Les primaires ouvertes en Grande-Bretagne : un idéal démocratique ?
p. 103-126
Texte intégral
1Berceau du parlementarisme, qui conçoit les députés non comme des délégués mais des représentants de l’expression populaire pour reprendre la dichotomie bien connue d’Edmund Burke1, la Grande-Bretagne n’a pourtant pas été épargnée par cette « primarisation » de la vie politique qui gagne de nombreux pays d’Europe occidentale comme la France, l’Italie, la Grèce, le Portugal ou l’Espagne (Gauja, 2012). À l’instar du titre de ce livre, on peut y voir en effet un nouveau « standard international » (Lefebvre et Treille, 2016, p. 22) qui se diffuse pour répondre à une injonction participative de plus en plus prégnante. C’est bien le paradigme de l’idéal participatif, inspiré des thèses de Jürgen Habermas, que brandissent désormais les deux grands partis majoritaires travailliste et conservateur, pour pallier le déclin de l’identification partisane (Dalton et Wattenberg, 2002), même si la récente poussée d’adhésions chez les travaillistes, le Scottish National Party ou encore les Verts, semble contredire la tendance. Les citoyens britanniques d’aujourd’hui sont en effet beaucoup moins susceptibles d’adhérer à un parti politique qu’il y a trente ans. Selon les données compilées par la bibliothèque de la Chambre des Communes, seulement 1,6 % des Britanniques sont actuellement adhérents d’un des principaux partis, contre environ 3,8 % en 1983 (Keen et Audickas, 2016, p. 4). Cette baisse des chiffres de l’adhésion s’est accompagnée d’un déclin historique de la participation électorale. D’un pic de 83,9 % aux élections législatives de 1950, la participation électorale est tombée à seulement 59,4 % en 2001, et même si les élections suivantes ont vu une légère remontée, la participation reste fermement en-deçà de la moyenne historique.
2Dès les années 1990, la rhétorique blairiste de l’« empowerment » a créé un climat favorable aux innovations participatives et à des dispositifs permettant la progression de la participation citoyenne et l’ouverture des partis dans une démocratie parlementaire pourtant parfois critiquée comme fermée et à l’origine du hiatus entre l’élite et la base. La multiplication des e-pétitions ou jurys citoyens, sous le gouvernement New Labour, à la faveur de l’essor des nouvelles technologies permettant la mise en œuvre de dispositifs participatifs de grande ampleur, illustre ce processus d’ouverture non seulement chez les travaillistes mais aussi chez les conservateurs qui s’en sont inspirés. Ces réformes visant à rapprocher le gouvernement de la société civile trouvent un écho au niveau des structures internes des organisations partisanes, puisque les deux grands partis britanniques, comme la plupart des partis occidentaux, ont cherché à se « démocratiser » en incluant une base plus large dans leurs processus décisionnels de façon à rapprocher leur profil idéologique et socio-démographique de celui de leurs électeurs. C’est dans ce mouvement que s’inscrit l’adoption de primaires fermées et ouvertes en Grande-Bretagne.
3Ce chapitre se propose ainsi de revenir sur le contexte d’adoption de ce dispositif, ses mécanismes et les effets produits dans les deux principaux partis majoritaires (Hazan et Rahat, 2010), en examinant deux types de procédures : l’élection du leader et la sélection des candidats parlementaires. Le mouvement, qui allait s’amplifier avec l’arrivée de Tony Blair, est lancé dès 1993, lorsque le congrès annuel du Parti travailliste alors dirigé par John Smith adopte le principe du vote individuel (One-Member-One-Vote) à l’intérieur des deux sections réservées aux syndicats et aux sections locales au sein du collège électoral servant à l’élection du leader, ainsi que pour la sélection des candidats parlementaires. Ce système complexe de primaires qu’on pourrait qualifier de « semi-fermées » a ouvert la voie au parti conservateur qui dès 1998 permet aux adhérents de participer à l’élection du leader. La prise de conscience que de profonds changements sociétaux ont modifié les modalités d’engagement citoyen, et que les partis politiques doivent, pour survivre et continuer de se développer, répondre à ces changements, sous-tend le programme de réformes conduit sous la houlette d’Ed Miliband. Ce programme débute avec l’adoption, dès l’automne 2010, du projet Refounding Labour, dont l’objectif était de renouveler les pratiques organisationnelles jugées désuètes et peu adaptées aux attentes des citoyens du 21e siècle et de rayonner au-delà du cercle des adhérents en ouvrant les structures aux sympathisants (Labour Party, 2010). C’est le Parti conservateur qui, le premier, franchit le pas de la primaire ouverte, en ouvrant dès 2005 le processus de sélection des candidats parlementaires à tous les électeurs de la circonscription, pour toutes les sections locales qui en font la demande, une procédure encore expérimentale qui restera confinée en 2015 à une vingtaine de circonscriptions. Ce n’est qu’en 2014 que le Parti travailliste abolit le collège électoral pour l’élection de son leader et finit par officialiser l’ouverture de ses structures aux sympathisants.
4La comparaison entre les deux partis permet de mettre en évidence le degré d’expérimentation auquel chacun des deux partis s’est soumis. Rappelons que les partis majoritaires britanniques sont de vastes organisations (ou broad churches)2 rassemblant en leur sein des factions variées, réceptives au pragmatisme, et constituant de ce fait un terrain propice aux expérimentations (Alexandre-Collier et Avril, 2013). Mais cette comparaison révèle également des effets de mimétisme liés à la symétrie du système partisan britannique et la primaire apparaît, de ce fait, comme un facteur d’homogénéisation, à l’instar de ce que l’on observe en France (Lefebvre et Treille, 2016, p. 16 ; Sandri, Seddone et Venturino, 2015). En matière d’élection du leader, primaires fermées et ouvertes peuvent être interprétées en Grande-Bretagne comme inscrites sur un continuum selon lequel l’ouverture des partis aux militants serait un préalable à l’ouverture aux citoyens (primaires ouvertes), même si « le passage de l’une à l’autre n’a rien de naturel ni de linéaire » (Lefebvre et Treille, 2016, p. 27), dans la mesure où la primaire ouverte prive les adhérents du pouvoir de désigner leur dirigeant (Katz, 2001). Cette comparaison permet néanmoins d’isoler ces mécanismes de mimétisme et donc de concevoir la participation citoyenne comme une trajectoire commune aux deux partis et donc d’émettre l’hypothèse d’une convergence à terme vers un modèle commun de primaires ouvertes ou semi-ouvertes qui serait perçu comme un idéal démocratique. C’est cette principale hypothèse qui sera à l’étude dans ce chapitre.
Un impératif participatif commun
5Dès le milieu des années 1990, les deux partis inscrivent l’impératif participatif au cœur de leurs programmes tout en œuvrant à « démocratiser » des structures partisanes héritées d’un long passé et considérées comme peu adaptées. Les libéraux-démocrates, qui utilisent un système de primaires fermées depuis la création du parti en 1988, font à cet égard figure de modèle. Dans une certaine mesure, les expérimentations démocratiques telles que le recours à des formes de primaires reflètent donc les efforts des conservateurs et des travaillistes pour mettre leurs structures en conformité avec le nouveau canon.
6Du côté des travaillistes, la longue période passée dans l’opposition à partir du début des années 1980, marquée par quatre défaites consécutives (en 1979, 1983, 1987 et 1992) dans le contexte de la désaffection croissante des citoyens envers l’engagement partisan, a ouvert la voie à une série d’innovations visant à revitaliser le parti et à instaurer des relations plus directes entre le leadership et la base (Quinn, 2004 ; Russell, 2005) ainsi qu’un mode de décision plus consensuel afin que les divisions internes ne s’expriment plus au grand jour. Il s’agit de favoriser l’émergence de processus à la fois plus participatifs et plus délibératifs (Avril, 2007). Concrètement, les réformes organisationnelles introduites sous le leadership de Tony Blair, dans le cadre de l’entreprise de rénovation idéologique et organisationnelle désignée par l’expression de « modernisation » et lancée sous Neil Kinnock, visent, selon le document Partnership in Power adopté en 1997, à ouvrir à terme les processus décisionnels du parti aux adhérents comme aux non-adhérents. Les réformes concernent dans un premier temps la formulation de la ligne politique. Les nouveaux dispositifs, dont le plus emblématique est le « policy forum », vont dans le sens d’une ouverture progressive à des cercles toujours plus larges, les décisions n’étant plus réservées aux seuls militants mais ouvertes à la masse des adhérents dits « passifs », considérés comme idéologiquement plus proches des électeurs, dans le but d’aligner le parti sur les opinions de son électorat. La même logique est à l’œuvre dans la réforme du mode d’élection des membres du bureau exécutif (National Executive Committee) et plus tard à l’élection du leader. L’individualisation du vote vise à instaurer une relation directe entre une base élargie plus malléable et le leadership soucieux d’augmenter son autonomie stratégique (Gauja, 2015). Les instances traditionnelles, comme le congrès annuel ou les bureaux des sections locales, bases de pouvoir des militants et des syndicats, se trouvent ainsi court-circuités (Katz et Mair, 1995).
7Parallèlement à ces réformes organisationnelles, le gouvernement Blair met l’accent sur la démocratie participative, expérimentant tour à tour toute une série de dispositifs innovants, dont certains, comme les pétitions en ligne, vont perdurer et s’institutionnaliser. Le gouvernement New Labour adopte notamment les techniques du community building, d’abord en 2003 avec le projet baptisé La Grande Conversation (The Big Conversation), présenté au moment de son lancement comme « la plus grande consultation jamais conduite en Grande-Bretagne », en vue de débattre des défis auxquels le pays devait faire face par le biais d’une multitude de forums (certaines des idées ainsi suscitées furent intégrées au programme électoral travailliste de 2005), puis en 2006 avec le dispositif Let’s Talk, vaste consultation sur la réforme des services publics qui consistait, selon le gouvernement, à prendre en compte les opinions des gens à l’intérieur du parti et les intérêts de ceux situés à l’extérieur.
8Les réformes successives du mode d’élection du leader, de l’institution du collège électoral en 1981 suivant un système tripartite accordant une part des voix au groupe parlementaire, aux sections locales et aux syndicats (qui disposait d’un poids prépondérant avec 40 % des voix, les deux autres sections se partageant les 60 % restant à parts égales), jusqu’à son rééquilibrage en 1993 en vue de donner à chaque section du collège un poids équivalent, puis aux réformes de 2014, sont toutes allées dans le sens d’une influence croissante d’une base élargie d’abord à l’ensemble des adhérents, puis aux sympathisants. Les modifications du mode de scrutin sont le résultat de négociations entre les deux ailes – droite et gauche – du parti, l’aile gauche ayant œuvré dans un premier temps à mettre un terme au contrôle exclusif du choix du leader par les députés travaillistes et à accroître l’influence de la base. Il est cependant intéressant de noter qu’historiquement, c’est l’aile droite du parti qui a poussé à l’adoption du vote individuel de l’ensemble des adhérents comme moyen de diluer l’influence des militants des sections locales, souvent hostiles à la ligne de l’équipe dirigeante. Ainsi, l’instauration du vote individuel (One-Member-One-Vote) à l’intérieur des sections du collège électoral constituait une première étape vers la primarisation de cette élection. L’abolition pure et simple du collège électoral en mars 2014 et l’adoption d’un mode d’élection fondé sur un vote individuel intégral ouvert à de nouvelles catégories d’électeurs constituent pour l’heure le point d’aboutissement de cette évolution. Bien que l’adoption de ce système au nom d’une « démocratisation » toujours plus poussée des structures soit largement tributaire de facteurs contingents (qui seront détaillés dans la section suivante), elle constitue néanmoins l’étape finale d’un processus d’individualisation progressive du vote entamé 30 ans plus tôt sous John Smith, dans le contexte de la « poussée démocratique » observée dans les pays occidentaux, et que confirme une évolution similaire des procédures s’appliquant aux collèges électoraux chargés de la sélection des candidats parlementaires (Alexandre-Collier et Avril, 2015).
9Ces évolutions reflètent donc des tendances lourdes, résultant de luttes de pouvoir internes et de la nécessité de ne pas se laisser distancer par son principal rival. La « démocratisation » des structures, si elle présente l’intérêt de donner davantage de latitude à l’équipe dirigeante, en évitant de donner aux opposants à la ligne officielle le moyen de peser sur les décisions, s’affiche en outre comme un puissant élément de campagne. Chacun des deux partis se targue désormais d’être le plus démocratique, convergeant sur un modèle commun de démocratie participative.
10La défaite électorale du Parti conservateur en 1997 aboutit au constat d’une inadaptation du parti à sa base militante et électorale qu’illustrent à la fois le manque de représentativité des élites et le sentiment d’exclusion de la base. La baisse du militantisme se double d’une désaffection électorale qui plaide également pour une plus grande démocratisation de l’organisation partisane et une réforme de l’élection du leader. Le leader conservateur, élu par les seuls députés depuis 1965, préside au fonctionnement de l’organisation (McKenzie, 1955) que, en 1997, de nombreux adhérents dénoncent comme « une oligarchie féodale où le pouvoir est concentré dans le bureau du dirigeant » (cité par Kelly, 2003, p. 84). Parallèlement l’organisation souffre encore d’un clivage formel entre les députés et la base extra-parlementaire qui remonte aux prémisses victoriennes de sa mise en œuvre sous Benjamin Disraeli (Kelly, 2003, p. 82 et 83). Les réformes introduites par le nouveau leader William Hague, dans le document The Fresh Future, inscrivent les objectifs de démocratie et d’ouverture au premier plan des principes que le parti envisage d’introduire à l’intention des adhérents (Hague, 1997). Depuis 1998, ceux-ci sont invités à donner leur avis sur les mesures formulées par l’équipe dirigeante et surtout l’élection du leader leur offre la possibilité, au dernier tour du scrutin, de départager les deux candidats qui resteront en lice à l’issue du vote des députés. Cette forme de primaire fermée, perçue comme une inclusion inédite des adhérents, est brandie comme la réforme-phare des mesures introduites par Hague et le signe qu’une révolution démocratique est en marche. Les réformes s’accompagnent d’une vaste opération de consultation baptisée Listening to Britain prévoyant 1 400 réunions ouvertes non seulement aux adhérents mais au public, permettant à l’équipe dirigeante de mesurer l’état de l’opinion publique sur l’évolution du parti et sa stratégie de modernisation (Kelly, 2003, p. 95). C’est ce même objectif d’ouverture qu’affichera avec vigueur le leader élu en décembre 2005, David Cameron. Il ira même jusqu’à annoncer à grand fracas médiatique l’avènement d’une « ère post-bureaucratique », plaidant pour une « redistribution massive du pouvoir de l’élite vers le peuple » (Cameron, 2009).
11Les réformes conservatrices apparaissent clairement comme une duplication de celles de Blair, interprétées comme un succès majeur. À titre personnel, William Hague ne cache pas son admiration pour la démarche travailliste et son intention de mettre en œuvre ce que Richard Kelly appelle une « New Labourification » du parti conservateur (Kelly, 2003, p. 86). Mais au-delà, c’est toute la rhétorique blairiste de l’empowerment, alliée aux innovations organisationnelles du New Labour, qui exerce une fascination durable sur les dirigeants conservateurs comme Hague et Cameron et fonctionne dès lors comme un « mythe organisationnel » (Faucher, 2014). L’injonction participative à laquelle se soumet le parti conservateur dès 1998 est donc un effet du mimétisme fonctionnel (ou « contagion effect », Sandri, Seddone et Venturino, 2015) qui s’observe ailleurs, notamment en France (Lefebvre et Treille, 2016, p. 16). On y note une volonté de démocratisation qui, dans les deux cas, résulte d’une gestion très centralisée de la procédure et selon laquelle les adhérents sont invités à choisir seulement à partir d’une offre très limitée. La notion de démocratisation partisane qui, comme l’explique par exemple Richard Kelly, n’émane non pas de la base mais d’une « oligarchie réformée qui accorde sa confiance occasionnelle aux adhérents », ne résiste pas à l’épreuve des faits. Sous couvert de démocratisation, la procédure est en effet filtrée et contrôlée à chaque étape par l’équipe dirigeante qui laisse simplement aux adhérents le soin d’entériner le tri préalablement effectué et leur offre finalement un choix très réduit. Le scrutin est rapidement perçu comme une démocratisation cosmétique, voire une « dilution de la démocratie partisane » (Kelly, 2003, p. 94-101).
La procédure : Vers un modèle de « primaires semi-ouvertes » pour l’élection du leader ?
12Au sein du Parti conservateur, les réformes de 1998 placent l’élection du leader au cœur des innovations organisationnelles (Alderman, 1999 ; Heppell, 2008 ; Denham, 2010). La procédure mixte qui est privilégiée préserve en grande partie la procédure traditionnelle à laquelle a été ajoutée une primaire de type fermé au dernier tour du scrutin. Les candidats sont en effet dans un premier temps élus par les députés, dans une procédure à plusieurs tours, semblable à celle qui fonctionnait jusque-là. Les deux candidats qui restent en lice sont alors départagés par le vote des adhérents. La procédure de « primaire » qui est proposée pour l’élection du leader conservateur invite à renouveler la terminologie et affiner les catégories. Elle s’inscrit en effet dans ce qui peut être défini comme un type de primaire mixte à plusieurs étapes (multi-stage mixed primary) (Kenig, Cross, Pruysers et Rahat, 2015) qui témoigne d’une ouverture ultime aux adhérents. C’est en 2001 qu’a lieu la première élection du leader sous cette nouvelle procédure, à l’issue de la nouvelle défaite électorale du parti et aboutit à l’élection d’un député surtout connu pour avoir été l’un des leaders de la fronde anti-Maastricht dans les années 90 : Iain Duncan Smith. Alors qu’il ne parvient pas à conquérir la majorité des suffrages parmi les députés qui privilégient Kenneth Clarke et Michael Portillo, Duncan Smith remporte le scrutin des adhérents (avec 60,8 % des voix, contre 39,2 % pour Kenneth Clarke mais un taux d’abstention de 21 %, soit 256 797 votants) et devient le premier des leaders conservateurs ou travaillistes à être élu par la base sans être un favori du groupe parlementaire (Kelly, 2003, p. 100). Mais la violence de son désaveu par les députés qui sollicitent un vote de confiance en octobre 20033 à l’issue duquel une nouvelle élection du leader est organisée (aboutissant à la désignation de Michael Howard, en l’absence de concurrent), pointe les limites de la procédure, notamment le décalage potentiellement explosif entre le soutien de la base militante et la défiance des députés. L’élection de David Cameron en décembre 2005, départagé aussi par les militants, lui octroiera la légitimité nécessaire pour mettre en place son programme de modernisation.
13Chez les travaillistes, le défaut principal du collège électoral, qui reflète par ailleurs bien la structure fédérale du parti même si le déséquilibre entre le poids des membres des différentes sections ne cesse de susciter la controverse (le vote d’un député pèse en effet beaucoup plus que celui d’un adhérent, et de plus, ce dernier peut voter dans deux voire les trois sections du collège), est la visibilité qu’il donne au poids des syndicats, dans la mesure où les processus décisionnels participent de la communication d’une certaine image du parti aux médias et aux électeurs (Avril, 2015). De fait, l’image d’Ed Miliband dans les médias britanniques pâtit lourdement de ce qu’il doive sa victoire contre le favori (David Miliband, son frère), au soutien des syndicats (19,9 %, contre 13,3 % pour David) (Dorey et Denham, 2011). Le nouveau leader a en effet obtenu une minorité des voix dans les deux autres sections, celles réservées aux parlementaires d’un côté (15,5 %, contre 17,8 % pour son frère) et aux adhérents de l’autre (15,1 %, contre 16 %) (Jobson et Wickham-Jones, 2011). Soucieux de se défaire de cette image qui nuit à sa légitimité de leader, il commandite un rapport auprès de Ray Collins sur la réforme des structures. Ce rapport, publié au début de l’année 2014, propose d’abolir le collège électoral et de le remplacer par un vote individuel intégral ouvert aux sympathisants (système dit OMOV+) (Collins, 2014 ; Quinn, 2016). L’adoption de la réforme est en outre précipitée par un incident survenu dans le cadre de la sélection du candidat pour l’élection partielle dans la circonscription de Falkirk l’année précédente, où les syndicats sont accusés d’avoir payé les cotisations de nombreux adhérents afin d’accroître leur influence sur le résultat. Lors du congrès spécial organisé le 1er mars 2014 pour officialiser la nouvelle procédure, 86 % des participants approuvent la réforme.
14Selon la nouvelle procédure, pour obtenir le statut de registered supporter et prendre part au vote au même titre qu’un adhérent de plein droit, un sympathisant doit s’acquitter de 3 £ et signer un engagement. De leur côté, les membres des syndicats (ou autres organisations, comme les sociétés socialistes) affiliés au parti doivent entreprendre une démarche similaire (sans néanmoins devoir s’acquitter de frais supplémentaires) pour obtenir le statut d’affiliated members et ainsi participer directement au vote. Il est important de noter que dans le nouveau système, les députés travaillistes conservent le pouvoir de sélectionner les candidatures qui seront soumises à l’élection, ce afin de refléter le fait que le leader est tout autant le leader du parti parlementaire que du parti extra-parlementaire et qu’à ce titre il doit disposer d’un soutien suffisant aux Communes. Le seuil des nominations à obtenir pour pouvoir figurer sur la shortlist des candidatures soumises au vote est même relevé de 12,5 % des députés travaillistes à 15 %. Pour entrer dans la course en 2015, un candidat devait donc obtenir 36 nominations. Alors qu’Andy Burnham, Yvette Cooper et Liz Kendall n’ont eu aucun mal à obtenir leurs parrainages, Jeremy Corbyn obtient les siens de justesse et à la dernière minute, notamment grâce au soutien de quelques députés pourtant hostiles à sa ligne mais persuadés qu’il n’avait aucune chance de l’emporter (en 2010, la représentante de la gauche radicale Diane Abbott avait pu se présenter dans les mêmes conditions, pour la forme et dans le seul souci de prouver que le parti était ouvert au débat, mais avait été éliminée dès le premier tour). À la surprise générale, y compris celle de Corbyn lui-même, Burnham, le favori, se fait doubler par cet outsider dont la popularité auprès des adhérents et, surtout, des sympathisants, s’envole et ne cesse de croître jusqu’à sa victoire décisive, dès le premier tour, le 12 septembre. Avec 59,5 % des suffrages, il devance très largement son principal concurrent qui n’obtient que 19 %4. La nouvelle procédure a provoqué une hausse brutale des deux nouvelles catégories d’électeurs (registered supporters et affiliated supporters), qui ont voté majoritairement pour Corbyn : 83,7 % des registered supporters et 57,6 % des affiliated supporters ont choisi Corbyn en premier choix, contre un peu moins de la moitié des adhérents de plein droit. Le prix de l’ouverture de la procédure d’élection du leader au-delà du cercle restreint des adhérents, dans un souci de démocratisation, a donc été l’élection d’un leader en porte-à-faux avec l’écrasante majorité du groupe parlementaire.
15Face à ce scrutin mixte, seul le Parti conservateur a été tenté par l’introduction de primaires entièrement ouvertes aux électeurs, tous partis confondus, pour la sélection de candidats parlementaires dans certaines circonscriptions. C’est au nom d’une meilleure représentativité que le parti de David Cameron affiche, dès 2005, une volonté de modernisation qui vise également les structures partisanes. L’introduction de la A-list, destinée à augmenter le nombre de femmes et de candidats issus des minorités ethniques au nom d’une meilleure inclusion des minorités et de la nécessité de lutter contre le stéréotype du député conservateur masculin, blanc, issu des classes moyennes et d’un système éducatif élitiste, est au cœur du dispositif (McIlveen, 2009). C’est sur la base de cette A-List que vont se tenir entre août 2006 et janvier 2008, les premières « primaires » dites ouvertes pour la sélection des candidats parlementaires dans des sections locales de moins de 300 adhérents (Williams et Paun, 2011). David Cameron brandit cette mesure comme le symbole d’une nouvelle redistribution des pouvoirs et l’inscrit dans sa stratégie de « décontamination » de la marque « conservatrice » (Hayton, 2010, p. 492). « L’une des réformes dont je suis le plus fier, déclare-t-il en 2009, c’est l’introduction généralisée des primaires ouvertes pour la sélection des candidats parlementaires – et pas seulement au Parti conservateur mais dans chaque parti. Avec le temps, elle contribuera à la transformation de notre vie politique » (Cameron dans Politics Home, 26 mai 2009, cité par Rahat, 2013, p. 145). La primaire ouverte introduite au Parti conservateur est en réalité un dispositif complexe, également à plusieurs étapes, qui comporte une première présélection par le siège, associant interviews et consultation de la section locale, puis un ultime choix laissé aux adhérents entre les 3 ou 4 candidats restés en lice. Deux formes de primaires ouvertes sont alors organisées : des assemblées primaires (primary meetings) ont d’abord lieu associant adhérents et électeurs mais ne rassemblant en réalité pas plus de 3-400 participants en tout. Puis dès 2009 ont lieu les premières « primaires ouvertes » organisées cette fois-ci par vote postal dans les circonscriptions de Totnes et Gosport en 2009. Ces expériences vont permettre d’accroître la participation de manière significative (respectivement de 24,5 % et 17,8 % de tous électeurs enregistrés dans ces deux circonscriptions), offrant également un vivier de candidats potentiels (dont certains comme Sarah Wollaston à Totnes n’avaient adhéré au parti que peu de temps auparavant). Une nouvelle primaire postale est organisée en 2014 à Rochester and Strood. Jusqu’aux élections de mai 2010, une centaine de sections locales ont eu recours à cette procédure, mais seulement 26 lors des élections législatives de 2015 (Alexandre-Collier, 2016), signe pour l’équipe dirigeante d’une expérience qui s’essouffle. Le coût des primaires postales (entre 30 000 et 40 000 £) ne permet pas de renouveler l’opération et les assemblées primaires auxquelles assiste pêle-mêle une centaine de militants et de sympathisants proches du parti s’avèrent très éloignées de l’idéal participatif qui sous-tend cette expérimentation. Cette association de militants et de sympathisants produit un « sélectorat » finalement peu inclusif et dont le choix a été contraint par le siège qui conserve le monopole de la présélection.
16Bien qu’affichée comme la nouvelle marque de fabrique du parti, la démocratisation n’est en réalité sans doute pas l’objectif réel mais plutôt la recherche d’un subtil équilibre entre centralisation et inclusion. La primaire ouverte présente néanmoins certains avantages, notamment celui d’une « rationalité informationnelle » qui permet aux candidats d’évaluer en amont les préférences des électeurs (Lefebvre et Treille, 2016, p. 23) et de mieux assurer leur auto-promotion sur le terrain. Dans les circonscriptions de Twickenham et Morley and Outwood, les primaires ouvertes ont permis par exemple aux candidates conservatrices Tania Mathias et Andrea Jenkyns, inconnues du grand public, de conquérir des sièges dominés jusque-là par des personnalités politiques de premier plan et anciens ministres, le libéral-démocrate Vince Cable et le travailliste Ed Balls. Bien que limitée à un petit nombre de circonscriptions, l’expérience remporte également un petit succès électoral dont la fragilité relative a été démontrée lors des élections de juin 2017 lorsque Tania Mathias a perdu son siège. Néanmoins, en 2015, 19 des 26 sections locales conservatrices ayant organisé une primaire ouverte avaient remporté le siège, ce qui constitue un pourcentage de 73 % par rapport aux 50,8 % de sièges conquis par le parti en 2015 (331 sur 650).
17L’expérience des primaires ouvertes du Parti conservateur s’interprète à la lumière du déclin massif du militantisme et la recherche de stratégies pour pallier la baisse radicale du militantisme dans certaines circonscriptions notoirement désertées. Le recours à des sympathisants enregistrés (registered supporters) relève du même esprit (Fisher, Fieldhouse et Cutts, 2013). C’est la stratégie de « Team2015 » mise en œuvre par Paul Abbott du siège (CCHQ) et célébré par Grant Shapps, président de la branche professionnelle (Party Chairman) qui prévoyait lors de la campagne électorale de mai 2015, le transport en car de jeunes sympathisants et électeurs conservateurs autour des circonscriptions dites marginales (Bale, 2016, p. 404). Cette évolution, qui consacre l’« ère du sympathisant » dominant aussi dans d’autres pays (Lefebvre et Treille, 2016, p. 27), induit une nouvelle forme de participation que l’on pourrait qualifier de « semi-citoyenne », tant la frontière est mince entre les différentes catégories d’individus impliqués dans la mobilisation, au-delà des adhérents (Scarrow, 2015).
18S’il avait été envisagé dans un premier temps que ce système de primaires pourrait constituer la nouvelle norme pour le Parti travailliste5, le résultat inattendu de la première élection du leader sous ce régime a cependant tempéré les ardeurs des réformistes. Le recours aux primaires semi-ouvertes s’est avéré beaucoup plus complexe à mettre en pratique que ses concepteurs ne l’avaient anticipé. L’éligibilité de la nouvelle catégorie d’électeurs a notamment fait l’objet de vives controverses durant cette première campagne pendant l’été 2015, liées aux soupçons d’entrisme de la part à la fois de l’extrême gauche et des conservateurs pour qui la primaire serait ainsi un outil permettant de détruire le parti de l’intérieur. De fait, lors de la deuxième élection provoquée par la rébellion d’une partie des députés travaillistes au lendemain du vote sur le Brexit, la définition du « sélectorat » a fait l’objet de modifications destinées à pallier les effets pervers de la première campagne. L’exécutif national a en effet rétroactivement fixé une condition de durée d’affiliation par laquelle étaient désormais éligibles les adhérents de plein droit ayant acquis ce statut avant ou en date du 12 janvier 2016 ; quant aux sympathisants, ils disposaient d’un créneau de 3 jours (du 18 au 20 juillet 2016) pour s’acquitter la somme de 25 £ (somme bien supérieure aux 3 £ réclamées l’année précédente) et ainsi acquérir le statut de « registered supporters » leur permettant de voter. Ces tentatives pour remettre le génie dans sa lampe n’ont pas pu empêcher Corbyn d’être reconduit dans ses fonctions avec une victoire encore plus décisive que la première contre son challenger Owen Smith (61,8 % contre 38,2 %) avec le soutien de 70 % des registered supporters. L’ironie de cette réforme, c’est que l’ouverture aux sympathisants, théoriquement plus proches du profil socio-démographique et du positionnement idéologique des électeurs, a en réalité contrecarré les efforts pour améliorer la représentativité du parti, ce qui pose plus largement la question du profil et des motivations des participants aux primaires, qu’elles soient ouvertes ou semi-ouvertes.
Les effets sur la production du leadership
19En Grande-Bretagne, les expériences variées de primarisation (primaires mixtes à plusieurs étapes, fermées ou ouvertes) ont produit des effets divergents en termes de représentation et de réactivité/adaptabilité (ce que désigne le terme anglais de « responsiveness ») des leaders (Hazan et Rahat, 2010 ; Sandri, Seddone et Venturino, 2015). Les deux partis présentent des similitudes en matière de représentativité : le point commun qui ressort de l’élection du leader dans les deux principaux partis politiques est en effet l’émergence de leaders peu conformes au profil et au positionnement idéologique dominant au sein du groupe parlementaire. La comparaison se heurte à des limites substantielles qui tiennent aux différences majeures entre les deux procédures : le type de primaire introduite par chaque parti présuppose une compétition différente (plusieurs candidats chez les travaillistes, deux chez les conservateurs) et vise une ouverture à des sélectorats différents (les adhérents du Parti conservateur et des sympathisants chez les travaillistes) et donc un taux de participation différent (de 150 000 personnes chez les conservateurs à 500 000 chez les travaillistes). Néanmoins, les effets en termes de représentation et de « responsiveness » (Sandri, Seddone et Venturino, 2015, p. 192-197) méritent d’être rapprochés. Si l’on compare en effet les profils des leaders les plus récents qui émanent de cette procédure, David Cameron chez les conservateurs et Jeremy Corbyn chez les travaillistes, on observe qu’ils divergent tous deux du positionnement idéologique de leur base parlementaire. David Cameron a été un député proche de la faction modernisatrice du parti en minorité avant 2005, même s’il a peu de rébellions parlementaires à son actif et seulement une abstention sur un projet de loi de 2001 permettant aux conjoints de même sexe non mariés d’adopter des enfants. Après avoir été élu à la Chambre des Communes en 2001, il a en effet rapidement rejoint le Cabinet fantôme. Dès son élection, Cameron s’est retrouvé en porte-à-faux par rapport au groupe parlementaire, comme en témoigne le nombre de rébellions parlementaires record pendant son mandat de premier ministre : alors qu’elles n’ont jamais dépassé les 10 % dans les quatre législatures d’après-guerre, avant d’augmenter dans les années 1970 puis de diminuer sous les gouvernements Thatcher et Blair, elles sont passées de 8 % de 1997 à 2010 à 35 % de 2010 à 2015, dont 25 % pour les deux conservateurs (Russell, 2016, p. 107). En octobre 2011 a lieu la rébellion la plus importante jamais observée sur la question européenne, et l’une des plus importantes, quel que soit l’enjeu, depuis 1945 (Cowley et Stuart, 2012, p. 402) : 81 députés ont voté une motion exigeant la tenue d’un référendum sur le maintien éventuel du Royaume-Uni dans l’Union européenne, soit plus du quart du groupe parlementaire. Le vote pour le Brexit lors du référendum du 23 juin 2016 a été interprété comme un désaveu du leadership de David Cameron et trahit dès lors un désaccord significatif entre adhérents et députés sur le type de leader souhaité.
20Du côté travailliste, le hiatus idéologique entre Jeremy Corbyn et le groupe parlementaire est encore plus flagrant et constitue sa principale faiblesse. Selon les chiffres compilés par Philip Cowley (disponibles sur le site revolts.co.uk), Corbyn a en effet été le député le plus rebelle pendant la période 1997-2010 (soit la totalité des années New Labour), avec 428 votes contre son parti alors au gouvernement. Une autre mesure du fossé qui sépare Corbyn de son groupe parlementaire est le nombre de députés s’étant ouvertement rebellés contre lui au lendemain du référendum sur l’Europe : ce sont au total 172 députés travaillistes (sur les 212 députés que compte le groupe parlementaire travailliste) qui signent une motion de défiance à son encontre après que plus d’une vingtaine d’entre eux ont démissionné du Cabinet fantôme. Le positionnement idéologique de Corbyn peut sembler d’autant plus incongru que le recrutement de candidats travaillistes au cours des années 90 avait très fortement homogénéisé le profil du groupe parlementaire suivant un processus de réalignement idéologique progressif (Heppell, 2010, p. 14 ; Alexandre-Collier et Avril, 2015). Si l’on reprend les catégories établies par Beech, Hickson et Plant (2004) – Old Left (qui correspond à la gauche modérée), New Left (qui correspond à la gauche dure), Centre, Old Right (la droite modérée) et New Right (qui renvoie aux architectes de la modernisation blairiste) afin de mesurer l’écart idéologique entre le nouveau leader et ses collègues travaillistes aux Communes, on voit que la tension entre Corbyn, qui est issu de la gauche radicale, ultra-minoritaire chez les parlementaires, et le groupe dominant, celui de la « nouvelle droite » modernisatrice blairiste, reflète un degré de polarisation maximal entre deux extrêmes. La particularité de la position occupée par Corbyn est donc que sa popularité auprès de la base du parti est inversement proportionnelle à celle dont il dispose auprès des députés travaillistes, ce qui place le parti dans une impasse stratégique. Les conséquences organisationnelles de son élection à la tête du parti sont donc potentiellement désastreuses : la situation actuelle, très invalidante pour le parti, voit en effet un leader soutenu par une base élargie dont il tire toute sa légitimité, engagé dans un bras de fer avec son groupe parlementaire dont la légitimité s’appuie sur le vote des électeurs. La remontée aussi soudaine qu’inespérée du parti dans les sondages à l’approche du scrutin du 8 juin 2017, suivis de résultats bien meilleurs qu’anticipé, après une longue période de désamour auprès de l’électorat, invite néanmoins à la plus grande prudence s’agissant d’estimer les effets à long terme du recours aux primaires.
21Quoi qu’il en soit, l’élection de Corbyn contredit donc l’hypothèse de Stark (1996) développée par Quinn (2012) selon laquelle l’ouverture à une base élargie n’aurait pas d’impact sur le type de leadership produit puisque les adhérents des grands partis britanniques fondent leur choix de leader sur les mêmes critères de cohésion (la capacité du leader à préserver l’unité du parti), d’éligibilité (la capacité à amener le parti à la victoire électorale) et de compétence (la capacité à mettre en œuvre une politique) que les élites parlementaires. Il était en effet communément admis que les outsiders tel que Corbyn, rebelles chroniques, n’ayant jamais exercé de responsabilités gouvernementales, sans soutien au sein du groupe parlementaire et donc dépourvus des qualités et compétences attendues d’un leader, ne seraient jamais en mesure de se hisser pas à la tête d’un grand parti comme le parti travailliste. Testant la thèse de Leonard Stark, Peter Dorey et Andrew Denham (2016) et Thomas Quinn (2016) passent en revue les élections successives à la tête du Parti travailliste pour montrer qu’entre 1963 et 1994, 4 candidats victorieux (parmi lesquels Blair) ont été choisis en fonction de l’ensemble des trois critères et 2 d’entre eux en fonction du seul critère de cohésion. Quant à Gordon Brown en 2007, il a succédé à Tony Blair sans élection, mais a néanmoins été choisi en fonction de ces mêmes critères. L’élection de Jeremy Corbyn dès le premier tour constitue donc une exception à la règle, ce qui souligne la divergence entre les critères habituellement adoptés par les parlementaires et les attributs recherchés par la base récemment élargie. De fait, seulement 5 % des partisans de Jeremy Corbyn attendaient de lui qu’il préserve l’unité du parti et la même proportion estimait qu’il contribuerait à une victoire des travaillistes aux élections initialement prévues en 2020 (Quinn, 2016, p. 773).
22L’afflux de nouveaux membres mus par des motivations idéologiques et expressives, plutôt que par les considérations pragmatiques de conquête du pouvoir qui tendent à guider le choix des adhérents plus anciens, amènent à repenser le modèle proposé par Leonard Stark (Quinn, 2016). Il serait cependant exagéré d’en conclure que c’est le mécanisme de la primaire en lui-même qui explique à lui seul la situation de blocage dans laquelle se trouve le parti travailliste aujourd’hui. Les effets de la mise en place de la primaire semi-ouverte sont un facteur parmi d’autres. L’élection d’Ed Miliband en 2010 indiquait déjà qu’un virage à gauche avait été amorcé, ce choix traduisant un rejet de l’héritage New Labour qui s’est confirmé en 2015. Il serait donc plus juste de dire que la nouvelle procédure a amplifié la tendance. Comme cela avait été le cas chez les conservateurs, si la gauche radicale, en la personne de Corbyn, a pu prendre les rênes du parti contre les vœux de la majorité du groupe parlementaire, c’est avant tout parce que les députés, inconscients des effets que le nouveau mode d’élection était susceptible de produire, n’ont pas joué le rôle de verrou que leur confèrent les statuts. En revanche, un effet indéniable de la primaire découle du fait que l’ouverture du processus de décision au cercle des adhérents et/ou des non-adhérents s’accompagne d’un allongement significatif de la durée de la campagne (Denham et Dorey, 2017). Les mois de campagne donnent à des candidats qui ne partent pourtant pas favoris (pour les conservateurs, Duncan Smith en 2001 et David Cameron en 2005 ; pour les travaillistes Ed Miliband en 2010 et Jeremy Corbyn en 2015) le temps de se faire connaître et de générer une dynamique favorable (à ce titre le nom du mouvement créé en soutien à la candidature de Corbyn, Momentum, est évocateur de ce phénomène).
23Le transfert de pouvoir en direction de la base, occasionné par les innovations analysées dans ce chapitre se fonde sur l’idée que la « démocratisation » des structures passe nécessairement par l’ouverture des structures du parti au cercle des sympathisants et des électeurs, et que la décision ne doit plus être la prérogative des seuls adhérents de plein droit mais doit inclure les non-adhérents afin de mieux refléter la société civile dans toute sa diversité. Le Parti travailliste fait figure de pionnier en la matière avec la création en 2004 d’un réseau de sympathisants (Labour Supporters’ Network). Le parti ambitionnait alors de recruter 200 000 « supporters » dans l’espoir que 20 % d’entre eux franchiraient le pas de l’adhésion. Même si cet objectif n’a finalement pas été atteint, cette approche s’est progressivement étendue par effet de contagion à tous les partis, qui tentaient ainsi d’attirer à eux ceux que l’idée d’une adhésion formelle pouvait rebuter (notamment du fait de l’obligation de s’acquitter d’une cotisation annuelle) et qui ne souhaitaient pas s’engager dans des formes de participation classiques. Ils ont ainsi pu constituer des registres de sympathisants mobilisables au moment des campagnes et susceptibles d’effectuer certaines tâches simples comme de faire suivre les messages du parti à leurs contacts ou encore de les partager sur les réseaux sociaux. L’adoption de primaires semi-ouvertes participe de ce mouvement : la montée en puissance de cette nouvelle catégorie d’adhérents, dont une partie était susceptible de passer du statut de non adhérent à celui d’adhérent de plein droit (c’est-à-dire s’acquittant d’une cotisation), devait en toute logique s’accompagner de l’obtention de certains droits, notamment électifs.
24Mais un effet mécanique d’un tel transfert de pouvoir vers une base élargie est l’érosion des prérogatives des adhérents de plein droit (full members) et du cercle plus restreint des militants. Bien que, durant la campagne de 2015, les partis aient pris soin de souligner la différence de statut entre les catégories, il est indéniable que les frontières entre ces différents types de membres deviennent de plus en plus fluides, si bien que différents niveaux d’adhésion – et donc d’engagement – coexistent désormais au sein des deux partis, suivant le modèle du parti « à plusieurs vitesses » (multi-speed membership party) théorisé par Susan Scarrow (2015). On peut donc s’attendre à ce que les sympathisants gagnent en influence, malgré les ratés détaillés plus haut. Néanmoins, si la tendance lourde semble claire, l’impact que ces changements sont susceptibles d’avoir sur les partis est encore difficile à anticiper. Les militants « classiques » ayant de moins en moins d’influence sur les choix stratégiques de leur parti et se trouvant souvent en porte-à-faux avec les nouvelles catégories de membres, une baisse des activités militantes traditionnelles est probable, que ne compensera pas l’augmentation du nombre d’adhérents « light », peu disposés à s’engager dans des activités lourdes telles que la participation aux réunions, le porte-à-porte électoral ou le tractage (Fisher, Fieldhouse et Cutts, 2013 ; Ponce et Scarrow, 2013). Ainsi, la perte progressive de leurs prérogatives par les adhérents les plus actifs sous l’effet de la primarisation des structures pourrait paradoxalement se traduire par un affaiblissement de la force de campagne des partis traditionnels.
Conclusion
25Les expériences mises en place pour la sélection des candidats au sein du parti conservateur et l’élection du leader travailliste dès 2015 relèvent d’une tentative de primarisation dont les procédures et les motivations sont différentes. Chez les conservateurs, on comprend comment l’expérience tâtonnante des primaires ouvertes s’affiche comme partie intégrante d’un agenda de modernisation qui prend modèle sur le New Labour. Pour la sélection des candidats parlementaires, le très faible taux de participation des « primary meetings » ne permet pas d’y voir un signe de succès de l’idéal participatif auquel tendraient les primaires ouvertes. Au mieux ont-elles permis aux candidats d’accroître leur visibilité sur le terrain et au parti de prendre le pouls de l’opinion locale, voire de pré-mobiliser les électeurs. Pour autant, elles restent une solution médiocre au problème de la désaffiliation partisane, tant le lien qu’elles fabriquent est artificiel et ténu chez les électeurs qui participent au processus.
26Chez les travaillistes, l’ouverture de l’élection du leader aux sympathisants a rempli une autre fonction : elle vise à réinventer le militantisme grâce à l’ouverture aux sympathisants actifs ayant vocation à évoluer vers la sphère des citoyens impliqués (Scarrow, 2015). Sa mise en pratique en 2015 puis en 2016 a cependant placé le parti dans une situation intenable, exacerbant les tensions entre une base élargie à plus d’un demi-million de personnes et le groupe parlementaire. L’introduction de primaires ouvertes n’est donc pas l’aboutissement d’un processus irréversible car les motivations sont tactiques et leur mise en œuvre contingente et expérimentale. À chaque échéance électorale, les partis se réservent le droit de revenir en arrière ou de contourner les règles. L’élection de Theresa May en juillet 2016 à la tête du parti conservateur illustre ce retour en arrière. Véritable plébiscite parlementaire en l’absence du vote des adhérents, devenu inutile après le retrait de tous les autres candidats en lice (comme cela avait déjà été le cas pour l’élection de Michael Howard en 2003), son élection à la tête du parti et donc du gouvernement pointe le dilemme entre une efficacité nécessaire et la quête de légitimité. Le cas de Jeremy Corbyn symbolise plus clairement encore ce conflit entre deux sources de légitimités concurrentes et des objectifs contradictoires.
27En dernière analyse, ce que l’étude des deux grands partis britanniques illustre, c’est que, en dépit de la rhétorique de démocratisation, les modifications des procédures d’élection du leader ne résultent pas tant du souci de tester des innovations démocratiques que de luttes de pouvoir entre différents groupes dont chacun favorise l’adoption d’un mode d’élection susceptible de lui permettre d’asseoir sa position au sein du parti (Stark, 1996, p. 64-66 ; Heppell, 2010, p. 197). L’innovation démocratique se conçoit en outre surtout comme un avantage électoral. Ainsi, loin de l’idéal démocratique mis en avant dans les déclarations officielles, l’adoption de différentes formes de primaires par les deux grandes formations politiques britanniques participe avant tout d’un opportunisme de faction, même si la manipulation de règles du jeu mal maîtrisées est susceptible de produire des effets très inattendus, voire contraires à l’esprit même de la réforme. Si des expérimentations isolées et de petite échelle, comme la sélection des candidats parlementaires chez les conservateurs, peuvent être abandonnées en vue de restaurer un système plus fiable, la primarisation de l’élection du leader est quant à elle, du fait de sa visibilité, une tendance beaucoup plus difficilement réversible. Une fois entrée dans les mœurs, la primaire s’établit en effet comme un acquis démocratique sur lequel il est difficile de revenir. Elle s’impose presque immédiatement comme un impératif normatif. À ce titre, le fait que les parlementaires conservateurs aient gardé la main sur la totalité du processus ayant conduit à l’élection de Theresa May en juillet 2016 pourrait provoquer un retour de bâton lors de prochaines élections à la tête du parti, même si ces considérations procédurales ont été entièrement occultées par les divisions internes autour Brexit. De son côté, le parti travailliste devra, comme ont su le faire les conservateurs après quelques tâtonnements, apprendre à apprivoiser l’usage de la primaire. Les deux partis disposent des verrous nécessaires pour se prémunir des conséquences organisationnelles les plus invalidantes causées par l’émergence d’un leader peu apte à assurer la cohésion interne du parti.
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Notes de bas de page
1 En ce sens qu’ils agissent selon leur propre conscience et jugement et non comme les simples porte-parole, voire les ventriloques de leurs mandants.
2 Expression empruntée à l’Église d’Angleterre pour désigner ses tendances variées et appliquée par extension aux partis politiques britanniques qui abritent en leur sein des tendances très diverses.
3 Pour qu’un vote de confiance ait lieu, 15 % des députés conservateurs doivent formuler une demande écrite au président du 1922 Committee, organisation qui réunit les députés de base du parti conservateur à la Chambre des Communes.
4 Le mode de scrutin utilisé est le vote alternatif, suivant lequel les candidats sont classés par ordre de préférence par les électeurs. Si, à l’issue du premier tour, aucun des candidats ne passe la barre des 50 %, le dernier candidat est éliminé et les voix sont redistribuées aux autres candidats en fonction des deuxièmes préférences indiquées sur les bulletins, et ainsi de suite jusqu’à ce qu’un candidat obtienne une majorité absolue.
5 Le rapport Collins proposait de l’appliquer à l’élection du Maire de Londres et il était question d’étendre la formule à la sélection des candidats parlementaires.
Auteurs
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Agnès Alexandre-Collier
Professeur de civilisation britannique, Université de Bourgogne
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Emmanuelle Avril
Professeur de civilisation britannique, Université Paris 3
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