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Promouvoir la RFA à l’étranger (1958-1969)

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Ariane d'Angelo

Deuxième partie. La communication d’État ouest-allemande à l’étranger

Chapitre 3. L’institutionnalisation de la Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland

Texte intégral

I. État des lieux institutionnel avant le déclenchement de la seconde crise de Berlin

  • 1 Selon les intertitres d’un rapport adressé par Mönnig (IN) à Von Eckardt (BPA), 12.6.1954, BArch Ko (...)

1Malgré la prise en compte grandissante de l’importance des activités d’information et de relations publiques pour appuyer la politique étrangère du gouvernement fédéral, les moyens financiers mis en œuvre dans ce secteur demeurèrent, au cours des années cinquante, relativement réduits ; l’Office de presse et sa principale structure intermédiaire pour la communication à l’étranger, Inter Nationes, déplorèrent cette situation à de nombreuses reprises. Mémos et rapports faisaient état de la disproportion entre les sommes engagées par la République fédérale et les budgets d’autres pays : l’Allemagne fédérale dépensait ainsi, en 1952/53, 650 000 DM, soit le total du financement de Roy Bernard (420 000 DM), d’Inter Nationes (120 000 DM) et de la coordination par la direction Étranger du BPA, ce qui correspondait à 1 % seulement de la somme investie par le Département d’État américain en Allemagne. La comparaison était aussi entreprise avec Israël (22 millions de $), la Grande-Bretagne (1 500 000 $), la France (800 000 $) et même General Motors (42 millions de $), sans que, dans le cas des pays, la distinction soit faite entre le budget d’information politique au sens strict et celui de la diplomatie culturelle – qui, dans la pratique, étaient souvent confondus, point sur lequel la République fédérale se distingua pour des raisons qu’on élucidera ultérieurement. Même la refondation de l’Auswärtiges Amt en 1955 n’avait pas suffi à insuffler le dynamisme suffisant pour que la « publicité » (Werbung) en faveur de l’Allemagne atteigne une ampleur équivalente à celle de nombreuses autres nations, parmi lesquelles les principaux partenaires occidentaux de Bonn. Richard Mönnig, le directeur d’Inter Nationes, alertait périodiquement l’Office sur cette disparité d’efforts financiers : tandis que l’étranger dépensait 60 millions de DM en 1955 pour sa « publicité » en Allemagne, la République fédérale n’investissait que 10 à 12 millions de DM à l’étranger, chiffre qui incluait le budget de la direction culturelle du ministère fédéral des Affaires étrangères. La comparaison était particulièrement impressionnante en ce qui concernait les instituts culturels, puisque l’Allemagne fédérale n’en possédait alors que deux, tandis qu’Amerika-Häuser, centres culturels français et autres structures de ce type sur le territoire fédéral étaient au nombre de soixante-dix. Le constat et les raisons évoqués par le directeur d’Inter Nationes pour demander un renforcement du budget de la communication ouest-allemande à l’étranger étaient simples : « les autres en font plus » [,] « nous en avons davantage besoin » [et] « cela nous est plus facile »1. Mönnig considérait en effet qu’existait une attitude de « bonne volonté » (good-will) à l’égard de l’Allemagne fédérale, générée selon lui en grande partie par la politique et la personnalité du chancelier Adenauer.

  • 2 « Hier unterbrach mich der Bundeskanzler und sagte, daβ die Deutschen immer annähmen, das Ausland m (...)

2En 1957, les mémos de Richard Mönnig se firent plus nombreux, sans que la crainte – alors grandissante dans le milieu politique ouest-allemand – d’un désengagement militaire des États-Unis en Europe ne soit directement évoquée. Le directeur d’IN rencontra brièvement le chancelier fédéral le 22 février, et lui exposa la nécessité d’une intensification de la communication politique à l’étranger ; Adenauer l’approuva en des termes assez généraux, déclarant « que les Allemands partaient du principe que l’étranger savait déjà sûrement tout à [leur] sujet, [mais que] ce n’était probablement pas le cas »2.

  • 3 « [Die Werbetätigkeit der SBZ werde] mit allen einer Diktatur zur Verfügung stehenden Mitteln geför (...)

3Aucune avancée notable dans ce domaine, ni décision allant dans le sens d’un accroissement crucial du budget d’information politique et de relations publiques à l’étranger n’eurent cependant lieu avant le terme de l’année suivante. Peu de temps avant l’ultimatum soviétique au sujet de Berlin, on note toutefois la tenue, le 5 novembre 1958, d’une réunion interministérielle entre représentants de l’Auswärtiges Amt, de l’Office de presse et du ministère fédéral pour l’Allemagne entière (BMG), dont l’ordre du jour abordait deux points : celui de la réplique à donner aux « activités de promotion de la zone soviétique » à l’étranger, et celui de l’information destinée à l’étranger au sujet de la réunification allemande. Le bureau « réunification » (700), et à travers lui la direction « Est » (D7/Ostabteilung) du ministère fédéral des Affaires étrangères y soulignèrent le renforcement de la propagande est-allemande et la nécessité pour la République fédérale d’organiser une réponse systématique, déplorant au passage l’insuffisance des moyens de l’Auswärtiges Amt dans ce secteur. Malgré les dénégations d’Helmut Arntz, auteur de nombreuses documentations pour l’Office de presse, on diagnostiqua une absence générale de publications abordant efficacement le thème de la réunification (celles du BMG n’étaient pas appropriées pour une diffusion à l’étranger). Le bureau de presse du ministère des Affaires étrangères (990) considérait que le travail d’information aux USA était insuffisamment politisé, d’une part parce que les attachés culturels refusaient d’aborder la question de la réunification, constatation qui valait aussi pour les attachés de presse, d’autre part parce que l’agence Roy Bernard avait reçu pour consigne de ne pas traiter de sujets de nature politique. En somme, il ressortait de cette réunion que l’information politique ouest-allemande à l’étranger était à la fois timorée et insuffisamment subventionnée, à la différence de la « publicité » est-allemande, qui « bénéficiait [pour sa part] de tous les moyens à la disposition d’une dictature »3. Une représentante de l’Office de presse, Ruth Müller, proposa sur ce point de mutualiser les ressources des différents ministères et de mettre à contribution l’économie privée en utilisant les contacts avec l’Union fédérale de l’industrie allemande (Bundesverband der Deutschen Industrie) et la Centrale allemande du tourisme (Deutsche Zentrale für Fremdenverkehr).

4L’ultimatum soviétique du 27 novembre 1958, véritable déflagration pour le gouvernement fédéral, changea profondément la donne. Le durcissement du cours donné par N. Khrouchtchev à sa politique allemande s’était profilé pendant le mois d’octobre au cours d’échanges avec les dirigeants est-allemands et polonais. La note remise aux puissances d’occupation occidentales fut précédée le 10 novembre d’une allocution du président du Conseil des ministres soviétique remettant en cause les accords de Potsdam, le statut quadripartite de Berlin et les droits des alliés occidentaux sur Berlin-Ouest. Le 27, l’URSS assortit sa revendication d’un ultimatum adressé aux gouvernements américain, britannique, français et ouest-allemand, et menaça de conclure un traité de paix séparé avec Pankow : un nouvel accord sur le statut de la ville devait être trouvé dans un délai de six mois ; dans le cas contraire, Berlin serait transformée en « ville libre » démilitarisée, et les accès à Berlin-Ouest placés sous le contrôle exclusif de la RDA. L’épreuve de force ainsi engagée par l’Union soviétique, qui remettait la question berlinoise sur le devant de la scène dix ans après le blocus de juin 1948 – mai 1949, plaçait le gouvernement fédéral dans une situation inconfortable vis-à-vis de ses partenaires occidentaux : l’initiative de Khrouchtchev visait en effet à changer les coordonnées du problème allemand dans son ensemble. La proposition de « traité de paix pour l’Allemagne » transmise le 10 janvier 1959 par Moscou en apportait la confirmation. Elle reprenait les exigences déjà formulées par l’Union soviétique en 1952, inacceptables en l’état par les alliés occidentaux qui considéraient la tenue d’élections libres comme un préalable à la réunification, et imposait la tenue d’une conférence au sommet pour le règlement de la question allemande et du problème de Berlin.

5L’offensive soviétique se heurta à un « non » ferme et résolu des gouvernements américain, britannique et français, formulé dans une note commune remise dès le 31 décembre 1958. Cette solidarité en apparence indéfectible avec Bonn et Berlin-Ouest cachait néanmoins des positions moins intransigeantes, en particulier de la part des partenaires anglo-saxons qui se montraient désormais plus ouverts à l’idée d’une recherche de compromis avec Moscou, dans le but d’éviter le déclenchement d’une escalade militaire à propos de Berlin. Le gouvernement Adenauer s’en inquiétait fortement. Bien qu’envisageant en interne une révision de la position maximale adoptée jusque-là sur le terrain de la question allemande, de moins en moins soutenue par les alliés en raison notamment de l’attitude de leurs opinions publiques, il la maintenait vers l’extérieur par égards en particulier pour le poids électoral des associations d’expulsés (Vertriebenenverbände). La crainte d’un retrait militaire des États-Unis hors d’Europe était renforcée par l’attitude du premier ministre britannique Macmillan, qui venait de se rendre à Moscou sans consultation préalable de l’OTAN. À un niveau plus profond, la situation de dissuasion mutuelle atteinte dans le domaine nucléaire depuis le lancement le 1er octobre 1957 du satellite soviétique Spoutnik, qui prouvait aux Américains que leur territoire pouvait être atteint par des missiles intercontinentaux ennemis, modifiait considérablement le rapport de force en Europe. Concrètement, le gouvernement fédéral ne pouvait pas s’opposer aux plans anglo-saxons visant à y établir des zones de contrôle des armements (Rüstungskontrollzonen). En incitant à coupler le règlement de cette question aux discussions Est-Ouest à venir sur l’Allemagne, le chancelier Adenauer cherchait à éviter que des négociations directes aient lieu par-dessus la tête des Européens, remettant en cause les accords passés dans le cadre de l’alliance atlantique. Attentif à préserver le « glacis » allemand et à réaffirmer les droits de la France à l’égal des alliés britannique et américain, le gouvernement dirigé par Charles de Gaulle, revenu au pouvoir le 1er juin 1958, était le seul à lui apporter un soutien sans faille.

6Dans ces conditions, la faculté d’influer sur les opinions publiques devenait d’une importance décisive. Une « vague anti-allemande » fut bientôt perceptible aux États-Unis, où l’ultimatum soviétique déclencha dans les grands médias une série d’interrogations posant toutes en substance la question suivante : valait-il la peine de mourir pour Berlin ? La gravité du problème fut très vite perçue par les instances fédérales. L’Office de presse se mit rapidement en ordre de bataille, esquissant les premiers raisonnements tactiques qui débouchèrent quelques semaines plus tard sur le lancement de la « campagne pour Berlin » (Berlin-Aktion), dans une actualité déjà très chargée pour l’institution sur le plan intérieur. En dépit de l’urgence de la situation se mit en place au cours de l’année 1959 une organisation efficace qui eut une influence décisive sur l’évolution ultérieure de la communication ouest-allemande à l’étranger.

II. La campagne pour Berlin (Berlin-Aktion)

7Peu de réunions suffirent pour définir les contours de la « riposte » ouest-allemande dans le domaine de l’information. Une rencontre du même type que celle évoquée ci-dessus, entre représentants de l’Auswärtiges Amt, du BPA et du BMG, déboucha sur une recommandation générale consistant justement à éviter de donner aux futures initiatives un caractère réactif, qui entraînerait la République fédérale sur la pente du « marchandage » avec le bloc de l’Est. Il ne s’agissait pas de s’aventurer sur le terrain des contre-propositions, mais d’apporter un démenti systématique aux erreurs historiques et juridiques contenues dans la note soviétique ; un mémorandum fournirait pour cela l’outil idéal. L’idée fut émise d’en confier la publication au politiste Theodor Eschenburg. Le 15 décembre 1958, le concept d’une « campagne d’information » (Aufklärungsaktion) fut pour la première fois évoqué lors d’une réunion interministérielle avec la participation d’Inter Nationes. La cible en était dès cet instant conçue comme double : elle s’adresserait en priorité aux trois alliés occidentaux en raison de leurs responsabilités militaires et juridiques, et s’étendrait au-delà aux « peuples afro-asiatiques ». Une « mobilisation de l’opinion mondiale » devait être obtenue par l’utilisation de moyens visuels, en particulier d’affiches, et par les canaux de la presse, de la radio et de la télévision ; l’invention d’un « symbole politique de Berlin » faisait l’unanimité. Il devrait fonctionner comme un leitmotiv et nécessiterait donc une conception attentive de la part de graphistes. Un symbole équivalent était envisagé dans le domaine du son, ainsi que la création d’un slogan.

  • 4 « [mit Hitler] durch dick und dünn gehen », citation de référence des articles consacrés à Rudolf V (...)

8Pour s’incarner dans les faits, ces projets nécessitaient toutefois une prise de conscience de la part du Parlement fédéral, seul en mesure de débloquer des fonds extraordinaires (außerplanmäßige Mittel), car ne rentrant pas dans le cadre des prévisions budgétaires. La future campagne fut confiée à Inter Nationes dans le but déclaré d’obtenir l’aval du Bundestag. De son côté, le député de la CDU Rudolf Vogel, membre du conseil d’administration d’IN, argumenta devant son groupe parlementaire en faveur du déblocage d’une somme de 10 millions de DM. Avec Vogel, le BPA tenait un allié de choix au Bundestag, qui siégeait à la commission du budget depuis sa première élection à la tête de la circonscription d’Aalen-Schwäbisch Gmünd, en 1949 et s’était illustré par son attachement à une politique de réduction des dépenses publiques. Mais il s’agissait aussi d’une personnalité controversée, dont le passé avait attiré l’attention du Spiegel dès 1953, et qui avait à nouveau fait débat en octobre 1957 à sa nomination en tant que conseiller des Affaires étrangères à l’Auswärtiges Amt, poste qui lui conférait les avantages liés au statut de fonctionnaire mais qu’il revêtait de façon purement formelle. Les attaques auxquelles il fut soumis dans la presse ouest-allemande ne parvinrent pas à interrompre sa carrière, ni à ternir sa réputation puisque son nom fut longtemps associé à un prix journalistique remis à partir de 1991 par la Société de l’Europe du Sud-Est (Südosteuropa-Gesellschaft), qu’il avait co-fondée en 1952. Ce prix a cessé d’être décerné en son nom en 2013, suite aux doutes relayés par l’historien et auteur pour la Neue Zürcher Zeitung Andreas Ernst au sujet de son passé sous le régime nazi. La carrière de journaliste de Vogel (1906-1991), après une thèse consacrée à la presse et la propagande allemande pendant le plébiscite d’autodétermination (Abstimmungskampf) en Haute-Silésie – sa région natale – apparaissait en effet fortement liée à l’essor du régime nazi. En 1937, il devint le correspondant à Berlin de l’association des éditeurs de presse de Haute-Souabe (Verband oberschwäbischer Zeitungsverleger/Verbo) et rédigea des articles qui célébraient en des termes pompeux les discours d’Hitler, les rassemblements de Nuremberg ou encore la politique cinématographique de Goebbels. Au moment de la déclaration de guerre contre la Pologne, Vogel déclara vouloir « suivre [Hitler] jusqu’en enfer »4. En septembre 1940, il se mit au service du ministère de la propagande qui l’envoya exercer des fonctions de censeur politique (politischer Zensor) au sein du Commandement de la région aérienne de la Belgique et du Nord-Est de la France (Luftgaukommando). Pendant l’année 1941, il fut ensuite rédacteur au Pariser Zeitung avant d’être muté à Thessalonique, où se déroula un pan de sa carrière particulièrement sujet à critique : Vogel fut en effet soupçonné d’avoir aidé le Hauptsturmbahnführer SS Alois Brunner, lieutenant d’Eichmann venu en février 1943 organiser la déportation de 50 000 Juifs vers Auschwitz, à fuir vers Damas, où il vécut ensuite plusieurs décennies sans être inquiété. Rudolf Vogel reprit pour sa part rapidement pied en Allemagne, plus précisément au Wurtemberg où il travailla après 1945 pour différentes agences pour l’emploi (Arbeitsämter) avant d’entrer au Bureau allemand pour les questions de paix (Deutsches Büro für Friedensfragen) ; à son élection au Bundestag en 1949, il devint membre de la commission pour les questions de la presse, de la radio et du film ainsi que membre de la commission des finances. Le 30 mars 1953, Vogel fut nommé Chargé fédéral pour le cinéma (Bundesbeauftragter für Filmfragen) et présida à partir de juin la commission de décartellisation destinée à réorganiser ce secteur. À cela succéda au seuil des années soixante une activité en direction des pays en voie de développement avec la présidence du conseil d’administration de la Deutsche Stiftung für Entwicklungsländer (1960-64) ; Vogel occupa par ailleurs les fonctions d’ambassadeur auprès de l’OCDE à Paris entre 1964 et 1968 avant de terminer sa carrière au ministère fédéral du Trésor. Sa carrière de député s’étendit donc de 1949 à 1964, dont onze années passées à représenter le groupe parlementaire CDU à la commission des finances au Bundestag.

9La proposition faite par Vogel le 8 décembre 1958 devant les députés chrétiens-démocrates fut examinée deux jours plus tard par le Cabinet fédéral. Elle avait reçu le plein assentiment du groupe parlementaire CDU, et bénéficia, pendant la séance, du soutien du secrétaire d’État aux finances Alfred Hartmann. Le 12 décembre, le ministère fédéral des finances approuva le versement à Inter Nationes d’une dépense exceptionnelle d’un montant de 9 millions de DM au titre de l’exercice comptable 1958, mais également valable sur l’exercice suivant. D’un point de vue formel, IN donnait pouvoir au chef du BPA pour émettre les directives. L’obtention des moyens permit à l’organisation de se mettre en place. Le projet de slogan évoqué pendant la réunion du 15 décembre prit rapidement forme puisque le 16, le chef de la direction Finances au BPA Fritz Hemmerling proposa la phrase « Berlin – pierre angulaire de la liberté » (Berlin – Prüfstein der Freiheit), qui présentait l’avantage d’être facile à traduire. Elle fut par la suite modifiée en « Berlin – pierre angulaire du monde libre » (Berlin – Prüfstein der freien Welt). Ruth Müller, de la direction Inland, recommanda quant à elle de conserver comme symbole la porte de Brandebourg, car il était immédiatement identifiable. Sur le plan formel, l’argent destiné à la campagne était versé à Inter Nationes, où fut mis en place un « secrétariat pour Berlin » (Berlin-Sekretariat) ; ses bureaux furent néanmoins installés dans le bâtiment du BPA. De même, la direction en fut confiée à Harald Zühlsdorff, placé en congé temporaire de l’Office de presse à cet effet. Le secrétariat était divisé en plusieurs services, dont celui consacré au film et à la radio, placé sous les ordres de Christian Hilgers, un ancien rédacteur en chef de la Bonner Rundschau et de la Kölnische Rundschau entré au service du BPA le 1er avril 1958. Au service d’organisation des voyages, on retrouvait un autre journaliste, Werner Kallmerten, qui avait occupé divers postes dont le dernier en date était celui de correspondant de politique étrangère à Bonn pour le Bild Zeitung ; il avait ensuite conclu un contrat avec la direction Ausland de l’Office. Le secrétariat pour Berlin employait au total 29 personnes.

10Une organisation très détaillée se mit rapidement en place, même si le BPA déplora avoir été devancé par le Sénat de Berlin, qui commença en janvier 1959 une distribution d’ours en porcelaine. Les orientations principales en avaient été définies lors d’un congrès à huis clos, qui se tint les 3 et 4 janvier au château Auel, situé non loin de Cologne. Il avait été jugé que la manière la plus efficace de contrer la propagande soviétique était la mise en place à grande échelle de voyages en République fédérale et de visites de Berlin-Ouest. Près de la moitié du budget prévisionnel de 7 829 800 DM était en effet consacré à ces voyages. Des mesures différentes avaient été envisagées selon les pays concernés ; une innovation substantielle consistait en la prise en compte des nations arabes, en particulier de l’Irak (considéré comme « aligné » – committed) et des Émirats Arabes Unis. La livraison d’armes par la République fédérale à Israël créait quant à elle un contexte particulier et exigeait qu’on adapte le contenu de la propagande anti-soviétique en privilégiant les arguments de type économique. Cette importance d’un ajustement au contexte local transparaissait également dans l’adoption d’une méthode vouée à devenir un support essentiel de la campagne pour Berlin, à savoir l’envoi de chargés de mission régionaux (Regionalbeauftragte), parmi lesquels on retrouvait par exemple Egon Bahr – alors correspondant à Bonn pour la radio du secteur américain de Berlin RIAS. Une somme totale de près d’un million de DM était dévolue à cette tâche. Les cibles en étaient les pays arabes (Émirats arabes unis, Jordanie, Liban, Irak), l’Asie du Sud-Est (en particulier l’Inde), le Maghreb (Tunisie, Maroc, Libye), l’Afrique de l’Ouest et le Soudan. Parmi les chargés de mission, on comptait des représentants du BPA, des journalistes comme Bahr (à Accra, siège de la mission pour l’Afrique de l’Ouest) ou Hans Klein (correspondant à Bonn du Hamburger Abendblatt, envoyé en Jordanie), enfin des diplomates déjà présents sur place. Une action de communication était également prévue au siège des Nations-Unies à New York.

  • 5 « American newspapermen, magazine editors, photographers and contemporary historians should be sent (...)

11L’accent était indubitablement mis sur les pays non-alignés, où la pression exercée par l’Union soviétique était forte ; il n’était pas pour autant question de négliger les opinions publiques du monde occidental, en particulier aux États-Unis et en Grande-Bretagne. Les contextes exigeaient bien sûr des mots d’ordre différents, et pour ce qui concernait Washington, Londres et Paris on préférait s’en remettre à l’avis des ambassades sur place. Dans le cas des États-Unis, Roy Bernard rapportait avoir été submergé, dès début novembre 1958, de demandes de la part des médias américains en matière de cartes, photos, statistiques, textes et informations à contenu historique ; l’agence citait plus particulièrement les magazines Time et U.S. News and World Report, des quotidiens comme le The New York Times et suggérait l’idée d’une rencontre entre le chef du BPA von Eckardt et la rédaction de Life. Elle soulignait l’importance d’une large diffusion de la carte de l’Allemagne élaborée en commun avec l’Office et l’AA, dont elle s’occupait auprès de la presse et de la télévision américaines, et considérait « [l’envoi à Berlin] de journalistes, de rédacteurs de la presse magazine, de photographes et d’historiens contemporains américains » comme une priorité5. Cette conviction était partagée par l’ambassadeur de la République fédérale à Paris Herbert Blankenhorn, qui incitait toutefois à inviter non seulement des journalistes, mais aussi des hommes politiques et syndicalistes français à visiter Berlin. Il s’agissait là, avec les germanistes, des quatre types de groupes ciblés par le programme de visites de l’Auswärtiges Amt depuis l’inauguration de la pratique au printemps 1951. Avec la campagne pour Berlin se profilait donc un renforcement des mesures de communication politique mises en œuvre par l’ambassade ; Blankenhorn évoquait en outre la possibilité de diffuser des émissions de radio sur la situation berlinoise par l’intermédiaire de la station privée Europe 1. Il demandait l’envoi de brochures sur Berlin en vue d’une distribution auprès de parlementaires et de personnalités de la vie publique, et proposait de remettre gratuitement des journaux berlinois aux rédactions de l’AFP, du Figaro, de France-Soir, du Monde, de la Radiodiffusion-télévision française (RTF) et d’Europe 1. En ce qui concernait la Grande-Bretagne, le congrès des 3/4 janvier avait fait ressortir l’attitude fluctuante de l’opinion publique à l’égard de l’Allemagne fédérale ; il convenait donc d’inviter des personnes à l’influence jugée décisive sur la formation de l’opinion, en particulier des journalistes de radio, et d’agir sur place en leur proposant des conférences. La situation donnait l’occasion à l’AA et au BPA de faire le bilan des expériences menées en matière de communication politique dans les pays, et de choisir des méthodes éprouvées pour établir un plan d’action dans l’urgence. Comme on le constate ici, le programme de visites se déroulait selon des modalités différentes selon l’opinion concernée aux États-Unis, en Grande-Bretagne et en France : dans le cas de cette dernière, le monde de la politique et du syndicalisme était tout autant pris en compte que celui du journalisme.

12Mais la campagne pour Berlin fut aussi le moyen de développer des secteurs de la communication politique jusque-là insuffisamment développés : d’une part du point de vue de l’extension géographique, avec la prise en compte des nations arabes et des pays non alignés, de l’autre du point de vue des méthodes ; un investissement financier conséquent était en effet prévu pour l’envoi de conférenciers à l’étranger ainsi que pour la production de films et séries de diapositives. Le secteur des publications n’était pas en reste, avec un budget prévu d’environ 1 500 000 DM. Bien que la campagne pour Berlin ait été conçue pour durer six mois, du 1er janvier au 30 juin 1959, elle coïncida avec une césure historique pour la communication ouest-allemande à l’étranger : le budget débloqué à titre exceptionnel devint un poste de dépenses permanent de l’État fédéral, dont la création exigea un acte de définition – ou tout du moins de désignation au sein de la nomenclature officielle.

La campagne pour Berlin : aspects organisationnels et de méthodes

13La mise en œuvre des mesures exceptionnelles d’information politique pendant le 1er semestre 1959 sera ici étudiée sous l’angle qui constitue le fil rouge de cette deuxième partie, à savoir la problématique de la coordination au niveau gouvernemental. La nature de l’opération et l’intérêt que lui portèrent des acteurs ouest-allemands et étrangers jusque-là absents des plans de l’Office et de l’AA ouvrirent en effet de nouvelles perspectives, de même qu’ils purent pour certains être perçus comme négatifs dans la mesure où ils remettaient en cause le pouvoir directeur du gouvernement fédéral. Les interventions du Sénat de Berlin et celles des alliés occidentaux soulevaient deux types de questionnement différents ; à cela s’ajoutait le problème de la représentativité de la défense de Berlin-Ouest pour l’exigence ouest-allemande de réunification.

14À la différence de ce qui se passa deux ans plus tard au moment de la construction du mur de Berlin, aucun comité impliquant l’Allemagne fédérale et ses alliés occidentaux ne fut créé dans le but de répondre à la menace soviétique dans le domaine de l’information publique. Il n’y eut pas non plus de proposition de soutien directe des États-Unis au gouvernement ouest-allemand, comme en atteste une circulaire (Runderlass) du ministère fédéral des Affaires étrangères en date du 5 février : l’ambassade à Washington rapportait que l’United States Information Agency (USIA), l’agence fédérale de la diplomatie publique, avait donné pour consigne à ses représentants à l’étranger de fournir à leurs homologues ouest-allemands une aide conceptuelle ou technique pour l’élaboration de la campagne en faveur de Berlin. L’AA recommandait aux représentations diplomatiques d’évaluer la possibilité et les modalités d’un soutien américain sur place, même s’il devait se limiter aux aspects techniques. Il ne semble pas y avoir eu à cette période de contact direct au niveau gouvernemental, ou bien entre l’agence et les instances ouest-allemandes. Certains éléments permettent de constater que le travail de relations publiques mené par les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France dans les pays afro-asiatiques était ponctuellement jugé insuffisant : Christian Hilgers, du secrétariat créé au sein d’Inter Nationes pour la campagne, considérait ainsi que le bloc de l’Est s’était approprié cette invention à l’origine américaine – la publicité par les relations publiques (PR-Werbung) – d’une manière bien plus complète que ses adversaires du monde occidental. Ses « dictatures et oligarchies » semblaient y avoir trouvé un moyen d’action efficace, dont elles avaient perfectionné la pratique :

  • 6 « Der Public-Relations Mann in einer sowjetischen Mission ist in jedem Falle der wichtigste Mann. [ (...)

« Au sein d’une mission diplomatique soviétique, le responsable des relations publiques est quoi qu’il arrive l’individu le plus important. […] Dans les cas où le chef de la mission n’est pas lui-même le propagandiste déguisé en diplomate, il arrive que le responsable des relations publiques proprement dit ait pouvoir d’injonction jusque sur l’ambassadeur. »6

15Hilgers soulignait le caractère systématique de la formation suivie à Moscou et Prague par ces « diplomates-propagandistes », qui comptaient déjà au nombre du personnel envoyé pour ouvrir les représentations commerciales (Handelsmissionen) du bloc de l’Est dans le monde non-aligné, vouées à se transformer ultérieurement en ambassades et consulats. Malgré une dotation conséquente en personnel spécialisé dans ce domaine, les représentations diplomatiques des trois alliés occidentaux ne déployaient pas à son avis une activité aussi ciblée et approfondie que leurs homologues de l’Est. Quant à l’Allemagne fédérale, elle n’en était qu’aux commencements ; Hilgers considérait qu’elle devait se garder de lier son entreprise d’information trop étroitement à celle des trois alliés de l’Ouest, car cela pouvait lui attirer de la part des pays en voie de développement le soupçon d’entretenir des visées colonialistes.

16La question de l’inscription du programme d’information et de relations publiques ouest-allemand dans celui du bloc occidental se posait donc selon des modalités plus complexes que ce que laisserait penser une vision superficielle de la lutte idéologique caractéristique de la Guerre froide. En 1959, les trois grandes nations partenaires de la République fédérale réagirent dans une mesure moindre à la menace soviétique sur Berlin qu’au moment de la construction du mur. En Allemagne fédérale même, cet ultimatum déclencha une véritable prise de conscience en faveur de l’information politique à l’étranger. Un conseil (Gremium) ou comité consultatif (Beirat) au sujet de la campagne pour Berlin fut créé le 5 mars 1959 au Bundestag sur proposition de Carlo Schmid et Rudolf Vogel. Il était présidé par le chef du BPA Felix von Eckardt et comptait parmi ses membres un député de chaque parti (Vogel pour la CDU, Kühn pour le SPD, Zoglmann du FDP et Preiβ du DP) ; pendant la séance inaugurale, le directeur du secrétariat pour Berlin Harald Zühlsdorff présenta un projet d’affiche réalisé par le graphiste suisse Herbert Leupin, qui reçut l’approbation générale. Après réalisation d’un sondage destiné à évaluer l’efficacité de cette image, l’affiche fut diffusée à grande échelle, notamment en 10 000 exemplaires en Italie (pour un coût total de 26 000 DM). Elle apparut ensuite dans treize quotidiens nationaux. Lors de la campagne pour Berlin débuta le recours aux sondages et en ce qu’on allait à terme appeler le « contrôle du succès » (Erfolgskontrolle), deux procédés qui devinrent, dans les années soixante, des fondamentaux de l’entreprise de communication politique ouest-allemande à l’étranger.

17En dehors du comité consultatif au Bundestag, une réunion eut lieu à un niveau interministériel plus large que celles qui impliquaient précédemment les seuls ministère fédéral des Affaires étrangères, ministère fédéral pour l’Allemagne entière (BMG) et Office de presse : le 17 mars, le BMG invita représentants des ministères fédéraux de l’industrie (BMI), de l’économie (BMWi), de la défense (BMVg), de l’AA, du BPA et de la Chancellerie fédérale à faire l’état des lieux des mesures prises contre la propagande de la zone soviétique. Le principe de la coordination par le BPA n’y fut pas remis en cause ; Ludwig von Hammerstein, le chef du bureau de presse du BMG, souligna en fin de la séance le bien-fondé du travail mené par le secrétariat pour Berlin.

18La partie occidentale de la ville, dirigée par le député SPD Willy Brandt depuis 1957, développait de son côté une activité de communication par l’intermédiaire de l’Office de presse et d’information (Presse- und Informationsamt) rattaché au cabinet du maire de Berlin. Celle-ci était suivie avec attention par le BPA, qui cherchait à limiter les effets de la concurrence incarnée par Berlin-Ouest et son charismatique chef social-démocrate ; mais cette concurrence ne fut considérée comme réellement préoccupante que deux ans plus tard, dans le contexte de la construction du Mur en 1961, quand le nouveau chef de l’Office de presse berlinois Egon Bahr multiplia les initiatives et décida la création d’un « centre d’information » berlinois (Infozentrum Berlin). En 1959/60, l’Office de presse et d’information de Berlin-Ouest ne publia par exemple que quatre ouvrages à destination du grand public. Il sécurisa néanmoins sa tutelle sur l’activité de communication politique à l’étranger en mettant en place le 26 janvier 1959 un « bureau à Berlin » (Berlin-Büro) afin de gérer le flux supplémentaire de visiteurs ; ce bureau obéissait aux directives du secrétariat pour Berlin et assurait la liaison avec le Sénat, c’est-à-dire le gouvernement de Berlin-Ouest, et le Bundeshaus, siège du plénipotentiaire du gouvernement fédéral. Le directeur en avait été choisi conjointement par le BPA et le Sénat : il s’agissait du journaliste de presse et de radio Klaus Peter Schulz, engagé politiquement à l’époque au SPD. Cette petite structure d’une douzaine de personnes et le secrétariat pour Berlin se retrouvèrent toutefois rapidement débordés par le grand nombre de visiteurs à gérer, si bien que les voyages d’hommes politiques, parlementaires et syndicalistes étrangers furent organisés dès février 1959 par le bureau du ministère fédéral des Affaires étrangères aux Affaires avec le Parlement (991, Parlamentsreferat).

19Les invitations à Berlin constituaient la priorité absolue du programme. Le but était d’induire dans chaque pays des prises de position publiques en faveur de la fermeté à l’égard de la menace soviétique, et qui influenceraient, dans l’idéal, l’ensemble de l’opinion mondiale. À la mi-février, 200 étrangers en avaient déjà profité, et ils étaient fin avril près de 800. Parmi les Européens, les Français devançaient de loin les autres nationalités en représentant plus d’un tiers des invitations. Les visites à Berlin, d’une durée moyenne de trois jours, étaient intégrées à des voyages en Allemagne fédérale de dix jours environ. Certaines modifications intervenaient au cas par cas, notamment quand l’accompagnement (Betreuung), auquel le BPA attribuait une grande importance, était assuré par des tiers. Cette délégation de l’accompagnement permettait à Inter Nationes, l’organisateur officiel (en réalité l’Office de presse et le ministère fédéral des Affaires étrangères), d’augmenter le nombre de visites. Un voyage de 17 parlementaires et journalistes britanniques fut ainsi encadré du 19 au 24 mai 1959 par la Deutsche Atlantische Gesellschaft : les réceptions du premier jour eurent lieu avec un représentant du commandant britannique de la ville et des membres de la DAG. Après une visite de la Chambre de commerce d’industrie et un trajet le long de la ligne de démarcation entre le secteur britannique et la « zone soviétique » le deuxième jour, le voyage atteignit son paroxysme le lendemain avec une excursion à travers Berlin-Ouest, puis à Berlin-Est et dans un grand magasin de l’Alexanderplatz, enfin avec la visite d’une exposition hostile à la République fédérale (sous la houlette d’un guide local, ce qui permit aux participants de se familiariser avec la « propagande de la zone Est »). Au terme de cette journée, le groupe rencontra des représentants du Sénat de Berlin-Ouest ; il fut reçu le lendemain par le plénipotentiaire du gouvernement fédéral à Berlin, Heinrich Vockel, et le maire-gouverneur Willy Brandt. Comme on le voit, cette organisation faisait précéder les discussions à teneur politique par des expériences « sur le terrain », conçues pour se succéder selon un ordre défini et potentiellement créateur d’impressions favorables à Berlin-Ouest et à Bonn. La possibilité d’une rencontre avec Willy Brandt était toutefois réservée à certains types de groupes, même si les personnes invitées étaient nombreuses à l’espérer, voire à se l’être vu promettre avant leur arrivée.

  • 7 Bernard Ludwig, « De l’anticommunisme au débat politique et intellectuel avant le communisme » in : (...)

20Parmi les catégories concernées, les journalistes étaient les plus nombreux – environ la moitié des invitations du gouvernement fédéral leur étaient destinées –, suivis des hommes politiques, hauts fonctionnaires et diplomates ; certains groupes mêlaient les deux catégories. Puis venaient dans une moindre mesure les enseignants, scientifiques, et les regroupements fondés par exemple sur l’appartenance à une tendance politique : un voyage à Cologne, Düsseldorf, Duisburg, Helmstedt et Berlin rassembla par exemple en juin 1959 un groupe de Françaises et Français conduit par Germaine Touquet, maire MRP et vice-présidente de l’Union européenne des femmes, l’association des femmes politiques chrétiennes-démocrates créée en 1958. Le monde économique n’était quant à lui pas concerné par le programme d’invitations de la campagne pour Berlin ; certaines initiatives de ce type se déroulaient toutefois dans un autre cadre : le BPA observait ainsi les activités de l’Association populaire pour la Paix et la Liberté (Volksbund für Frieden und Freiheit), qui organisa en avril-juin 1959 les voyages à Berlin de quatre industriels et un journaliste économique italiens, d’un groupe suisse et de représentants de l’industrie française7. La campagne d’Inter Nationes inclut quant à elle environ 400 invitations d’universitaires et d’étudiants à des cours de vacances (Ferienkurse) à Berlin.

21L’envoi de conférenciers ouest-allemands à l’étranger constituait la seconde priorité. Hormis les personnalités de premier plan, comme le maire-gouverneur de Berlin (Ouest) Willy Brandt, qui réalisa dans le cadre de la campagne un tour du monde et cinq voyages en Europe, une cinquantaine de personnes furent choisies parmi les professions les plus diverses : députés au Bundestag, hommes politiques, professeurs d’université, journalistes, industriels et artistes, qui furent missionnés en Asie, Afrique, Australie et Amérique du Sud. Le président du Comité Allemagne indivisible (Kuratorium Unteilbares Deutschland), Wilhelm Wolfgang Schütz, dont les échanges avec les instances fédérales se multiplièrent par la suite, participa également à un tour du monde. La sélection des personnes reposait sur leur degré de notoriété dans le pays concerné, leur expérience de l’étranger et leurs connaissances linguistiques ; il ne devait en outre pas y avoir le moindre doute sur l’adéquation entre leur point de vue et la position du gouvernement fédéral sur Berlin. Le voyage aux États-Unis du président de la Fédération de l’industrie allemande (BDI), Fritz Berg, à l’occasion du congrès de la Chambre internationale de commerce à New York en avril 1959, s’inscrivit aussi dans ce programme, dont le budget total s’éleva à environ 700 000 DM. Une somme deux fois plus élevée fut investie dans le soutien général au travail de relations publiques des postes diplomatiques, pour des activités diverses allant de la publication d’annonces dans la presse à l’organisation de réceptions et de projections de films et diapositives. L’effort était particulièrement marqué en Inde, mais en proportion aussi aux États-Unis et en Grande-Bretagne, où il ne partait pas de zéro.

22Un montant équivalent (d’environ 1 500 000 DM) fut affecté au domaine des publications, qui était à strictement parler celui d’Inter Nationes. Une dizaine d’ouvrages déjà existants, des éditions spéciales du Bulletin et plusieurs brochures, dont certaines du Sénat de Berlin comme la déclaration de gouvernement de Brandt en allemand, français et anglais furent édités en urgence, ainsi que 100 000 mémos sur Berlin en 15 langues. Un accord avec la Lufthansa permit la mise à disposition dans les avions d’une brochure en anglais intitulée « Germany ». L’Office de presse, l’Auswärtiges Amt et les représentations diplomatiques se montraient très attentifs aux retombées de ces investissements, notamment quand un journaliste étranger se servait d’une publication officielle ouest-allemande pour rédiger un article (et même s’il ne s’agissait que d’un titre d’importance locale).

23Parmi les publications, la question de l’édition par une ambassade ouest-allemande d’un bulletin régulier constituait un cas à part, traité différemment selon les pays, comme en témoigne le compte rendu du congrès des attachés de presse des délégations à l’étranger, en avril 1959. Cet échange de vues, qui avait lieu pour la première fois, inclut une séance de questions/réponses avec des députés de la commission du budget au Bundestag, dans le but déclaré d’obtenir une augmentation du budget de la communication politique. L’importance d’une bonne traduction des ouvrages et brochures diffusés à l’étranger y fut soulignée par l’attaché de presse à Londres, Scherer, qui déplorait que de nombreux documents – dont des films – envoyés en Grande-Bretagne aient été produits en anglais américain. De même, une augmentation des tirages du bulletin de l’ambassade et du Bulletin du BPA était jugée nécessaire pour contrer les activités adverses dans ce domaine. Mais c’est surtout le problème de l’information des attachés de presse eux-mêmes qui fut au centre des débats : d’une part, l’information par radio (Informationsfunk) transmise quotidiennement par le BPA aux représentations diplomatiques était reconnue comme un outil utile, car à la fois rapide et contenant une revue de presse intéressante ; en revanche, elle était jugée insuffisamment détaillée pour que les attachés puissent se servir de formulations et d’analyses argumentées dans leur travail à l’égard du pays tiers. L’établissement d’une « Correspondance diplomatique » (diplomatische Korrespondenz) était réclamé de manière unanime ; celle-ci devait relayer l’actualité de la façon la plus prompte possible, donner le contenu exact des discours prononcés à l’étage gouvernemental, et fournir des éléments de langage qui permettraient aux attachés de presse de commenter efficacement les événements diplomatiques en fonction des positions ouest-allemandes. En somme, il s’agissait de se doter d’un organe semi-officiel du type de celui utilisé par Stresemann sous la République de Weimar comme plateforme de politique étrangère, et qui présentait l’avantage de pouvoir être démenti par le pouvoir en cas de besoin. L’idée en avait au demeurant été remise à l’ordre du jour par Günter Diehl quand celui-ci dirigeait le service de presse de l’Auswärtiges Amt, sans que sa publication parvienne à trouver un rythme pérenne. Un nouvel essai avait entre-temps été lancé par le BPA, qui avait lui aussi échoué ; Ernst Kayser, le chef de la direction Ausland de l’Office, en attribuait la responsabilité au fait que ses propres nom et adresse étaient mentionnés dans la rubrique « rédaction ». Il s’agissait à l’évidence d’une maladresse, d’ailleurs rapidement relevée par les journalistes présents à Bonn. Quoi qu’il en soit, la Correspondance diplomatique que les attachés appelaient de leurs vœux ne vit pas le jour, échec contrastant avec le succès de l’instrument mis en place par Stresemann avec la collaboration de l’agence Wolff.

  • 8 Compte-rendu du congrès des attachés de presse (matinée du 8.4.1959), p. 40, PA AA B 7-30.

24Dans le domaine des publications, les attachés des missions diplomatiques soulignèrent toutefois la réussite des « dossiers pour la presse » (Pressemappen) distribués aux journalistes étrangers à l’occasion des visites officielles de responsables politiques ouest-allemands. L’expérience en avait par exemple été menée par l’ambassade à Londres lors de la visite du président fédéral Theodor Heuss en octobre 1958, qui avait justement laissé un sentiment mitigé ; la presse de Bonn s’était fait l’écho de la froideur de l’accueil réservé au chef de l’État par ses interlocuteurs britanniques, et du délai avant que ne paraisse l’éditorial que le renommé Times publiait toujours en pareille situation. Le débat s’était poursuivi pendant plusieurs semaines dans la presse ouest-allemande, montrant l’intérêt que l’opinion – non seulement les journalistes, mais aussi les lecteurs, comme le révélaient les colonnes idoines des grands titres inter-régionaux – portait aux difficultés rencontrées par l’Allemagne fédérale dans sa volonté d’exporter une image positive d’elle-même à l’étranger. De son côté, l’attaché de presse à Londres tendait à minimiser l’ampleur des réactions négatives dans les médias anglais ; selon les analyses de son service, celles-ci ne concernaient que 8 % des 600 extraits de journaux passés au crible après la visite ; seuls 6 à 7 interventions étaient ouvertement germanophobes8. Scherer faisait au contraire remarquer le bon accueil réservé aux dossiers pour la presse, dont certains journaux anglais avaient repris des passages in extenso. Cette façon de mettre en avant le point de vue allemand avait d’ailleurs attiré l’attention des autres ambassades présentes à Londres ; elle invitait donc à profiter des visites officielles pour servir non seulement l’objectif de réhabilitation, mais aussi pour affirmer les positions ouest-allemandes en matière de diplomatie. Le voyage prévu de Brandt en Grande-Bretagne fournissait une nouvelle occasion de rechercher la sympathie par la mise en valeur d’une personnalité politique : l’envoi de dossiers de presse fut donc la première requête adressée par l’ambassade à Londres au BPA, le 31 mars 1959. Le télégramme insistait sur l’importance des photographies et des renseignements concernant la vie privée du maire-gouverneur de Berlin (Ouest) ; ce contenu était sans rapport direct avec celui des échanges politiques internationaux. L’insistance sur l’image, au sens propre (la photographie) comme au sens figuré (la façon de présenter une personnalité politique) devint caractéristique de l’activité de publication développée pendant la campagne pour Berlin. Cette priorité nouvelle laissait deviner une influence anglo-saxonne, repérable à ceci que les attachés de presse ouest-allemands en Grande-Bretagne et aux États-Unis insistaient particulièrement sur ces aspects : lorsque l’ambassade à Washington réclama l’édition d’une brochure sur Berlin, elle demanda par exemple que celle-ci soit constituée pour moitié de texte et pour l’autre d’illustrations ou photos ; de même, la venue de Willy Brandt fut prétexte à l’édition d’un « kit Berlin » (Berlin-Kit) contenant principalement photos, statistiques et cartes.

Le film

  • 9 Cf. infra, troisième partie.

25La campagne pour la défense de Berlin fut aussi l’occasion de faire l’état des lieux des initiatives de communication politique dans le secteur du film. Comme le firent remarquer les services concernés des représentations diplomatiques, les productions déjà existantes étaient d’une utilité limitée. Les films documentaires du BPA destinés à l’étranger avaient à l’instar des principaux ouvrages de son catalogue un propos très général, ce qu’indiquaient déjà leurs titres : Rencontre avec l’Allemagne (Begegnung mit Deutschland), d’une durée de 90 minutes, ou bien Allemagne romantique (Romantisches Deutschland), qui continuèrent d’ailleurs tous deux à être utilisés dans les années soixante. L’apport de 600 000 DM dans ce secteur permit la production de quatre films consacrés à Berlin et leur doublage en cinq langues, ainsi que l’achat des droits et de 2 200 copies de cinq autres documentaires ; leur diffusion se faisait par l’intermédiaire des postes diplomatiques, qui organisaient elles-mêmes des projections ou tenaient à disposition des exemplaires pour le prêt. À l’inverse des documentaires traditionnels du BPA cités ci-dessus, ces films étaient des courts-métrages que l’on projetait souvent en conclusion d’une manifestation : il pouvait s’agir d’une conférence ou d’une série de diapositives accompagnée d’une bande-son, qu’Inter Nationes envoyait en allemand et dans la langue du pays. Dans les cas des manifestations organisées par une ambassade ou un consulat général, on invitait des « multiplicateurs » issus de divers milieux, comme l’administration, l’université ou encore les médias. Il arrivait que les télévisions du pays réutilisent ces matériaux dans leurs émissions, par exemple la bande-son accompagnant les diapositives, ou des extraits du Deutschlandspiegel, un film d’actualités mensuel produit pour le BPA à destination de l’étranger. D’une durée de 15 minutes, ce dernier était accompagné d’un script et disponible en plusieurs langues (6 en 1961). La fréquence à laquelle il était diffusé variait beaucoup selon les pays : très grande en Grande-Bretagne, elle était au contraire inexistante en France, où la distribution des films du BPA se révélait dans l’ensemble plus sporadique, sans doute pour éviter d’éveiller le souvenir de l’Occupation ; ce qui n’empêcha pas l’Office de presse, en mai 1963, d’en charger la société Robert Muzard, du nom de l’ancien gérant de Nova-Films, d’où provinrent sous le « IIIe Reich » les images de propagande pro-nazies parmi les plus virulentes9. Mais le BPA fournissait également des extraits d’émissions (issus du Deutschlandspiegel ou de films électoraux de la CDU) au correspondant de l’ORTF à Bonn Paul Maugain.

26Les films nouvellement produits ou doublés sur Berlin n’étaient pas tous à contenu politique, loin s’en faut ; les titres Berlin, ville de la liberté (Berlin, Stadt der Freiheit) et Attentat contre la liberté (Attentat auf die Freiheit) côtoyaient des documentaires de l’Office de tourisme (Verkehrsamt) et du service de l’iconographie (Landesbildstelle) de Berlin-Ouest : Amoureux de Berlin (Verliebt in Berlin), Impressions le long de la Spree (Impressionen an der Spree), ou encore Le pavé de Berlin (Berliner Pflaster). Leur mise en œuvre dépendait de la cible concernée, l’Office de presse se réjouissant par exemple que la chaîne de télévision CBS demandât à utiliser les deux premiers dans l’une de ses émissions nationales, mais recommandant par ailleurs l’usage de films au contenu politique moins marqué ou présentant la ville sous d’autres aspects. La marge de manœuvre était naturellement plus grande vis-à-vis des États-Unis et des pays de l’alliance atlantique : les groupes de visiteurs à Berlin pouvaient dans ce cas visionner La grande erreur (Der groβe Irrtum), qui prenait durement à partie la tactique communiste d’après-guerre. Le film Rencontre avec l’Allemagne, sans lien avec les problématiques du moment, constituait à l’inverse une solution consensuelle. Vis-à-vis des visiteurs venant des pays neutres, la projection du 17 juin à Berlin (Der 17. Juni in Berlin) était en revanche jugée intéressante dans la mesure où elle permettait de mettre en avant les similitudes avec la Révolution de 1956 en Hongrie. Mais l’Office de presse et l’Auswärtiges Amt suivirent en règle générale les indications des postes diplomatiques, dont l’expérience montrait qu’il valait mieux présenter la ville sous différents angles ; un film axé sur les aspects économiques comme Berlin, capitale de l’Allemagne (Berlin, Hauptstadt Deutschlands) était par exemple lui aussi susceptible d’éveiller l’intérêt de l’opinion aux États-Unis et dans les pays de l’OTAN. Priorité était donc mise à la visibilité de Berlin en tant que tel et aux moyens d’interpeller le public sur sa situation particulière.

  • 10 Organisation non-gouvernementale dont les origines remontent à une initiative d’Albert Einstein pou (...)
  • 11 « Es liegt auf der Hand, dass ein großer Teil der […] aufgeführten Projekte bessere Wirkung erziele (...)

27On peut donc observer de quelle façon le secteur de la communication politique ouest-allemande, en plein essor grâce à la campagne pour Berlin, tendit, dès cet instant et malgré l’urgence de la situation diplomatique, à user d’une information variée au détriment de l’argumentation proprement dite. S’agissait-il pour autant d’une information neutre, « objective » (sachlich) comme le soutenaient les spécialistes de l’Office de presse ? La vérité s’y révèle plus proche d’une quête de la bienveillance, ce qui obéit d’ailleurs au principe des relations publiques, et ne serait en soi pas problématique si l’influence de l’irrationnel ne venait corrompre l’idée même d’une communication neutre, « d’égal à égal » : l’importance conférée aux invitations à Berlin, et en miroir aux visites de personnalités ouest-allemandes à l’étranger (surtout les plus importantes dont on cherchait alors à exposer la vie privée) donne particulièrement à voir cette irruption de l’appel à l’émotion au détriment du raisonnement logique. Les autres initiatives menées dans le cadre de la campagne le révélaient tout autant : expositions et publicité sous la forme de produits dérivés à l’effigie de l’ours de Berlin ou de la « cloche de la liberté » (Freiheitsglocke) qui ornait l’hôtel de ville, et avait été placée là pendant le pont aérien grâce à une considérable opération de collecte de dons auprès du public américain. Le principe du comité national de soutien, à l’exemple de celui fondé en 1949 à New-York qui avait lancé la « croisade pour la liberté » de Berlin-Ouest, resurgit d’ailleurs dans le contexte de la campagne ouest-allemande de 1959. À la mi-février 1959, une organisation de ce type s’était déjà constituée en Suisse et s’occupait très activement d’une exposition itinérante ; le secrétariat pour Berlin souhaitait qu’une initiative du même type se mette en place aux États-Unis, car l’opinion publique s’y montrait traditionnellement très sensible : ce projet prit rapidement forme sur la base d’un accord entre Leo Cherne, président de l’International Rescue Committee10 et directeur exécutif du Research Institute of America, et l’ambassade ouest-allemande à Washington. Le chef du BPA Felix von Eckardt débloqua une aide de départ de 63 000 DM, soit 15 000 $, pour un investissement total estimé à 210 000 DM (50 000 $). Le comité devait bénéficier de l’aura de personnalités américaines comme les anciens présidents Herbert Hoover et Harry Truman ; son rôle était de lancer une proclamation, d’organiser des conférences et de diffuser du matériel d’information. Pour l’ambassade ouest-allemande à Washington, il ne faisait pas de doute « qu’une grande partie […] de ces projets seraient réalisés avec une plus grande efficacité si un comité américain, plutôt qu’un service allemand, apparaissait comme leur initiateur ou organisateur »11. La dissimulation de l’émetteur était d’autant plus grande que la cause berlinoise se trouvait associée à de grands noms de la vie publique américaine, dont la notoriété était perçue comme un levier particulièrement efficace sur l’opinion des États-Unis. Le principe du comité national visait par ailleurs à rappeler le souvenir du pont aérien et à faire resurgir le même sentiment de solidarité transatlantique ; l’idée réapparut d’ailleurs en 1962, toujours à l’initiative de Leo Cherne, sous la forme d’un « comité des citoyens pour la commémoration du premier anniversaire du mur de la honte à Berlin » (Citizens Committee for the Observance of the first Anniversary of the Berlin Wall of Shame).

III. L’instauration du titre budgétaire 315 (« Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland »)

28Comme le montrent ces différents exemples, la campagne pour Berlin qui s’acheva fin juin 1959 usa de moyens d’action multiples et constitua le point de départ d’un très important renforcement de l’entreprise ouest-allemande de communication politique vers l’étranger. L’offensive menée dans ce domaine par le bloc soviétique, dont l’observation commença elle-même à cette occasion à être organisée de manière systématique, et les investissements considérables consentis par de nombreux pays pour leurs propres programmes d’information constituèrent les deux principaux arguments de l’Office de presse dans le but d’obtenir la création d’un fonds budgétaire entièrement consacré à la communication politique à l’étranger. Cette perspective devint au fur et à mesure du déroulement de la campagne plus palpable : il était à prévoir que le Bundestag ne négligerait désormais plus ce terrain. Les moyens financiers correspondants seraient probablement augmentés de manière pérenne, rendant ainsi réalisables de nouveaux projets, comme par exemple dans le domaine des sondages.

29Cette situation attisa aussitôt les tensions entre le BPA et le ministère fédéral des Affaires étrangères. En avril 1959, l’Office plaida pour la première fois en faveur de la création d’un titre budgétaire dédié à la communication politique à l’étranger (Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland). Ce « titre 315 » était conçu pour ressortir du budget du BPA. L’Office sollicita la création de 27 nouveaux postes, et argumenta par ailleurs en faveur d’un renforcement conséquent du personnel de presse des représentations diplomatiques, à hauteur de 68 personnes. Cette proposition ne s’accompagnait d’aucune délégation d’autorité à l’Auswärtiges Amt, auquel ne devaient être transmis que les moyens afférents à l’administration courante de ces postes supplémentaires. Au sein du ministère fédéral des Affaires étrangères, la direction de l’Est (7, Ostabteilung), le bureau d’information qui y était rattaché (711, Informationsreferat) et le bureau aux Affaires avec le Parlement, chargé des visites (991), unirent aussitôt leurs voix en interne dans une salve de critiques contre le projet de l’Office de presse. La conduite de la campagne pour Berlin par le BPA ne leur donnait pas non plus satisfaction. Le bureau 711, qui fit à compter du 1er mai 1959 la liaison avec l’Office à la place du bureau 700 (Wiedervereinigung), en profita pour demander une réorganisation complète de l’appareil d’information du ministère.

  • 12 « Zum Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1 (...)

30L’enjeu était d’importance, puisque les décisions à venir allaient déterminer quelle serait l’institution chargée de développer le secteur de la communication politique ouest-allemande à l’étranger, jusque-là privé des moyens nécessaires à son expansion. L’Auswärtiges Amt tenta donc d’opérer un rééquilibrage des responsabilités à son avantage. Comme prévu, l’instauration du nouveau « titre 315 » reçut rapidement l’aval du Bundestag. Le 12 novembre 1959, la commission du budget valida la demande présentée conjointement par l’Office de presse et le ministère fédéral des Affaires étrangères ; le budget prévisionnel pour 1960 fit apparaître simultanément le nouveau poste de dépenses dans les rubriques des deux institutions (0403.315 pour l’Office et 0503.315 pour l’Auswärtiges Amt). Les moyens accordés étaient considérables (26 millions de DM dans le premier cas, 5 millions dans le second) et nettement supérieurs au projet de budget gouvernemental (16,7 millions et 4 millions de DM). Le paragraphe officiel justifiant ce dépassement renvoyait à « l’importance exceptionnelle » de la mission de communication politique à l’étranger, qui avait motivé la commission du budget à décider une augmentation des moyens12. Le rapport précisait que le coût final de la campagne pour Berlin avait été de 13,6 millions de DM ; d’autres postes budgétaires avaient eux aussi connu une augmentation sensible. L’effort supplémentaire consenti en regard de l’année 1959 était donc moindre qu’au premier abord. Il se poursuivit d’ailleurs en 1961, portant le titre 315 dès lors entièrement inclus dans le budget de l’Office de presse à 45 millions de DM, contre un projet gouvernemental originel de 36 millions. La Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland reçut donc une pleine et entière reconnaissance de la part de la commission du budget au Bundestag, où l’appui des parlementaires CDU fut déterminant : dans une lettre adressée au chancelier Adenauer, le député chrétien-démocrate Berthold Martin souligna le rôle joué par les représentants de son parti dans les deux commissions concernées (budget et affaires étrangères). L’argumentaire du député en faveur de la communication politique faisait une place de choix à l’Office de presse, mais pointait aussi certaines difficultés à prévoir :

  • 13 « Eine erfolgreiche Außenpolitik ist aber auf die Dauer undenkbar ohne die Unterstützung durch Öffe (...)

« Nous vivons aujourd’hui les dernières phases d’une évolution au terme de laquelle relations publiques et politique étrangère seront d’une égale importance. […] La promotion de la politique vis-à-vis de l’Est sera la plus difficile. […] À mon avis, il faut donner la possibilité aux associations d’expulsés de lancer leurs propres initiatives en liaison avec les services officiels. La question des personnes sera ici décisive. Depuis la crise de Berlin, l’Office de presse et d’information a considérablement étendu le travail de communication à l’étranger. Mais cela ne représente qu’un début, et ne suffit même pas à poser les fondements élémentaires d’une entreprise moderne de communication à l’étranger. »13

31Les débats de la commission des affaires étrangères au Bundestag montrent l’aspect prioritaire et urgent conféré au domaine de la communication politique, principal point à l’ordre du jour des séances des 14 et 21 janvier 1960. La récente crise de Berlin ne fut pas la seule à influencer les échanges, puisqu’une vague de profanations antisémites sur le territoire fédéral faisait depuis décembre le jeu du camp adverse.

32Les rapports présentés par le secrétaire d’État à l’Auswärtiges Amt Knappstein et le chef adjoint de l’Office Krueger permirent de faire l’état des lieux de l’action du gouvernement fédéral et de la réorganisation en cours. Au sein du ministère fédéral des Affaires étrangères, la principale innovation était la création d’un bureau entièrement consacré à l’information de l’étranger (993/Informationsreferat Ausland), placé sous l’autorité directe du secrétaire d’État et remplaçant le bureau 711. Sa tâche différait de celle du bureau de presse du ministère, laissé inchangé, puisqu’elle consistait à faire la liaison avec les attachés de presse diplomatiques à l’étranger ; c’est de lui que ces derniers recevraient désormais leurs éléments de langage. La somme de cinq millions de DM consentie par le ministère fédéral des finances et la commission des finances servirait à la création de 132 postes supplémentaires, dont 27 d’attachés de presse, dans le domaine de la communication politique au sein des représentations diplomatiques. Le nombre total d’attachés de presse des délégations ouest-allemandes s’élèverait donc désormais à 61 personnes. L’un des grands projets associés à cet effort de rénovation consistait en la création d’un « centre d’information allemand » à New-York (German Information Center), sur le modèle des initiatives déjà mises en place par d’autres pays occidentaux dans la capitale médiatique des États-Unis. Même si les fonds concernant les actions à mener proprement dites (Sachmittel) avaient été attribués au BPA, Knappstein considérait que l’Auswärtiges Amt devait malgré tout émettre les directives politiques.

  • 14 « […] am geeignesten ist ein Instrument, das, von außen her betrachtet, im Erscheinungsbild das unp (...)
  • 15 Ibid., p. 1040 sq.

33L’intervention de Werner Krueger pour le compte de l’Office, bien plus détaillée, permit de relativiser cette exigence. Le bilan (y compris comptable) de la campagne pour Berlin fut présenté comme extrêmement positif ; l’accent fut simultanément mis sur les coûts importants des initiatives qui avaient particulièrement fait leurs preuves, et qui seraient à l’avenir intensifiées : invitations de journalistes étrangers, investissements dans le secteur du film, du Deutschland-Spiegel, de la radio et du cinéma mobile (Kinomobile) dans les pays en voie de développement. L’émergence de nouvelles nations africaines et l’achat de temps d’antenne sur les chaînes de télévision aux États-Unis justifiaient aussi selon Krueger une augmentation des moyens. Aucune objection de fond n’émergea de la part des députés présents à l’égard des plans de l’Office ; seul le président de séance Carlo Schmid désapprouva le fait qu’Inter Nationes, à laquelle il était associé en tant que membre du conseil d’administration, perdît la plupart de ses prérogatives au profit du BPA. Pour Krueger, le transfert de responsabilités pendant la campagne pour Berlin n’avait revêtu qu’un aspect formel ; le député SPD jugea au contraire qu’Inter Nationes aurait dû devenir, comme c’était sa vocation à l’origine, l’instrument idéal de la République fédérale, car « en apparence plus apolitique [, et] plus flexible »14. Mettant de côté la question de la concurrence entre les partis, Schmid jugea qu’on négligeait ainsi d’importants atouts, en particulier dans le domaine de la diplomatie culturelle. Le député SPD de Cologne Heinz Kühn souleva cette question sous un autre angle, considérant qu’il fallait redéfinir les attributions de l’Office, de l’Auswärtiges Amt et d’Inter Nationes, afin d’éviter à tout prix le dangereux mélange du « travail culturel » et de la communication politique. Cela s’opposait justement aux idées15 en cours au BPA, où les thèmes culturels tendaient à être vus comme le moyen idéal de faire passer des messages politiques.

34Ce sujet important ne fut toutefois pas approfondi lors de ces échanges. Devant la commission des finances, l’Office fédéral de presse gagna encore du terrain. Le député chrétien-démocrate Rudolf Vogel interpella l’Auswärtiges Amt au sujet des lenteurs imposées par le ministère à l’Office dans la transmission des rapports en provenance de l’étranger ; il proposa par ailleurs de créer un centre entièrement sous la responsabilité du BPA pour l’accueil des visiteurs. Au même moment, le ministère se fit devancer par l’Office de presse dans le domaine de la surveillance des activités est-allemandes d’information politique à l’étranger. En juillet 1959, il avait pourtant proposé de mettre en place une commission interministérielle à cet effet ; comme les rapports concernant les offensives de la « zone soviétique » dans les pays tiers provenaient des représentations diplomatiques, l’Auswärtiges Amt considérait que la présidence d’une telle commission devait lui revenir. Le projet n’aboutit cependant pas, et c’est le BPA qui le premier prit l’initiative de produire une synthèse de « l’activité de propagande de la [zone] à l’étranger ». Initialement destinée à un usage interne à l’Office de presse, cette synthèse de vingt pages recensait les méthodes et supports d’information, les objectifs poursuivis et les différents éléments du réseau international de la RDA. Le bilan tiré en conclusion pointait la parenté des procédés employés par l’État est-allemand avec ceux utilisés dans le reste du monde : l’importance des contacts personnels (visites), de l’image (film) et de la radio était la même. Néanmoins, certains aspects ressortaient pour leur originalité et leur efficacité : l’envoi direct de courriers (Briefaktionen), par exemple, ou le fait de rendre payant l’accès aux publications, suivant l’idée que ce qui était fourni gratuitement n’était généralement pas consulté avec soin. L’étude relevait par ailleurs un recours très fréquent à la « propagande culturelle » (Kulturpropaganda), en particulier vis-à-vis des pays européens. R. Müller faisait remarquer qu’il s’agissait là en effet d’un procédé de dissimulation idéal pour le gouvernement est-allemand.

35Du point de vue thématique, la synthèse soulignait avec étonnement le fait que la « zone soviétique » délaisse la question de la réunification. L’entreprise de promotion politique était entièrement tournée vers l’objectif d’une reconnaissance de l’État est-allemand. La réunification ne constituait qu’une revendication secondaire, qui intervenait en appui des attaques visant l’impérialisme et le militarisme de l’Allemagne de l’Ouest. La RDA se dédouanait ainsi du soupçon d’expansionnisme ; tout était d’ailleurs fait pour dissimuler son allégeance à l’Union soviétique. Dans sa lutte contre la République fédérale, l’étude reconnaissait que la propagande est-allemande était d’une rare habileté, d’où des succès auprès des opinions étrangères. Elle excellait à jouer des préjugés et à produire des arguments difficiles à réfuter. Sa principale tactique consistait à inverser les raisonnements ouest-allemands : en réponse à la campagne pour Berlin, elle avait aussitôt occupé le terrain en dressant un portrait idéal de sa capitale Berlin-Est, et en faisant du statut d’occupation de la ville une violation du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (Selbstbestimmungsrecht).

36La synthèse se concluait par une liste commentée des différentes publications de la RDA à l’étranger ainsi que des fréquences de Radio Berlin International. Ruth Müller l’envoya à Werner Ahrens, du bureau 993 de l’Auswärtiges Amt, afin qu’elle soit relayée à l’ensemble des postes diplomatiques. Ce circuit prit rapidement forme instituée, puisque les rapports du bureau III/2 de l’Office devinrent mensuels ; le ministère recommanda alors leur lecture aux représentations diplomatiques, et demanda à l’inverse à ce que les publications est-allemandes recensées soient transmises pour analyse au BPA.

37Durant ces quelques mois de la charnière 1959-60, qui apparaissent déterminants pour la mise en place institutionnelle de l’entreprise de communication ouest-allemande à l’étranger, l’Office de presse parvint ainsi à consolider son rôle directeur en matière d’information politique contre les tentatives de l’Auswärtiges Amt, et sans répondre aux sollicitations – souvent issues du SPD – qui visaient l’implication d’acteurs non gouvernementaux. Depuis plusieurs mois, la nouvelle direction du ministère fédéral des Affaires étrangères se montrait attentive à un développement de son activité de relations publiques : en 1958, dans le cadre du plan de réorganisation décidé par Heinrich von Brentano, le simple poste d’attaché créé en 1952 avait été remplacé par un bureau de presse à part entière (le bureau 990) ; ses compétences restèrent néanmoins limitées en raison de la préséance du BPA dans le domaine des relations du gouvernement avec le public. Le bureau 993 tenta quant à lui de se profiler pour reconquérir le secteur de la communication politique à l’étranger. La validation du Bundestag assit au contraire officiellement le rôle de l’Office fédéral de presse, émancipant définitivement les relations publiques de la tutelle institutionnelle de la diplomatie traditionnelle. Ce processus comportait bien entendu des aspects politiques : avec le BPA, le chancelier disposait d’un outil puissant lui permettant de contrebalancer l’action de son ministre des Affaires étrangères. La communication politique à l’intérieur et à l’étranger s’affirmait donc comme un domaine réservé, placé sous l’autorité directe du chancelier et élaboré au sein d’un bastion chrétien-démocrate.

38Il s’agit dès lors de s’interroger sur les conséquences de cette situation sur la définition du projet ouest-allemand de relations publiques à l’international, puisque la charnière 1959/60 représente comme on l’a vu une véritable borne de départ. La période allant jusqu’en 1961 sera au cœur de l’analyse, car elle marque à la fois l’implantation des principaux instruments et un effort d’auto-définition qui renseigne sur le positionnement du gouvernement fédéral vis-à-vis de la propagande. Comment fut investi ce secteur spécifique, reconnu dans l’urgence par le Bundestag comme un champ d’activité légitime du pouvoir ouest-allemand ? Dans un second temps, que dit la tendance à la centralisation entre les mains du BPA, qui s’incarna de multiples manières dans les années suivantes, de la façon dont le gouvernement concevait son exercice ? Enfin, comment comprendre l’insertion de ce processus dans le contexte international de la lutte idéologique entre les blocs de la Guerre froide ?

IV. La définition d’un nouveau secteur d’activité politique : l’information (Aufklärung) contre la propagande

  • 16 Compte-rendu d’une réunion sur le travail d’information anticommuniste (antikommunistische Aufkläru (...)
  • 17 « die verlogene Propaganda unserer Feinde » ; « durch authentische amtliche Dokumente noch einmal d (...)

39Comme indiqué ci-dessus, l’attention nouvelle portée par les parlementaires ouest-allemands à l’influence de la communication politique sur les rapports de force internationaux résulta du renforcement de l’activité déployée dans ce domaine par le bloc soviétique, et en particulier par la RDA. Le lancement de la Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland correspondit donc en premier lieu à une démarche défensive : selon les termes employés pour désigner une réunion de travail entre l’AA et le BPA, en septembre 1961, il s’agissait de faire un « travail d’information anticommuniste » (antikommunistische Aufklärungsarbeit16). Jamais le mot de « contre-propagande » n’était employé dans les documents internes ; celui d’Aufklärung, qui désigne une information teintée d’ambition éducative, était en revanche omniprésent. Le but déclaré consistait à « faire la lumière » sur les faits contre les distorsions opérées par l’adversaire. Ce principe s’illustrait notamment par le recours à la publication de « livres blancs » (Weißbücher), présentés comme autant de documentations sur des sujets d’actualité. Début 1960, l’Office fédéral de presse traduisit ainsi en anglais et français une brochure du ministère fédéral de l’Intérieur consacrée à la récente vague d’actes antisémites en Allemagne fédérale. Ces versions comportaient une annexe d’une trentaine de pages (sur un total de 80) illustrant les réactions de l’opinion ouest-allemande à ces incidents. 15 000 exemplaires furent édités de la brochure française et 25 000 de celle en anglais, suivant la demande très forte relayée par les ambassades et consulats. L’objectif de ces versions destinées à l’étranger consistait à mettre en valeur l’existence en République fédérale d’un espace public critique vis-à-vis de ces événements. D’un point de vue historique, la pratique des « livres de couleur » (Farbbücher) n’était en rien nouvelle, puisqu’elle remontait au milieu du XIXe siècle : les gouvernements s’en servirent abondamment pour influencer les échanges internationaux, chaque nation possédant sa propre couleur (jaune pour la France, vert pour l’Italie, orange pour la Russie tsariste, blanc pour l’Allemagne). Bien que déclinant à partir du début du XXe siècle, l’usage s’en maintint pendant les deux guerres mondiales. L’Allemagne nazie fournit ainsi plusieurs exemples de livres blancs, comme celui de fin 1939 qui consistait, comme l’expliquait Joachim von Ribbentrop dans sa préface, à contrecarrer la « propagande mensongère » de l’ennemi et à « apporter à nouveau, grâce à des documents officiels authentiques, la preuve irréfutable que l’Angleterre était la seule et unique responsable » du déclenchement de la guerre17. Quel qu’ait été le pays émetteur, les « livres de couleur » se caractérisaient depuis leur origine par de « sévères distorsions de la vérité ». Ils se présentaient néanmoins comme des compilations de documents diplomatiques. En choisissant de diffuser à l’étranger un livre blanc au sujet des événements antisémites, le gouvernement fédéral s’inscrivait donc involontairement dans une tradition diplomatique de contre-propagande : c’est en effet à l’acception moderne, et anglo-saxonne, de « livre blanc » (White Paper) qu’il tentait plus vraisemblablement de faire référence. Utilisé dans le domaine de la communication d’État depuis les années 1920, ce type de publication synthétique consistait à présenter tout à la fois un problème et sa solution, dans un double but d’information et de persuasion. Le gouvernement anglais fournit le premier trois White Papers sur la situation de la Palestine, entre 1922 et 1939.

  • 18 « Bei der Widerlegung der SU-Propaganda müsste unsere Darstellung die „einfache Wahrheit für einfac (...)

40Sous des dehors documentaires, le procédé auquel avait recours le gouvernement fédéral était donc ambigu. Le premier livre blanc publié en Allemagne fédérale, consacré aux Allemands des Sudètes et dont la large diffusion avait été rendue possible par une traduction en anglais, adoptait d’ailleurs une posture de revendication évidente. Dans l’élaboration de leur stratégie, les officiels ouest-allemands laissaient par endroits poindre un rapport équivoque à l’éthique de la communication : en septembre 1961, lors des échanges internes consécutifs à la situation engendrée par la construction du Mur, von Hase considéra ainsi que pour atteindre une plus grande efficacité, la PÖA devait dorénavant s’attacher à « amener la vérité simple aux gens simples »18 (Diehl avança pour sa part l’idée d’attaquer l’adversaire chez lui, et non plus de cibler uniquement l’opinion des pays occidentaux et non alignés). L’insistance mise sur le traitement objectif de l’information, notamment dans les brochures descriptives du travail de l’Office fédéral de presse est à comprendre dans ce contexte. À la lecture des documents internes au BPA, on constate la grande fréquence à laquelle était conseillé le recours aux « listes de faits et de citations », à la « preuve historique » dans l’élaboration de la contre-propagande contre l’Union soviétique. La vigilance était particulièrement grande vis-à-vis des alliés occidentaux, comme cela ressort des rapports fournis par les ambassades sur la manière d’améliorer l’image de l’Allemagne dans chaque pays. Le titre de l’ouvrage grand public de référence, Tatsachen über Deutschland – traduit en français par Réalités allemandes – atteste de cette volonté d’écarter toute association avec un message orienté, qui aurait compromis l’efficacité de l’entreprise de communication. En France, l’absence de publication d’un bulletin d’information par l’ambassade fut confirmée fin 1960 par E. Kayser, du BPA, qui jugea nécessaire d’éviter toute parution régulière. La publication sporadique, en fonction des besoins, de feuillets contenant des « faits bruts » (reine Fakten) et sans « relent de propagande » (Propagandageschmack) fut à l’inverse recommandée. Les termes « objectif » (sachlich) et « objectivité » (Sachlichkeit) étaient en revanche rarement utilisés dans les documents internes ; ils servaient par endroits à qualifier la teneur de l’information fournie par les médias étrangers, non à désigner la conception de la PÖA proprement dite.

41Les études produites dans le cadre de l’Office de presse témoignent en maints endroits d’un effort d’auto-définition par délimitation et mise à distance des pratiques décelées du côté du bloc soviétique. Ainsi Fritz von Twardowski écrivit-il à propos du « travail de relations publiques à orientation culturelle » d’Inter Nationes :

  • 19 « Diese Arbeit unterscheidet sich grundsätzlich von « Propaganda » dadurch, daß sie ohne sichtbare (...)

« Ce travail se différencie fondamentalement de la « propagande » en ceci qu’il n’a pas d’objectifs politiques visibles et se contente de renseigner, d’informer ; il n’a pas pour vocation d’agir sur les masses mais tente de s’adresser à l’individu intéressé et de l’informer (aufklären) »19.

Par ailleurs, on insista au sein du BPA sur le statut d’instrument diplomatique de la PÖA. Elle n’avait pas pour rôle de se substituer à la politique :

  • 20 « Sie [Die PÖA] stellt dar und erläutert, sie kann also nicht aus sich selbst leben. Öffentlichkeit (...)

« [La PÖA] décrit et explique, elle ne peut pas fonctionner par elle-même. Le travail de relations publiques est un travail d’information et ne doit pas servir à dissimuler bévues ou erreurs politiques. En ce sens, le travail de relations publiques n’est pas de la propagande »20.

  • 21 Anne Schmidt, Belehrung PropagandaVertrauensarbeit. Zum Wandel amtlicher Kommunikationspoliti (...)

42Si l’on considère l’histoire de la communication d’État en Allemagne, ni l’emploi du terme d’Aufklärung, ni la concentration sur les faits ne constituaient une nouveauté. L’étude des controverses internes aux instances militaires et civiles dirigeantes dans le domaine pendant la Première guerre mondiale a montré que la conception dominante avant 1916 était celle de « traditionalistes » soucieux d’instruire la population21. « Propagande » et « agitation » servaient au contraire à désigner les activités de l’ennemi, tout à la fois perçues comme très dangereuses, et rejetées car reposant sur une mobilisation des affects. Présente dans ce groupe à tendance paternaliste, l’idée selon laquelle le public – allemand en l’occurrence – était simple et influençable l’était encore davantage parmi les « réformistes », qui virent pour leur part l’intérêt d’une instrumentalisation des émotions, préfigurant en cela les évolutions caractéristiques du régime national-socialiste. Enfin, un dernier groupe qui échoua à imposer sa vision à la fin de la guerre considérait au contraire la population comme une somme d’individus raisonnables, à même de se forger un jugement sur la simple base de faits livrés par le pouvoir dans une volonté de transparence.

43L’évocation de ces controverses attire l’attention sur l’existence de continuités propres à l’Allemagne en matière de communication publique. Tant dans la définition des objectifs que dans celle des méthodes, on retrouve pendant la Guerre froide des processus consistant dans le fait d’emprunter ou rejeter les techniques employées par l’adversaire, ainsi que la permanence remarquable d’une conception de l’information comme Aufklärung. La mise au ban du terme de propagande, et son emploi vis-à-vis du camp opposé dans un geste servant à souligner la qualité de sa propre entreprise de communication, ne date donc pas d’après 1945. La conception relativement pessimiste à l’égard des capacités d’entendement du public persiste également. L’insistance sur les faits et leur proclamation dans les titres d’ouvrages et les brochures d’auto-description apparaît donc dans ce contexte tout autant elle-même comme un instrument de communication, que comme l’émanation d’une démarche de transparence vis-à-vis du public.

Communication politique et politique culturelle à l’étranger, deux domaines strictement délimités

  • 22 89. Kabinettssitzung am 16. Dezember 1959, [K.] Deutsche Kulturarbeit im Ausland, in : Die Kabinett (...)

44L’importance d’une définition claire de la démarche pour éviter de nuire à l’efficacité de l’entreprise de relations publiques se reflète dans la controverse entourant la délimitation entre PÖA et politique culturelle à l’étranger. En 1959, la désignation de ce domaine géré par la direction 6 de l’Auswärtiges Amt était encore fluctuante : le chancelier Adenauer réclama par exemple du ministère une intensification du « travail culturel » (Kulturarbeit) aux États-Unis22. Le concept d’Auswärtige Kulturpolitik, qui commença dans le même temps à se développer à l’AA, entra définitivement dans les usages en apparaissant en 1965 dans la déclaration gouvernementale du chancelier L. Erhard. De manière très similaire à ce qui se déroulait dans le domaine de la communication politique, ce secteur d’activité avait évolué en sourdine jusqu’en 1959/60 ; comme la PÖA, il connut alors les mêmes processus d’élaboration conceptuelle, de réorganisation et d’augmentation des moyens financiers. Cette simultanéité, ainsi que le rôle décisif de la concurrence entre les blocs pour la définition des priorités de l’action culturelle à l’étranger, illustre l’importance des facteurs politiques dans l’expansion parallèle des deux domaines d’activité. Pourtant, la question d’une utilisation du travail culturel à l’étranger à des fins politiques était lourdement controversée. Le contenu des débats qui se tinrent le 23 juin 1960 au Bundestag à l’initiative du SPD en témoigne. Reprenant la critique qu’il avait émise après l’exposé de Werner Krueger sur les activités du BPA, en janvier 1960, le député social-démocrate Heinz Kühn introduisit la discussion en évoquant un problème fondamental :

  • 23 « Wenn wir über auswärtige Kulturarbeit diskutieren, sollten wir immer darauf bedacht sein, die Kul (...)

« Quand nous débattons de travail culturel à l’étranger, nous devrions toujours être attentifs à séparer soigneusement le travail culturel du travail de relations publiques, du travail de communication, de la propagande. […] Pendant le « Troisième Reich », la politique culturelle était issue d’un calcul méthodique et servait une politique d’hégémonie. Le peuple allemand en a payé le prix fort en perdant presque tous ses établissements culturels à l’étranger »23.

  • 24 « Die Kulturarbeit solle die Verpackung für die politische Öffentlichkeitsarbeit sein ; die kulture (...)

45Kühn reprochait à l’Office de presse une tendance à user des thèmes culturels comme d’un « emballage efficace », d’une « enveloppe séduisante » destinée à renfermer la « pilule laxative » contre le communisme24 ; sa vision du travail culturel à l’étranger était plus idéaliste et altruiste, elle visait à aider les pays en voie de développement à prendre leur destin en main. À la différence de la PÖA, Kühn considérait qu’il ne fallait pas réduire la politique culturelle extérieure au statut de simple instrument de la politique. Le ministre fédéral des Affaires étrangères H. von Brentano abonda dans son sens, prônant une stricte séparation entre travail d’information et travail culturel, à rebours justement des pratiques du bloc soviétique. Toutefois, Carlo Schmid (SPD) intervint pour montrer qu’un trop-plein de rigueur à ce sujet pouvait être dommageable à l’Allemagne fédérale, tant la propagande (notamment culturelle) de l’Union soviétique se montrait acharnée. Le député du FDP Klaus Freiherr von Mühlen se rallia à cette position ; il proposa néanmoins de s’inspirer de l’intelligence des procédés soviétiques, très différenciés selon le niveau de développement du pays visé.

  • 25 Mönnig (IN) à Von Hase (BPA), 31.1.1963, BArch Koblenz B145-3229.

46La doxa développée suite à ces débats fut celle d’une stricte séparation entre Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland et Deutsche Kulturarbeit im Ausland (ultérieurement Auswärtige Kulturpolitik). En pratique, nombreux étaient les cas-limite interrogeant la rigoureuse répartition des responsabilités entre la direction de l’étranger du BPA et la direction 6 de l’Auswärtiges Amt ; il n’était pas rare que l’une ou l’autre tente à cette occasion de se décharger d’obligations coûteuses, comme en témoignent les échanges entre G. Diehl et D. Sattler au sujet de l’envoi de matériel d’information dans les écoles à l’étranger, en 1961/62. Dans le domaine du film, l’AA demanda par exemple au BPA de réaliser sur son initiative un documentaire sur Beethoven, citant une liste de titres produits par l’Office à contenu manifestement culturel (Romantisches Deutschland, So lebt und wohnt der Deutsche). L’existence d’Inter Nationes, censée éviter au gouvernement fédéral d’apparaître directement à l’étranger, constituait une donnée supplémentaire. En 1961, la tutelle gouvernementale sur IN se renforça, contre l’avis de Mönnig qui sollicita une réforme du statut de l’association afin de lui conserver un semblant d’indépendance et d’autonomie ; en juillet, le BPA délocalisa son service d’expédition de matériel d’information dans les locaux d’IN, le personnel concerné se mêlant à celui de l’association. Au conseil d’administration, un véritable jeu politique se déroulait pour que le gouvernement conserve une représentation majoritaire (le départ de Rudolf Vogel en décembre 1961 fut ainsi compensé par l’arrivée de Berthold Martin) ; malgré les objections de Carlo Schmid et de Fritz von Twardowski, le principe d’une appartenance systématique des secrétaires d’État de l’AA et du BPA au conseil d’administration ne fut pas remis en cause. En dehors des frais d’administration, les fonds à disposition d’Inter Nationes provenaient en parts sensiblement égales du BPA (environ 8 millions de DM en 1962) et de l’AA (10 millions). Les deux centrales gouvernementales déléguaient à IN de nombreuses tâches relevant de la production et de la diffusion de matériel d’information à l’étranger, ainsi que de l’organisation des visites. Si l’on se place du point de vue du destinataire, c’est à ce niveau que la ligne de démarcation entre politique culturelle à l’extérieur et PÖA était la moins nette ; mais Inter Nationes avait justement vocation à apparaître aussi indépendante que possible du gouvernement. Comme s’en ouvrit Mönnig dans une lettre au nouveau chef de l’Office von Hase, le procédé ne fit cependant pas longtemps illusion, tant auprès des journalistes ouest-allemands que de la presse et des diplomates étrangers ; au plus tard début 1963, il avait perdu toute utilité et contribuait même plutôt à entretenir un climat de méfiance25.

47L’effort entrepris pour séparer strictement politique culturelle à l’étranger et entreprise d’information politique reposait sur l’idée de signaler une distanciation à la fois verticale et horizontale, c’est-à-dire vis-à-vis des pratiques passées du régime nazi et de celles, contemporaines, du bloc soviétique. Ce principe affiché se révélait néanmoins difficilement applicable dans la pratique ; la répartition des responsabilités institutionnelles entre l’AA et le BPA semblait en faire une option rationnelle, mais les contradictions soulevées par la coopération avec Inter Nationes, elle-même censée donner le change à l’extérieur, signalaient un décalage évident entre la recherche d’irréprochabilité et l’obéissance nécessaire aux contraintes du moment. Au final parfois contre-productifs, ces procédés témoignaient d’une recherche de l’efficacité omniprésente dans le secteur de la PÖA, dont seront détaillés ci-dessous les aspects principaux.

V. La PÖA à l’épreuve de la construction du Mur

  • 26 Notes d’Ahrens (AA 993) au sujet de l’ambiance anti-allemande à l’étranger, 28.2.1961, PA AA B6-20.
  • 27 Lettre de Von Eckardt (BPA) à Adenauer, 29.6.1961, BArch Koblenz B 145-3240.

48Début 1961, alors que l’Union soviétique maintenait la pression sur Berlin-Ouest en brandissant à nouveau la menace d’un traité de paix séparé avec la RDA, et que le procès Eichmann s’ouvrait à Jérusalem, le gouvernement fédéral s’inquiéta de la progression d’une « ambiance anti-allemande » à l’étranger. La question fut même mise à l’ordre du jour provisoire d’un conseil des ministres, dans la perspective duquel W. Ahrens et G. Diehl s’acquittèrent tous deux d’un état des lieux, l’un pour l’Auswärtiges Amt et l’autre pour l’Office de presse. Les conclusions des deux spécialistes de la communication politique étaient similaires : l’Allemagne pâtissait certes de préjugés profondément enracinés et d’une actualité peu favorable, mais son image avait pu être améliorée dans de nombreux pays, notamment grâce à la PÖA. À elle seule, cette dernière ne pouvait cependant venir à bout de l’anti-germanisme présent par endroits, en particulier aux États-Unis ; c’est la conduite de la politique intérieure et extérieure ouest-allemande elle-même qui était déterminante, la PÖA se devant d’en faire la présentation la plus juste, mais ne pouvant agir que dans la limite de ses possibilités. W. Ahrens souligna que de nombreux objectifs politiques du gouvernement fédéral (le droit à l’autodétermination, la question de la réunification, de Berlin et le problème des expulsés) avaient par nature tendance à éveiller la méfiance du citoyen étranger moyen26. L’attention était orientée sur la faible marge d’action de la PÖA et son statut de simple adjuvant (Hilfsmittel) de la diplomatie. Les moyens alloués à la PÖA et les débats politiques entourant sa mise en œuvre témoignaient au contraire de l’étendue des espoirs placés dans l’information politique et l’amélioration de l’image de l’Allemagne à l’étranger. L’opposition parlementaire interpella à plusieurs reprises le gouvernement fédéral sur son action de communication politique, la jugeant insuffisante. Le 30 mai 1961, au Bundestag, Felix von Eckardt dut rendre compte au député du FDP Reinhold Kreitmeyer des moyens employés pour alerter l’opinion internationale à propos des violations des droits de l’Homme dans le secteur soviétique de Berlin et la zone d’occupation soviétique. Du côté du SPD s’élevaient aussi périodiquement des voix critiques, comme celle du porte-parole du comité directeur qui reprocha aux instances gouvernementales d’avoir insuffisamment préparé la conférence des pays non-alignés à Belgrade, en septembre, et de ne pas avoir tenu compte des suggestions venues du camp social-démocrate. Mais c’est bien la construction du Mur de Berlin, le 13 août, qui mit la PÖA ouest-allemande le plus rudement à l’épreuve. La réaction gouvernementale fut pourtant très rapide : quelques jours après la rencontre entre Kennedy et Khrouchtchev à Vienne, les 3-4 juin, lors de laquelle ce dernier renouvela l’ultimatum soviétique sur Berlin, le chef du BPA F. von Eckardt annonça au chancelier Adenauer la mobilisation de ses services face au renforcement de l’agitation communiste. En coopération avec l’AA, une nouvelle « campagne » prévoyait de procurer à l’Allemagne fédérale le soutien des États neutres et alliés en insistant sur la notion d’« autodétermination », traitée au prisme non seulement de la question de Berlin, mais aussi de celles de la réunification et des territoires de l’Est27. L’Office de presse ne prévoyait cependant plus de mener une « action spectaculaire » comme en 1959 : ce changement de cours était expliqué par le fait qu’une trop grande insistance sur la défense de Berlin risquait de faire le jeu de la thèse communiste selon laquelle il s’agissait là d’un problème isolé, dont l’issue ne dépendait que de la bonne volonté des alliés occidentaux. L’éventail des procédés utilisés avait toutefois vocation à rester semblable ; une « activation » des contacts avec les individus ayant dans le passé bénéficié des voyages à Berlin, mais aussi avec les troupes alliées stationnées sur place devait par ailleurs accroître l’efficacité de la campagne.

49Au niveau parlementaire, sept députés chrétiens-démocrates réunis dans le « cercle de travail » sur la politique étrangère du groupe CDU/CSU au Bundestag (Majonica, Kopf, Manteuffel-Szoege, Gradl, von Guttenberg, Martin et Birrenbach) empiétèrent sur leurs congés à la demande d’Heinrich Krone (à l’époque président du groupe parlementaire chrétien-démocrate) afin d’établir un plan de gestion de crise. Les députés chrétiens-démocrates recommandèrent d’organiser des rencontres entre personnalités ouest-allemandes et journalistes étrangers favorables à la ligne politique de Bonn. Ils émirent par ailleurs l’idée d’une conférence entre les « chefs de la presse » des quatre pays, dans la perspective de mener campagne commune à l’international ; une coopération de la République fédérale et des alliés occidentaux dans le domaine de l’information politique se concrétisa effectivement pendant l’été.

La neutralisation des initiatives tierces dans le domaine de la PÖA

  • 28 Né en 1922, Egon Bahr avait entamé après-guerre une carrière journalistique avant d’entrer en 1950 (...)

50En 1961 et au-delà, l’Office de presse et l’Auswärtiges Amt se virent confrontés au problème de la multiplication d’initiatives de tierces parties dans le domaine de la communication vers l’étranger. L’activité du Sénat de Berlin-Ouest, en particulier, sous l’impulsion du maire-gouverneur Willy Brandt et de son porte-parole Egon Bahr28, fut perçue comme une menace directe pour la cohérence et l’efficacité de la PÖA. La question se posait à des degrés divers selon les acteurs concernés, mais mettait en jeu le pouvoir directeur du gouvernement fédéral, que le BPA réaffirma fermement à de multiples reprises, sans parvenir toutefois à contrecarrer l’autonomisation croissante de Berlin en matière de politique et de relations publiques à l’étranger.

51Comme le rappelle Bahr dans son autobiographie, la situation de Berlin-Ouest ne peut être bien comprise que si l’on rappelle son statut particulier, qui n’était pas tout à fait celle d’un Bundesland : en suspendant le passage de l’article 23 de la Loi fondamentale qui citait Berlin dans son ensemble comme le douzième Land de la République fédérale, les alliés occidentaux avaient en effet maintenu leur tutelle dans leurs anciens secteurs d’occupation ; Berlin-Ouest n’était pas régi par le Bund, et la participation des députés berlinois aux assemblées législatives fédérales n’était pas assortie du droit de vote. L’un des objectifs de W. Brandt était de parvenir à une inclusion à part entière dans le système politique ouest-allemand ; un autre de défendre la ville face à la menace soviétique en recherchant le soutien de Bonn et en rappelant aux puissances occidentales leurs obligations. Bien qu’il répétât ne pas vouloir mener une politique étrangère autonome, le social-démocrate acquit à la suite de l’ultimatum de Khrouchtchev une stature internationale, notamment grâce au tour du monde entrepris en février-mars 1959 avec le soutien financier du BPA. Sur le sujet de la réunification, il construisit peu à peu une marge de manœuvre tout en évitant de rendre publics ses désaccords avec le gouvernement fédéral. Lui-même ancien journaliste, Brandt était d’une part sensible aux problèmes susceptibles d’apparaître aux points de jonction entre pouvoir et espace public, et d’autre part conscient du rôle politique des relations publiques, en particulier à l’international.

  • 29 Senatspressechef, comme Bahr se désigne lui-même dans son autobiographie tout en marquant sa désapp (...)

52Comme le remarqua l’Office de presse, le Sénat de Berlin-Ouest réagit très promptement à l’ultimatum soviétique de novembre 1958 ; la nomination d’Egon Bahr à la tête de l’Office de presse et d’information, en février 1960, confirma l’importance accordée par Brandt aux relations avec la presse et l’opinion. La campagne du BPA de 1959, à laquelle Bahr avait lui-même participé, fut l’occasion d’une coopération entre instances fédérales et locales dans le domaine de la gestion des visites et des voyages de conférenciers ouest-allemands à l’étranger. En 1961 cependant, Berlin-Ouest se désolidarisa de Bonn pour mener sa propre entreprise de relations publiques. Le tournant s’amorça en juin, au moment même où F. von Eckardt annonçait à Adenauer le lancement d’une nouvelle action de communication. Alerté par son second Rudolf Kettlein, qui avait appris par les journaux les projets gouvernementaux ouest-allemand et britannique de mobilisation de l’opinion internationale en faveur de Berlin, Egon Bahr participa le 28 juin à une rencontre avec Felix von Eckardt et Hans-Joachim Hille, du bureau de presse de l’Auswärtiges Amt. Le « chef de la presse du Sénat »29 fit à W. Brandt un rapport sans appel :

  • 30 « Bonn bemüht sich, das Berlin-Thema herunter zu spielen und legt in der Behandlung keinerlei Eile (...)

« Bonn s’efforce de minimiser le thème de Berlin et ne se montre pas du tout empressé de le traiter [… Il est clair] que Bonn n’a ni le projet ni l’intention de procéder à une campagne mondiale pour Berlin comme en 1959. […] À Bonn, on part du principe qu’il y aura des négociations. À l’Auswärtiges Amt, l’impression prédominante est qu’il y aura une conférence des quatre Grands. […] Il est certainement faux de dire que le gouvernement fédéral ne fait rien ; mais il est fondamentalement opposé à une campagne pour Berlin, qui traiterait le sujet de manière isolée et étayerait de façon involontaire et indirecte la thèse soviétique de Berlin comme problème isolé. »30

53Bahr et Kettlein constatèrent que les instances fédérales ne prévoyaient pas de recourir à une demande de crédits exceptionnels, comme en 1959 ; la proposition d’intégrer du matériel d’information berlinois dans des publications du BPA fut refusée sous prétexte de budget insuffisant. La coopération fut dès lors marquée de multiples heurts, tandis que l’Office se montrait de plus en plus méfiant à l’égard des initiatives de Berlin-Ouest.

  • 31 « Jede Informationsarbeit, die zu bekehren versucht, ist problematisch ». Steltzer (IZB), Expérienc (...)

54Après la construction du Mur, le Sénat de Berlin décida la création d’un centre d’information (Informationszentrum Berlin) dont l’objectif principal était d’accueillir et d’informer les visiteurs (allemands et étrangers). Ouvert au public le 11 décembre 1961 et placé sous la direction de Werner Steltzer, frère du diplomate Hans Georg Steltzer, ce centre acquit bientôt une importance considérable : en 1968, il comptait deux directions, sept services et employait environ 75 personnes. L’IZB avait reçu du Sénat la mission « d’améliorer la capacité de jugement autonome sur Berlin » en informant visiteurs et interlocuteurs sur la base de « faits » et en évitant toute « propagande » ; un bilan des visites effectué après un peu d’un an de fonctionnement attestait que « tout travail d’information qui cherch[ait] à convertir se révél[ait] problématique »31 ; il valait mieux laisser parler la réalité des faits, et surtout le Mur lui-même dont la simple vue parvenait à ébranler des visiteurs indifférents, voire même hostiles à l’Allemagne fédérale.

55L’IZB déploya une intense activité en accueillant 45 000 personnes en 1961/62, et pour la seule année 1963 85 000 adultes et 175 000 jeunes. Seule une minorité de visiteurs – un cinquième en 1961/62 – venait toutefois de l’étranger. À Berlin, l’accueil des Allemands de l’Ouest était également assuré par le ministère fédéral pour les questions concernant l’Allemagne dans son ensemble, à hauteur de 100 000 personnes en 1961. Malgré l’enchevêtrement des responsabilités – outre le BMG, l’AA et le BPA étaient également présents à Berlin pour encadrer les visiteurs internationaux –, la coopération de l’IZB avec les instances fédérales se déroula sans problème particulier. Il en alla différemment quand le Sénat de Berlin se mit, du reste très vite, à vouloir développer sa propre communication politique à l’étranger. Dès janvier 1962, Steltzer s’adressa à G. Diehl pour établir une liaison entre l’IZB et les représentations diplomatiques dans le but de diffuser par leur intermédiaire les brochures éditées par le Sénat de Berlin, dont la liste s’élargit considérablement dans les mois suivants et se compléta de tracts, cartes géographiques et cartes postales. Diehl refusa l’établissement d’une collaboration pérenne et rappela que d’éventuels échanges ponctuels seraient soumis à l’accord préalable de l’AA et du BPA. En dépit de cet avertissement, Steltzer multiplia les contacts directs avec les délégations ouest-allemandes à l’étranger, concédant qu’il s’agissait d’un problème sensible mais arguant du très bon accueil réservé par ambassades et consulats au matériel d’information de Berlin-Ouest. Tandis qu’AA et BPA rappelaient à l’ordre les représentations diplomatiques, furent décidées des réunions de concertation bimensuelles entre représentants des deux Offices de presse. En 1966, la question n’était visiblement toujours pas réglée de façon satisfaisante du point de vue berlinois, puisque Steltzer demanda encore à Bahr d’intercéder auprès de l’Office pour faciliter les échanges de Berlin avec les délégations diplomatiques.

56Mais le véritable sujet d’inquiétude du BPA concerna les relations entre le Sénat de Berlin et la firme américaine de relations publiques Roy Bernard. Bahr rapporte la manière dont Roy Blumenthal, déjà sous contrat avec Bonn, proposa à Berlin-Ouest de prendre aussi en charge sa communication aux États-Unis. Brandt et Bahr décidèrent de lui faire confiance, et apprécièrent la manière dont la firme parvint à « créer des événements », à organiser des rencontres à l’occasion du voyage de Brandt en octobre 1962, puis à rendre possible une participation berlinoise à l’Exposition universelle de New York, en 1964/65. Le maire-gouverneur et son porte-parole étaient conscients du caractère problématique de cette activité de RP à l’étranger, dans la mesure où elle empiétait sur un domaine réservé du Bund, à savoir la politique extérieure. Dès mars/avril 1961, moment où les contacts entre Roy Bernard et Berlin-Ouest commencèrent à être connus de l’Office de presse, W. Brandt et R. Blumenthal s’efforcèrent de prévenir d’éventuelles objections de la part de Bonn. Aux États-Unis, le chef de Roy Bernard s’adressa en des termes rassurants à l’ambassadeur allemand Wilhelm Grewe : il garantit au gouvernement fédéral le respect de ses engagements et l’assura que tout matériel d’information en rapport avec Berlin respecterait la ligne politique de Bonn. D’Egon Bahr, il affirma qu’il avait justement choisi la firme parce qu’elle représentait les intérêts ouest-allemands. Le problème fut aussi abordé par Willy Brandt lui-même, à l’occasion d’une question posée à la Chambre des députés de Berlin par le groupe parlementaire social-démocrate au sujet de la représentation diplomatique des intérêts berlinois. Une grande partie de cette intervention d’un quart d’heure fut consacrée aux progrès de la communication politique à l’étranger depuis 1958 et à la coopération entre le BPA et les services du Sénat. Brandt insista sur le fait que Berlin-Ouest n’était pas sujet de droit international et que ses intérêts étaient représentés par le gouvernement fédéral ; en matière de PÖA comme dans le domaine plus large de la politique étrangère, problème de Berlin et question allemande n’avaient pas vocation à être traités de manière isolée, d’autant plus que cela risquait de faire le jeu de la théorie soviétique des « trois États ».

57Aux États-Unis, le fait que Roy Bernard ait été à la fois chargé de la promotion politique de Bonn et de Berlin-Ouest tendit en fait à annuler ces craintes et tensions : du point de vue du public, l’émetteur d’origine n’était en effet plus visible. En outre, la République fédérale disposait sur place du « Bureau d’information à New York » – qui devint en 1961 le German Information Center –, dont le directeur Joseph Thomas travaillait depuis 1952 en étroite coopération avec la firme américaine. Dès juin 1961, Thomas assura Diehl que Roy Bernard convenait systématiquement avec lui de toute initiative concernant Berlin, et qu’aucun désaccord ne pourrait survenir. L’Office de presse maintint ainsi une influence sur la façon dont Berlin-Ouest se présentait au public américain, même si certaines de ses initiatives le prirent parfois de court.

58Ces données évoluèrent en 1969/70, lorsque le Sénat de Berlin-Ouest décida d’étendre ses activités de relations publiques aux États-Unis en réduisant son contrat avec Roy Bernard et en mandatant l’agence de publicité Young & Rubicam. Pour les instances ouest-allemandes, une telle démarche risquait une nouvelle fois de conforter la thèse soviétique consistant à présenter Berlin comme une entité politique isolée. Or, ce problème s’était déjà posé en 1962, quand Berlin s’était adressé à la firme de Roy Blumenthal pour le représenter en Grande-Bretagne. À Londres, le gouvernement ouest-allemand était en effet sous contrat avec une agence locale, Curzon Publicity. Ayant appris de source tierce l’existence des projets de Berlin-Ouest, le chef du BPA F. von Eckardt demanda à E. Bahr d’interrompre ces négociations. La suite des échanges entre le successeur de von Eckardt K.-G. von Hase et Bahr témoigne de la méfiance de Bonn face au dynamisme grandissant de Berlin-Ouest en matière de PÖA, qu’il ne parvint pas à enrayer.

  • 32 Von Wechmar (Londres) à Diehl (BPA), 4.1.1962, BArch Koblenz B 145-3225.

59Ces efforts étaient en effet considérables : en avance sur les services fédéraux, ils inclurent des rencontres avec des spécialistes allemands des relations publiques, rassemblés dans l’Association des conseillers en publicité (Bund Deutscher Werbeberater und Werbeleiter) et la Deutsche Public Relations Gesellschaft. Le contrat conclu avec Roy Bernard pour les États-Unis se chiffrait à 400 000 DM, pour la Grande-Bretagne à 100 000 DM. En 1963 et 1964, la participation à l’Exposition universelle de New York fut par ailleurs préparée grâce à des virements annuels d’un million de DM, somme à son tour dépassée par le budget consacré aux brochures. Dès cette époque, Berlin-Ouest commença en outre à commanditer ses propres sondages en Allemagne fédérale, mettant en place un « groupe de travail sur la publicité » (Arbeitsgruppe Werbung) consacré à l’organisation des actions de communication politique au jour le jour. Ce déploiement d’initiatives attira l’attention de Bonn, qui dans le cas précis de la PÖA s’inquiétait d’une part de l’eau apportée au moulin de la théorie communiste des « trois États », et d’autre part d’un risque de « trop-plein » (Übersättigung) au sein du public étranger ; ces deux menaces furent formulées distinctement par l’ambassade à Londres dès le mois de janvier 196232, et ne cessèrent dès lors d’être invoquées par le BPA pour contrecarrer les activités du Sénat de Berlin en matière de relations publiques à l’étranger.

60Une troisième raison, évoquée par Diehl en 1961 lors d’un de ses entretiens avec Bahr, concernait le risque que les associations d’expulsés prennent exemple sur Berlin-Ouest pour conclure elles-mêmes des contrats publicitaires privés, entrant ainsi en concurrence avec la PÖA ouest-allemande. Même s’il concédait ne pas pouvoir empêcher le Sénat de Berlin de missionner Roy Bernard, le chef de la direction de l’Étranger à l’Office marqua son désaccord et argua de la nécessité d’une coordination de la publicité à l’étranger. Mais les conjectures de Diehl concernant les expulsés ne se réalisèrent pas.

61Sur le sujet de la réunification, Bonn fut plus régulièrement confronté aux initiatives du Comité Allemagne Indivisible (Kuratorium Unteilbares Deutschland/KUD), créé par Wilhelm Wolfgang Schütz et le social-démocrate Herbert Wehner en 1954. Conçu comme un lieu d’échanges au-dessus des partis, le KUD organisait des congrès annuels, des célébrations le 17 juin – jour férié dont Wehner avait obtenu l’introduction en commémoration du soulèvement de 1953 en RDA – et des campagnes de grande envergure visant à mobiliser l’opinion ouest-allemande en faveur de la réunification. Dans le contexte de la crise de Berlin et devant l’échec des tentatives pour promouvoir, souvent en opposition avec la ligne politique d’Adenauer, de nouvelles solutions à l’Est, la perception de l’importance de l’opinion internationale donna lieu au début des années soixante à de nouvelles démarches du KUD. L’Office fédéral se retrouva souvent mis devant le fait accompli. W. W. Schütz, dont le voyage aux États-Unis et en Extrême-Orient avait été financé par le BPA dans le cadre de la campagne pour Berlin, s’ouvrit dès son retour de ses divergences de vues avec les instances fédérales ; selon lui, l’Allemagne pâtissait d’une inquiétante mauvaise image à l’étranger, et Bonn ne plaidait pas suffisamment la cause de la réunification. La défense de Berlin était mise en avant au détriment de la question allemande. Schütz pointait là effectivement une caractéristique de la PÖA dont il conviendra d’interroger les conséquences au regard du développement ultérieur de la communication ouest-allemande à l’étranger.

62En 1960, à l’approche de la conférence au sommet prévue à Paris en mai, le KUD déploya une forte activité de relations publiques indépendante du gouvernement fédéral, s’alliant d’une part avec le Sénat de Berlin et d’autre part avec l’éditeur hambourgeois Axel Springer. Le 31 mars, lors d’une conférence de presse devant la presse nationale et internationale, W. W. Schütz et W. Brandt lancèrent ensemble une « campagne pour l’autodétermination » (Aktion Selbstbestimmung) de « tous les Allemands », comme le proclamèrent les affiches noir-rouge-or diffusées dans tout le pays. Schütz proclama son intention d’attirer l’attention du monde sur la situation en Allemagne de l’Est et à Berlin, tandis que le maire-gouverneur renvoyait à sa volonté de détente et revendiquait le droit de la population allemande à l’autodétermination ; le KUD était assuré de son entier soutien. Le mot d’ordre de la campagne était en lui-même objet de controverse, puisque le chancelier Adenauer l’avait utilisé lors du communiqué commun final de sa visite aux États-Unis, cherchant à devancer Brandt en faisant du droit à l’autodétermination de la population de Berlin-Ouest un préalable à la conclusion de tout traité de paix, et à imposer au maire-gouverneur l’idée d’un référendum.

  • 33 Annexes n° 5 et 5bis.

63L’initiative de Brandt et du KUD contribua au contraire à élargir la validité du terme de Selbstbestimmung à l’Allemagne dans son ensemble. Lors du conseil des ministres du 6 mai, Adenauer recommanda de remplacer le terme de réunification par celui d’autodétermination, soulignant qu’il serait mieux perçu à l’étranger car moins chargé de ressentiments. Le 11, le chancelier fédéral s’associa à l’« appel à l’opinion mondiale » (Appell an die Weltöffentlichkeit) rassemblant sous l’égide du KUD une cinquantaine de signatures des membres les plus éminents de la vie politique et publique ouest-allemande33. Cet appel, ainsi que l’annonce citant une déclaration de Khrouchtchev au sujet des Pachtounes et réclamant « aussi » l’autodétermination pour les Allemands, furent traduits par l’Office de presse en quatorze langues. En revanche, c’est par des rapports d’ambassade que les instances fédérales apprirent que le KUD publiait au même moment des annonces dans des journaux étrangers, en faveur cette fois-ci de Berlin. L’AA, qui avait découvert que l’opération était financée par Springer, ordonna, pour « éviter toute friction », de laisser faire et de retirer les annonces de même type placées par les services diplomatiques ouest-allemands.

64L’année suivante, après une série de contacts directs entre le secrétaire d’État à l’Auswärtiges Amt K. Carstens et W. W. Schütz, les bureaux de l’AA et du BPA chargés de la communication politique à l’étranger tentèrent de renforcer leur contrôle sur les activités du KUD. Convié à une réunion au ministère fédéral des Affaires étrangères le 28 juin 1961, Schütz assura ses interlocuteurs que son entreprise de communication n’avait pas pour but d’interpeller directement les gouvernements étrangers ; son intention était d’informer l’opinion mondiale, et ce faisant d’apporter son aide à la PÖA ouest-allemande. Comme cela se confirma par la suite, Bonn n’était pas opposé à cet apport supplémentaire, tant qu’il se limitait au cadre défini par le ministère des Affaires étrangères. Les instances officielles maintinrent par exemple leurs distances vis-à-vis des démarches du KUD auprès des Nations Unies. Lors de la réunion de juin 1961, le député Johann Baptist Gradl, spécialiste des questions de réunification au sein de la CDU, insista pour que le KUD marque plus d’indépendance à l’égard de Brandt, qui l’encourageait à agir auprès de l’ONU. Gradl prit au contraire position pour un renforcement de la coopération entre le KUD, l’AA et le BPA.

65Le cas du Kuratorium Unteilbares Deutschland illustre la façon dont les instances officielles tentèrent de neutraliser les initiatives tierces en matière de PÖA. Les relations publiques représentant un domaine moins réglementé que la politique étrangère, l’argent constituait un moyen de pression efficace, sauf quand les acteurs concernés disposaient de leurs propres sources de financement. Sous la conduite de W. Brandt et E. Bahr, Berlin-Ouest sut très bien profiter de cette marge de manœuvre, au cours d’un processus où le maire-gouverneur bâtit aussi sa réputation à l’international grâce à une présence active dans les médias et des voyages à l’étranger. Après la période de mise en place de la PÖA ouest-allemande, en 1959/60, s’ouvrit en 1961 un chapitre difficile avec la gestion du procès Eichmann et la construction du Mur à Berlin. Mais c’est également à l’été 1961 que s’amorça une coopération secrète entre la République fédérale et les trois alliés occidentaux dans le but de coordonner et renforcer les efforts d’information sur Berlin et la question allemande.

La coordination interalliée dans le domaine de l’information

  • 34 Rapport DES(94)2-V (Questions politiques, économiques, juridiques. Information et relations culture (...)

66La coopération interalliée dans le domaine des programmes d’information à destination de l’opinion existait déjà à un niveau bi- ou multilatéral, comme en témoignent les contacts entre les services de Bonn et l’USIA d’Edward Murrow, ou les échanges menés dans les pays entre les diplomates ouest-allemands et leurs homologues, le plus souvent britanniques et américains. Elle avait aussi pour cadre l’OTAN, qui disposa dès 1950 d’un service de l’information et dès 1952 d’un groupe de travail spécialisé, dont la mission consistait à « rassembler et collectionner les idées qui devraient être inculquées aux peuples de la Communauté Atlantique »34. Ce groupe de travail, qui fusionna ensuite avec son équivalent dans le domaine de la coopération sociale et culturelle pour former le Comité de l’information et des relations culturelles, s’occupait de contre-propagande, des visites de journalistes et du programme de publications, expositions, émissions radio et télévisées de l’organisation. À partir de 1953, il organisa également les Conférences des chefs des services nationaux d’information, dont la première eut lieu à Londres en avril 1951. Ces conférences, qui se tinrent à la fréquence d’environ une tous les deux ans, étaient l’occasion de faire le point sur l’activité des pays membres en matière de diffusion de l’information.

  • 35 Pierre Baraduc (DSIP MAE) à Jean Chauvel (ambassadeur de France à Londres), 11.8.1961, MAEE DSIP 46 (...)

67La coopération confidentielle inaugurée en août 1961 sur les questions de l’Allemagne et de Berlin se fit hors de ce cadre, mais la liaison avec l’OTAN faisait partie des priorités et se mit en place dès le mois de septembre. À l’occasion de la conférence des ministres des Affaires étrangères à Paris fut décidée la constitution d’un groupe de travail réunissant les chefs des services américain, britannique, français et ouest-allemand de presse et d’information. La réunion des 5 et 6 août au Quai d’Orsay entre E. Murrow, pour l’USIS, G. Diehl, R. A. Burrows du Foreign Office et Pierre Baraduc, directeur de la presse et de l’information au ministère des Affaires étrangères, détermina les conditions d’une harmonisation de l’effort d’information entre les quatre pays ; ce travail « [devait] prolonger sur le plan de l’information celui qui [était] accompli dans le domaine proprement politique par le Groupe directeur des Ambassadeurs […] à Washington »35. L’action visait les opinions nationales et l’ensemble du « monde libre », avec une insistance particulière sur les pays non alignés en prévision de la conférence de Belgrade. Un sous-comité pour l’information (Quadripartite Information Committee) fut créé à Washington pour établir des directives communes à l’usage des services de presse et d’information des quatre pays et se livrer à un échange de matériel d’information sur Berlin. Par ailleurs, les ministres des Affaires étrangères adressèrent des consignes à leurs délégations diplomatiques afin d’organiser la coopération interalliée au niveau des postes. Cette coordination avait pour objectif d’éviter les contradictions au sein du bloc occidental, qu’aurait tôt fait d’exploiter l’adversaire, et d’utiliser le matériel d’information « le plus économiquement et le plus efficacement possible » en le mutualisant.

  • 36 « Particularly impressive was a listing of the activities of the FRG […] ». Rapport du sous-comité (...)

68Le thème principal de cet effort commun était la situation de Berlin. Les représentants des quatre pays firent état de l’étendue de leurs programmes d’information sur ce sujet, « particulièrement impressionnant[e] »36 dans le cas de la République fédérale, tandis que la contribution de la France se révélait assez faible. L’USIS et l’USIA lancèrent plusieurs initiatives d’envergure, en commandant respectivement une brochure à l’éditeur Axel Springer, dont l’ambassade américaine à Londres reçut à elle seule 7 tonnes, et en contribuant à un programme spécial de Noël du Sender Freies Berlin. Même les services français soutinrent l’effort interallié en consacrant à Berlin une nouvelle brochure et un nouveau film. Les recommandations du groupe de travail concernaient d’une part le style des publications, qui se devaient d’être « rédigées en termes simples » afin d’« être compr[ises] par toutes les couches de l’opinion », y compris dans les pays neutres, d’autre part les contenus : en onze points, une liste réfutait les principaux arguments soviétiques et insistait sur l’importance des concepts employés ; il était conseillé de remplacer l’expression « crise de Berlin » par « crise de Khrouchtchev », pour bien marquer qu’elle était de « fabrication soviétique » ; l’usage fait par l’adversaire des mots de « paix » et « liberté » devait être déconstruit grâce à des références à la situation en Allemagne de l’Est et à l’opposition soviétique à un accord sur le désarmement.

69Pour la République fédérale, le forum régulier que constituait le sous-comité à Washington offrit l’opportunité d’influencer les pratiques de ses alliés dans le domaine de l’information. C’est ainsi qu’elle distribua une série de « suggestions » terminologiques concernant Berlin et l’Allemagne, qu’elle espérait au moins voir apparaître de temps en temps dans les discours et interviews d’hommes politiques influents. « Berlin-Ouest » devait si possible disparaître au profit de « Berlin », « l’Allemagne de l’Est » être remplacé par la « zone soviétique », les « territoires orientaux du Reich allemand » par les « territoires sous administration polonaise (ou soviétique) ». La question allemande était associée prioritairement au « rétablissement des droits de l’Homme et de la dignité humaine à Berlin-Est et en zone d’occupation soviétique » ainsi qu’à la notion d’autodétermination. La marge de manœuvre du sous-comité pour l’information était toutefois limitée, puisque ses décisions se déroulaient sous la supervision du Groupe directeur des ambassadeurs ; il n’en constitua pas moins une tribune pour l’Allemagne fédérale, qui au-delà du problème de Berlin rappela à plusieurs reprises l’exigence ouest-allemande de réunification. Ce fut le cas lors des réunions concernant l’éventualité de la conclusion d’un traité de paix séparé entre l’Union soviétique et la RDA, et l’élaboration d’une thèse quadripartite à ce sujet. La discussion permit au représentant ouest-allemand de s’ouvrir de l’inquiétude suscitée à Bonn par les dernières déclarations de Kennedy, qui insistaient sur les implications d’un traité de paix séparé sur les « droits et intérêts » alliés à Berlin sans faire mention de l’exigence allemande de réunification. Par l’intermédiaire du Sous-comité pour l’information, la République fédérale chercha véritablement à exercer une influence politique, comme le signala le Français C. Lebel au ministre des Affaires étrangères Couve de Murville :

  • 37 C. Lebel (ambassade de France à Washington) à M. Couve de Murville (MAE), 8.12.1961, MAEE DSIP 465/ (...)

« […] il existe une tendance allemande dont M. Gunther Diehl, Directeur des services étrangers à l’Office fédéral de Presse, s’est fait l’interprête [sic] à l’occasion de son passage par Washington, et selon laquelle le sous-comité devrait entendre dans un sens large la mission qui lui avait été confiée, et prendre des initiatives en vue d’orienter l’information alliée. »37

70Les membres du sous-comité allèrent cependant à l’encontre des intentions ouest-allemandes en décidant de rester « étroitement soumis au groupe des Ambassadeurs ». En décembre 1961, le Groupe de travail sur l’information jugea qu’il était désormais inopportun de mettre trop l’accent sur Berlin, et qu’il convenait plutôt d’éclairer les déficiences et contradictions structurelles du monde communiste. Les réunions du sous-comité perdirent peu à peu en contenu et se virent dans une large mesure remplacées par la coopération bilatérale dans le domaine de l’information, qui existait déjà avec les services britanniques et américains et fut instaurée avec le gouvernement français en mai 1962.

Bilan

71La menace soviétique sur Berlin, en deux étapes d’intensité ascendante en 1959 et 1961, a été mise en évidence comme la pierre de touche du développement de l’entreprise ouest-allemande de communication politique à l’étranger. La crainte d’un désengagement allié dans la ville divisée entraîna une réévaluation de l’importance des opinions publiques, qui se traduisit par la reconnaissance d’un secteur d’action gouvernementale spécifique au niveau parlementaire et au-dessus des partis. Les fonds consacrés à la mobilisation mondiale en faveur de Berlin se fixèrent en un poste de dépenses permanent qui permit le déploiement de différentes techniques de relations publiques, en particulier les invitations à des visites en République fédérale et le recours renforcé aux moyens (audio)visuels. Malgré la mise en avant de la valeur documentaire et strictement informative de la communication ouest-allemande, certaines caractéristiques comme l’appel à l’émotion, la formulation de messages simples ou l’insistance sur l’image personnelle d’hommes politiques ont signalé des contradictions difficilement dépassables : la notion d’Aufklärung, dont on a pu dégager qu’elle était une constante historique des attendus allemands en matière d’information politique, se révèle en effet difficilement compatible avec la recherche d’efficacité inhérente à toute propagande, a fortiori en temps de guerre, et à plus forte raison encore de Guerre froide. La distinction martelée entre la communication vertueuse de Bonn et la « propagande » du bloc communiste ne résiste pas à l’épreuve des faits, ce qu’illustrent également les efforts visant à délimiter strictement les domaines de la communication politique et de la politique culturelle à l’étranger. Le concept officiel introduit en 1959, Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland, est un indice incontournable de ces contradictions.

72Du point de vue de l’inscription institutionnelle, la crise de Berlin marqua aussi un nouveau départ pour l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral, qui s’assura par une série d’initiatives rapides le rôle directeur en matière de PÖA, et plus généralement de communication officielle. Les revendications constantes de l’Auswärtiges Amt ne lui permirent pas de s’arroger un droit de contrôle exclusif sur l’information politique ouest-allemande à l’étranger. La réévaluation du statut des spécialistes de la presse au sein des missions alla de pair avec cette émancipation de la communication politique hors du cadre de la diplomatie traditionnelle. La réorganisation des services gouvernementaux, la familiarisation avec les nouveaux outils fournis par la démoscopie et la recherche d’échanges avec le monde de la publicité et de l’industrie constituent des indices supplémentaires de cette spécialisation et modernisation du secteur de l’information fédérale. En dépit des implications pluralistes du terme d’Öffentlichkeitsarbeit, Bonn s’efforça par ailleurs de neutraliser, sans y réussir tout à fait, les initiatives tierces vers l’étranger, en particulier celles du Sénat de Berlin. Sans définition stricte comme le domaine diplomatique, la communication politique ouvrait aux initiatives qui trouvaient à se financer une certaine marge de manœuvre (la même qu’avait exploitée le chancelier Adenauer à la création de la République fédérale).

73Le contexte des années 1959-1961 imposa de lourdes contraintes à l’entreprise ouest-allemande de communication à l’étranger, qui se retrouva prise entre la nécessité d’agir et des obstacles liés d’une part à la persistance par endroits tenace d’un sentiment de fond hostile à l’Allemagne, d’autre part à l’histoire récente de l’information politique sous le régime nazi. La vague de profanations antisémites à l’hiver 1959/60 et le procès Eichmann, en 1961, furent perçus comme de sérieuses hypothèques pour l’objectif de réhabilitation, d’autant plus qu’ils étaient mis à profit par le bloc adverse, dont les activités furent consignées avec une inquiète acribie par les officiels ouest-allemands de la communication (y compris dans les pays alliés). Il en résulta certaines constantes, qu’il s’agira désormais d’analyser à la lumière d’un exemple concret : d’un point de vue technique, une tendance à la dissimulation de l’émetteur et un ajustement systématique au contexte politique et à la structure de l’espace public local. Il conviendra en outre d’interroger les conséquences des conditions d’émergence de la PÖA ouest-allemande, dont il a été montré qu’elles étaient indissociables du problème de Berlin. L’épisode du blocus, en 1948/49, avait déjà prouvé que la situation de la ville divisée possédait un « capital sympathie » sans commune mesure avec la question abstraite de la réunification (et ses implications territoriales à l’Est). La défense de Berlin-Ouest permettait d’attirer l’attention du monde sur le fait que la République fédérale appartenait pleinement et entièrement au monde libre. En instaurant un effort d’information quadripartite sur Berlin et l’Allemagne, en 1961, les alliés occidentaux montrèrent cependant qu’ils poursuivaient ce faisant leurs propres objectifs, c’est-à-dire résister à la pression communiste tout en tenant compte des inquiétudes de leurs opinions publiques. De quelle manière, dans ces conditions, était-il possible de faire entendre l’objectif ouest-allemand de réunification ? Le cas de la PÖA dirigée vers la France, sur lequel se concentrera l’analyse qui suit pour évaluer l’adaptation des mesures de communication politique au contexte local, et en raison de la valeur heuristique de cette étude pour l’histoire des relations franco-allemandes, permettra de déterminer la spécificité de l’attitude adoptée.

Notes

1 Selon les intertitres d’un rapport adressé par Mönnig (IN) à Von Eckardt (BPA), 12.6.1954, BArch Koblenz B145-767.

2 « Hier unterbrach mich der Bundeskanzler und sagte, daβ die Deutschen immer annähmen, das Ausland müsse schon alles über uns wissen. Dem sei aber wohl nicht so. » Mönnig (IN) à Von Eckardt (BPA), 28.2.1957, ibid.

3 « [Die Werbetätigkeit der SBZ werde] mit allen einer Diktatur zur Verfügung stehenden Mitteln gefördert […] » Procès-verbal de la réunion au ministère fédéral des Affaires étrangères du 5.11.1958 [sans nom d’auteur], PA AA B 6-53.

4 « [mit Hitler] durch dick und dünn gehen », citation de référence des articles consacrés à Rudolf Vogel. Voir par exemple : « Durch dick und dünn », Der Spiegel 33, 1953, p. 7-10.

5 « American newspapermen, magazine editors, photographers and contemporary historians should be sent to Berlin as soon as possible. » Roy Bernard à Von Eckardt (BPA), 5.1.1959, BArch Koblenz B 145-1936.

6 « Der Public-Relations Mann in einer sowjetischen Mission ist in jedem Falle der wichtigste Mann. […] Ist der Missionschef nicht in einer Person der als Diplomat getarnte Propagandist, dann kann es sein, dass der eigentliche Public-Relations Mann sogar dem Botschafter gegenüber Weisungsbefugnis hat. » Notes de Hilgers (IN Berlin-Sekretariat), 17.2.1959, BArch Koblenz B145-1936.

7 Bernard Ludwig, « De l’anticommunisme au débat politique et intellectuel avant le communisme » in : Jean-Paul Cahn / Ulrich Pfeil (éd.), Allemagne 1961-1964. De la construction du Mur à l’Ostpolitik, Villeneuve d’Ascq, Presses universitaires du Septentrion, 2009, p. 171-186, p. 179 sq. Le Volksbund für Frieden und Freiheit était financé en partie par le ministère fédéral des affaires étrangères ; aucun élément issu des recherches en archives réalisées pour le présent travail ne laisse en revanche conclure à l’existence d’un lien entre le VFF et l’Office fédéral de presse.

8 Compte-rendu du congrès des attachés de presse (matinée du 8.4.1959), p. 40, PA AA B 7-30.

9 Cf. infra, troisième partie.

10 Organisation non-gouvernementale dont les origines remontent à une initiative d’Albert Einstein pour aider les Allemands fuyant le régime national-socialiste, en 1933. L’IRC s’était impliqué en Europe après 1945 et à Berlin pendant le pont aérien.

11 « Es liegt auf der Hand, dass ein großer Teil der […] aufgeführten Projekte bessere Wirkung erzielen könnte, wenn anstatt einer deutschen Stelle ein amerikanischer Ausschuss als Quelle oder Organisator auftrete ». Borchardt (Washington) à l’AA, 5.1.1959, BArch Koblenz B145-1922.

12 « Zum Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1960 (Haushaltsgesetz 1960). Einzelplan 04, Geschäftsbereich des Bundeskanzlers und des Bundeskanzleramtes » (Drucksache 03/1704zu), 24.3.1960, p. 2, in : Drucksachen und Plenarprotokolle des Bundestages, URL : http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/03/017/0301703zu.pdf [18.9.2013].

13 « Eine erfolgreiche Außenpolitik ist aber auf die Dauer undenkbar ohne die Unterstützung durch Öffentlichkeitsarbeit. Wir erleben heute die letzten Phasen einer Entwicklung, an deren Ende die gleichrangige Bedeutung von Außenpolitik und Öffentlichkeitsarbeit stehen wird. […] Die Vertretung der Ostpolitik ist am schwierigsten. […] Meiner Meinung nach muß den Vertriebenen-Verbänden die Möglichkeit gegeben werden, eigene Initiativen in Kontakt mit den amtlichen Stellen zu entwickeln. Entscheidend ist hier die Personenfrage. Das Bundes-Presse-und Informationsamt hat seit der Berlin-Krise die PR-Arbeit im Ausland erheblich erweitert. Das bisher Erreichte stellte aber lediglich einen Anfang dar und reicht nicht einmal aus, um die elementaren Voraussetzungen für eine moderne PR-Arbeit zu schaffen.» Berthold Martin à Konrad Adenauer, 23.12.1959, BArch Koblenz, B145-1277.

14 « […] am geeignesten ist ein Instrument, das, von außen her betrachtet, im Erscheinungsbild das unpolitischere ist – das beweglichere ist, weil es nicht so sehr in die Hierarchie der staatlichen Kompetenzzüge eingebaut ist. » 21. Januar 1960 : 42. Sitzung, in : Der Auswärtige Ausschuß des Deutschen Bundestages. Sitzungsprotokolle 1957-1961, p. 1035.

15 Ibid., p. 1040 sq.

16 Compte-rendu d’une réunion sur le travail d’information anticommuniste (antikommunistische Aufklärungsarbeit), service de presse de l’AA, 21.9.1961, BArch Koblenz B145-3240.

17 « die verlogene Propaganda unserer Feinde » ; « durch authentische amtliche Dokumente noch einmal den unwiderleglichen Nachweis zu erbringen, dass es ausschließlich und allein England war, das den Krieg verschuldet und ihn gewollt hat, um Deutschland zu vernichten. » Auswärtiges Amt (Hg.), Dokumente zur Vorgeschichte des Krieges. 1939 Nr. 2, Berlin, 1939. Cité d’après S. Zala, Geschichte unter der Schere politischer Zensur; amtliche Aktensammlungen im internationalen Vergleich, München, Oldenbourg, 2001, p. 38.

18 « Bei der Widerlegung der SU-Propaganda müsste unsere Darstellung die „einfache Wahrheit für einfache Menschen“ bringen. » Compte-rendu d’une réunion sur le travail d’information anticommuniste (antikommunistische Aufklärungsarbeit), service de presse de l’AA, 21.9.1961, BArch Koblenz B 145-3240.

19 « Diese Arbeit unterscheidet sich grundsätzlich von « Propaganda » dadurch, daß sie ohne sichtbare politische Ziele rein unterrichtend, informierend auftritt, keine Massenwirkung im Auge hat, sondern versucht, das interessierte Individuum anzusprechen und aufzuklären ». Le travail réalisé par Inter Nationes est décrit par le terme « kulturell orientierte public relations Arbeit ». Étude confidentielle de Fritz von Twardowski, été 1956, BArch Koblenz B 145-767.

20 « Sie [Die PÖA] stellt dar und erläutert, sie kann also nicht aus sich selbst leben. Öffentlichkeitsarbeit ist Informationsarbeit und soll kein Mittel sein, politische Unbesonnenheiten oder Fehler zu vertuschen. Insofern ist Öffentlichkeitsarbeit keine Propaganda. » Rapport d’activité du BPA dans le domaine de la PÖA Ausland, août 1961, BArch Koblenz B 145-3241.

21 Anne Schmidt, Belehrung PropagandaVertrauensarbeit. Zum Wandel amtlicher Kommunikationspolitik in Deutschland 1914-1918, Essen, Klartext, 2006.

22 89. Kabinettssitzung am 16. Dezember 1959, [K.] Deutsche Kulturarbeit im Ausland, in : Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung Bd.12. 1959, hg. vom Bundesarchiv, URL : http://www.bundesarchiv.de/cocoon/barch/0000/k/k1959k/kap1_2/kap2_49/para3_14.html [1.11.2013].

23 « Wenn wir über auswärtige Kulturarbeit diskutieren, sollten wir immer darauf bedacht sein, die Kulturarbeit sorgfältig von der Public-Relations-Arbeit, von der Öffentlichkeitsarbeit, von der Propaganda zu trennen […]. Im „Dritten Reich“ war die auswärtige Kulturpolitik ein planmäßig kalkuliertes Instrument äußerer Machtpolitik. Das deutsche Volk hat dies mit dem Verlust nahezu all seiner kulturellen Auslandseinrichtungen teuer bezahlen müssen. » Plenarprotokoll 03/119, 23.06.1960, p. 6869, in : Drucksachen und Plenarprotokolle des Bundestages, URL : http://dipbt.bundestag.de/doc/btp/03/03119.pdf [1.11.2013]. Les mots soulignés en gras le sont dans le procès-verbal d’origine.

24 « Die Kulturarbeit solle die Verpackung für die politische Öffentlichkeitsarbeit sein ; die kulturellen Themen böten sich als wirkungsvolle Verpackung an ; gewissermaßen die Kulturarbeit im Ausland als die lockende Hülle, um darin die Abführpille gegen den Kommunismus zu verpacken ». Ibid., p. 6869 sq.

25 Mönnig (IN) à Von Hase (BPA), 31.1.1963, BArch Koblenz B145-3229.

26 Notes d’Ahrens (AA 993) au sujet de l’ambiance anti-allemande à l’étranger, 28.2.1961, PA AA B6-20.

27 Lettre de Von Eckardt (BPA) à Adenauer, 29.6.1961, BArch Koblenz B 145-3240.

28 Né en 1922, Egon Bahr avait entamé après-guerre une carrière journalistique avant d’entrer en 1950 au service de la radio RIAS, émise depuis le secteur américain de Berlin. Nommé par Brandt en 1960 à la tête du bureau de presse du Sénat de Berlin, le social-démocrate a révélé s’être inspiré à ce poste de l’exemple de F. von Eckardt : Egon Bahr, Zu meiner Zeit, München, Karl Blessing, 1996, p. 119 sq.

29 Senatspressechef, comme Bahr se désigne lui-même dans son autobiographie tout en marquant sa désapprobation vis-à-vis de l’appellation de Pressechef : E. Bahr, Zu meiner Zeit, p. 111 et p. 119.

30 « Bonn bemüht sich, das Berlin-Thema herunter zu spielen und legt in der Behandlung keinerlei Eile an den Tag. [… Auf diesem Hintergrund] wird klar, dass Bonn eine weltweite Berlin-Aktion wie 1959 weder plant noch beabsichtigt. […] Man geht in Bonn davon aus, dass es zu Verhandlungen kommen wird. Dabei überwiegt im Auswärtigen Amt die Neigung zu einer Vier-Mächte-Konferenz. […] Es ist zweifellos falsch, zu sagen, dass die Bundesregierung in dieser Beziehung nichts tue, sie ist jedoch prinzipiell gegen eine Berlin-Aktion, die durch eine Sonderbehandlung dieses Themas ungewollt und indirekt die sowjetische These vom Sonder-Problem Berlin unterstützen würde. » Notes de Bahr pour Brandt, 29.6.1961, LAB B Rep. 002-3373.

31 « Jede Informationsarbeit, die zu bekehren versucht, ist problematisch ». Steltzer (IZB), Expériences avec les visiteurs à Berlin en provenance du territoire fédéral et de l’étranger, mars 1963, LAB B Rep. 002-7100/2.

32 Von Wechmar (Londres) à Diehl (BPA), 4.1.1962, BArch Koblenz B 145-3225.

33 Annexes n° 5 et 5bis.

34 Rapport DES(94)2-V (Questions politiques, économiques, juridiques. Information et relations culturelles), mars 1994, p. 22, in : NATO Archives, URL : http://www.nato.int/archives/tools/5.pdf [4.12.2013].

35 Pierre Baraduc (DSIP MAE) à Jean Chauvel (ambassadeur de France à Londres), 11.8.1961, MAEE DSIP 465/DI4 Berlin sd/ Info.

36 « Particularly impressive was a listing of the activities of the FRG […] ». Rapport du sous-comité pour l’information, 29.08.1961 (Quadripartite Information Officers, Minutes of August 29, 1961 Meeting), MAEE DSIP 465/DI4 Berlin – Film sur Berlin (62).

37 C. Lebel (ambassade de France à Washington) à M. Couve de Murville (MAE), 8.12.1961, MAEE DSIP 465/DI4 Berlin sd/ Info.

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