la santé (DGS) parvient à la conclusion que la mobilisation des moyens d’action traditionnels de l’État ne peut constituer la totalité de la réponse à la crise et qu’il est nécessaire de construire une stratégie à plus long terme avec les acteurs martiniquais et guadeloupéens. Il s’agit d’une double évolution dans la posture de l’État. D’une part, celui-ci accepte d’élargir la définition de la problématique de la chlordécone au-delà de la seule question de santé publique ; d’autre part, il cherche à passer d’un quasi-monopole de la réponse à la crise, à la construction d’une réponse élaborée avec les autres acteurs du territoire.

12La Directrice du Bureau alimentation se tourne alors vers le groupe d’études et de recherches Mutadis dont elle connaît l’expérience de terrain dans un autre contexte de contamination persistante des sols : les territoires ukrainiens et biélorusses contaminés suite à la catastrophe de Tchernobyl. Mutadis propose une intervention stratégique, en partenariat avec AgroParisTech et avec l’association Sol et Civilisation, en s’appuyant sur la démarche patrimoniale.

13Cette intervention est intégrée dans le Plan National d’Action Chlordécone 2011-2013 au cours des dernières étapes de sa préparation ; elle comporte deux phases :

• La première phase de diagnostic stratégique territorial qui consiste en un audit patrimonial effectué à un niveau régional – auprès d’acteurs ayant une vision globale du problème chlordécone –, ainsi que dans la filière agriculture et dans la filière pêche.
• La deuxième phase vise à élaborer une Charte patrimoniale, signable par les différents acteurs concernés, qui résume les points-clés du diagnostic stratégique et propose un programme d’actions ainsi qu’un dispositif de gouvernance permettant à l’ensemble des acteurs de prendre en charge en commun la mise en œuvre de ce programme.

14Pour commencer, le partenariat organise en mai 2011 deux séminaires en Martinique, afin de présenter les fondements conceptuels et méthodologiques de la démarche à destination d’un plus large cercle d’acteurs locaux : services déconcentrés de l’État, collectivités territoriales, autres organisations publiques ou parapubliques et associations. Cela permet de confirmer la pertinence de la démarche et de prendre contact avec des acteurs-clés, notamment le Conseil Régional de Martinique, dont le soutien politique constituera un facteur essentiel de succès. En effet, le Conseil Régional, où le Parti du Progrès Martiniquais fondé par Aimé Césaire détient la majorité, entend démontrer de façon pragmatique la capacité des acteurs du territoire à prendre en charge les affaires de l’île. En particulier, il souhaite s’engager dans la réponse à la situation de pollution par la chlordécone et sortir d’un mode de gouvernance où l’État est le principal acteur d’une problématique qui influe de façon profonde sur la vie de la Martinique. Suite à cette mission préparatoire, la démarche patrimoniale proprement dite débute en septembre 2011.

Une mobilisation des acteurs autour d’un objectif partageable : « bien vivre sans nier la présence de la chlordécone »

Un changement dans la définition du problème : de la santé publique au « développement durable de la qualité de vie en Martinique »

15L’audit patrimonial réalisé en Martinique a permis de confirmer l’intuition initiale de l’équipe de facilitation et du commanditaire. En effet, le travail de facilitation, réalisé auprès d’un groupe représentatif de 73 acteurs (cf. tableau ci-contre) a abouti à une reformulation du problème : la question de la contamination du territoire de la Martinique par la chlordécone ne se limite pas à une question de santé publique ; plus encore, elle est vécue par les acteurs du territoire comme une question complexe, multi-dimensionnelle, qui affecte la qualité de vie de tous les habitants de l’île. L’ensemble des acteurs audités a validé cette reformulation du problème lors des réunions de restitution des résultats de l’audit. Nous présentons ci-dessous de façon plus précise comment le problème a été reformulé au cours du processus d’audit par les personnes sollicitées.

La présence de chlordécone pose des problèmes aux acteurs dans de multiples dimensions de la vie martiniquaise

16Pour les acteurs audités et les consommateurs, la chlordécone pose des problèmes concrets de pilotage de la qualité de leur alimentation, dans une situation où la connaissance scientifique est encore en cours de construction et où il n’existe pas d’accord quant aux impacts de la molécule sur la santé (ces impacts sont présentés comme avérés par certains acteurs, et comme hypothétiques par d’autres). Les produits alimentaires (dont l’eau) que j’achète ou que je produis dans mon jardin sont-ils sains ou dangereux ? Puis-je faire confiance à mon maraîcher ? À mes voisins qui m’offrent des légumes de leur jardin ?

17Pour les professionnels (agriculture, pêche et aquaculture), les impacts économiques s’avèrent extrêmement importants. Les producteurs voient leur métier dévalorisé. La rentabilité de leur activité est affectée par la crise de confiance avec les consommateurs, qui se reportent sur des produits d’importation ; elle pâtit également des contraintes introduites par les normes et interdictions mises en place par l’État afin de protéger les consommateurs.

18Les acteurs expliquent aussi que l’identité martiniquaise est en danger. La dimension culinaire est lourdement pénalisée, dans la mesure où la cuisine antillaise utilise beaucoup les légumes racines – particulièrement touchés car cultivés au contact de la terre – et les produits de la mer et des rivières, comme les crabes qui servent à préparer le « matoutou », plat festif de Pâques. La dimension culturelle se trouve également malmenée, les activités de pêche et d’agriculture traditionnelles, la tradition du jardin créole et les échanges informels qui l’accompagnent étant fortement affectés par la crise de la chlordécone.

19De surcroît, la présence de chlordécone en Martinique pose des problèmes aux acteurs de la recherche. Comment mener des recherches scientifiques sur la problématique des faibles doses, dans une situation où la molécule de chlordécone circule non seulement dans le territoire (du fait de phénomènes naturels comme l’érosion et le lessivage des sols par les pluies, ainsi que d’activités humaines comme les prélèvements et déplacements de terre – parfois chlordéconée – pour l’agriculture ou la construction), mais aussi dans la chaîne alimentaire, au sein du métabolisme des végétaux et des animaux ? Comment communiquer sur des résultats qui ne peuvent être robustes, tant la part des incertitudes demeure importante ? Comment orienter les recherches quand tant de dimensions sont concernées ?

20Au demeurant, le déficit de cartographie de la contamination complique encore la situation. Comment travailler à résoudre les problèmes générés par la présence de la chlordécone sans savoir où elle se trouve précisément, et comment elle circule ? Dans le même temps, comment gérer une information sur la contamination des sols que certains acteurs estiment d’intérêt public, mais qui a été recueillie dans un cadre de confidentialité auprès des propriétaires ou exploitants des terres analysées ?

21Enfin, les propriétés physico-chimiques de la molécule de chlordécone posent aux laboratoires des difficultés techniques certaines qui renchérissent considérablement le coût des analyses.

22Pour les acteurs de l’environnement, la chlordécone constitue un problème pour la santé des milieux, notamment des milieux fragiles et emblématiques comme la mangrove.

23Quelques personnes ajoutent que la présence de la chlordécone porte atteinte à l’image touristique de l’île.

24Enfin, pour beaucoup, la présence de la chlordécone vient déstabiliser les relations entre acteurs. Elle perturbe la relation entre producteurs et consommateurs, ainsi que la relation entre les professionnels affectés et les producteurs de bananes jugés en partie responsables de la contamination, sans parler des relations entre la population, les professionnels et les pouvoirs publics (les dérogations fournies par l’État, permettant aux producteurs de bananes de continuer à utiliser la chlordécone entre 1990 et 1993, pèsent toujours dans les esprits). Pour certains acteurs, cela réactive un passé plus lointain, empreint de colonisation et d’esclavagisme.

25En somme, l’audit patrimonial a permis de montrer que la chlordécone ne pose pas aux acteurs qu’un problème de santé. Selon l’expression d’une personne, la contamination « s’étend comme les tentacules d’une pieuvre » sur le territoire, dans les différentes entités de la vie, dans l’alimentation, dans l’économie, dans la sphère publique aussi bien que dans la sphère privée, posant aux acteurs des problèmes marquants dans presque toutes les dimensions de leur vie.

La chlordécone ne pose pas un problème « à part », mais vient accentuer des problèmes fondamentaux de la Martinique

26La démarche de facilitation stratégique conduite en Martinique a également permis de mettre en évidence que la chlordécone représente pour les personnes auditées un facteur d’aggravation des difficultés importantes, déjà nombreuses, auxquelles l’île se trouve confrontée depuis plusieurs années : risques liés aux cyclones, aux fortes pluies, aux tremblements de terre et à l’éruption possible de la montagne Pelée ; concurrence économique des pays du bassin de la Caraïbe à faible coût de main-d’œuvre, étroitesse du marché économique de l’île et lien avec la métropole qui favorise les importations de produits bon marché au détriment des productions locales.

27L’apparition du « problème chlordécone » prend donc place dans un contexte déjà fragile, et cette pollution accentue les difficultés que sont : le chômage, en particulier dans l’agriculture, la pêche et l’aquaculture ; la pression foncière ; le déséquilibre alimentaire, l’obésité et le diabète ; le risque de délaissement et d’artificialisation des terres ; la dépendance alimentaire de l’île vis-à-vis de l’extérieur ; l’insularité à l’origine de difficultés telles que le surcoût des intrants. Aussi, l’irruption de la contamination par la chlordécone dans le paysage martiniquais oblige-t-elle les acteurs à repenser les activités de l’île et son projet de développement. Il ne s’agit pas tant pour eux de traiter « un problème de plus » que de réinterroger, au travers de la question posée par la chlordécone, la façon dont les problèmes de l’île sont actuellement pris en charge.

La nécessité d’une stratégie co-construite de développement durable de la qualité de vie en Martinique

28Réinterroger les différents problèmes vécus par les acteurs de la Martinique, et aggravés par la chlordécone, ne peut se faire ni par l’élaboration d’un plan d’action exogène à ces acteurs, ni par un seul acteur (l’État par exemple). Considérant l’intrusion de la contamination dans les sphères d’action privées aussi bien que publiques, les acteurs mettent en avant au cours de l’audit patrimonial la nécessité que chacun soit acteur de la résolution des problèmes posés.

29Pour cela, les acteurs parlent de l’élaboration d’une stratégie de redéploiement des activités économiques de l’île, de façon globale et par secteur d’activité, tout en préservant les milieux et les richesses naturelles. Selon eux, une condition de la réussite de cette prise en charge est qu’elle soit co-construite et co-conduite par l’ensemble des acteurs concernés.

30L’idée de développer et de déployer une « stratégie de développement durable de la qualité de vie en Martinique, dans le contexte de pollution par la chlordécone » prend ainsi tout son sens. Concrètement, les personnes auditées expriment la nécessité de passer d’un développement de la Martinique basé sur les exportations (banane, rhum principalement) et les importations (denrées alimentaires) à un développement de l’île incluant véritablement les productions locales. Ils estiment qu’avec la préservation des milieux naturels, cela constituerait le gage d’une meilleure qualité de vie.

31Toutefois, cela nécessite selon eux de retrouver la confiance des consommateurs en leur montrant que l’île peut fournir une alimentation saine, de qualité, en quantités stables et à des prix abordables. Puisque la chlordécone vient déstabiliser la qualité des productions locales (contamination potentielle) et que la molécule est difficile à tracer, réorienter le développement de la Martinique nécessite la création d’un « contrat qualité » entre les acteurs, c’est-à-dire une façon de connaître la qualité des productions locales mises sur le marché, et ce de façon sécurisée. En particulier, cela demande : la mise en place de techniques de production permettant de limiter ou d’éviter l’absorption de chlordécone par les plantes cultivées (des références existent déjà14 au moment de l’audit, et des techniques alternatives seront mises en évidence dans la suite du processus) ; la mise en œuvre d’une traçabilité des produits ; une valorisation des produits locaux et une sécurisation des débouchés pour les producteurs ; enfin, un engagement des personnes dans la protection de leur santé (en particulier les populations à risques, tels les enfants et les femmes enceintes).

32Le problème ayant ainsi été reformulé et partagé par les différents acteurs ayant pris part à l’audit patrimonial, une question apparaît : comment créer les conditions d’un co-engagement des acteurs, dans une situation où le rôle de l’État reste à clarifier, et où les acteurs et les systèmes dans lesquels ils évoluent peinent à se rencontrer ?

L’amorce d’une mobilisation des acteurs à travers l’audit : d’une position de « victimes à dédommager » à celle de co-porteurs de projets

Traiter les problèmes posés par la chlordécone, afin de « bien vivre sans nier sa présence »

33Non seulement les acteurs que nous avons audités vivent le problème de la chlordécone et sa complexité, mais ils s’accordent à dire qu’il faut le prendre en charge. Face à l’importance des enjeux, les acteurs estiment qu’il convient de dépasser leur impression d’être démunis pour retrouver l’espoir en l’élaboration de solutions.

34L’objectif mis en évidence par la rencontre et l’écoute des acteurs lors de l’audit patrimonial peut être résumé par le propos de l’une des personnes auditées : « bien vivre sans nier la présence de la chlordécone ». La formulation porte en elle le signe d’un changement profond, difficile à réaliser, mais néanmoins amorcé grâce à l’audit, à savoir que l’accentuation des difficultés de la Martinique par la chlordécone peut être finalement envisagée comme une « occasion » de repenser positivement le développement et les activités de l’île. La dynamique mortifère de la contamination peut, sans qu’il s’agisse d’en minimiser les risques, les responsabilités et les difficultés, être transformée en une dynamique de co-construction de projets. Cette appréciation et cette perspective se révèlent largement partagées par les personnes auditées.

Le processus d’audit patrimonial a permis aux acteurs de changer de vision quant à leur propre implication

35Un changement de vision des acteurs quant à leur propre implication s’est opéré. En l’espace de quelques mois, sous l’effet de la démarche d’audit, ils ont basculé d’une situation d’impuissance et d’attente, voire de dépendance, à une situation de coaction. Progressivement, les acteurs extérieurs à l’État ne se voient plus seulement comme des « victimes à dédommager », mais bien comme des personnes en capacité d’être co-acteurs d’une prise en charge des problèmes liés à la chlordécone, et plus généralement de l’avenir de l’île.

36Cela va de pair avec une transformation fondamentale du point de vue du fonctionnement politique, en particulier dans la relation des acteurs à l’État. De manière historique, l’État occupait en effet une place centrale, voire exclusive dans la gestion de la crise de la chlordécone. Or, une nouvelle perspective s’est ouverte, de « cogestion » par les acteurs, en particulier dans le domaine de l’agriculture et de la pêche.

37Dans le domaine de l’agriculture, le travail de facilitation a permis de passer d’une posture d’attente de solutions techniques à la perspective d’un déploiement de solutions par les agriculteurs eux-mêmes15. Les professionnels ont ainsi manifesté le souhait de devenir co-acteurs de solutions, avec les pouvoirs publics, afin que leurs initiatives soient prises en compte et valorisées. Ils souhaitent que l’État, les instituts de recherche, les organismes agricoles publics travaillent au plus près des professionnels, en prenant en compte leurs ressentis et en intégrant leurs retours d’informations. La création d’un lieu spécifique de co-construction des politiques agricoles du territoire est pour cela jugé nécessaire.

38Dans le domaine de la pêche et de l’aquaculture, la démarche d’audit a clairement contribué au passage d’une position de « victimes à dédommager16 » à une position de porteurs de l’identité martiniquaise et de porteurs de projets. L’audit patrimonial (en particulier lors de sa phase « micro-systémique ») a révélé une envie partagée de redéployer des activités et de créer de la richesse localement. Cela ne veut pas dire que, selon les acteurs, les pêcheurs n’ont pas à être dédommagés, mais cela signifie que la question juridique du dédommagement n’est pas la même que celle de la construction d’un nouveau projet pour les professionnels affectés. Clarifier cette distinction a permis aux acteurs de dépasser certaines rancœurs et certains différends pour se projeter ensemble dans l’avenir et envisager les solutions à mettre en œuvre pour la relance des activités. Tout comme les professionnels de l’agriculture, ceux de la pêche et de l’aquaculture souhaitent ainsi créer des espaces de co-construction et d’échanges.

Face à un système d’action parcellisé qui ne permet pas la construction d’une stratégie de long terme, la nécessité d’espaces de rencontre et de co-action

39En Martinique, la conversion du problème en projet est rendue particulièrement difficile en raison de l’absence de lieu de rencontre et d’échange entre acteurs. Y compris au sein d’un même secteur d’activité, les acteurs se situent dans des systèmes d’action qui interagissent peu.

Différents mondes au sein de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture martiniquaises

40Les personnes auditées ont décrit une agriculture martiniquaise plurielle. Les grands propriétaires terriens, producteurs de bananes et de canne à sucre, sont très organisés et orientés vers l’exportation ; leur production représente une richesse et des emplois pour l’île. Cependant, elle est aussi à l’origine de la pollution, alors que leur activité ne pâtit pas de la contamination : en effet, la chlordécone reste dans les parties de la plante situées sous le sol ou proche de celui-ci ; elle ne contamine donc pas les bananes, ni la canne à sucre au-delà des 50 premiers centimètres. Les « petits » agriculteurs vivriers professionnels, quant à eux, fournissent le marché martiniquais et déploient le plus souvent des pratiques culturales économes en intrants chimiques (certains cultivent en agriculture biologique). Enfin, beaucoup de particuliers cultivent leur jardin créole pour leur propre consommation ou pour faire des échanges, ce qui est perçu par les personnes auditées comme favorisant le lien social, mais aussi la dispersion non tracée de produits potentiellement contaminés.

41De la même façon, le monde de la pêche et de l’aquaculture se compose en Martinique d’entités de vie et de production bien distinctes. La pêche traditionnelle peut être littorale, pratiquée à pied sur la plage ou avec de petites embarcations (les « yoles »), à l’aide de filets, casiers, à la ligne ou à la senne, en professionnel ou en amateur. Elle est fortement touchée par la chlordécone. La pêche au large peut être pratiquée sur de petites embarcations (« à Miquelon » ou sur les dispositifs concentrateurs de poissons), ou bien sur le plateau guyanais grâce à de gros bateaux (cinq pour l’ensemble de la Martinique). Cette pêche n’est pas atteinte par la chlordécone, mais est en difficulté, car elle est fortement tributaire du prix du carburant. L’aquaculture en mer regroupe une douzaine de fermes. Les trois-quarts des aquaculteurs en mer sont aussi marins pêcheurs. L’aquaculture d’eau douce se déploie dans quatorze fermes aquacoles, dont six encore en activité au moment de l’audit, les autres ayant fermé du fait de la chlordécone. Cette aquaculture est plus impactée par la chlordécone que l’aquaculture en mer. Enfin, les pêcheurs amateurs en rivière pratiquaient une pêche ludique ou alimentaire, et sont peu visibles selon les personnes auditées, d’autant qu’ils sont soumis à une interdiction totale de pêche et de consommation des produits de rivière depuis 2009.

Des acteurs qui ne se rencontrent pas

42Dans une situation caractérisée par un cloisonnement fort entre ces différents mondes professionnels, comment faire projet et déployer des actions co-construites et portées ensemble ? Bien sûr, des échanges existent entre les acteurs du territoire, mais ils ne sont ni formalisés, ni dirigés vers des projets de prise en charge des problèmes de la chlordécone.

43De plus, la non-rencontre des acteurs ne s’arrête pas aux professionnels de la production. La chlordécone génère une perte de confiance entre producteurs et consommateurs, accentue la distinction entre acteurs publics et privés, met en exergue l’absence de lien entre les acteurs de la recherche et les professionnels, etc. Or, la chlordécone traverse ces différents mondes, si bien qu’une redéfinition du projet de développement de l’île ne peut pas avoir lieu dans les conditions en place au moment de l’audit patrimonial.

Le mode de gestion de la question de la chlordécone renforce ce morcellement et doit évoluer, mais sous quelle forme ?

44L’audit fait aussi apparaître que le mode de gestion de la question de la chlordécone par l’État, via des actions très spécifiques dont le pilotage est réparti entre acteurs publics spécialisés, contribue à cet émiettement du jeu des acteurs. Un lieu d’échanges, le GREPHY17, existe, mais il n’est au mieux qu’un lieu d’information qui ne permet pas de réel « recollage » stratégique entre les différentes actions. Ainsi, les diverses personnes auditées partagent le constat d’un système d’acteurs compartimenté et parcellisé, organisé autour d’une fonction coordinatrice centrale de l’État, qui ne suffit pas à apporter une réponse adaptée à la complexité du problème.

45Face à ce constat d’un système d’action et d’une gouvernance inadaptés aux enjeux de la chlordécone, les personnes auditées se sont accordées sur la nécessité d’échanger et de se coordonner de façon démocratique, dans un lieu neutre (à construire) où pourront s’élaborer des actions et des projets d’intérêt général, et sur la nécessité d’un pilotage partagé entre État et acteurs territoriaux. Elles ont enfin reconnu ensemble le besoin d’une fonction de médiation pour faire le lien entre les différents acteurs et faciliter la construction en commun d’une stratégie. Cependant, les modalités pratiques de ce mode d’organisation innovant et adapté ne sont pas encore précisées au moment de l’audit patrimonial.

Les conditions d’une coaction : la construction progressive d’une Charte

46Activer la rencontre des acteurs dans le but de bâtir, puis de déployer, une « stratégie de développement durable de la qualité de vie en Martinique », s’est fait via des séminaires de rencontre active. Pour arriver à instaurer un mode d’action fondé sur une coopération entre acteurs (y compris ceux à la source de la pollution), dans une logique de gestion en commun, il a semblé nécessaire à l’équipe de facilitation de commencer par travailler à une échelle territoriale fine (ensemble de quelques communes).

47Ainsi, une première série de séminaires de rencontre active a été réalisée auprès de trois territoires, aux activités et enjeux différents. L’objectif était de tester la faisabilité de l’entreprise (y avait-il effectivement de l’énergie et de l’envie localement ?), en faisant monter en puissance des acteurs territoriaux (élus locaux, associations, personnes engagées dans le programme JAFA (JArdins FAmiliaux) d’aide aux familles cultivant des jardins créoles, etc.), aux côtés des acteurs de filières.

48Au cours de cette première série de séminaires, des thèmes d’action ont émergé. Afin que les acteurs concernés soient mis au cœur de la réponse à la situation de pollution (développement de leurs propres réponses, expérimentation et invention de solutions, au sein d’une stratégie d’ensemble intégrant aussi les objectifs institutionnels), ces thèmes ont été travaillés dans une seconde série de séminaires de rencontre active.

Les séminaires territoriaux : l’émergence d’acteurs et de territoires fédérateurs, et le partage d’expériences

49Trois territoires ont été sélectionnés pour l’organisation de séminaires territoriaux :

• séminaire du territoire « Nord-Caraïbe » : communes de Morne-Rouge, Fonds-Saint-Denis, Saint-Pierre et Le Prêcheur sur la côte Nord-Ouest de l’île ;
• séminaire du territoire « Centre Nord » : communes de Gros-Morne, La Trinité et Saint-Joseph ;
• séminaire du territoire « Nord-Atlantique » : communes de Le Lorrain, Basse-Pointe, Ajoupa-Bouillon, Le Marigot et Sainte-Marie sur la côte Nord-Est de l’île.

L’occasion, pour les professionnels, de partager des initiatives

50Les séminaires ont été l’occasion de commencer à mettre en avant des initiatives d’agriculteurs, actifs individuellement, qui font des expérimentations sur leurs parcelles, afin d’améliorer leurs techniques de production sur des sols pollués et de dégager de nouvelles marges de manœuvre.

51Les participants aux séminaires ont également souligné l’existence de petits groupements d’agriculteurs (par exemple, les membres du Marché Agricole Nord-Atlantique (MANA)) qui agissent en commun pour mutualiser des moyens, organiser la distribution, produire de façon concertée et assurer la qualité et la traçabilité des produits.

52Dans un premier temps, ces initiatives ont étonné les participants, puis ils s’en sont saisis comme modèles, et ont exprimé leur souhait de voir ces initiatives valorisées et démultipliées, aussi bien dans le domaine de l’agriculture (« pourquoi ne pas faire cela aussi chez moi ? ») que dans le domaine de la pêche (« comme les agriculteurs, nous devons nous mobiliser et proposer des projets »).

53Dans le domaine de la pêche, les séminaires de rencontre active ont aussi permis d’échanger sur des initiatives concrètes. Par exemple, dans la mesure où la pêche au large n’est pas affectée par la chlordécone, certains pêcheurs cherchent à développer des navires de pêche à voile pour aller au large, tout en respectant les obligations de limitation de la puissance moteur des embarcations, conformément aux normes imposées par la politique européenne de la pêche.

54Enfin, les séminaires territoriaux ont permis d’inclure dans la réflexion de nouveaux acteurs indispensables à la construction de la stratégie souhaitée : des élus locaux (municipaux, communautés d’agglomérations), des associations locales, des personnes impliquées dans le programme des jardins familiaux (JAFA) de l’Agence Régionale de Santé.

L’émergence d’une sphère d’action locale et autonome

55Ces séminaires ont permis de renforcer la volonté des acteurs de se constituer en une communauté d’action à plusieurs niveaux : une communauté globale dans laquelle tous les acteurs pourraient définir ensemble (et redéfinir au besoin) leur stratégie globale d’action, puis, au sein de cette communauté globale, un ensemble de communautés d’action plus restreintes et localisées, par territoires ou par familles d’acteurs.

56L’ensemble des acteurs (y compris l’État et les acteurs régionaux) a donc pu voir émerger une sphère d’action relativement ignorée jusqu’alors : la mobilisation autonome d’acteurs (agriculteurs, pêcheurs, associations, professionnels de santé, collectivités et acteurs publics,…) à une échelle locale. Ainsi, il est apparu intéressant d’encourager le développement de modes d’action en commun à une échelle territoriale plus fine, sur des territoires de projet regroupant plusieurs communes. Cette perspective sera reprise dans la future Charte. Les séminaires territoriaux ont enfin permis de dégager quatre thèmes particulièrement porteurs et importants aux yeux des acteurs sollicités.

L’identification de thèmes structurants pour un futur programme d’actions

57Au cours des séminaires territoriaux, de nombreux thèmes d’action sont apparus : foncier et accès à la « ressource terre » ; partage des expérimentations et des savoir-faire ; recherche mutualisée entre acteurs des territoires et scientifiques ; traçabilité, sécurisation et valorisation de la qualité des productions locales ; gouvernance du commun ; santé des personnes dans une démarche de précaution ; développement de systèmes d’échanges et d’objectivation de la qualité ; redéploiement des activités de pêche ; méthodes de phyto-décontamination ; lien producteur-consommateur ; partage volontaire de l’information sur la contamination des terres et des produits ; sécurisation d’une autoproduction alimentaire, etc.

58Un travail de synthèse et de réflexion, effectué par l’équipe de facilitation, a conduit à préciser et à regrouper ces thèmes en quatre catégories, objets des quatre séminaires de rencontre active qui ont suivi, et qui formeront les quatre orientations stratégiques prioritaires de la future Charte.

Les séminaires thématiques et les séminaires de préfiguration de la Charte : avancer dans la constitution d’un plan d’actions

59La construction de la Charte s’est effectuée en deux étapes, la première étant une série de quatre séminaires thématiques destinés à approfondir le diagnostic stratégique pour chacun des quatre grands thèmes identifiés, à savoir :

• Alimentation, agriculture et société ;
• Pêche, aquaculture, société et territoire ;
• Santé des personnes dans une démarche de précaution ;
• Transparence constructive, outils de visibilité territoriale, suivi et valorisation de la qualité des produits agricoles.

60Réunissant des acteurs régionaux, des acteurs des filières et des acteurs territoriaux, ces séminaires thématiques ont notamment permis de réunir le matériau de base pour la formulation du programme d’actions de la Charte.

61Ensuite, une première version de la Charte a été produite par l’équipe de facilitation. Elle a été mise en discussion lors de quatre séminaires de préfiguration de la Charte, chacun des séminaires visant à discuter et à affiner l’un des quatre thèmes du programme d’actions (résumé du diagnostic stratégique partagé spécifique au thème ; objectifs ; actions concrètes et mode de gouvernance proposé).

62Les différents séminaires (territoriaux, thématiques et séminaires de préfiguration de la Charte) ont permis d’élargir la base des acteurs engagés dans la démarche. Si l’audit a mobilisé 73 acteurs, c’est finalement plus d’une centaine d’acteurs qui se sont engagés dans tout ou partie de la démarche stratégique.

63Suite aux séminaires de préfiguration de la Charte, une version finale de la Charte, validée par les participants à la démarche, a vu le jour en février 2013. Elle a marqué la fin de l’action 36 du Plan chlordécone 2011-2013. Le tableau ci-après récapitule l’intitulé définitif de chaque thème (nommés « orientations stratégiques prioritaires » dans la Charte), ainsi que les actions associées.

La signature et la mise en œuvre de la Charte

64Sur proposition de la Direction générale de la santé (DGS), la signature et la mise en œuvre de la Charte ont été incluses dans le troisième Plan chlordécone en cours de préparation fin 2013. Une deuxième action visant à dupliquer en Guadeloupe la démarche de facilitation conduite avec succès en Martinique a également été intégrée dans le nouveau Plan chlordécone, validé à l’été 2014. La mission de facilitation de la signature et de la mise en œuvre de la Charte a été confiée au partenariat Mutadis-AgroParisTech-Sol et Civilisation (qui sera également responsable de la démarche de facilitation stratégique en Guadeloupe).

65Étant donné le laps de temps important – un an et demi – écoulé depuis l’écriture de la Charte, quatre ateliers thématiques ont été organisés, de septembre à décembre 2014, autour de chacun des axes stratégiques prioritaires du programme d’action de la Charte, afin de remobiliser les acteurs, de rappeler le contenu la Charte et de mettre à jour le programme d’actions.

66Une version mise à jour de la Charte a ainsi vu le jour, avant d’être signée le 3 mars 2015 par 22 organisations18 (fig. 9).

Figure 9. Signature de la Charte, Le Lamentin, 3 mars 2015.

67En parallèle, une réflexion a été menée avec la Préfecture, le Conseil Régional, le Conseil Général et la Communauté d’Agglomération Nord Martinique sur la forme juridique qu’il convenait de donner aux instances de gouvernance de la Charte. Les collectivités territoriales ont opté pour la forme associative et des propositions de statuts ont été préparées par le partenariat Mutadis-AgroParisTech-Sol et Civilisation, avant d’être discutées et amendées. L’assemblée générale constitutive de l’association a eu lieu le 22 juillet 2015.

68Les prochaines étapes de la mise en œuvre de la Charte sont le recrutement d’un facilitateur local et la mise en œuvre des instances de gouvernance prévues par la Charte.

Entretenir l’engagement des acteurs par des actions ciblées, un défi crucial

69Tout au long de cette démarche, l’équipe de facilitation a été amenée à effectuer un travail exigeant de mobilisation des grands acteurs (services déconcentrés de l’État, Conseil Régional, Conseil Général et Communauté d’Agglomération Nord Martinique) sous forme de rencontres bilatérales visant à maintenir leur implication dans la durée. En outre, afin de maintenir l’intérêt d’un ensemble plus large d’acteurs pour la démarche engagée, l’équipe de facilitation a elle-même été à l’initiative de deux projets concrets, centrés sur deux thématiques porteuses : les systèmes d’échanges locaux et les agricultures traditionnelles.

70Dans le cas de la mise en place du SEL (Système d’Échanges Local), Mutadis a facilité le rapprochement entre le programme JAFA porté par l’ARS de Martinique, l’association locale « la Goutte d’Eau Lorrinoise » engagée dans ce programme, la Fondation pour le Progrès de l’Homme et des experts des monnaies locales et complémentaires. L’objectif de ce rapprochement était d’évaluer en quoi les monnaies locales et complémentaires ou bien les systèmes d’échanges locaux pouvaient favoriser la préservation de la culture du jardin créole malgré la pollution des sols. Suite à cette initiative, un SEL a été instauré en 2014 pour permettre aux familles ayant un jardin chlordéconé de se fournir en légumes racines et autres produits cultivés dans des jardins non pollués. Ces familles pourront continuer de cultiver leurs jardins avec des plantes non sensibles à la chlordécone et échanger ces produits au sein du SEL.

71Pour les agricultures territoriales, Mutadis et Sol et Civilisation ont approfondi l’idée, présente dans la Charte, d’un développement de systèmes de production agricoles inspirés des méthodes martiniquaises traditionnelles de production, dans un contexte où ces modes d’agricultures n’étaient pas reconnus comme des pratiques professionnelles économiquement viables par certains acteurs, en particulier la DAAF. Trois séminaires sur ce thème, réunissant plus de 150 personnes, ont été organisés en Martinique et à Paris en 2014 et 2015, en partenariat avec la Chambre d’agriculture de Martinique et le Conseil Régional (pour le premier séminaire martiniquais). Cela a permis de confirmer l’intérêt de nombreux acteurs martiniquais pour les agricultures traditionnelles, de mettre en valeur les initiatives de différents agriculteurs – y compris des agriculteurs ayant mis en place des modes de production permettant une production saine sur des sols chlordéconés – et de jeter les bases de cahiers des charges spécifiques. Enfin et surtout, ces événements ont montré que le développement de ces modes d’agricultures représentait un véritable enjeu politique en Martinique.

72Il importe donc de noter que c’est en dehors de la démarche de mise en œuvre de la Charte stricto sensu que les premiers signes concrets de changement ont pu apparaître, même si, dans les deux cas évoqués ci-dessus, le lien avec cette démarche a été rappelé.

Conclusion

73La démarche de facilitation stratégique mise en œuvre dans le contexte martiniquais a marqué, par sa singularité, l’ensemble des acteurs sur les plans national, régional et local. Pour ce qui concerne l’État, elle s’inscrit d’emblée dans une recherche de voies différentes de l’action publique classique dans un contexte où cette dernière apparaît insuffisamment efficace et difficilement soutenable sur le long terme, si elle constitue l’unique réponse à une crise multidimensionnelle comme celle de la chlordécone. Pour les acteurs régionaux et locaux, elle a représenté une qualité d’écoute inédite. En effet, les missions d’expertise, d’inspection et d’évaluation réalisées par des experts extérieurs se sont multipliées au cours du temps. Au début, la démarche de facilitation a d’ailleurs été appréhendée localement comme un avatar supplémentaire de ce processus d’évaluation extérieure. Cependant, les acteurs engagés dans la démarche ont rapidement relevé que l’approche utilisée ne leur imposait pas un cadrage extérieur du problème et leur donnait – souvent pour la première fois – l’opportunité de s’exprimer comme ils le souhaitaient. La capacité des intervenants à consacrer le temps suffisant – fût-il long – à chaque acteur lors des entretiens de la phase d’audit patrimonial a également contrasté avec l’emploi du temps habituellement contraint des missions d’évaluations.

74En définitive, le travail de facilitation stratégique a permis aux acteurs d’opérer une triple bascule stratégique :

• Dans la définition du problème, initialement envisagé comme un problème de santé publique et de gestion de ses effets collatéraux (économiques, sociaux, culturels) avant d’être compris comme un problème de développement durable précautionneux dans une situation de pollution complexe à appréhender.
• Dans le rôle de l’État qui, d’acteur totalement central de la réponse à la situation de pollution (à la fois concepteur, pilote, acteur majeur et chef d’orchestre) a vu se dessiner la possibilité d’une gestion en partenariat avec les acteurs martiniquais.
• Dans le rôle et la posture des acteurs martiniquais, passant d’une posture de victimes à dédommager à celle de partenaires d’une gestion à long terme du problème – sans que cela n’évacue pour autant la question du dédommagement.

75Le déploiement de ce processus de reformulation du problème et de sa réponse ne s’est pas fait sans difficultés. Bien qu’impulsée directement par le Comité de Pilotage du Plan chlordécone, la démarche a dû convaincre de sa pertinence sur le territoire martiniquais, à la fois auprès des services déconcentrés de l’État et des acteurs locaux. Pour cela, le soutien constant du Conseil Régional de Martinique a constitué un atout considérable.

76Différents signes témoignent du succès de la démarche au niveau national et régional : la signature de la Charte par un ensemble large d’acteurs concernés (à l’exception du Comité Régional des Pêches Maritimes et des Élevages Marins) ; l’engagement des grandes collectivités territoriales dans une association des élus signataires de la Charte ; l’émergence d’enjeux positifs autour du développement des agricultures traditionnelles et l’inscription de la continuation de la démarche dans le troisième Plan chlordécone. L’engagement d’une diversité d’acteurs régionaux et locaux a permis de poser le problème autrement, en élargissant la question de la chlordécone. Toutefois, ces signes encourageants témoignent seulement du succès du début d’un processus de transition qui a vocation à se déployer sur un temps long, d’au moins une à plusieurs dizaines d’années. Sa poursuite est notamment conditionnée par la pérennité de l’engagement du Conseil régional suite au changement de majorité politique issue des élections de fin 2015.

77Dans la mesure où les instances de gouvernance de la Charte sont en cours de mise en place, il est encore trop tôt pour évaluer leurs effets sur d’éventuelles transformations de l’action de l’État. Toutefois, une certaine porosité entre la Charte et le Plan chlordécone peut d’ores et déjà être observée. D’une part, la mise en œuvre de la Charte devient, symbole fort, la première action du nouveau Plan chlordécone, alors que sa préparation constituait la dernière action du Plan précédent. D’autre part, une réorientation profonde du programme JAFA (Jardins Familiaux) est proposée par l’Agence Régionale de Santé de Martinique afin d’incorporer différents éléments du volet santé du programme d’action de la Charte, comme le développement de filières alimentaires « zéro chlordécone » à destination des populations sensibles (femmes enceintes, jeunes mères et enfants) et l’accès à la mesure d’imprégnation corporelle en chlordécone comme indicateur d’exposition dans le cadre de projets de santé territorialisés.