1À plusieurs égards, le modèle argentin d’élections « primaires, ouvertes, simultanées et obligatoires » (PASO) représente un cas sui generis. En premier lieu, il s’agit d’une technologie de régulation imposée par les pouvoirs publics à travers la réforme de la législation électorale de 2009. Encadrée par une loi nationale, l’organisation des primaires argentines est homogénéisée et synchronisée à la différence des États-Unis où chaque État fédéré définit sa propre réglementation. En second lieu, parce que sont concernés tous les postes électifs nationaux (président et vice-président, sénateurs et députés). La portée d’application constitue l’un des traits distinctifs par rapport à la norme introduite en Uruguay en 1996 qui se limite à la désignation du candidat présidentiel. En troisième lieu, c’est dans le caractère doublement obligatoire du dispositif que réside sa spécificité. Car la règle exige de l’ensemble des partis qu’ils soumettent leurs listes à une procédure « ouverte » et tous les électeurs à y participer1.

2En soi, le recours aux primaires est une pratique déjà ancrée dans le répertoire d’action des partis argentins. Miguel De Luca et al. (2002) dénombrent 610 occasions où elles se sont déroulées pour sélectionner les listes législatives nationales entre 1983 et 2001. La technologie a également été utilisée pour départager les postulants aux élections présidentielles : dans tous les scrutins entre 1988 et 1999 on peut repérer au moins une candidature issue d’une primaire. Deux de ces compétitions ont été emblématiques par l’engouement suscité et leur degré de compétitivité. En 1989, la primaire fermée du Parti justicialiste mobilise 1,7 million d’adhérents qui choisissent le ticket conduit par Carlos Menem (54 %). En 1998, ce sont 2,3 millions de citoyens qui participent à la primaire ouverte de la coalition « Alliance » remportée par Fernando de La Rúa de l’Union civique radicale avec 64 % des voix. Dans les deux cas, les primaires s’inscrivent dans une dynamique de conquête du pouvoir dont les vainqueurs triomphent aussi dans les élections générales. Toutefois, bien que ces expériences préalables constituent un socle, la mise en place des PASO est l’aboutissement d’un processus qui est tout sauf linéaire. Inscrite dans un jeu intriqué d’arrangements politiques étalé sur presque une décennie, la loi des primaires ouvertes est promulguée puis suspendue en 2002, partiellement appliquée en 2005, abrogée en 2007, reformulée en 2009 pour être finalement mise en œuvre en 2011.

3Du point de vue analytique, le processus de mis en place des PASO n’a guère attiré l’attention des chercheurs. Les travaux s’intéressent davantage à l’efficacité du dispositif en évaluant la transparence de ces procédures, leur degré de compétitivité, leur taux de participation ou encore la représentativité sociale des candidats sélectionnés. Ce faisant, ils essayent de comprendre si les objectifs affichés ont été atteints et de quelle façon le nouveau design institutionnel contribue à améliorer la « qualité démocratique » (Oliveros et Scherlis, 2006 ; Gallo, 2008 ; Prats, 2012). Certes, ces études prennent en compte le contexte de production de la norme. Mais en privilégiant une approche synchronique l’énigme de l’adoption des PASO reste entière. Tout se passe comme si les PASO, en suivant une tendance à l’œuvre dans les pays latino-américains, répondaient à un impératif de démocratisation des partis. Elles fonctionneraient alors comme un instrument de rélégitimation face à la crise du système représentatif et à la pression de l’opinion publique (Freidenberg, 2016). Or, si les primaires ouvertes réagissent aux pressions sociales et au discrédit des leaders politiques, pourquoi la procédure n’est-elle pas appliquée en 2002 quand les institutions démocratiques sont secouées ? Pourquoi les élites politiques reculent-elles alors même que la voix de la rue réclame un renouvellement des pratiques partisanes ? Et pourquoi décident-elles de réactiver le dispositif en 2009 alors que la situation politique est plus stabilisée ?

4Pour y répondre, on propose d’orienter la focale vers les luttes intra-partisanes (Corbetta et Vignati, 2013) en adoptant une démarche diachronique et compréhensive. On s’attachera à décrypter le processus d’adoption et de codification des primaires à l’aune des jeux concurrentiels déployés au sein du Parti justicialiste qui gouverne le pays durant cette période (2002-2011). Plus précisément, on veut montrer que la législation sur les primaires ouvertes constitue une stratégie d’externalisation de la sélection de candidats qui vise à provoquer un réalignement du pouvoir intra-partisan et, par conséquent, à raffermir le leadership. Ce mécanisme ne conduit pas nécessairement à la pacification de la compétition et l’apparition de nouvelles luttes factionnelles peut remettre en cause la pérennité du dispositif. Ainsi, il s’agit moins d’insister sur la délégitimation des élites politiques comme facteur causal d’une réforme vouée à rendre la vie partisane plus transparente et participative, que de revenir sur la façon dont les changements opérés au niveau du système politique se répercutent sur le rapport de force à l’intérieur du parti au pouvoir.

5Le chapitre est organisé en trois séquences qui retracent chronologiquement les moments cruciaux du processus. Cette approche est plus à même de restituer les jeux d’acteurs, leurs reconfigurations et les bricolages législatifs à travers lesquels les PASO sont produites. Ou, pour reprendre l’un des objectifs de cet ouvrage, de mieux suivre les primaires argentines « en train de se faire ». Avant tout, il convient de présenter brièvement les caractéristiques de l’objet d’étude.

Le parti justicialiste dans le système politique argentin

6L’Argentine est une République fédérale dotée d’un régime présidentiel et d’un parlement bicaméral. Le président est mandaté pour quatre ans à l’issue d’un un scrutin uninominal à deux tours. La réélection est autorisée depuis 1994 dans la limite de deux mandats consécutifs, mais la loi n’interdit pas à un ex-président de candidater à nouveau après avoir laissé le pouvoir. À leur tour, les parlementaires sont élus dans 24 districts plurinominaux pour des mandats de six ans (sénateur) et quatre ans (députés). Ils sont rééligibles de façon illimitée mais le cumul n’est pas autorisé. Les 72 sièges sénatoriaux (trois par province) sont distribués à travers un système majoritaire par « liste incomplète » : deux sièges sont attribués au parti arrivé en tête et le troisième siège revient au parti qui suit. La Chambre des députés est composée de 257 représentants. Les sièges sont répartis de façon proportionnelle (méthode d’Hondt) selon un système de listes fermées et bloquées. La législature est partiellement renouvelée tous les deux ans quand tous les districts choisissent la moitié de leurs députés et un tiers des districts élisent la totalité de ses sénateurs.

7Après la transition démocratique survenue en 1983, émerge un système partisan bipartite dans lequel s’opposent l’Union civique radicale (UCR ou radicalisme) et le Parti justicialiste (PJ, justicialisme ou péronisme). Cette mécanique évolue et la position du PJ devient de plus en plus dominante. En effet, le péronisme gouverne le pays pendant près des deux tiers de la période qui va de la fin de la dictature (1983) aux élections de 2011. Dans les années 2000, le parti remporte trois élections présidentielles successives dont deux d’entre elles dès le premier tour (2007 et 2011). En outre, à partir de 2005 le PJ détient « 57 % des sièges du Sénat, 51 % de la Chambre basse, et 66 % des gouvernements provinciaux » (Malamud et De Luca, 2005).

8Au niveau organisationnel, le PJ2 est caractérisé par une structure contrastée dans laquelle figurent une faible centralisation bureaucratique et un dense maillage territorial. Le péronisme a su consolider des liens privilégiés mais informels avec des syndicats et organisations sociales, spécialement dans les quartiers populaires. Ces milieux constituent un vivier pour le recrutement d’adhérents qui totalisent près de 3,8 millions en 2008, soit 13,7 % de l’électorat3. Cela dit, l’adhésion se fait par simple formulaire et n’implique aucune cotisation ni délivrance de carte. Dans les quartiers défavorisés, elle s’opère à travers des leaders locaux (punteros) insérés dans des réseaux de clientèle. Ces réseaux jouent un rôle central dans les jeux de pouvoir intra-partisans en participant à l’élection des autorités et à la désignation de candidats (Levitsky, 2003).

9Dans une telle organisation, un dirigeant maîtrise l’appareil national (el aparato) quand il contrôle ces réseaux territoriaux et parvient à rallier sous son autorité d’autres dirigeants, en particulier les gouverneurs provinciaux. Du point de vue bureaucratique l’enjeu est aussi de placer ses alliés dans les instances internes qui veillent sur les règles de fonctionnement du parti et qui peuvent les remanier. Principalement dans la junte électorale qui est l’organisme chargé de la confection des listes électorales partisanes, de l’organisation et fiscalisation de toutes les élections internes. Ainsi, les jeux concurrentiels sont traversés par des rapports clientélaires, les leaders ne sont guère attachés aux règles internes tandis que la manipulation et la fraude sont des pratiques courantes. Dans un tel environnement, la construction de leaderships peut entraîner des luttes fratricides entre les différentes factions dont la régulation constitue un défi permanent pour les élites dirigeantes.

2002-2003 : L’impossible régulation de la lutte intra-partisane

10Fin décembre 2001, tandis que l’Argentine sombrait dans une crise sans précédent le président Fernando de la Rúa (UCR) est contraint de démissionner. Au cours de quelques semaines se succèdent trois présidents provisoires sans qu’aucun ne réussisse à constituer un gouvernement. C’est finalement le sénateur péroniste Eduardo Duhalde qui est désigné par le parlement pour présider l’exécutif4. Confronté à un contexte de délégitimation de la classe politique et de forte mobilisation sociale, le gouvernement intérimaire ouvre un ambitieux chantier de réformes politiques. Au bout de quelques mois les objectifs sont revus et seulement deux projets sont achevés : les lois de financement des partis politiques5 et des primaires ouvertes6.

Des primaires ouvertes pour dirimer un leadership atomisé

11Au moment de l’éclatement de la crise argentine le Parti justicialiste se trouve dans l’opposition et sans leader incontesté. La chute précipitée du gouvernement radical et la nomination d’Eduardo Duhalde à la présidence par intérim provoquent l’accélération du temps intra-partisan en anticipant la lutte pour le contrôle de l’appareil.

12Duhalde est l’homme fort du PJ dans la province de Buenos Aires, principale circonscription électorale du pays traditionnellement attachée au péronisme. Candidat battu dans les élections présidentielles de 1999, son leadership est fragilisé bien qu’il conserve une grande influence dans l’instance supérieure du parti, le congrès national du PJ. Sa nomination à la présidence de la Nation lui procure des ressources institutionnelles qu’il entend investir dans le jeu intra-partisan en dépit d’une autorité précaire, faute de légitimité populaire, et d’une majorité parlementaire stable. Mais il est confronté à l’ex-président Carlos Menen qui occupe toujours la présidence du parti, dirige le conseil partisan, un organe censé être plus administratif que politique, et la junte électorale partisane, responsable de l’organisation des procédures de sélection des candidatures. En plus, sa faction représente un tiers des députés péronistes et peut entraver l’action du gouvernement national. Le PJ est ainsi piégé dans une configuration bicéphale où l’un de ses dirigeants accède à l’exécutif national en étant minoritaire au sein de son parti. Il en découle un jeu partisan mouvant où plusieurs acteurs disposent d’un pouvoir de veto et où les équilibres, fragiles, sont en permanence renégociés.

13Cette situation est d’autant plus complexe qu’étant donné l’état du champ politique, le PJ apparaît comme le seul parti réunissant les conditions nécessaires pour remporter les élections présidentielles prévues en 2003. Très vite, l’ex-président Menem confirme son intention de porter la candidature péroniste tandis que cinq autres gouverneurs provinciaux laissent entendre leurs prétentions. Quant à Duhalde, s’il ne peut s’y présenter, en raison de l’engagement qu’il a pris avant d’être nommé à la présidence, il compte bien intervenir dans le processus de sélection afin de peser sur la composition du futur gouvernement et, surtout, se débarrasser de son adversaire Carlos Menem.

14C’est ainsi que germe dans l’entourage présidentiel l’idée d’imposer par la loi un système de primaires ouvertes7. La décision est promue comme une réponse aux mobilisations sociales qui réclament la démocratisation du système représentatif. En pratique, les dirigeants sont convaincus par le fait qu’en encadrant la façon de départager leurs candidats à travers ce mécanisme ils peuvent éviter la multiplication de candidatures péronistes concurrentes qui pourrait compromettre l’élection de l’un des siens. Sous ce prisme, la technologie présente deux avantages. Elle contraint les leaders défaits à resserrer les rangs derrière le candidat vainqueur ou, au moins, les interdit de se présenter dans les élections générales sous une autre étiquette. En même temps, ceux qui ne soumettent pas leurs pré-candidatures aux primaires seraient privés des ressources partisanes, symboliques et financières, ce qui augmenterait le coût des candidatures indépendantes. La réforme électorale apparaît donc comme un moyen de contourner les blocages dans l’échiquier partisan par l’externalisation la lutte factionnelle.

La codification : un processus incertain et non linéaire

15La lutte partisane se cristallise autour de la codification de la procédure. Le principal point d’achoppement concerne la définition du degré d’inclusivité – inclusiveness – du sélectorat (Rahat et Hazan, 2001). La position portée par les factions minoritaires, avec l’appui du président Duhalde, est celle d’une sélection ouverte. Le gouverneur PJ de Córdoba et pré-candidat présidentiel en explique l’enjeu :

Il y a un nouveau processus, avec les élections ouvertes et simultanées qui fera tomber l’importance de la gestion des appareils partisans et des listes d’adhérents, qui ont donné tant de migraines. Avant on disait que gagnait celui qui avait le plus d’argent, maintenant va gagner celui qui a le plus de votes, qui sait gagner la confiance de la communauté, qui a les meilleures idées et en qui les gens ont confiance8.

16Pour ces acteurs, il s’agit de s’affranchir du pouvoir de la machine politique contrôlée par Menem afin de rééquilibrer un affrontement qui, autrement, tournerait à son avantage. Ils cherchent à se prémunir contre la manipulation des listes d’adhérents et à diluer l’influence des réseaux de clientèle. Car le poids des ressources partisanes est inversement proportionnel au degré d’inclusivité des primaires : plus elles sont ouvertes, plus le capital médiatique des prétendants prend une importance accrue. Dans cet esprit, le gouverneur de Santa Cruz, Néstor Kirchner, suggère d’aller encore plus loin. Pré-candidat déclaré et leader d’une faction minoritaire, il prône un élargissement maximal du sélectorat en rendant le vote obligatoire à l’ensemble des électeurs. Mais cette proposition est rapidement écartée faute de consensus entre les dirigeants. Déjà, l’adoption de primaires ouvertes se heurte à la résistance obstinée de la faction de Menem qui entend bien garder la mainmise sur la procédure. Étant donnée l’image négative de l’ex-président dans l’opinion publique, ses soutiens redoutent qu’une primaire ouverte ne soulève un vote rejet de l’électorat non-péroniste qui le défavoriserait. Pour cette même raison, les ménémistes tiennent à tout prix à unifier le calendrier électoral de tous les partis. Le caractère « obligatoire » et « simultané » des primaires vise en effet à empêcher que les adhérents des autres partis s’immiscent dans la primaire péroniste. Mais ce principe suscite l’opposition de l’UCR et des partis minoritaires qui évoquent les coûts financiers qui en découlent.

17Face à ces divergences irréconciliables au sein de sa propre majorité, le gouvernement s’appuie sur le bloc parlementaire radical pour faire approuver le projet des élections primaires, ouvertes et simultanées, en échange de la flexibilisation de la norme. Les radicaux obtiennent que soit incluse dans la loi une clause d’exemption applicable aux partis s’étant accordé sur une candidature unique. Néanmoins, la promulgation des décrets réglementaires est loin de résoudre le problème. Au contraire, elle déclenche des conséquences non-intentionnelles qui échappent aux anticipations des acteurs. S’ouvre alors une nouvelle étape d’interférences réciproques qui exigent des ajustements continuels dans leurs stratégies.

Judiciarisation de la lutte factionnelle et réinvestissement des instances partisanes

18Craignant la dévaluation des ressources partisanes, certaines factions du PJ et de l’UCR se tournent vers le pouvoir judiciaire. En contestant la légalité des dispositions, ces acteurs cherchent à l’invalider ou, au moins, à ralentir sa mise en œuvre pour gagner du temps. À la fin août, un Tribunal de première instance accueille la requête soumise par un dirigeant radical. Par une mesure provisoire il invalide la possibilité qu’un adhérent quelconque puisse voter dans la primaire d’un autre parti que le sien et ordonne la suspension des primaires. Obligé de rectifier son texte, le gouvernement promulgue un deuxième décret le 27 août, qui restreint le droit de vote aux adhérents de chaque parti et aux électeurs indépendants9. Les primaires deviennent alors semi-ouvertes. Une deuxième sentence plus lourde de conséquences est prononcée à la mi-octobre. Saisi par le représentant légal du PJ appartenant à la faction ménémiste, la justice déclare l’inconstitutionnalité du cadre législatif. Le magistrat évoque la liberté d’organisation des partis politiques reconnue par la Constitution. Immédiatement, le gouvernement se pourvoit en cassation, mais est contraint d’attendre le réexamen de l’affaire.

19L’intervention de la justice modifie le rapport de force entre les acteurs politiques. La rectification du décret, en circonscrivant le sélectorat, enlève l’avantage relatif que les primaires accordaient à la stratégie du président Duhalde. La censure prononcée par la deuxième sentence rend en outre très incertaine la possibilité de les organiser avant la prochaine élection présidentielle. L’entourage présidentiel examine alors d’autres possibilités et ne cache pas la précarité du dispositif : « Après tout, explique un haut fonctionnaire, ces décrets disparaissent avec d’autres décrets10 ». Ces retournements incitent les factions péronistes à réinvestir l’arène intra-partisane.

20L’ex-président Menem change alors d’approche. Rassuré par les sondages qui le donnent vainqueur dans le cas d’une primaire fermée ou semi-ouverte, il demande à la junte électorale du PJ d’avancer vers la réalisation d’un scrutin interne. Pour contrer l’initiative, Duhalde réunit le soutien d’un nombre suffisant de gouverneurs pour convoquer le Congrès national justicialiste11. Après trois congrès extraordinaires qui se succèdent entre la fin 2002 et début 2003, il parvient à mettre en minorité la faction adversaire et à enterrer la réalisation d’une primaire péroniste.

21Entre-temps, la Cour nationale électorale (CNE) prononce la constitutionnalité de la loi sur les primaires et ratifie mi-novembre le décret de réglementation12. Mais à ce stade le dispositif a perdu son intérêt. Alléguant de l’impossibilité de tenir le calendrier des échéances (primaires et générales) le gouvernement trouve une entente avec les groupes parlementaires péroniste et radical pour « suspendre l’application des primaires une unique fois13 ». La mesure prise fin novembre rétablit la faculté pour chaque parti de définir son propre processus de désignation de candidats.

22À l’intérieur du PJ, l’exacerbation du conflit a débordé la capacité de régulation des instances partisanes. Le blocage autour de la codification amène à l’échec de l’adoption des primaires, que ce soit par la voie législative ou par la voie interne. Finalement, les dirigeants s’accordent sur une solution insolite : le parti habilite tous ses pré-candidats présidentiels à se présenter avec leurs propres micro-partis. Le jour du scrutin, l’ex-président Menem récolte 24,45 %, suivi de près par Néstor Kirchner, le dauphin de Duhalde, qui obtient 22,24 %. Face aux sondages qui pronostiquent pour le ballotage un massif report de voix en faveur de son adversaire, Menem se retire, en faisant de Kirchner un président élu par défaut.

23Ainsi donc, le processus d’adoption des primaires ouvertes s’inscrit dans un jeu d’interdépendances complexes (Elias, 1991) marqué par la présence d’une multiplicité d’acteurs et par la dispersion des ressources de pouvoir. Dans une telle configuration, où les « capacités causales » de chaque agent provoquent des interférences dans les « capacités causales déployées par d’autres agents », l’aptitude des factions péronistes à « créer une différence » se trouve entravée (Giddens, 2012, p. 63). Il leur devient extrêmement difficile d’obtenir un avantage définitif pour s’imposer dans les cours des évènements comme le prouvent les adaptations continuelles de leurs stratégies mais aussi le transfert du conflit vers les arènes judiciaire et médiatique. C’est la raison pour laquelle les dirigeants du PJ font appel aux primaires comme méthode de régulation, livrent une rude bataille pour la codification du dispositif et finissent par acter sa suspension. C’est aussi à l’aune des reconfigurations dans la lutte intra-factions péronistes que l’on peut comprendre l’usage stratégique de la réglementation des primaires entre 2005 et 2009.

2005-2007 : Esquiver les primaires pour s’emparer du parti

24Le premier dimanche d’août 2005 les électeurs sont appelés aux urnes afin de sélectionner les candidatures pour les élections législatives. Trois ans après leur adoption, les primaires semi-ouvertes et simultanées ont finalement lieu. Mais loin de produire le sursaut démocratique promis ces élections sont peu compétitives et n’attirent que peu d’électeurs. Les partis n’étant obligés à les organiser qu’en l’absence d’une liste unique, le scrutin se déroule dans quinze des vingt-quatre provinces. Contournées par le parti au pouvoir, les primaires se soldent par un échec dont témoignent les médias14.

Le début des primaires ouvertes vu par les médias

25La une du journal El Clarín, plus grand tirage national, en dit long sur l’intérêt suscité par ces primaires. La manchette soigneusement illustrée par une grande photo en couleur dépeint… le match de football disputé la veille ! Dans tous les quotidiens, les articles portant sur le déroulement des primaires figurent dans un emplacement secondaire. Dans les pages politiques, les titres pointent une élection marquée par l’absence de véritables enjeux : « Peu de votes et triomphes prévisibles pour le début des primaires ouvertes » (El Clarín). « Faible participation aux primaires », « Un reflet de la crise des partis » (La Nación). « Les primaires ouvertes ont débuté avec peu de monde », « Pas de surprise parmi les gagnants » (Página/12). Une atonie attribuée par l’éditorial de La Nación à méfiance des dirigeants péronistes à l’égard de la machine partisane : « pèse toujours le fantôme de l’appareil, cette entité mystérieuse capable d’acheter des voix, de mobiliser des gens dans des cars ou de remplir les urnes [frauduleusement] à la moindre négligence ». La tribune rappelle les objections émises par Kirchner depuis 2002 : « le système était voué à l’échec » disait-il, « pourvu que le vote soit rendu obligatoire [pour les électeurs] ». En filigrane, il en ressort la perception que la façon dont les primaires ont été codifiés ne donne pas suffisamment de gages aux factions minoritaires.

Des primaires contournées : une stratégie d’évitement de l’appareil

26L’ascension de Néstor Kirchner à la présidence en mai 2003 ne résout que partiellement le problème du leadership péroniste. Élu dans une configuration particulière d’alliances, il ne dispose que d’une autorité limitée. Son arrivée au pouvoir n’a pas été précédée de la prise de contrôle de l’appareil partisan au sein duquel sa faction demeure minoritaire. C’est en effet Eduardo Duhalde qui a gardé les rênes du PJ. L’interruption de l’élection présidentielle du fait du désistement de son adversaire le prive en outre d’un capital électoral solide15. Parallèlement, il doit composer avec un groupe parlementaire péroniste partagé entre trois fractions, dont seule une minorité de 40 députés lui sont loyaux. À l’occasion du congrès partisan de 2004, Kirchner échoue à s’emparer de la direction du PJ. Paralysé par la lutte inter-factions et incapable de se doter d’un nouveau leader, le parti est déclaré en situation d’acéphalie et la justice est saisie pour lui assigner un administrateur provisoire. Ce scénario de fragmentation du leadership embrouille les tactiques électorales en vue des législatives de l’année suivante.

27Faute de contrôler la machine partisane Kirchner ne peut se permettre de s’engager dans les primaires. Bien qu’il s’agisse d’une procédure semi-ouverte, la faction craint qu’une faible participation des électeurs indépendants soit d’autant plus nuisible que ses adversaires disposent d’une formidable capacité de mobilisation de réseaux territoriaux. Il semble plus avantageux pour Kirchner de prendre la voie de la dissidence afin de se prémunir d’un affrontement hâtif et de pouvoir se mesurer directement lors du scrutin général. Les candidatures dissidentes sont portées par l’étiquette Front pour la victoire (FPV) une coalition constituée autour du micro-parti de Kirchner. Dans onze circonscriptions, parmi lesquels la province de Buenos Aires, le FVP est directement en concurrence avec le PJ. Par conséquent, le péronisme ne départagera ses listes que dans huit circonscriptions « aucune d’entre elles n’ayant de relevance pour le gouvernement » (Rodrígez, 2006, p. 115).

28Pour compenser la perte des ressources partisanes, le président parie sur la nationalisation des enjeux du scrutin. Les règles du jeu sont modifiées afin d’unifier le calendrier électoral et réaliser l’élection dans une seule journée16. L’entreprise s’appuie sur le capital réputationnel de Kircher, dont le taux d’approbation frôle les 60 %17. Elle s’appuie également sur la mobilisation d’importantes ressources étatiques destinées à favoriser ses candidats : inauguration de chantiers, distribution d’allocations familiales, déblocage de subventions… Cette double stratégie d’évitement des primaires et de nationalisation des élections est couronnée de succès. Avec le triomphe du FPV dans 16 des 24 provinces, le gouvernement obtient une base parlementaire élargie et beaucoup plus cohésive.

Le résultat des urnes : un levier pour le réalignement du pouvoir interne

29Bien que l’évitement des primaires ait donné plus d’autonomie au président Kirchner, ce dernier n’entend pas pour autant désarticuler l’appareil du PJ. Au contraire, le FPV apparaît davantage comme un instrument pour externaliser la lutte factionnelle dans le but de forcer un réalignement du leadership au sein du parti péroniste. Pour preuve, dans la province de Buenos Aires où se livre une bataille emblématique entre Kirchner (FPV) et Duhalde (PJ) par l’entremise de leurs épouses-candidates, le président manœuvre pour rallier à sa faction une partie des dirigeants locaux. En s’appuyant sur des divisions locales du péronisme, Kirchner réussit à négocier le soutien du gouverneur et de certains maires qui cherchent eux aussi à neutraliser l’influence de Duhalde. Les réseaux territoriaux qu’ils fournissent contribuent à la victoire du FPV. Pareillement, dans la province de La Rioja où le candidat kirchneriste s’impose face à l’ex-président Carlos Menem, le résultat est largement redevable au concours du gouverneur provincial. Enfin, dans d’importants centres urbains comme Santa Fe et la capitale fédérale un accord est passé avec les dirigeants PJ locaux pour la présentation de listes communes.

30Le résultat électoral agit comme un levier pour bousculer les jeux concurrentiels intra-partisans. Le succès dans les urnes permet à Kirchner d’affaiblir les factions rivales et d’asseoir définitivement son contrôle sur l’appareil18. C’est précisément cette interprétation qui est promptement avancée par les ténors du gouvernement : « Je crois qu’il est important de garder à l’esprit que le président est le leader du péronisme dans le pays, je n’ai aucun doute, ceci a été légitimé » affirme le ministre de l’intérieur19. Un avis partagé par de nombreux commentateurs politiques dans les principaux quotidiens nationaux : « Hier est né le nouveau péronisme de Kirchner20 », « La recomposition du péronisme21 », « Le gouvernement enthousiaste avec une réforme du PJ22 ». On constate alors l’achèvement d’un lent processus de reconstruction du leadership partisan.

31Tout est donc réuni, à l’aube de l’année 2007, pour que Kircher maîtrise sa succession présidentielle. Il dispose d’un capital politique consolidé, d’une autorité sur sa majorité parlementaire et d’une assise sur le parti. Il n’a plus besoin des primaires ni comme instrument de désignation des candidats, ni comme mécanisme de régulation des luttes internes. Il fait donc rectifier la loi pour abroger la clause des primaires. Il choisit alors est de promouvoir la candidature de son épouse, la sénatrice Cristina Fernández de Kircher. Avec l’onction du PJ, elle sera élue à la présidence dès le premier tour. Pourtant, la désactivation de la procédure ne sera pas définitive. Deux ans plus tard un changement de conjoncture remettra les primaires à l’agenda politique.

2009-2011 : Réactiver les primaires pour enrayer les dissidences

32Début juillet 2009, l’idée d’un encadrement législatif de la sélection de candidatures refait surface. Le parti au pouvoir vient de subir une défaite très symbolique au cours des élections intermédiaires. Ébranlé par une conjoncture économique défavorable, le gouvernement avait avancé le calendrier électoral et placé ses principales figures politiques en tête des listes. Dans la province de Buenos Aires, c’est l’ex-président Néstor Kirchner qui s’est personnellement engagé en tant que premier candidat à la députation nationale. Son principal concurrent est un péroniste de droite qui a mis en œuvre la même tactique scissionniste employée par Kirchner depuis 2005. Grâce à une puissante campagne publicitaire financée par des fonds propres, le candidat dissident s’impose face à l’ex-président23.

33Dès lors, la faction kirchneriste s’inquiète de la recrudescence des luttes intestines au sein du PJ. Bien que le contexte ne soit pas si fluide que pendant la période 2002-2005, le foisonnement de dissidences présenterait une réelle menace au renouvellement du mandat présidentiel de Cristina Kirchner qui se jouera deux ans plus tard. Voici l’avis d’un haut fonctionnaire de la direction électorale nationale :

Ce que je pense, et cela rentre dans le champ de la spéculation et non pas de la description objective des faits (…) c’est que ceux qui ont décidé de changer les règles du jeu se sont dit : « On ne sait pas vers où se dirige le pays, on ne sait pas si on va se maintenir au pouvoir. Trouvons une manière pour que, si les choses vont mal, on puisse unifier et resserrer les rangs en offrant au peuple le choix [des candidatures] ». Parce que l’expérience la plus dramatique ne fut pas seulement la sortie anticipée de De la Rúa, mais aussi l’élection de 2003 où le péronisme s’est présenté avec trois listes. Alors ils ont voulu éviter cette dispersion. Qu’éventuellement on puisse mitiger cette dispersion à travers un mécanisme démocratique qui dit : « tiens, ne rivalise pas contre moi, on se mesure entre nous et que le gagnant rafle tout. Ou que le gagnant emporte la formule pour l’exécutif mais qu’on fusionne les listes de députés ». (Entretien avec un haut fonctionnaire de la direction électorale nationale, 07/03/2017).

34Anticipant un scénario adverse, le gouvernement réactive le système de primaires ouvertes au cœur d’une vaste réforme politique. Encore une fois, c’est la nécessité de « démocratisation » des partis qui est mise en avant. Un registre qui sert autant à légitimer le dispositif qu’à composer le cadrage cognitif des enjeux avancé par le gouvernement. La « démocratisation » revient ainsi comme une ressource symbolique instrumentalisée dans le but d’astreindre les acteurs à jouer le jeu des primaires, sous peine d’apparaître en décalage avec les aspirations de l’opinion publique.

PASO : la reformulation des règles du jeu

35La conception de la réforme, suivie de près par le couple Kirchner24, est attribuée à un groupe de hauts fonctionnaires qui se sert de l’expérience législative accumulée en la matière depuis 200225. Son axe central consiste en l’instauration des « primaires ouvertes simultanées et obligatoires » (PASO). Cette fois-ci le projet suit un traitement accéléré. D’abord, parce que l’initiative est confortée par la jurisprudence produite sept ans plutôt. Ensuite, à cause d’un travail de déminage réalisé à travers un cycle de consultations avec les représentants des partis politiques. Mais c’est surtout l’existence d’une majorité disciplinée qui permet d’échapper à un nouveau blocage autour de la codification. Envoyé au parlement en novembre, le texte est débattu dans les deux chambres avant d’être approuvé début décembre, à la veille du renouvellement parlementaire.

36À l’instar de ce que prévoyait la législation du 2002, la réglementation des primaires s’applique à tous les postes électifs nationaux (président, sénateurs et députés). La principale innovation introduite en 2009 concerne le caractère « obligatoire » de la procédure. Désormais, tous les partis sont contraints d’y soumettre leurs listes de candidats, y compris lorsqu’une liste unique a été convenue. De même, tous les citoyens inscrits sur les listes électorales sont obligés d’y participer. Le sélectorat est ainsi fusionné avec l’électorat26.

37D’autres innovations établissent un cadre plus strict pour le déroulement des campagnes électorales. D’abord, la loi corrige le vide laissé par l’ancienne législation en matière de financement. Des subventions publiques sont allouées aux partis politiques pour couvrir les coûts inhérents à la campagne primaire. Le montant équivaut à la moitié de celui dont ils ont droit pour les élections générales tandis que les dépenses sont plafonnées à la hauteur de 50 % de celui autorisé pour les élections générales. Ensuite, les nouvelles règles interviennent sur un point essentiel, celui de la propagande radio-télévisée. Désormais elle se fait exclusivement dans les plages horaires gratuitement distribuées par le pouvoir exécutif. Les partis ont l’interdiction d’acheter des espaces publicitaires privés de radio et télévision, une prohibition également valable à l’occasion des élections générales. Enfin, pour assurer la transparence de la procédure l’organisation logistique du scrutin (confection des listes électorales, installation des bureaux de vote, supervision du dépouillement des voix) est centralisée sous l’autorité indépendante de la CNE.

38Sans aucun doute, ce nouveau cadre réglementaire promeut une transformation significative des conditions de la compétition électorale27. On peut alors se demander de quelle façon cette réforme se répercute sur la lutte interne du parti au pouvoir. Les PASO entraînent-elles le délitement de son appareil partisan ?

Des effets ambivalents sur la structure organisationnelle du PJ

39L’adoption des primaires ouvertes comme mécanisme de régulation n’est pas dépourvue de risques pour la structure partisane à l’instar du cas des partis nord-américains (Hopkin, 2001). Dépouillés aussi bien de leur monopole dans la désignation de candidats, pourtant l’une de leurs fonctions essentielles, que du contrôle de la procédure les partis peuvent être affaiblis. Ceci pourrait contribuer à la personnalisation de la lutte politique et par-là à une autonomisation du leadership à l’égard de l’organisation. Parallèlement, l’élargissement du sélectorat réduit les incitations à l’engagement à cause de l’effritement de la frontière entre les militants, adhérents, sympathisants et électeurs. Il y aurait une démonétisation de la capacité de mobilisation des réseaux territoriaux comme ressource partisane. Cela dit, l’évidence montre que cette tendance ne se produit pas mécaniquement, d’autres facteurs pouvant déjouer le pronostic.

40À ce titre, l’encadrement des campagnes électorales agit dans le sens d’un renforcement des organisations. Depuis la loi de financement du 2002, le parti constitue l’unité de référence pour la distribution des subventions publiques (financement ordinaire et des campagnes électorales). En même temps, les règles réduisent le poids de la captation de ressources extra-partisanes à travers le plafonnement des donations privées et des dépenses de campagne. Ces dispositions sont entérinées par la législation de 2009 en matière de réglementation de la publicité radio-télévisé autant que par les limites des dépenses fixées pour les campagnes des primaires. En substance, si jusqu’ici le choix de la dissidence impliquait seulement le renoncement aux ressources matérielles et symboliques fournies par le parti d’origine, désormais c’est l’efficacité du financement privé qui est freinée par les restrictions posées à son usage. Ce faisant, les PASO créent un environnement plus contraignant pour les scissionnaires dans le but de décourager les dirigeants à s’aventurer en dehors du péronisme. Cette logique dissuasive opère évidemment au niveau des candidatures présidentielles mais pas uniquement. Car les différentes catégories électives, exécutive et législative, sont conjointement affichées dans le bulletin de vote. Ainsi, la technologie de votation crée un effet d’entraînement (coattail effect) qui renforce le poids du parti dans la nomination des prétendants au parlement. Somme toute, cet ensemble de dispositifs est propre d’induire la centralisation de ressources partisanes.

41Lorsque les PASO ont lieu en août 201128, il n’y a pas de compétition interne au sein du péronisme. Le PJ met en lice une seule formule présidentielle postulant Cristina Kirchner tandis que les listes de sénateurs et députés sont aussi unifiées29. Les deux challengers péronistes étaient des dirigeants éloignés du parti depuis longtemps (Eduardo Duhalde et Alberto Rodríguez Saá). Par conséquent, les PASO constituent avant tout un « rituel de légitimation » du leadership de Kirchner (Faucher, 2015). Les 50,89 % des suffrages exprimés dans les primaires sont signifiés comme l’homologation du récit politique kirchneriste qui vante la récupération de l’action étatique et la démocratisation des institutions. Quelques mois plus tard elle est reconduite dans ses fonctions dès le premier tour (54,11 % des voix)30. Il s’avère néanmoins impossible de vérifier dans quelle mesure la réglementation des primaires a véritablement permis d’éviter la dispersion des candidatures tant souhaitée par le gouvernement. Car le décès de Néstor Kirchner survenu en octobre 2010 a engendré le raffermissement du soutien à Cristina Kirchner. La remontée de sa cote de popularité l’a replacé dans une position de force pour négocier les nominations à l’intérieur du PJ31.

42Pour ce qui concerne la dynamique du militantisme péroniste, l’impact des primaires n’est pas moins ambivalent. Les effets négatifs d’une perte d’influence sur les nominations sont amortis par un processus de redéfinition du rôle des militants. Car dès son ascension au pouvoir, la faction kirchneriste avait investi dans la réactivation de l’offre participative. Au long de la décennie, l’on constate une revalorisation de l’identité péroniste et une activation des clivages idéologiques qui, associées à la distribution de bénéfices matériels, ont contribué au réenchantement de l’engagement y compris parmi les générations plus jeunes (Quirós, 2016 ; Pérez et Natalucci, 2012). Certes, il est vrai que ce processus repose davantage sur la création de groupes d’activistes et le ralliement d’une nébuleuse de mouvements sociaux autour d’un « espace kirchneriste » plutôt que par leur intégration organique au parti. Mais ceci n’est pas inhabituel dans cette culture partisane historiquement constituée autour d’une essence mouvementiste, de leaderships personnalisés et d’une structure informelle (Levitsky, 2003 ; Cheresky, 2008). Il est pourtant évident que les primaires ne favorisent pas la transformation de ce mode d’organisation. Par-delà ces spécificités, le cas du PJ montre que si les primaires renforcent la tendance à « l’électoralisation » des partis elles ne conduisent pas inévitablement à une « atomisation » du lien participatif (Katz et Mair, 1995). Elles s’inscrivent plutôt dans un processus de diversification des formes et de l’intensité de participation – un multi-speed model (Scarrow, 2015) – dont le déroulement est habilité, accéléré ou entravé par les choix des élites dirigeantes et le type de culture organisationnelle.

Conclusion

43L’analyse processuelle développée au long ce chapitre a permis de saisir les logiques situationnelles qui ont amené à l’adoption des primaires tout comme la précarité d’un tel instrument de régulation. Les usages stratégiques faits par les dirigeants péronistes montrent la plasticité d’un dispositif qui, en externalisant la lutte factionnelle, a paradoxalement servi à contourner l’appareil partisan afin que le leadership pût mieux le contrôler. Au-delà de la spécificité du cas argentin, nos constats rejoignent d’autres travaux ayant conclu que les primaires tendent à renforcer la personnalisation de la lutte politique avec une survalorisation du capital médiatique des dirigeants et une surutilisation des sondages d’opinion (Sandri et al., 2015 ; Lefebvre et Treille, 2016). Qui plus est, notre étude rappelle que les effets de ces transformations sur la structure partisane sont ambivalents car toujours dépendants des spécificités de la culture organisationnelle qui les traduit.

44Somme toute, après une décennie d’expérimentations et de bricolages législatifs une nouvelle étape s’ouvre en Argentine à partir de 2011. Depuis lors on observe une tendance à l’institutionnalisation des PASO et à l’acceptation des nouvelles règles du jeu. Des primaires ont été continuellement organisées en amont de tous les scrutins nationaux (2013, 2015, 2017) et ont survécu à l’alternance politique (2015). Par ailleurs, par un effet domino près de la moitié des provinces ont incorporé le dispositif à leur propre législation. Il n’empêche qu’à l’heure actuelle des voix se lèvent pour demander sa suppression en vue des prochaines élections présidentielles32. Ce qui prouve que la mécanique des primaires n’est jamais irréversible.