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Promouvoir la RFA à l’étranger (1958-1969)

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Ariane d'Angelo

Troisième partie. L’entreprise de communication politique ouest-allemande dans la France de l’ère gaullienne (1958-1969)

Introduction

Texte intégral

1La crise de Berlin déclenchée par l’ultimatum soviétique du 27 novembre 1958 eut une valeur de test pour la solidité du bloc occidental et mit en lumière l’influence du facteur opinion sur les décisions de politique étrangère et l’évolution de la concurrence Est/Ouest. L’essor rapide du secteur de la communication politique à l’étranger témoigne de l’ampleur des inquiétudes ouest-allemandes, mais aussi d’une capacité de riposte rigoureusement organisée et dûment justifiée par le recours à une série de principes vertueux comme l’Aufklärung. Devant la menace communiste, l’allié de la République fédérale le plus déterminé à ne pas céder se révéla être la France. La crise de Berlin constitua donc également une occasion d’éprouver la politique étrangère du général de Gaulle, revenu au pouvoir le 1er juin 1958 à la faveur du désordre engendré par la guerre d’Algérie. Très rapidement après son investiture, l’ancien chef de la France libre avait en effet marqué une volonté inattendue de rapprochement à l’égard de Bonn, que le chancelier Adenauer accueillit tout d’abord avec méfiance. Comme le soulignent les nombreuses analyses consacrées à cette période-charnière des relations entre France et République fédérale, le climat s’améliora significativement après la venue d’Adenauer à Colombey-les-deux-Églises, les 14/15 septembre 1958. Mais l’importance conférée à l’établissement d’une relation de confiance avec l’Allemagne fédérale n’était pas désintéressée : elle participait d’un concept gaullien plus vaste visant avant tout à restaurer la « grandeur » de la France en l’établissant à la tête d’une Europe indépendante des États-Unis et de l’Union soviétique. Cette vision n’incluait pour l’Allemagne fédérale aucun traitement d’égal à égal, et tendait au contraire à la maintenir sous contrôle, ce qu’illustrèrent notamment la politique restrictive de la France en matière de partage des armes atomiques et le rapprochement avec Moscou dans la seconde moitié des années 1960.

2Malgré les progrès de la réconciliation franco-allemande, que les visites officielles aller et retour du chef de l’État français et du chef du gouvernement ouest-allemand en 1962 contribuèrent à ancrer dans les esprits avant l’apogée public du Traité de l’Élysée, le 22 janvier 1963, la situation et les objectifs des deux pays différaient considérablement : pour Bonn, le dilemme entre la recherche de la sécurité par l’alliance avec les États-Unis, d’une part, et la construction européenne avec la France, d’autre part, s’aggrava à mesure que Paris marquait ses distances avec Washington. La question de l’armement nucléaire constitua un deuxième point d’achoppement ; enfin, le soutien affiché par la France à l’égard de l’objectif de réunification allemande dissimulait des points de désaccord, comme l’exigence d’une reconnaissance de la ligne Oder-Neiße. La réalisation d’une Europe « de l’Atlantique jusqu’à l’Oural », comme la prônait le général de Gaulle, était incompatible avec le souhait d’une réunification « dans les frontières de 1937 », donnée essentielle de la politique étrangère ouest-allemande jusqu’à la fin de la décennie.

  • 1 E. Conze, Die gaullistische Herausforderung. Die deutsch-französischen Beziehungen in der amerikani (...)

3Déjà abordée lors de l’entretien en tête-à-tête de Colombey, la question de la ligne Oder-Neiße apparut au détour d’une conférence de presse donnée par le général de Gaulle, le 25 mars 1959. Le président français « brusqua » son partenaire1 en affirmant que la réunification était « le destin normal du peuple allemand, à condition qu’il ne remette pas en cause ses actuelles frontières de l’ouest, de l’est, du nord et du sud ». Même sans exclure qu’Adenauer ait intérieurement admis l’idée d’une perte définitive des territoires de l’Est, cette position était en complète contradiction avec la ligne officielle ouest-allemande ; la démarche plaçait le chancelier en porte-à-faux vis-à-vis de son opinion, qui pouvait à juste titre s’interroger sur le contenu des négociations entre Paris et Bonn. Cet événement témoigne des tensions émaillant les relations entre la République fédérale et la France jusqu’à la fin de la période considérée, c’est-à-dire jusqu’à la démission du général de Gaulle, en 1969, qui coïncida temporellement avec le changement de cap de politique étrangère initié par la coalition social-libérale de W. Brandt. Il constitue aussi un exemple révélateur de l’utilisation de la sphère publique dans les rapports diplomatiques, et invite à s’interroger sur la conception gaullienne du rôle de l’opinion face au pouvoir politique.

  • 2 L’expression est issue d’un entretien en tête-à-tête entre de Gaulle et Adenauer, le 10 mars 1966. (...)

4S’il y a bien un élément à retenir de la période précédant la signature du Traité de l’Élysée, c’est la façon dont le chancelier Adenauer et le président français s’accordèrent pour faire des progrès de la réconciliation franco-allemande une affaire publique. Pourtant, ni l’un ni l’autre n’avaient par nature tendance à « exagér[er leurs] contacts avec l’opinion »2. Tous deux partageaient par ailleurs une conception utilitariste des médias. L’étude du travail des services ouest-allemands de la communication politique en France permettra justement de mettre au jour un versant inexploré du rapprochement des années 1958-1963, et de son évolution jusqu’en 1969 : au niveau quotidien constitué des démarches auprès des médias et dans les milieux politiques français, de l’organisation des relations publiques auprès de l’opinion, l’entente franco-ouest-allemande se révèle bien plus problématique qu’en haut lieu. Les inquiétudes exprimées dans les canaux d’information français, eux-mêmes plus ou moins proches du pouvoir, à l’égard de l’Allemagne fédérale décuplèrent les incertitudes des spécialistes chargés de promouvoir au jour le jour l’image du pays et ses objectifs politiques. À cette échelle, les perceptions déformées des acteurs et leurs interactions donnent à voir la persistance du stéréotype comme refuge et critère d’analyse de la réalité extérieure.

5La recherche a établi l’importance du facteur est-allemand dans l’évolution des relations entre Français et Allemands de l’Ouest, qui constitue ici l’aspect principal de l’étude. Dans le contexte de la recherche par la RDA de sa reconnaissance officielle et du maintien par Bonn de la doctrine Hallstein, le combat entre les deux systèmes se fit par des mesures économiques et politiques, ainsi que par des campagnes de propagande et le renforcement de la présence culturelle est-allemande en France. L’analyse de l’élaboration de la PÖA dans le pays mettra en lumière la dynamique de concurrence interallemande et les spécificités du troisième acteur du triangle, qui tiennent à la structure particulière de l’espace public français et à la politique étrangère du général de Gaulle ; étant entendu que ces différents éléments ne sont pas issus d’une perception objective mais reflètent le regard des acteurs ouest-allemands sur une réalité qu’ils tentèrent d’influencer dans un sens favorable à la République fédérale. Avant d’observer ces mécanismes, il convient donc d’abord de s’attarder sur ces personnes et les fonctions qu’ils occupèrent au sein de l’appareil de communication politique.

Acteurs et organisation de l’appareil de communication en France

  • 3 Propos d’H. Blankenhorn rapportés par Armand Bérard, du Haut-Commissariat français, au ministre des (...)
  • 4 K. Adenauer, Erinnerungen 1945-1953, p. 427.

6Au cœur de l’appareil de communication en France se trouvait (et se trouve toujours) l’ambassade. Après la signature de l’accord du Petersberg, le 22 novembre 1949, la représentation diplomatique ouest-allemande à Paris fut avec celles de Londres et de New York l’une des trois premières à être créées, d’abord sous la forme d’un consulat général. Obtenant en dépit d’un choix non conventionnel l’agrément de la Haute-Commission alliée, le chancelier Adenauer désigna à sa tête Wilhelm Hausenstein (1882-1957), un homme de lettres francophile sans lien avec la scène politique ; l’intéressé fut lui-même initialement surpris de la démarche, qui procédait en fait d’une réflexion stratégique : pour Adenauer, il s’agissait en effet de « nommer à Paris […] un personnel entièrement nouveau et d’exclure soigneusement les agents qui y avaient été en poste durant l’Occupation »3. L’inexpérience d’Hausenstein n’entrait pas en ligne de compte, dans la mesure où sa mission était avant tout « de nature psychologique »4. Marié à une Belge d’origine juive, l’historien de l’art Hausenstein avait en outre eu maille à partir avec le régime nazi, qui avait interdit la publication de ses ouvrages. La nouvelle de sa nomination fut accueillie avec enthousiasme, tant en Allemagne fédérale qu’en France ; le procédé remporta donc le succès escompté. Ces précautions témoignaient de l’attention portée au contexte psychologique particulier laissé par la période d’occupation, entre 1940 et 1945, qui avait achevé d’aggraver les préventions à l’égard de l’Allemagne. Selon la même double dynamique que le BPA, mais à l’échelle du pays, l’ambassade avait pour tâche d’être à la fois le stéthoscope et le porte-voix du gouvernement fédéral. L’observation des médias représentait une grande partie du travail de son service de presse, que l’ambassadeur relayait à l’Auswärtiges Amt sous la forme de rapports plus ou moins fréquents et détaillés en fonction de l’actualité. Le BPA en recevait copie carbone. Si une réaction était jugée nécessaire, celle-ci allait selon les cas de la simple décision d’intensifier les contacts et la distribution de matériel d’information au dépôt d’une plainte, voire à une démarche auprès du gouvernement français (le principal interlocuteur étant ici le Quai d’Orsay). Dans l’exemple de la conférence de presse présidentielle de mars 1959, le numéro 2 de l’ambassade Josef Jansen demanda ainsi des explications au ministère français des Affaires étrangères, qui lui répondit de façon rassurante en pratiquant l’exégèse de la phrase de De Gaulle et en pronostiquant que la presse française ne la monterait pas en épingle.

7En dépit de l’attention précautionneuse portée à l’état de l’opinion en France, le choix du personnel d’ambassade se révéla bientôt moins minutieux qu’au cours de la période initiale. Après la signature des accords de Paris, le 23 octobre 1954, Wilhelm Hausenstein fut brutalement congédié au profit d’un diplomate de carrière, Vollrath von Maltzan (1899-1967), qui ne pouvait être soupçonné d’implication dans le national-socialisme puisque sa mère était d’origine juive. Comme d’autres changements effectués au même moment au sein des légations ouest-allemandes à l’étranger, ce remplacement était motivé par le souhait de passer à une politique plus réaliste. Traité avec peu d’égards et sans considération pour sa situation particulière, qui pour des raisons juridiques ne lui donnait pas droit à une pension de diplomate, Hausenstein y vit la révélation du mépris de Bonn pour les affaires culturelles. Un tournant pragmatique était en tout cas sans nul doute à l’œuvre : l’évolution de la situation diplomatique de l’Allemagne fédérale rendait moins nécessaire la position de conciliation à l’origine du choix d’un personnel atypique. Avec la nomination en 1958 d’Herbert Blankenhorn (1904-1991) au poste d’ambassadeur à Paris, ce processus franchit pour ainsi dire une nouvelle étape. Proche collaborateur d’Adenauer, qu’il avait rencontré après-guerre en zone d’occupation britannique, le diplomate au passé controversé fut chargé d’un rôle central dans la reconstitution de l’Auswärtiges Amt. Blankenhorn fut placé à la tête du bureau de liaison avec la Haute-Commission alliée, au sein duquel s’élabora la création du ministère fédéral des Affaires étrangères, et ouvrit la voie au recrutement de nombre de ses anciens collègues diplomates de carrière. L’ancien attaché d’ambassade à Washington, entre 1935 et 1939, membre du NSDAP en 1938, s’était disculpé sans trop de peine d’une implication dans le national-socialisme en invoquant des liens avec la résistance ; interrogé par les services américains et anglais, il ne passa que quelques semaines en captivité, entre avril et septembre 1945. Chef de la direction politique de l’Auswärtiges Amt à sa refondation en mars 1951, il participa aux nombreux voyages diplomatiques du chancelier, qui le vit à regret s’éloigner de Bonn en 1955 pour représenter la République fédérale à Paris auprès de l’OTAN. La recherche a récemment montré que Blankenhorn, toujours soutenu par Adenauer malgré les attaques dont il fut souvent l’objet, ne possédait pas toujours les mêmes points de vue mais finissait toujours par appliquer fidèlement la politique du chef du gouvernement fédéral ; l’ambassadeur était notamment hostile à de Gaulle, et considérait d’un œil défavorable l’établissement d’un lien privilégié avec la France, en son sens nuisible à l’intégration européenne dans son ensemble.

8Au niveau du travail de presse et de relations publiques, l’ambassade disposait en 1959 d’une équipe de quatre personnes, dirigée depuis 1954 par Heinz Holldack (1905-1971). De la même génération qu’Ernst Kayser, qui lui succéda le 30 mai 1960, celui-ci s’était auparavant illustré dans une carrière à mi-chemin entre journalisme et diplomatie ; pendant la guerre, il avait à la fois été consul général à Naples et correspondant de divers titres de la presse allemande, parmi lesquels le quotidien Danziger Neueste Nachrichten, mis au pas en 1933 par le régime nazi. Après-guerre, Holldack fut à nouveau actif en Italie en tant qu’attaché culturel à Rome et correspondant du Süddeutsche Zeitung. En France, son passé était donc potentiellement moins compromettant que celui de Kayser, présent à Paris et Vichy sous l’Occupation, et dont la nomination à la tête du bureau de presse de l’ambassade fut davantage remarquée. Avec Hans Hausser (1915-1983), auteur de nombreuses traductions qui poursuivit une carrière de consul général, et Ewald Mühlen (1918-2010), une nouvelle génération présida aux destinées du service dans la seconde moitié des années 1960. Hausser avait auparavant secondé Holldack puis Kayser, sur un total d’une dizaine d’années.

  • 5 Compte-rendu du congrès des attachés de presse (matinée du 8.4.1959), PA AA B 7-30, p. 58 sq.

9En dehors du chef de service et de son adjoint, le bureau de presse se composait en 1959 d’un lecteur et d’une secrétaire, ce que l’attaché considérait insuffisant. Heinz Holldack estimait qu’il n’y avait nulle part au monde autant de correspondants étrangers qu’à Paris, d’où un afflux de demandes d’informations auquel l’ambassade ouest-allemande répondait avec peine, en comparaison de ses homologues anglaise, américaine et polonaise, dotées d’importants fonds documentaires et de personnel spécialisé (bibliothécaire, secrétaire). Les relations avec les médias français constituaient un domaine essentiel du bureau de presse, ce qui incluait également la gestion des demandes d’interviews et des voyages en République fédérale. En liaison avec le bureau chargé de la France à l’Auswärtiges Amt, l’ambassade avait élaboré un fichier au sein duquel elle sélectionnait les visiteurs. Avec la multiplication des voyages à la suite de la campagne pour Berlin, le bureau de presse dut veiller tout particulièrement à l’observation des retombées des visites de journalistes dans les médias, ainsi qu’à l’entretien des contacts, appelé Nachbetreuung, qui consistait à organiser des réceptions à intervalles réguliers et à diffuser du matériel d’information, en particulier le bulletin du BPA en français, qui était envoyé de manière systématique. Distribué à plus de 13 000 exemplaires, ce dernier représentait le principal moyen de toucher le public : après les structures comme les écoles, les universités ou les chambres de commerce, les journaux en étaient les principaux destinataires. Son efficacité était jugée bonne5, mais moindre cependant que celle des visites en Allemagne, pour lesquelles on observait en moyenne des retombées dans la presse dans un délai de trois mois. L’optimisation des contacts au retour de voyage fut thématisée en 1960 par les différents services fédéraux impliqués dans leur supervision ; Werner Ahrens, du bureau 993 en charge de la PÖA à l’Auswärtiges Amt, considéra par exemple qu’il était important d’exercer une influence sur les visiteurs à leur retour, notamment en les conviant à des réceptions et en les incitant à donner des conférences, sans toutefois s’attendre à ce qu’ils se fassent l’écho fidèle de la politique du gouvernement fédéral. Une intervention objective était jugée suffisante, dans la mesure où elle permettait d’attirer l’attention sur les problèmes allemands.

10Au ministère fédéral des Affaires étrangères, le bureau de presse (990, L4 à partir de 1963) intervenait moins dans les relations avec la France. Il était en effet responsable des contacts avec la presse allemande et les correspondants étrangers en République fédérale. Pour les questions d’ordre général ayant trait à la « préparation, détermination et supervision » des mesures de communication politique à l’étranger, c’est-à-dire à la PÖA proprement dite, on trouvait le bureau 993 (L3 à compter de 1963), qui effectuait la liaison avec l’Office de presse. En accord avec son homologue du BPA, le bureau France de l’AA (204, I A 3 à partir de 1963) s’occupait quant à lui de la gestion des groupes de voyageurs étrangers en Allemagne fédérale. L’organisation concrète des visites releva dans un premier temps du bureau de l’Intérieur (991) avant d’être prise en charge par Inter Nationes. Les voyages financés dans le cadre de la PÖA, qui concernaient avant tout des hommes politiques (parlementaires, syndicalistes) et des journalistes, se distinguaient d’une part des visites d’État, et d’autre part du « programme d’invitations du gouvernement fédéral » (Gästeprogramm der Bundesregierung) administré par la direction culturelle de l’AA.

11Un regard sur la répartition des quotas d’invitations mis à disposition des différentes ambassades permet de se rendre compte que Paris était prioritaire, suivi en 1960 de Rome, Washington et Londres. Ces efforts se poursuivirent en 1961 en dépit des restrictions budgétaires imposées par le BPA dans le domaine des voyages ; l’ambassade était intervenue pour souligner l’importance des invitations à destination des parlementaires français. En 1961, elle envoya 200 personnes en Allemagne fédérale et à Berlin, réparties pour moitié environ entre journalistes et « personnalités importantes d’un point de vue politique ». Le chiffre se stabilisa à ce niveau les années suivantes. Le choix des techniques de relations publiques ne dépendait pas seulement de contraintes d’ordre matériel (l’acheminement depuis le pays voisin étant par nature moins coûteux que celui des groupes en provenance d’outre-mer) ; l’efficacité d’un contact direct des personnalités françaises avec la réalité de la République fédérale fut en effet constamment soulignée. Cette dernière constituait une « valeur sûre » de la PÖA ouest-allemande, là où certains canaux de la communication politique se révélaient difficiles à manier : anodins dans d’autres pays, la production cinématographique ou la publication d’un bulletin d’ambassade soulevaient en France d’importants enjeux de mémoire. Le chapitre qui suit consistera à analyser la manière dont les services fédéraux en charge de la PÖA, conformément au principe d’adaptation au contexte national, prirent en compte les particularités françaises. Comme on le verra, celles-ci tenaient à la fois à la structure de l’espace public – ou plus justement à la façon dont les acteurs ouest-allemands concevaient le moyen d’agir sur l’opinion – et au « passif » existant avec l’Allemagne (ou perçu comme tel).

12Malgré l’essor indéniable des échanges politiques et culturels bilatéraux et la signature du Traité de l’Élysée, Bonn apparaît avoir fidèlement poursuivi les efforts de communication entrepris dans le cadre de la campagne pour Berlin. Dans le cadre du questionnaire de 1962, qui recensa l’avis des représentations diplomatiques sur l’évolution de l’image de l’Allemagne, le bilan français pointa l’influence positive de la politique du général de Gaulle ; du point de vue de la concurrence économique, l’Allemagne n’en continuait pas moins d’engendrer certaines peurs, voire un complexe d’infériorité, qu’il convenait de désamorcer par une attitude modeste et loyale. L’insistance sur le caractère démocratique de l’État ouest-allemand et sur son engagement vis-à-vis de la construction européenne était toujours à l’ordre du jour. La poursuite de l’effort de communication transparaît également dans la liste de recommandations transmises en 1963 au remplaçant d’Herbert Blankenhorn à Paris, Manfred Klaiber. En dehors des feuilles de route élaborées par les différents services de l’AA sur les questions d’ordre politique et culturel, le bureau L3 et l’Office de presse mirent l’accent sur la nécessité de développer la PÖA.

13L’ambassade devait en ce sens faire bon usage des 500 000 DM/an qui lui étaient accordés au titre de la PÖA ; seuls 15 000 DM étaient explicitement destinés à l’entretien des contacts, mais aucune mention n’était faite du fonds 300, pourtant couramment employé. En plus des activités traditionnelles du service de presse – suivi des médias français, information du public, préparation de voyages en Allemagne, gestion de l’écho des visites de personnalités allemandes, organisation de conférences et de réceptions – le bureau L3 insista sur la nécessité d’observer attentivement les actions de communication communistes, notamment celles de la RDA.

14Günter Diehl, pour l’Office fédéral de presse, négligea cet aspect défensif au profit d’un rappel du projet de coopération franco-allemande dans le domaine de l’information et de la communication, prévu par le paragraphe II A 2 du traité de l’Élysée. L’entretien des contacts avec les nombreux correspondants allemands présents à Paris devait ainsi permettre d’exercer une influence favorable sur l’image de la France donnée outre-Rhin. La feuille de route citait par ailleurs des points d’organisation, et recommandait à Klaiber et à ses services d’étendre l’observation des médias aux principales émissions politiques de la radio et de la télévision françaises. Avec Manfred Klaiber (1903-1981), c’est à nouveau un diplomate de carrière qui représenta la République fédérale à Paris entre novembre 1963 et juin 1968. Membre du NSDAP en 1934, le juriste de formation avait occupé jusqu’en 1945 différents postes dans la centrale de l’Auswärtiges Amt et à l’étranger, les derniers à Belgrade et à Vienne. Après avoir été employé à l’issue de la guerre dans une usine alimentaire de Stuttgart, il gravit les échelons du ministère d’État du Bade-Wurtemberg et devint en 1949 chef de l’administration de la présidence fédérale (Bundespräsidialamt). Son retour dans la carrière diplomatique s’effectua en 1957, avec l’obtention du poste d’ambassadeur à Rome. Sigismund von Braun (1911-1998), son successeur à Paris de 1968 à 1970, avait eu un parcours similaire, mais n’était entré au NSDAP qu’en 1939. Détaché auprès du Saint-Siège de 1943 à 1945, il retourna dans la diplomatie en 1953, dirigea la direction du protocole à l’AA et représenta la République fédérale auprès de l’ONU à New York entre 1962 et 1968. Après la période de conciliation incarnée par Hausenstein et la transition effectuée par von Maltzan, le choix des ambassadeurs à Paris revêtit donc pendant les années 1960 un caractère plus prévisible : il privilégia des diplomates expérimentés (Blankenhorn, Klaiber, von Braun), déjà actifs sous le régime nazi, et dont le passé pendant le national-socialisme aurait pu se révéler problématique vis-à-vis du public français. En conformité avec la démarche initiée par le chancelier Adenauer, nul d’entre eux n’avait toutefois exercé de fonctions en France sous l’Occupation, ni même depuis 1933. Le cas des consuls et consuls généraux donnera lieu à d’éventuelles observations dans la suite de l’analyse.

Notes

1 E. Conze, Die gaullistische Herausforderung. Die deutsch-französischen Beziehungen in der amerikanischen Europapolitik 1958-1963, München, Oldenbourg, 1995, p. 75.

2 L’expression est issue d’un entretien en tête-à-tête entre de Gaulle et Adenauer, le 10 mars 1966. L’ancien chancelier recommanda au président français de faire davantage de publicité pour ses objectifs : « Un chef politique doit démontrer ce qu’il veut faire, tout comme (et c’est une mauvaise comparaison) un commerçant doit vanter sa marchandise. » ; ce à quoi de Gaulle répliqua : « Je parle souvent. Je tâche de me faire entendre. […]. Vous-même, quand vous étiez chef du gouvernement allemand, je ne pense pas que vous ayez exagéré vos contacts avec l’opinion publique, mais je tiendrai compte de votre avis ». Charles de Gaulle, Lettres, Notes et Carnets. Janvier 1964 – Juin 1966, Paris, Plon, 1987, p. 271 sq.

3 Propos d’H. Blankenhorn rapportés par Armand Bérard, du Haut-Commissariat français, au ministre des Affaires étrangères R. Schuman, 8.2.1950, MAEE Allemagne 135-Bl. 95, cités d’après Ulrich Lappenküper, « Wilhelm Hausenstein – Adenauers erster Missionschef in Paris », Viertelsjahrshefte für Zeitgeschichte 43, 1995, 4, p. 635-678 (p. 639).

4 K. Adenauer, Erinnerungen 1945-1953, p. 427.

5 Compte-rendu du congrès des attachés de presse (matinée du 8.4.1959), PA AA B 7-30, p. 58 sq.

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