La légitimité des « juges-experts » de la Cour européenne de Justice 1952-1972
p. 143-154
Résumés
Peu connue du grand public, la Cour européenne de Justice a joué dans les années 1960 et 1970 un rôle clef dans le projet de construction européenne. À travers une série d’arrêts ambitieux qui prônaient, entre autres, la primauté du droit européen sur les droits nationaux, elle a consacré un processus forçant les six États fondateurs de l’Union européenne, jusqu’alors régulateurs absolus sur le plan national, à abandonner progressivement une partie de leurs pouvoirs régaliens au profit d’autres formes de régulation supranationales. En s’intéressant aux profils professionnels et à la légitimité des premiers juges de cette même Cour, ce chapitre cherche à comprendre pourquoi les États ont accepté ce processus. Il montre que l’expérience professionnelle des juges en tant qu’« experts en droit » au service des gouvernements des États membres avant d’arriver à la Cour européenne a joué un rôle déterminant dans l’acceptation de leur jurisprudence. Cette expérience les a notamment aidés à « convaincre » les dirigeants nationaux du fait que céder une partie de leur pouvoir de régulation allait, du moins à long terme, dans le sens de leurs intérêts.
In the 1960s and 1970s, the European Court of Justice played key role in the European integration project. Through a series of ambitious rulings proclaiming, among other things, the primacy of European law over national legislations, it forced the six founding member states of the European Union, which had until then been the sole regulators at the national level, to gradually give up some of their sovereign powers in favor of other forms of supranational regulation. By studying the professional profiles and the legitimacy of the first judges of the European Court of Justice, this chapter seeks to understand why the member states accepted this process. It shows that the professional experience of many judges as “legal experts” for their governments before coming to the European Court played a decisive role in the acceptance of their case law. It helped them to “convince” national leaders that giving up some of their regulatory power was, at least in the long term, in their interest.
Texte intégral
Introduction. Experts en droit et politiques
1Parmi ceux qui portent un regard critique sur l’omniprésence des technocrates et des experts dans la gouvernance européenne, nombreux sont ceux qui perçoivent en celle-ci un vice qui remonte aux origines de la construction européenne1. Ce vice viendrait notamment de Jean Monnet en personne, et sa conviction de devoir mettre, au sein d’une Haute Autorité supranationale du charbon et de l’acier, « l’intérêt commun » entre les mains de personnalités indépendantes des gouvernements, c’est-à-dire d’experts compétents ne cherchant pas à poursuivre des intérêts politiques nationaux2. La Haute Autorité n’est pas la seule des premières institutions européennes dans laquelle on trouve des « experts ». On remarque également leur présence au sein de sa petite sœur, la Cour de Justice de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). En s’intéressant de près aux premiers membres de l’organe judiciaire de la, puis à partir de 1958, des Communautés européennes, on constate en effet une forte présence d’hommes ayant transité comme « experts en droit » dans les administrations des États membres3.
2Ce n’est pas Jean Monnet qui définit cette ligne de recrutement. Ce sont les gouvernements qui décident de choisir la plupart des premiers juges « européens » dans les couloirs de leurs ministères. Selon nos recherches dans les archives nationales des États fondateurs, ce choix n’est pas le résultat d’une stratégie de recrutement fixée par les six. Les archives révèlent d’ailleurs qu’aucune concertation n’a lieu entre États en ce qui concerne le recrutement des membres de la Cour dans les années 1950 et 1960. Chaque gouvernement sélectionne « son » juge selon ses propres critères4, non sans d’ailleurs parfois provoquer des critiques quant à son choix5. Si la Cour de Justice connaît, surtout pendant les années 1960, peu de personnalités ayant passé la majorité de leur carrière dans la magistrature, cela est donc dû au fait que la plupart des États membres ne vont eux-mêmes pas en première intention chercher leurs candidats dans celle-ci, mais les recrutent parmi des jurisconsultes ayant travaillé pour ou dans leurs ministères. Comme l’a souligné le politiste Antoine Vauchez, le juge communautaire semble ainsi tirer sa légitimité non pas de sa distance, comme c’est le cas dans la magistrature nationale, mais de sa proximité avec les dirigeants nationaux6. On peut supposer que ce recrutement « en interne » traduit dans une certaine mesure une volonté de contrôle de l’activité de l’institution. Les dirigeants nationaux y placent des hommes qu’ils connaissent et en lesquels ils ont confiance.
3Néanmoins, la Cour de Justice opte quelques années seulement après la signature des traités de Rome pour une jurisprudence qui limite fortement l’autonomie des États : à partir de 1963, l’année où elle prononce son célèbre arrêt Van Gend en Loos, elle transforme progressivement le traité CEE (Communauté économique européenne) en un catalogue de droits individuels sur lequel les particuliers des États membres peuvent s’appuyer devant leurs juridictions nationales pour contraindre les gouvernements à respecter leurs engagements européens. Ensuite, elle affirme à partir de 1964 le principe de la primauté du droit européen, principe qui ne figure nullement dans les traités. Elle se lance ainsi dans un processus souvent qualifié de processus de « constitutionnalisation » du traité7. En même temps, elle s’attribue par le biais de cette jurisprudence audacieuse un considérable rôle politique.
4Une grande énigme reste à ce jour la question de savoir pourquoi les gouvernements ont accepté ce processus. Apporter des réponses à cette question complexe nécessiterait des recherches dépassant largement le cadre de l’étude de la composition de la juridiction européenne. Nous nous limitons donc ici à proposer une réflexion sur la légitimité des membres de la Cour de Justice pendant les premières décennies de son existence, et en particulier pendant la période où elle a « révolutionné » l’ordre juridique communautaire en lui donnant des traits constitutionnels, c’est-à-dire les années 1960 et le début des années 19708.
1. La nomination de jurisconsultes des ministères à la Cour européenne de Justice entre 1952 et 1972
5La Cour de Justice de la CECA voit le jour quelques mois après l’inauguration de la Haute Autorité, à Luxembourg-ville, en décembre 1952. Elle a pour principale fonction d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité de Paris, et de proposer aux six États fondateurs de la première Communauté des voies de recours contre les décisions de la Haute Autorité. En 1958, à la suite de l’entrée en vigueur des traités de Rome, elle devient la Cour de Justice des Communautés européennes9. Jusqu’à la veille du premier élargissement (1973), elle se compose de sept juges.
6Quasiment aucun magistrat qualifiable de « classique », c’est-à-dire n’ayant évolué que dans la magistrature, n’est nommé pendant les années 1950 et 1960 à Luxembourg. Les trajectoires des premiers juges sont très hétérogènes. Parmi ceux nommés en 1952, trois ont travaillé dans les plus hautes juridictions de leur pays. Ce n’est toutefois semble-t-il pas dans la magistrature que s’est effectué leur recrutement, mais dans les rouages des ministères. Le président de la Cour de Justice de la CECA (1952-1958), Massimo Pilotti, est à la fois un haut magistrat (procureur général de la Cour de cassation italienne de 1944 à 1948) et un jurisconsulte chevronné du ministère italien des Affaires étrangères. Il a représenté celui-ci à de nombreuses conférences internationales après la Grande Guerre et à l’Assemblée de la Société des Nations (en tant que délégué suppléant), avant d’avoir été nommé secrétaire général adjoint de la SDN (1932 à 1937)10. En 1948, il a ensuite été le chef d’une mission italienne chargée d’étudier la question de biens sous séquestre au Brésil.
7Le Luxembourgeois Charles-Léon Hammes (juge de 1952 à 1964, puis président de la Cour jusqu’en 1967) est lui aussi haut magistrat (conseiller à la Cour supérieure de Justice du Grand-Duché en 1945, puis membre du Conseil d’État en 1951), qui a, pendant de longues années, circulé dans le ministère luxembourgeois de la Justice. De 1927 à 1929, il a travaillé au sein de celui-ci comme attaché. En 1938, ce ministère l’a nommé membre du Comité international technique d’experts juridiques aériens. En 1948, il a été désigné membre de la commission Benelux pour l’unification du droit et en 1951, il a présidé la délégation luxembourgeoise à la 7e conférence de droit international privé de La Haye.
8Le juge allemand Otto Riese (1952-1963) a derrière lui presque trente années d’expertise en droit aérien, maritime et droit de vente internationale pour le ministère de la Justice de son pays (d’abord au sein de celui-ci puis pour celui-ci, parallèlement à sa carrière de professeur à l’université de Lausanne). Un an avant de lui proposer le poste à Luxembourg, le ministère de la Justice l’a nommé président de chambre à la Cour fédérale de la RFA. Le Néerlandais Adrianus Van Kleffens (juge de 1952 à 1958) a, après un court passage dans la magistrature, passé presque vingt ans comme jurisconsulte au ministère des Affaires économiques des Pays-Bas, au sein duquel il a grimpé les échelons jusqu’au poste de directeur-général. Il a lui aussi participé à de nombreuses négociations internationales, dont notamment celles du traité Benelux.
9Les trois autres juges de la Cour de Justice de la CECA n’ont jamais travaillé dans la magistrature. Le Belge Louis Delvaux (docteur en droit tout comme ceux mentionnés plus haut), est un avocat qui a consacré la majorité de sa carrière à la vie politique (député puis ministre de l’Agriculture en 1945). Les juges Jacques Rueff (Français) et Petrus Serrarens (Néerlandais) ne sont pas juristes. Le premier est inspecteur général des finances, haut fonctionnaire international et économiste. On observe chez lui aussi une certaine expérience d’expertise. En 1945, le gouvernement français l’a envoyé comme conseiller économique dans la zone d’occupation française en Allemagne. Quelques mois plus tard, il a été nommé chef de la délégation française aux discussions sur les réparations à verser par l’Allemagne. Il a ensuite présidé une conférence organisée sur ce même sujet par le gouvernement français à Paris. Celle-ci a mené à la création de l’Agence Interalliée des Réparations, placée sous la présidence de Jacques Rueff jusqu’à son arrivée à la Cour de Justice. Petrus Serrarens est un homme politique (sénateur et député) qui a été le secrétaire général de la Confédération internationale des syndicats chrétiens pendant plus de trente ans (CISC, 1920-1952). Lui aussi a représenté son pays à de nombreuses conférences internationales, notamment les conférences internationales du travail et celles ayant mené à la création du Conseil de l’Europe. Il faut toutefois souligner que ce n’est pas le gouvernement néerlandais qui a proposé sa nomination à la Cour de Justice, mais la CISC, qui a milité pour qu’un juge représentant des travailleurs siège à l’organe judiciaire de la CECA.
10La présence de ces deux non-juristes à la Cour de Justice de la CECA incite en 1956 le comité de rédaction des traités de Rome à rendre plus strictes les conditions d’accès aux postes de juge. Alors que le traité de Paris veut seulement qu’ils offrent « toutes garanties d’indépendance et de compétence », les candidats doivent désormais réunir « les conditions requises pour l’exercice, dans leur pays respectif, des plus hautes fonctions juridictionnelles » ou être « des jurisconsultes possédant des compétences notoires » (articles 167 CEE, 139 Euratom). Les nouveaux accords invitent donc en premier lieu au recrutement de candidats qualifiés pour siéger dans les plus hautes juridictions des États membres. Les gouvernements montrent cependant dans l’ensemble une préférence pour le deuxième volet de ces nouveaux articles. La Cour de Justice des Communautés européennes comprend au cours des années 1960 moins de hauts magistrats que celle de la CECA. Entre 1967 et 1970, plus qu’un seul homme ayant travaillé dans une haute juridiction nationale ne figure à la Cour, Riccardo Monaco, membre du Conseil d’État italien de 1948 à 1956 (mais aussi haut fonctionnaire au ministère des Affaires étrangères comme nous le verrons plus loin). La plupart de ceux qui sont appelés à rejoindre la Cour de Justice après sa transformation en organe judiciaire unique des trois Communautés sont ou bien des hauts fonctionnaires-jurisconsultes issus des ministères (Affaires étrangères et Justice notamment) ou des universitaires ayant parallèlement à leur fonction de professeur travaillé comme expert en droit pour l’administration de leur pays.
11Le Néerlandais André Donner, nommé président de la nouvelle Cour (1958-1964, ensuite juge jusqu’en 1979), est un professeur de droit public auquel le gouvernement des Pays-Bas a entre 1950 et 1958 fait appel à de multiples reprises pour siéger dans des commissions chargées de proposer des réformes de la constitution. Le juge italien Nicola Catalano (1958-1962), avocat et enseignant à l’université en début de carrière, a en 1948 été recruté par le ministère des Affaires étrangères italien pour devenir agent du gouvernement italien auprès des commissions de conciliation instituées par le traité de paix de 1947. Il a ensuite été nommé conseiller juridique de la zone internationale de Tanger (1951). Après avoir travaillé pendant près de quatre ans au service juridique de la Haute Autorité de la CECA (1953-1956), le gouvernement italien l’a envoyé en tant qu’expert juridique aux négociations des traités de Rome.
12L’Italien Rino Rossi, lui aussi nommé juge en 1958 (jusqu’en 1964), est également un homme bien connu du ministère des Affaires étrangères de son pays d’origine. Celui-ci l’a à deux reprises (en 1928 et en 1941) envoyé comme magistrat sur l’île de Rhodes, le centre judiciaire des îles de la mer Égée en possession de l’Italie et placées sous l’autorité du ministère des Affaires étrangères. En 1953, Rossi ayant alors été substitut du procureur général de la Cour de cassation italienne, ce même ministère a d’ailleurs fait appel à son expertise dans l’élaboration du règlement de procédure de la Cour de Justice de la CECA.
13L’Italien Alberto Trabucchi, qui arrive à la Cour de Justice en 1962 (il y reste jusqu’en 1976), a passé la totalité de sa carrière à l’université, comme professeur de droit privé. Nous pouvons cependant chez lui aussi relever une expérience en tant que jurisconsulte pour le ministère de la Justice de son pays, puisqu’il a en 1939 été brièvement associé à la grande réforme du Code civil italien. Le Français Robert Lecourt (juge de 1962 à 1967, puis président de la Cour jusqu’en 1976) ne rentre pas dans la catégorie des membres de l’institution ayant mis leur expertise au service de l’administration de leur pays. Lecourt est, comme le Belge Louis Delvaux, un avocat qui a fait carrière dans la politique. Il a notamment été ministre de la Justice à plusieurs reprises.
14L’Allemand Walter Strauss (juge de 1963 à 1970) a quant à lui passé la quasi-totalité de sa carrière dans l’administration allemande, mais également dans celle instituée par les autorités d’occupation en 1945. De 1928 à 1933, il a travaillé comme jurisconsulte au ministère allemand de l’Économie. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il est devenu directeur adjoint, puis directeur du bureau juridique de l’administration économique des territoires d’occupation anglo-américains unifiés. Il a participé à la rédaction de la Loi fondamentale, puis il est devenu haut fonctionnaire au ministère allemand de la Justice (jusqu’en 1963).
15L’Italie envoie en 1964 à Luxembourg le secrétaire général du contentieux diplomatique et chef du service juridique de son ministère des Affaires étrangères, et professeur de droit Riccardo Monaco (juge jusqu’en 1976). Monaco a été membre de délégations italiennes à d’innombrables conférences internationales (inter alia les négociations ayant mené à la création de l’OECE, la conférence de Messine et diverses conférences organisées par les Nations Unies). Trois ans après lui entre à la Cour un homme avec une trajectoire similaire, Pierre Pescatore (juge jusqu’en 1985), secrétaire général au ministère des Affaires étrangères du Grand-Duché et également professeur de droit. Il a pour le Luxembourg participé à la rédaction du traité Benelux et des traités de Rome, et il a été le chef de la délégation luxembourgeoise aux négociations du plan Fouchet.
16En même temps que lui prête serment le Belge Josse Mertens de Wilmars (juge jusqu’en 1980, puis président jusqu’en 1984). Comme son prédécesseur Delvaux et le Français Lecourt, il n’a pas travaillé dans l’administration. Il est avocat et a passé plus de vingt ans en politique. L’Allemand Hans Kutscher (juge de 1970 à 1976, puis président jusqu’en 1980) arrive à Luxembourg après une carrière de quinze ans à la Cour constitutionnelle allemande. Avant sa nomination à celle-ci, il a travaillé comme expert en droit dans l’administration allemande. En 1939, il a rejoint le ministère de l’Économie du Reich. Sept ans plus tard, il a été recruté par le ministère de l’Économie et des Transports du Wurtemberg-Bade, puis il a rejoint le ministère des Affaires étrangères pour être membre de la délégation allemande chargée de négocier la fin du statut d’occupation avec les puissances alliées (1951). Il a ensuite été nommé secrétaire du comité d’experts juridiques du Conseil fédéral allemand.
17La première chose que l’on constate à travers cette brève analyse des trajectoires professionnelles des hommes nommés juges européens dans les années 1950 et 1960, c’est que la qualification d’« experts » est fortement réductrice. Ils sont professeurs de droit, hauts fonctionnaires, (hauts) magistrats ou hommes politiques. Cependant, le fait qu’à l’exception de ces derniers, tous aient mis leur expertise en droit au service d’un ministère de leur pays laisse croire qu’il s’agit là d’une condition essentielle pour arriver à la juridiction européenne pendant les premières décennies de son existence. Cela ne signifie pas nécessairement que cette expertise constitue le facteur déterminant dans leur recrutement. Il ne faut par exemple pas oublier l’importance des affiliations politiques pour être recruté. Toutefois, on constate que les gouvernements donnent ces postes à des hommes qu’ils connaissent, notamment grâce à cette activité d’expertise antérieure.
2. Une légitimité fragile ?
18Ces nominations de « jurisconsultes possédant des compétences notoires » recrutés dans les ministères, qui parfois n’ont que peu, et dans certains cas, aucune expérience dans la fonction juridictionnelle, jouent-elles en défaveur de la légitimité de l’organe judiciaire des Communautés ? Si l’on se place du point de vue des juridictions nationales, on peut imaginer que la présence à la Cour européenne de certains juges n’étant pas des magistrats professionnels constitue dans les années 1960 et 1970 un argument tentant pour remettre en cause l’autorité de celle qui invite les juges des États membres à donner la priorité au droit communautaire lorsqu’il est en conflit avec leurs lois nationales. On ne manque par exemple pas de temps à autre de pointer du doigt au Grand-Duché, pays natal de Pierre Pescatore (un des juges les plus emblématiques de la génération audacieuse de la Cour de Justice), que celui-ci n’a jamais été, sur le plan national, qualifié pour l’exercice de fonctions judiciaires.
19Qu’en est-il de la légitimité et de l’autorité de la Cour de Justice vis-à-vis des gouvernements ? Comment ces hommes ont-ils réussi à faire accepter une jurisprudence qui a progressivement donné des traits constitutionnels à un traité international classique ? Pour avancer un élément d’explication parmi tant d’autres, nous nous appuyons ici sur des arguments proposés par le juriste Louis Favoreu dans ses travaux sur la légitimité des cours constitutionnelles. Précisons que L. Favoreu s’est fermement opposé à l’idée de voir en la Cour européenne de Justice une cour constitutionnelle11. Si elle exerce quelques compétences semblables à celles attribuées aux cours constitutionnelles, elle est à ses yeux tout de même très différente de celles-ci, puisqu’elle traite majoritairement du contentieux autre que du contentieux dit constitutionnel. S’ajoute à cela qu’à la fois la composition de l’organe judiciaire européen et les modalités de désignation de ses juges ne correspondent pas à celles des cours constitutionnelles. L’Assemblée parlementaire européenne ne joue en effet aucun rôle dans la nomination des juges de Luxembourg. Quelques éléments de réflexion mis en avant par L. Favoreu en ce qui concerne la légitimité des cours constitutionnelles sont cependant également utiles pour étudier celle de la juridiction des Communautés européennes, notamment parce que les cours constitutionnelles sont parfois épinglées pour ne pas être constituées exclusivement de magistrats professionnels et parce que les mécanismes régissant leur composition sont hautement politiques.
20Pour L. Favoreu, estimer que seule la qualité de magistrat garantirait la légitimité et l’indépendance des cours constitutionnelles équivaut à une « fausse croyance12 ». Ces juridictions ne peuvent « avoir la même composition que les juridictions ordinaires sous peine de voir leur légitimité contestée, par ceux qu’elles contrôlent, c’est-à-dire essentiellement les gouvernants13 ». Loin de constituer « une tare », le « mode de désignation des juges constitutionnels par des autorités politiques pour des motifs politiques » est au contraire « une qualité et même une nécessité : car la légitimité de la justice constitutionnelle repose en grande partie sur cette technique de désignation14. » Les forces politiques doivent avoir l’impression qu’elles sont représentées au sein de l’organe de contrôle et qu’elles peuvent lui faire confiance. « L’institution de la justice constitutionnelle ne fonctionne bien que si ceux qui sont soumis au contrôle […] ont le sentiment qu’ils participent à la désignation des membres de l’organe de contrôle15. »
21Ce raisonnement peut aussi être transposé à la Cour européenne. Le principal rôle de celle-ci n’est pas de contrôler les gouvernements (celui-ci revient à la Haute Autorité et à la Commission), même si elle peut les condamner sur recours introduit par l’organe exécutif. Cependant, en donnant des traits constitutionnels au traité CEE par une série de jugements audacieux, la Cour de Justice se lance dans les années 1960 et 1970 dans une véritable montée en puissance vis-à-vis des gouvernements. En leur imposant la primauté du droit européen et en permettant à des particuliers d’invoquer de plus en plus d’articles du traité comportant des obligations pour les États devant leurs juridictions nationales, elle limite considérablement les possibilités des gouvernements d’échapper à leurs obligations communautaires. Ce n’est pas elle qui contrôle directement leurs actions. Ce sont les particuliers, qui font usage de ces articles du traité devant leurs juges nationaux. Mais c’est tout de même elle, et sans que le traité l’autorise explicitement à le faire, qui leur donne ces droits et en fait ainsi des « moniteurs » des actions des gouvernements16.
Conclusion. La légitimation d’une juridiction supranationale de régulation
22Comme l’a souligné Renaud Dehousse, les juges européens ont toujours été attentifs à faire découler leurs jugements – même les plus audacieux – de la règle de droit et de l’esprit du traité17. Nous pouvons toutefois supposer qu’une construction juridique cohérente et dans l’esprit du traité ne suffit pas en elle-même pour faire accepter aux gouvernements une sérieuse perte d’autonomie. La légitimité et la force d’une juridiction résident aussi dans l’identité de ceux qui y siègent. En suivant le raisonnement de Louis Favoreu sur la légitimité des cours constitutionnelles, nous pouvons supposer que le mécanisme de nomination des juges et la composition de l’institution qui en a résulté a plutôt été un atout pour celle-ci dans sa montée en puissance face aux États membres. Dans le cadre des Communautés européennes, non seulement les gouvernements ont le « sentiment » d’être associés à la désignation des juges, ils ont entièrement entre leurs mains la procédure de sélection et de nomination des membres de l’organe judiciaire. Chaque gouvernement peut choisir « son » juge, sans devoir demander l’avis de ses homologues ou justifier son choix18. Les membres de la Cour sont d’ailleurs dotés de mandats courts (six ans). Cela engendre sans aucun doute une certaine mainmise des gouvernements sur les juges, exposés à chaque fin de mandat « au bon plaisir19 » des dirigeants de leur État lorsqu’ils souhaitent être renouvelés dans leur fonction. Toutefois, cela limite aussi les possibilités des gouvernements de contester leurs jugements, puisque ce sont eux qui les y ont placés, ce sont eux qui ont composé cette Cour de Justice. Ils ne l’ont d’ailleurs pas composée en lançant des appels à candidatures officiels, ils ont choisi ses membres dans un cercle restreint, parmi des hommes qu’ils connaissaient et qui leur avaient dans le passé fourni de compétents services.
23Le collège de juges européens n’est ainsi pas un groupe de magistrats insensibles aux craintes et préoccupations des États dans le processus de construction européenne. Cela ne signifie pas nécessairement qu’ils ne vont, dans leurs jugements, pas à l’encontre de ces préoccupations. Mais cela les met dans une position privilégiée pour « convaincre » les dirigeants nationaux du fait que leurs jugements se placent, du moins à long terme, dans le sens de leurs intérêts, puisqu’ils jouent un rôle moteur dans la réalisation du projet de construction européenne dans lequel ils se sont engagés en signant les traités. La présence d’hommes se caractérisant par leur proximité avec les dirigeants nationaux et les ministères a ainsi pu favoriser la confiance des gouvernements en cette institution, condition essentielle pour la légitimité de ses jugements.
24Ce sentiment de confiance a d’ailleurs pu être renforcé par le fait que plusieurs membres de la Cour de Justice ont pendant les années 1960, parallèlement à leur travail de juge, continué leurs activités de jurisconsulte pour le gouvernement ou l’administration de leur pays d’origine20. Le juge Otto Riese a pendant son mandat fourni son expertise au ministère allemand de la Justice en droit aérien et en matière d’unification internationale du droit de vente. Le juge Charles-Léon Hammes a, tout au long des quinze années qu’il a passées à la Cour, présidé le comité chargé de préparer les positions luxembourgeoises aux conférences de droit international privé de La Haye et a présidé la délégation du Grand-Duché à ces mêmes conférences. Le Néerlandais André Donner a, de 1963 à 1966, été membre d’un groupe de travail informel qui a conseillé le ministère néerlandais de l’Intérieur en matière « d’affaires constitutionnelles ». De 1968 à 1971, il a ensuite co-présidé un comité chargé de proposer des solutions au gouvernement néerlandais dans le cadre d’une réforme de la constitution.
25Cette « double casquette » de certains membres de l’institution (juge indépendant à Luxembourg et jurisconsulte sur le plan national) a pu renforcer la capacité de la Cour de persuader les dirigeants nationaux de l’idée que le but de leurs jugements n’était pas d’« attaquer » la souveraineté des États, mais de pousser vers l’avant l’idéal de l’intégration. Pourquoi, en effet, des hommes ayant pendant des années fait preuve de compétents et loyaux services au sein des administrations (ou en politique), et ayant pour certains représenté et défendu leurs intérêts dans le cadre de négociations interétatiques, auraient-ils tout d’un coup pour ambition d’aller à l’encontre des intérêts de leur État d’origine ? Nous pouvons même imaginer que les membres de la Cour de Justice ont pu profiter de leurs contacts avec les administrations nationales pour mettre en avant l’importance de leur activité à Luxembourg et insister sur son apport bénéfique au processus d’intégration.
26À l’instar de nombreux autres juristes ayant circulé dans la sphère de pouvoir européenne, comme le montrent les travaux d’Antoine Vauchez, les juges communautaires tiraient ainsi un avantage du « brouillage » qui entourait leurs frontières professionnelles21. L’auteur observe sur le plan communautaire un va-et-vient des juristes entre l’Europe et le national, entre le politique et le judiciaire, qui semble être en contradiction avec la séparation des pouvoirs qui est sacro-sainte sur le plan national. La force du juge communautaire s’appuie sur sa capacité d’incarner à la fois l’Europe et son État d’origine. Vauchez fait d’ailleurs remarquer que les membres de la Cour n’ont eux-mêmes pas hésité à souligner cette compétence : des éloges adressés aux uns et aux autres soulignent de manière systématique qu’ils ont, avant d’arriver à Luxembourg, circulé dans les administrations nationales des États membres, comme s’il s’agissait là d’un « atout » essentiel et non pas d’un obstacle pour être un « bon » juge européen22. Loin d’avoir été une « tare », la présence à la Cour de Justice d’hommes ayant circulé en tant qu’« experts en droit » au sein des ministères a donc pu jouer un rôle-clef dans l’acceptation de sa jurisprudence « révolutionnaire » pendant les années 1960 et 1970.
Notes de bas de page
1 Cette contribution présente les résultats de recherches financées par le Fonds National de la Recherche du Luxembourg.
2 Cf. Featherstone, K., « Jean Monnet and the “Democratic Deficit” in the European Union », Journal of Common Market Studies, vol. 32, n° 2, 1994, p. 149-170.
3 Comme l’a montré le politiste Antonin Cohen, la composition de la Cour de Justice ressemble d’ailleurs dans une certaine mesure à celle de la Haute Autorité : Cohen, A., « Dix personnages majestueux en longue robe amarante. La formation de la Cour de Justice des Communautés européennes », Revue française de science politique, vol. 60, n° 2, 2010, p. 238. Pour de récents travaux s’intéressant à certains membres de la Cour de Justice et leurs parcours professionnels, également Vauchez, A., L’Union par le droit. L’invention d’un programme institutionnel pour l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2013.
4 Officiellement, la nomination des juges se fait cependant « d’un commun accord » par les gouvernements. Pour une analyse détaillée du processus de recrutement des premiers membres de la Cour de Justice, Fritz, V., Juges et avocats généraux de la Cour de Justice de l’Union européenne (1952-1972). Une approche biographique de l’histoire d’une révolution juridique, Francfort-sur-le-Main, Vittorio Klostermann, 2018.
5 C’est notamment le cas lorsque les Pays-Bas décident de nommer à la présidence de la Cour de Justice André Donner, dont le jeune âge et le manque d’expérience sur le plan international suscitent de sévères critiques de la part d’autres gouvernements.
6 Vauchez, A., L’Union par le droit, op. cit., p. 77.
7 Stein, E., « Lawyers, Judges, and the Making of a Transnational Constitution », The American Journal of International Law, vol. 75, 1, 1981, p. 1-27 et Weiler, J. H. H., « The Transformation of Europe », The Yale Law Journal, vol. 100, 8, 1991, p. 2403-2483.
8 Aux yeux de Joseph Weiler, les doctrines constitutionnelles majeures sont posées par la Cour de Justice au début des années 1970. Suivent ensuite essentiellement des approfondissements. Weiler, J. H. H., « The Transformation of Europe », op. cit., p. 2413.
9 Elle porte ce titre jusqu’en 2009, lorsqu’elle devient la Cour de Justice de l’Union européenne. Cf. sur la naissance de la Cour de Justice et sa transformation en organe judiciaire unique en 1958, Boerger-De Smedt, A., « Negotiating the foundations of European Law, 1950-1957. The legal history of the Treaties of Paris and Rome », Contemporary European History, vol. 21, 3, 2012, p. 339-356.
10 Ce court chapitre n’a pas pour objectif de proposer des portraits complets des trajectoires des premiers membres de la Cour de Justice, mais de mettre l’accent sur leur activité comme experts pour l’administration et les gouvernements de leurs pays d’origine. Des biographies historiques détaillées sont proposées dans Fritz, V., Juges et avocats généraux de la Cour de Justice de l’Union européenne (1952-1972), op. cit.
11 Favoreu, L., « Les cours de Luxembourg et de Strasbourg ne sont pas des cours constitutionnelles », Au carrefour des droits. Mélanges en l’honneur de Louis Dubouis, Paris, Dalloz, 2002, p. 35-45.
12 Favoreu, L., « La légitimité du juge constitutionnel », Revue internationale de droit comparé, vol. 46, 2, 1994, p. 571.
13 Ibid., p. 571.
14 Ibid., p. 573.
15 Ibid., p. 577.
16 Weiler, J. H. H., et al., « Une révolution tranquille. La Cour de Justice des communautés européennes et ses interlocuteurs », Politix, vol. 8, n° 32, 1995, p. 119-138.
17 Dehousse, R., La Cour de Justice des Communautés européennes, Paris, Montchrestien, 1994, p. 115-116.
18 Toutefois, depuis 2009 (article 255 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne), un comité indépendant donne son avis sur l’adéquation des candidats à l’exercice des fonctions de juge et d’avocat général de la Cour de Justice et du Tribunal avant que les gouvernements des États membres ne procèdent aux nominations. À ce sujet Vesterdorf, B., « La nomination des juges de la Cour de Justice de l’Union européenne. Le Comité Sauvé (l’article 255 TFUE) », Cahiers de droit européen, vol. 47, n° 3, 2011, p. 601-610.
19 Ibid., p. 15.
20 L’exemple le plus connu de cette double casquette de juge et d’expert est celui de Jacques Rueff, qui quitte cependant la Cour de Justice avant les arrêts « révolutionnaires ». Cf. Cohen, A., « Juge et expert. L’Affaire Rueff ou la codification des règles de la circulation internationale », Critique internationale, n° 59, 2013, p. 69-88.
21 Vauchez, A., L’Union par le droit, op. cit., p. 143.
22 Ibid., chap. 4.
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