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Promouvoir la RFA à l’étranger (1958-1969)

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Ariane d'Angelo

Deuxième partie. La communication d’État ouest-allemande à l’étranger

Chapitre 2. L’appareil de communication d’État

Texte intégral

  • 1 Werner Krueger, « Das amtliche Informationswesen » in : Kurt G.A. Jeserich / Hans Pohl / Georg-Chri (...)
  • 2 « Wir wussten genau, wie Presse- und Informationspolitik nicht angelegt sein durfte. » Werner Krueg (...)

1Au nouvel ordre médiatique établi après 1945 par les alliés occidentaux dans leurs zones d’occupation correspondit, si l’on en croit les exposés rétrospectifs à caractère semi-officiel donnés par des représentants de l’Office fédéral de presse, une volonté équivalente du côté ouest-allemand de réformer le domaine de l’information politique gouvernementale. Que l’on considère les articles de l’ancien chef adjoint du BPA Werner Krueger, à la fin des années 1980, ou la première édition de la documentation consacrée au Bundespresseamt, en 1969, l’intention semble consister à faire ressortir le caractère démocratique de l’organisation instaurée par la République de Bonn1. À l’évocation de la propagande nazie succède, d’une manière qui suggère l’idée d’une rupture abrupte, celle du « nouveau départ » associé à la fondation de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral. Les emprunts à la République de Weimar, quoiqu’évidents si l’on envisage la structure de l’institution et sa place dans le système général de gouvernement, disparaissent au profit de l’affirmation d’une nouveauté radicale, sans que soit non plus abordée la question de la continuité touchant le personnel. Le rejet de l’époque nazie, par lequel s’enclenche une mise à distance hyperbolique du passé, apparaît particulièrement crucial dans le domaine de l’information politique (ou propagande), celui-là même que le parti national-socialiste, pendant la phase de conquête du pouvoir, avait érigé en un véritable ersatz de politique, avant d’en faire un instrument essentiel de son appareil de domination. Le processus de réflexion sur les tâches et le statut d’une structure gouvernementale d’information politique adaptée aux circonstances nouvelles, bien loin d’être arrêté au moment de la création de l’Office fédéral de presse, se poursuivit pendant ses premiers mois d’existence en coopération avec différents spécialistes allemands et étrangers. Si l’on en croit W. Krueger, priorité absolue fut donnée à la rupture avec les usages pervertis du « IIIe Reich », et en particulier avec la toute-puissance exercée par l’État sur les médias : « Nous savions exactement quelle forme une politique de la presse et de l’information n’avait pas le droit de prendre »2.

2La teneur des consignes données par Adenauer en vue de l’édification de l’appareil gouvernemental de communication, toute entière tournée vers la recherche de l’« efficacité » dans les relations avec la presse, permet de relativiser la portée de ces déclarations rétrospectives. De même, la forme et le statut de l’institution créée sur décision du chancelier dans le mois suivant son élection à la tête du premier gouvernement fédéral vont plutôt à rebours de cette mise en récit « démocratiquement correcte » de ses origines et de ses fonctions. Il s’agira dans ce chapitre d’examiner la tension résultant de l’insertion d’un instrument discrédité par le régime précédent, et néanmoins nécessaire, dans le contexte démocratique de l’Allemagne fédérale, avant d’en étudier les conséquences sur la communication politique vis-à-vis de l’étranger, et en particulier des alliés occidentaux, qui se montrèrent attentifs à la rupture avec les usages médiatiques du « IIIe Reich ».

I. Le personnel de l’Office fédéral de presse

Les parcours personnels, révélateurs de continuités

  • 3 Cf. supra, partie 1, chapitre III.

3Moins étudiées que ceux du personnel du ministère fédéral des Affaires étrangères, les biographies des membres de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral présentent avec elles des caractéristiques communes : pour ce qui concerne l’étage décisionnaire de l’Office (direction et chefs de directions), il s’agit du réemploi d’anciens diplomates du ministère de Ribbentrop et de systèmes de cooptation adossés à des réseaux personnels ou à une participation aux confréries étudiantes catholiques. Les profils atypiques tel celui de Felix von Eckardt, qui occupa le poste de porte-parole entre 1952 et 1962 avec une interruption d’une année en 1955-56, restèrent l’exception. À la création de l’Office fédéral de presse, Konrad Adenauer tenta sans grand succès de trouver le « Goebbels démocratique » qu’il appelait de ses vœux3. En restant deux mois et demi à la tête de l’Office, Heinrich Böx – un ancien philologue ayant travaillé après 1945 au sein d’agences de presse et comme commentateur spécialiste de politique internationale, et dont la carrière ultérieure se déroula dans le service diplomatique – inaugura une série de trois très courts mandats en l’espace d’un an. Son successeur Paul Bourdin, journaliste d’origine huguenote qu’Arnulf Baring juge au contraire de son prédécesseur très intelligent et cultivé, démissionna quelques semaines plus tard en raison de divergences avec le chancelier fédéral, auquel il reprocha de trop restreindre sa propre marge de manœuvre face à la presse. Adenauer tenta alors avec Heinrich Brand de placer un haut fonctionnaire à la direction de l’Office ; ce dernier avait fait carrière dans les années 1920 au ministère de l’Intérieur prussien et développa l’appareil du Bundespresseamt en bureaucrate mais sans le moindre talent pour les relations avec la presse. Au terme d’à peine dix mois, il fut remplacé par un diplomate de carrière, Fritz von Twardowski, précédemment commandant de sous-marin pendant la Première guerre mondiale.

  • 4 « Noblesse – naiv », Die Zeit, 26, 30.6.1967, p. 13.

4Von Twardowski (1890-1970) ne se révéla pas non plus être le porte-parole idéal. Sans affinité particulière avec le monde journalistique, il retourna après un an avec un certain soulagement au service de l’Auswärtiges Amt. Dans l’entre-deux-guerres, il avait appartenu à la Direction unifiée de la presse (Vereinigte Presseabteilung der Reichsregierung) et avait été conseiller d’ambassade à Moscou. De 1939 à 1943, il avait été chef de la direction culturelle (Kulturabteilung) du ministère de Ribbentrop. Avec Werner Krueger, qui le seconda à partir d’octobre 1951 et resta ensuite 13 ans porte-parole adjoint, il fut à l’origine d’un grand nombre de recrutements à l’Office et du réemploi d’anciens diplomates du « IIIe Reich ». En 1950, il participa à la fondation d’une organisation caritative en faveur des fonctionnaires de l’Auswärtiges Amt restés sans emploi et de leurs familles. En dépit d’une entrée tardive au NSDAP, en 1940, von Twardowski ne semble pas avoir pris de distances notables avec l’idéologie national-socialiste. La presse ouest-allemande s’émut à plusieurs reprises de son passé ; en 1967, l’hebdomadaire Die Zeit consacra un article ironique à sa rétrospective de l’action de politique culturelle allemande à l’étranger jusqu’en 1945, publiée dans un rapport annuel de l’Auswärtiges Amt : l’ancien chef de la Kulturabteilung y faisait en effet encore des allusions enthousiastes au régime hitlérien4. Le même article soulignait que von Twardowski continuait malgré son âge (76 ans) à participer aux activités de relations publiques du gouvernement fédéral, notamment au sein de l’association Inter Nationes, dont il présidait le conseil d’administration depuis le 1er février 1957. L’ancien chef de la Kulturabteilung avait été mis à la retraite en 1955, alors qu’il briguait le même poste au ministère fédéral des Affaires étrangères.

  • 5 W. Henkels, Die leisen Diener ihrer Herren: Regierungssprecher von Adenauer bis Kohl, Düsseldorf Ec (...)

5Avec Felix von Eckardt (1903-1979), c’est un tout autre type de personnalité qui prit les rênes de l’Office en février 1952. Décrit comme un esprit brillant et cosmopolite, F. von Eckardt prolongeait une lignée familiale d’hommes actifs à la fois sur les terrains du journalisme et de la diplomatie. Pendant l’entre-deux-guerres, il s’était formé au journalisme politique et avait travaillé en tant que correspondant diplomatique pour l’éditeur Ullstein, puis en qualité d’attaché de presse auprès du service diplomatique et consulaire (Gesandschaft) allemand à Bruxelles (de 1929 à 1932). Après l’arrivée au pouvoir des nationaux-socialistes, il se mua en auteur pour le cinéma, vraisemblablement en raison d’un certificat d’aryanité incomplet5 ; cette activité lui permit d’éviter le service armé et lui valut plusieurs succès commerciaux ainsi que la reconnaissance du régime. Le film Die Entlassung (1942), qui retraçait la chute du chancelier Bismarck, fut ainsi élevé par Goebbels au rang de « film de la nation ». Après la guerre, von Eckardt obtint néanmoins la licence pour éditer le Weser Kurier (Brême), dont il fut rédacteur en chef jusqu’à son entrée à l’Office fédéral de presse. Au poste de porte-parole, il jouit rapidement d’une grande popularité auprès de la presse et remplit parfaitement sa fonction auprès du chancelier Adenauer, avec lequel il entretenait une excellente relation. Cette réussite difficile à obtenir, et qui tient au fait que F. von Eckardt sut s’attirer la confiance tant des représentants du monde de la presse que de ceux du pouvoir, lui permit de donner à son poste l’orientation qui lui convenait, c’est-à-dire une concentration sur les aspects de politique étrangère. Tandis qu’il accompagnait Konrad Adenauer dans ses visites officielles – lesquelles étaient certes simultanément perçues comme un facteur d’influence décisif sur les campagnes électorales –, Werner Krueger le secondait efficacement à la tête de l’Office de presse, dont il développa l’appareil. Le tandem von Eckardt / Krueger apporta la stabilité qui manquait à l’institution.

  • 6 Ibid., p. 78.
  • 7 Ibid., p. 29.

6Lorsque Krueger partit en juin 1954 à la radio du Nord-Ouest de l’Allemagne NWDR (Nordwestdeutscher Rundfunk), von Eckardt ne parvint pas à s’entendre aussi harmonieusement avec son successeur Edmund Forschbach (1903-1988). Lui-même parti à New York occuper le poste d’observateur allemand auprès des Nations Unies, il laissa la direction de l’Office à Forschbach, qui n’y resta que le temps d’un court interrègne (de décembre 1954 à janvier 1956) et se révéla peu à hauteur de la tâche6. Aux critiques concernant sa compétence s’ajoutèrent les attaques ad hominem du Spiegel concernant son passé à la tête de la confédération des confréries étudiantes catholiques, si bien qu’Adenauer finit par rappeler Felix von Eckardt à Bonn. Werner Krueger retourna lui aussi bientôt au poste de directeur-adjoint de l’Office, qu’il continua à occuper jusqu’en janvier 1967 – date à laquelle il fut remplacé par Conrad Ahlers. Très engagé en faveur de la CDU, Krueger (1915-1998) a été décrit comme un homme de pouvoir d’une grande loyauté envers le chef du gouvernement ; aux dires de W. Henkels, celui qui conservait une liste secrète classant les journalistes en fonction de leur appartenance politique incarna pendant de longues années « l’âme de l’Office fédéral de presse »7.

7À la tête de la direction de l’Étranger, elle-même subdivisée en services géographiques, on retrouve un diplomate issu de la direction radiophonique (Rundfunkabteilung) de l’Auswärtiges Amt nazi et dont le nom est resté associé à celui du chancelier Kurt-Georg Kiesinger : Hans Schirmer (1911-2002) était l’ami du futur chancelier, qu’il avait précédé au poste d’adjoint de Ger(har)d Rühle, le haut dignitaire SS qui dirigeait la section de la radiophonie. À l’occasion d’une promotion au poste d’ambassadeur au Caire, en 1955, Schirmer intégra le service diplomatique avant de revenir pour une courte période (1966-67) dans les fonctions de chef de la direction de l’Étranger (Ausland) à l’Office de presse. Il fut ensuite ambassadeur à Canberra puis à Vienne. Ce parcours présente certaines ressemblances avec celui de Günter Diehl, plus jeune de cinq ans, et dont la biographie retient l’attention.

8Mais il faut d’abord évoquer Karl-Günther von Hase (1917- ), qui succéda à Felix von Eckardt le 1er juillet 1962 et fut porte-parole des gouvernements Adenauer, Erhard et Kiesinger jusqu’au terme de l’année 1967. Officier dans la Wehrmacht pendant la guerre, von Hase n’entra dans la carrière diplomatique qu’au début des années 1950, après avoir fréquenté l’école spécialisée de Spire. Il compléta sa formation à Washington DC et Ottawa avant de devenir directeur-adjoint (1956), puis directeur (1958) du service de presse du ministère fédéral des Affaires étrangères. Sa nomination au poste de chef de l’Office fut précédée d’une année à la tête d’un des plus importants départements de l’Auswärtiges Amt, la direction politique II (services OTAN, Grande-Bretagne, USA, Amérique centrale et du Sud et Afrique subsaharienne). À 44 ans, il devint le plus jeune secrétaire d’État d’Allemagne fédérale. Sa très grande maîtrise de soi lui fut aussi visiblement très utile dans ses relations avec les journalistes. Von Hase occupa par la suite les fonctions de secrétaire d’État au ministère fédéral de la Défense et d’ambassadeur en Grande-Bretagne, avant de devenir en 1977 intendant de la ZDF.

  • 8 « Bundespressechef: Kult. R. », Der Spiegel 39, 1967, p. 31 sq.
  • 9 G. Diehl, Zwischen Politik und Presse. Bonner Erinnerungen 1949-1969, Frankfurt/M., Societäts-Verla (...)
  • 10 E. Conze et al. (Hg.), Das Amt und die Vergangenheit, p. 349.
  • 11 Voir le plaidoyer en faveur de la cooptation corporatiste, critère selon Diehl de la « loyauté abso (...)
  • 12 H.-J. Döscher, Verschworene Gesellschaft, p. 301 ; a contrario, voir W. Henkels, Die leisen Diener (...)
  • 13 « […] „meine Gedanken bringe ich unter dem Pseudonym Kurt Georg Kiesinger heraus.“ » W. Henkels, Di (...)
  • 14 « heimlich[er] Oberbundeskanzler ». « Ich bin gegen Koalitionen. SPIEGEL-Interview mit dem SPD-Frak (...)

9Günter Diehl était plus âgé que lui d’un an (1916-1999) mais avait eu un parcours très différent. Comme Karl-Günther von Hase, Diehl avait dirigé le service de presse du ministère fédéral des Affaires étrangères (de 1952 à 1955), et sa carrière se plaçait elle aussi sous le signe des allers-retours entre Auswärtiges Amt et Bundespresseamt. Il ne bénéficiait toutefois pas d’une image aussi positive, comme le montre le portrait publié de lui par le Spiegel en 1967 à sa nomination à la tête de l’Office8. Plus que ses activités proprement dites, l’article pointait ses liens avec le chancelier Kiesinger, qu’il avait côtoyé à la direction culturelle de l’Auswärtiges Amt de Ribbentrop. Le jeune économiste issu d’une famille de petits-bourgeois à tendance nationale-allemande avait trouvé là en 1939 une place d’assistant scientifique (wissenschaftlicher Hilfsarbeiter) à la direction radiophonique ; son entrée au NSDAP datait de l’année précédente. En 1940, il fut détaché à Bruxelles et un an plus tard à Vichy, au bureau local de l’ambassade allemande en France, où il occupa des fonctions assez diverses ressortissant à la fois des tâches de l’attaché culturel, de l’attaché de presse et de spécialiste du domaine radiophonique. Il reste assez difficile de déterminer en quoi consistèrent exactement ses activités à ce poste ; Diehl lui-même ne s’étend pas sur le sujet et préfère insister sur son attachement pour la France et ses liens avec la Résistance, qu’il fait remonter dans les deux cas à ses années d’étudiant à Paris avant la guerre9. Certains éléments permettent de nuancer cette présentation, notamment le fait que Diehl se soit à plusieurs reprises porté volontaire au service dans la Waffen-SS, et qu’il ait été retenu par ses supérieurs à l’Auswärtiges Amt – en l’occurrence Gerd Rühle – pour sa compétence et ses qualités d’« excellent national-socialiste ». Un rapport d’origine américaine le présentait par ailleurs comme un ancien fonctionnaire de l’Union des étudiants nationaux-socialistes allemands, devenu dans les années 1930 spécialiste des « minorités nationales » belges, puis en 1944 comme un officier de liaison entre Auswärtiges Amt et divisions SS en Belgique10. Étant donné son âge – 17 ans en 1933 –, Günter Diehl bénéficia après-guerre d’une amnistie. Son entrée au Hamburger Abendblatt, journal du groupe Springer, au poste de rédacteur spécialisé en politique étrangère, se fit sans difficulté notable. De même, ses liens personnels avec Hans Schirmer lui permirent de prendre rapidement pied à Bonn ; dans la description qu’il fait de ses réseaux, notamment au sein des corporations étudiantes catholiques11, Diehl garde toutefois une certaine distance vis-à-vis de Kurt Georg Kiesinger, dont il fut pourtant le très proche collaborateur, voire l’ami12. Günter Diehl semble avoir été l’éminence grise du chancelier, comme il l’a résumé lui-même en une phrase rapportée par W. Henkels : « je publie mes idées sous le pseudonyme Kurt Georg Kiesinger »13. Helmut Schmidt alla jusqu’à le caractériser de « super-chancelier occulte »14. Plutôt que sur sa relation avec Kiesinger, Diehl s’attarda dans ses mémoires sur celle qu’il entretenait avec Conrad Ahlers (1922-1980), qui le seconda de 1967 à 1969 à la direction de l’Office de presse avant de prendre lui-même la tête de l’institution au moment de l’arrivée au pouvoir de Willy Brandt. Cette mise en relief n’est guère surprenante, dans la mesure où Ahlers représentait l’exact opposé des continuités qui plombaient l’image de l’Office de presse : son nom était associé à l’affaire dite du Spiegel (Spiegel-Affäre), qu’il avait déclenchée alors qu’il était journaliste pour l’hebdomadaire, en 1962, en rédigeant un article à charge contre le ministre fédéral de la Défense de l’époque, Franz Josef Strauß. L’occupation et la fouille des locaux du magazine, ainsi que l’incarcération d’Ahlers et du fondateur du Spiegel Rudolf Augstein, provoquèrent un tollé sans précédent dans l’opinion et obligèrent le ministre à démissionner. Aux yeux du gouvernement fédéral, la rédaction s’était rendue coupable de haute trahison en divulguant des informations confidentielles sur les projets de défense ouest-allemands. La virulence de la répression avait été à la mesure de l’irritation ressentie à l’encontre du Spiegel, qui déplaisait par sa fidélité au journalisme d’investigation à l’américaine et sa tendance à être trop bien informé ; l’Office fédéral de presse soupçonnait la présence d’une taupe dans ses rangs, mais les investigations menées en 1959 pour l’identifier restèrent infructueuses. Ahlers avait donc été l’adversaire déclaré du Bundespresseamt, et incarnait la tendance libérale du journalisme ouest-allemand ; de plus, il passa en 1968 au SPD. Diehl avait tout intérêt à améliorer son image en faisant primer son amitié avec lui sur les liens qu’il entretenait avec Kiesinger.

  • 15 Cf. infra, troisième partie, chapitre 3.

10Du point de vue du travail d’information à destination de l’étranger, Diehl joua un rôle essentiel ; comme cela a été évoqué plus haut, il rédigea de nombreuses interventions du chancelier Adenauer, avec parfois quelques réminiscences du vocabulaire nazi15 ; en 1951 et avant la création du ministère fédéral des Affaires étrangères, dont il devint le premier porte-parole, il eut un rôle déterminant dans la construction de la direction Ausland de l’Office fédéral de presse. Si l’on considère sa carrière dans les deux décennies d’après-guerre, il est donc à considérer comme un agent central de la communication politique de l’Allemagne fédérale à l’étranger, qui plus est doté d’une expérience française particulière, même s’il n’occupa une position gouvernementale de premier plan que l’espace de deux années, entre novembre 1967 et octobre 1969 en tant que chef du Bundespresseamt. Au changement de majorité, il cessa pour une courte période son activité avant de devenir ambassadeur en Inde puis au Japon de 1977 à 1981, année où il prit sa retraite. Il continua néanmoins à publier et à commenter l’actualité diplomatique.

  • 16 Stercken est présenté par le Spiegel comme le « frère de corporation » (CV-Bruder) de Kayser et son (...)
  • 17 « Stimmung organisieren », Parlamentarisch-politischer Pressedienst, 16.7.1962 ; notes de Kayser, 2 (...)
  • 18 Cf. infra, troisième partie, chapitre 3.

11Au sein de l’Office fédéral de presse existèrent plusieurs spécialistes de la France, dont les noms se retrouvent à l’échelon du chef de direction ou du chef de service comme ceux d’Ernst Kayser ou Hans Stercken, qui collaborèrent étroitement malgré une différence d’âge de plus de vingt ans. E. Kayser (1899-1970) avait eu au sortir de la Première guerre mondiale une carrière de journaliste, qui le mena pendant l’Occupation à Paris au contact d’homologues français, ainsi qu’à Vichy où il remplit des missions officielles. Parmi les premiers anciens des confréries étudiantes catholiques recrutés au Bundespresseamt, il dirigea le service France et Europe de l’Ouest avant d’être promu à la tête de la direction de l’étranger (1955-1960), le service chargé de la France revenant alors à Hans Stercken qu’il avait lui-même introduit à l’Office16. En 1960, Kayser fut nommé au poste d’attaché de presse de l’ambassade à Paris, qu’il occupa jusqu’en 1964. Ce départ et l’arrivée de Günter Diehl au poste qu’il occupait précédemment, celui de chef de la direction de l’étranger, mirent en lumière certains usages faits par Kayser du « fonds des reptiles », le titre 300 seulement contrôlé par le président de la Cour fédérale des comptes : des informations concernant des activités financées par l’intermédiaire de ce fonds, notamment celles de Victor Koutzine, un protégé d’Otto Lenz actif dans le rapprochement entre parlementaires du MRP et de la CDU/CSU, filtrèrent dans le Spiegel. En 1962, le service d’information du SPD publié à Bonn, Parlamentarisch-Politischer Pressedienst, présenta la mutation d’Ernst Kayser à Paris comme une conséquence de ces révélations, provoquant l’ire du principal intéressé qui envisagea un recours en justice17. L’article se montrait particulièrement critique à l’égard des activités de communication politique de l’ambassade d’Allemagne à Paris, qui visaient selon lui moins à favoriser l’entente entre les deux peuples qu’à « coordonner la propagande gouvernementale franco-allemande en faveur de l’union politique », projet de De Gaulle pour l’Europe. L’évocation du passé de Kayser sous l’Occupation et du « fonds des reptiles » ne contribuait à l’évidence pas à donner une bonne image des initiatives gouvernementales à destination de l’opinion française. Toutefois, la personne d’Ernst Kayser – pas plus que celles des différents attachés de presse successifs de l’ambassade fédérale en France – ne suscita pas de réaction comparable à celle que déclencha la présence à Paris en 1963 d’Ernst Kutscher, conseiller de politique étrangère et ancien participant à la conférence sur la question juive de Krummhübel (1944)18. Certains journalistes s’étonnèrent toutefois de voir Kayser, dont ils avaient fait la connaissance sous le régime de Vichy, de retour en France au service du gouvernement fédéral.

  • 19 Cf. infra, troisième partie, chapitre 3.

12Hans Stercken (1923-1999) n’appartenait pas à la même génération et n’occupa pas de poste en France, même s’il resta tout au long de sa carrière au Bundespresseamt en contact étroit avec ce pays en sa qualité de chef du service chargé de l’Europe de l’Ouest et du Sud (1954-1968). Il y avait été prisonnier de guerre et avait entrepris après la guerre des études de lettres classiques, d’histoire et d’archéologie qui le menèrent jusqu’au doctorat ; il fut également rédacteur au Bonner Rundschau, et montra un intérêt non démenti par la suite pour les questions de politique étrangère. Après quatorze années passées à l’Office fédéral de presse, il prit la direction de la Centrale fédérale pour l’éducation politique (Bundeszentrale für politische Bildung) puis devint en 1976 député de la CDU, parti auquel il appartenait depuis 1946. Stercken siégea au Bundestag jusqu’en 1994 où il s’illustra notamment en présidant la commission des affaires étrangères pendant neuf ans ; il détint par ailleurs de nombreuses fonctions honorifiques dans différents organismes de coopération internationale, comme la Deutsch-Atlantische Gesellschaft. À l’image de Diehl, il incarne une figure-clé de l’entreprise fédérale de communication politique à destination de la France : à Bonn, où il était l’intermédiaire de référence des correspondants français, et dans les échanges entre Auswärtiges Amt, Bundespresseamt et représentations diplomatiques en France. Stercken se rendait en outre régulièrement sur place, parfois pour accomplir des tâches confidentielles ; il fut par ailleurs chargé de missions spéciales, comme lors du procès Eichmann19.

13Le parcours d’Hans Stercken inclut la présidence de la corporation des confréries étudiantes catholiques allemandes dans les années 1970. Il donne à voir l’importance des réseaux dans le recrutement des responsables de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral. Les liens noués au sein de la direction radiophonique de l’ancien Auswärtiges Amt, d’une part, l’appartenance à une confrérie étudiante catholique d’autre part représentaient les deux fondements d’un système de cooptation très visible à l’échelon des chefs de directions et chefs de service. Du point de vue de la Chancellerie fédérale, qui était attachée à un renouvellement du personnel, le second primait sur le premier et contribuait au maintien en poste de nombreux responsables – longévité contre laquelle s’élevait Günter Diehl, lui-même protestant et représentant de la catégorie des anciens spécialistes de l’Auswärtiges Amt. C’est sans tabou aucun, tout en instaurant une distance prudente dans la narration que ce dernier évoque dans son autobiographie la notion de compétence commune à ces diplomates / propagandistes : il rapporte en effet des propos programmatiques qu’aurait tenus Kurt Georg Kiesinger à Hans Schirmer, selon lesquels

  • 20 « Unsere spezielle Erfahrung in Krieg und Frieden müsse genutzt werden, und was mich anbeträfe, so (...)

« Notre expérience spécifique en temps de guerre et temps de paix avait vocation à être utilisée, et en ce qui concernait [Diehl], [celui-ci] ne devait pas se contenter d’écrire, mais essayer de participer lui-même à l’élaboration de la politique. »20

14Avec Schirmer et surtout Diehl, on peut donc faire le constat d’une continuité du personnel jusqu’à une époque tardive dans l’histoire de l’Office, qui coïncide avec la fin de la Grande coalition. L’omniprésence des catholiques cooptés à des postes décisionnaires de l’appareil est une seconde spécificité de ce recrutement, qui attira sur le Bundespresseamt de nombreuses critiques. La dénonciation de ces continuités contribua de façon majeure à façonner l’image de l’institution en tant qu’instrument de propagande politique de la CDU, ce qui invite à revenir sur les détails de cette controverse.

Le recrutement de l’Office fédéral de presse, sujet polémique

  • 21 « Große Lage », Der Spiegel 42, 1968, p. 49.

15Le constat fait en 1970 par Conrad Ahlers au sujet de la moyenne d’âge très élevée des membres du Bundespresseamt (50 ans), particularité déjà soulignée au cours des années 1960 et décrite avec ironie dans le Spiegel21, soulève l’existence de problèmes structurels en lien avec le recrutement du personnel de l’Office. Avec la persistance de préférences politiques marquées, surtout au sein de la direction de l’Intérieur (Inland), il fait apparaître un manque de flexibilité et de renouvellement qui constitue en lui-même un paradoxe, si l’on considère que le taux de fonctionnaires resta remarquablement et durablement faible en comparaison de celui prévalant dans les ministères. Dès 1952, le président de la Cour fédérale des comptes s’exprima en défaveur de la création de postes de fonctionnaires, considérant que la nature avant tout politique des activités de l’Office fédéral de presse devait rendre son recrutement plus flexible. Les tentatives de réforme entreprises par la direction, et notamment par F. von Eckardt qui reprochait à cette situation de rendre la carrière au Bundespresseamt peu attirante et de compliquer l’embauche de personnels qualifiés, échouèrent et suscitèrent les critiques de l’opposition. En 1968, soit à la fin de la période considérée, les fonctionnaires représentaient donc moins d’un cinquième du personnel de l’Office fédéral de presse ; par ailleurs, les femmes ne constituaient qu’une proportion infime des fonctionnaires de la catégorie supérieure (höherer Dienst), alors qu’elles fournissaient la moitié du contingent d’employés. Parmi les 130 fonctionnaires, 127 étaient des hommes nés en moyenne autour de 1920. Un peu plus âgés, les chefs de directions étaient pour leur part nés autour de 1915 et appartenaient donc eux aussi à la génération dite « d’après-guerre » (Nachkriegsgeneration – désignée ainsi en référence à la Première Guerre mondiale). Placé à la tête de l’Office pendant la Grande coalition entre le 15 novembre 1967 et le 22 octobre 1969, Günter Diehl (né en 1916), présente la particularité d’avoir été très jeune au service du régime nazi.

  • 22 H. Walker, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 101 sq.
  • 23 « Zufall mit CV », Der Spiegel 45, 1968, p. 44-49.

16De sa création à la fin de la Grande coalition, le Bundespresseamt resta distinctement dominé par la CDU/CSU, au point d’apparaître comme un bastion de la démocratie chrétienne. Une étude menée en 1969 montra que cette préférence politique dominait largement au sein de la direction de l’Intérieur, dont les membres se déclaraient en outre trois fois plus affiliés à un parti que la moyenne des représentants de l’Office22. Peu de temps avant cette enquête, le Spiegel s’était saisi des difficultés engendrées par la revendication par le SPD du poste de chef de la direction de l’Étranger, laissé vacant après le départ d’Hans Schirmer nommé ambassadeur à Canberra, pour révéler l’« hégémonie chrétienne-démocrate [établie depuis quinze ans] » sur les positions les plus influentes ou les mieux rétribuées de l’institution. Elle était aussi basée sur un système de cooptation entre anciens des corporations étudiantes catholiques23. Le titre de l’article faisait allusion à une phrase attribuée au premier président fédéral, Theodor Heuss, qui affirmait ironiquement que le « hasard » – Zufall en allemand – était à Bonn un facteur de promotion déterminant, mais qu’il s’écrivait avec C et V : or CV était l’abréviation de la corporation qui chapeautait ces associations estudiantines, le Cartellverband der katholischen deutschen Studentenverbindungen. L’hebdomadaire illustrait la vérité de cette sentence en citant l’Office fédéral de presse et en commençant par deux des proches conseillers d’Adenauer impliqués dans la conception de l’institution, Otto Lenz et Hans Globke ; il révélait la manière dont plusieurs postes de direction, aux débuts du Bundespresseamt, avaient été attribués à des hommes sans autre qualification que d’être des anciens des confréries catholiques : c’était le cas du troisième chef de l’Office, Heinrich Brand, qui n’était resté que dix mois dans ses fonctions, et d’Edmund Forschbach, qui avait occupé le poste en 1955-1956 en remplacement de Felix von Eckardt, et avait alors suscité la polémique pour ses activités à la tête du Cartellverband entre juillet 1933 et mars 1934. L’hebdomadaire montrait par ailleurs comment ce système de cooptation s’était pérennisé, notamment grâce à la nomination de Walter Kordes à la direction du service du personnel, et malgré l’opposition de la tendance protestante au sein de l’institution, incarnée par Günter Diehl. En 1968, deux chefs (N. Kaps et Alfred Kloft) et trois chefs adjoints de direction appartenaient à la corporation. Le secteur de la communication politique à l’étranger subissait aussi fortement cette influence : Ernst Kayser, chef de la direction Ausland de 1956 à 1960 et attaché de presse de l’ambassade de République fédérale à Paris entre février 1961 et mai 1964, ainsi qu’Hans Stercken, remplaçant de Kayser à la tête du service chargé de la France et de l’Europe de l’Ouest à partir de 1954 et jusqu’en 1968, étaient également membres du Cartellverband.

  • 24 « Bundespressechef: Kult. R. », Der Spiegel 39, 1967, p. 31 sq.
  • 25 « Große Lage », Der Spiegel 42, 1968, p. 30-49 (p. 38).

17La présence de nombreux journalistes dans son personnel s’explique par la spécificité des missions de l’Office fédéral de presse ; la direction de l’Étranger avait pour sa part dès l’origine constituée un débouché pour les diplomates de carrière, en particulier pour ceux précédemment employés à la direction radiophonique (Rundfunkabteilung) du ministère des Affaires étrangères de Ribbentrop. Une règle non écrite voulait que le directeur de la direction de l’Étranger soit toujours issu de la diplomatie. Ce réemploi ne manqua pas de susciter l’irritation de certains interlocuteurs de la presse étrangère, sans pour autant constituer une réelle hypothèque pour le travail de l’Office de presse. De son côté, la presse d’investigation ouest-allemande se contenta d’évoquer la continuité caractéristique des parcours de plusieurs des principaux représentants de l’institution, particulièrement à l’époque de la Grande Coalition : le passé de Günter Diehl, nommé en 1967 à la tête de l’Office par son ancien collègue au sein de la direction radiophonique du ministère de la Wilhelmstraße, Kurt-Georg Kiesinger, fit tout au plus l’objet d’accusations voilées sous la forme d’allusions ironiques à son engagement pragmatique sous le national-socialisme et à la rapidité de sa dénazification24. La réapparition l’année suivante, dans un contexte de durcissement des relations entre la presse de Bonn et le tandem Diehl-Ahlers, des références aux fonctions exercées par le nouveau porte-parole gouvernemental pendant le « IIIe Reich », ainsi qu’aux mécanismes d’entraide ayant favorisé l’ascension des anciens membres de la Rundfunkabteilung, confirma cependant la virulence des interrogations suscitées par l’Office de presse : le regard critique porté sur la carrière de Diehl et les phénomènes de cooptation englobait aussi l’importance des effectifs et du budget de l’institution, dont le caractère malvenu était souligné par le rappel préalable de la « manipulation de masse » exercée par le ministère de Goebbels25.

18L’analyse de ces attaques, qui se déroulent sur le mode de l’évocation chronologique (présentation du ministère de la propagande nazie – « autocratie » adenauérienne à l’œuvre à la création de l’Office de presse – controverses contemporaines de la Grande coalition), montre qu’elles se cristallisent autour de la personne des dirigeants de l’institution : ainsi la critique vise-t-elle à révéler aux yeux du public la nature quasi-ministérielle de l’Office, et tend-elle à souligner l’échec du porte-parole gouvernemental dans ce qui constitue l’une de ses principales missions, à savoir celle d’interlocuteur de la presse et d’intermédiaire entre celle-ci et l’exécutif. La figure du porte-parole du gouvernement et chef de l’Office fédéral de presse apparaît à maints égards comme la pierre de touche des tensions qui parcourent l’institution à la fois dans son rapport au passé et dans sa fonction d’interface entre le pouvoir et l’espace public : aussi est-il opportun de l’examiner plus en détail.

Le porte-parole du gouvernement fédéral, ou « chef de la presse fédérale »

  • 26 W. Henkels, Die leisen Diener ihrer Herren, p. 55 ; cf. le relevé précis établi par H. Hoffmann in  (...)

19De la même manière que l’Office fédéral de presse rappelle dans son organisation et la définition de ses tâches la Direction unifiée de la presse de la République de Weimar, le rôle de porte-parole fédéral présente de nombreux points communs avec celui de « chef de la presse du Reich » (Reichspressechef), à la fois perçu comme une institution nécessaire par le monde de la presse, et néanmoins soumis aux tensions inévitables entre ce dernier et le gouvernement. Cette parenté se révèle même extérieurement dans l’appellation étonnante de « chef de la presse fédérale » (Bundespressechef) endossée par les porte-parole gouvernementaux de la République de Bonn : bien que suggérant l’idée d’une tutelle du pouvoir sur le monde journalistique, et déjà critiquée pour cette raison sous la République de Weimar, la notion de « chef de la presse » – et non de « chef de l’Office de presse et d’information » – constitua bien la désignation officielle des titulaires de la fonction jusqu’en 1969, où elle fut abolie par Conrad Ahlers26.

  • 27 « […] der Regierungssprecher [ist] naturgemäß der Gesprächspartner und der Makler gegenüber dem Pre (...)
  • 28 Voir notamment G. Diehl, « Bonns Presseamt blieb ein dicker Papiertiger », article paru dans le Rhe (...)

20Au-delà du simple phénomène de continuité historique, ce surprenant flottement linguistique, bien que d’importance mineure dans ses effets, peut être perçu comme l’indice d’ambiguïtés, voire de non-dits irrésolus dans la définition des tâches du porte-parole du gouvernement. En plus de diriger l’institution fédérale que constitue l’Office de presse, son rôle s’organise principalement en direction de deux pôles, l’espace public ou la presse (ce qui ne revient pas au même) d’une part, et les représentants du pouvoir (l’étendue de la définition varie ici aussi considérablement) d’autre part. Ce schéma de base donne cependant lieu à des interprétations très différentes de la part des porte-parole successifs, différences qui ne semblent pas par ailleurs entretenir un quelconque rapport logique avec les parcours personnels ou les préférences partisanes. Une première divergence de taille, avant celle consistant à donner la priorité à l’un ou l’autre des deux pôles, réside dans la description des activités du porte-parole vis-à-vis de l’un et de l’autre. Ainsi deux des premiers chefs de l’Office, Heinrich Böx et Edmund Forschbach, estiment-ils avoir eu pour objectif principal l’information tant du public et de la presse que du gouvernement fédéral. De même, Günter Diehl érige la notion de politique de l’information (Informationspolitik) en définition centrale de la tâche du porte-parole, ce dernier devant instruire la sphère publique des activités politiques et informer le gouvernement de l’état de l’opinion à l’intérieur et à l’étranger, notamment à l’aide de la démoscopie. Felix von Eckardt souligne également ce principe d’information réciproque, mais laisse de côté les notions d’opinion et d’espace public pour se concentrer sur les relations avec la presse. La version proposée par Karl-Günther von Hase est encore différente, puisqu’elle délaisse les idées d’opinion et d’information pour décrire le porte-parole comme un intermédiaire (Mittler) entre le gouvernement et la presse. Klaus Bölling va même plus loin en le désignant comme l’interlocuteur et le négociateur du gouvernement vis-à-vis du corps journalistique27. Chez les trois derniers, on remarque par ailleurs une tendance plus ou moins nette à insister sur l’importance des obligations envers le chancelier fédéral, en particulier. Enfin, si ses successeurs se prémunissent prudemment de tout reproche de manipulation de la presse ou de l’espace public, allant jusqu’à dénier à l’Office de presse la moindre efficacité28, F. von Eckardt ne semble pas s’embarrasser de ce type de précautions ; pour lui, information et diffusion d’un message orienté sont parfaitement conciliables :

  • 29 « Die Beeinflussung ist durchaus legal, denn nach dem Gesetz fällt dem Presse- und Informationsamt (...)

« Le fait d’exercer une influence est tout à fait légal, car la loi assigne à l’Office de presse et d’information la tâche d’informer la population au sujet de la politique et des objectifs du gouvernement. De là découle le droit pour l’Office de tenter de susciter la bienveillance de la population envers la politique choisie par le biais de publications de toutes sortes, de livres, de brochures, de films et ainsi de suite. »29

21À son niveau, qu’il définit plus précisément comme le domaine des relations avec la presse, F. von Eckardt applique le même raisonnement et s’interroge uniquement sur les modalités et la difficulté d’une prise d’influence réelle sur les journalistes, en particulier lors des conférences de presse ; la recherche de l’« efficacité » (Wirksamkeit) est ainsi clairement posée comme un enjeu.

22Rares sont les porte-paroles à s’être positionnés avec autant de netteté dans le conflit latent induit par leur situation d’intermédiaire entre la sphère publique et le gouvernement fédéral. Pourtant, bien que dépendant de la reconnaissance voire de la confiance de ses interlocuteurs de la presse s’il veut perdurer dans ses fonctions, et souvent lui-même ancien journaliste, le chef de l’Office est bien en premier lieu un représentant du gouvernement ; par définition, son rôle ne peut être aussi équitablement réparti que dans l’image qu’il veut en donner. L’analyse de son attitude lors de la conférence de presse fédérale de routine l’illustre de façon paradigmatique : d’un côté, sa participation à cette institution trihebdomadaire organisée par la presse elle-même, comme sous la République de Weimar, se laisse interpréter comme une révérence de l’exécutif devant la sphère publique et ses intermédiaires les médias. De l’autre, la description qu’en font les intéressés eux-mêmes et le jugement porté par les journalistes amènent à relativiser sa portée : exercice présenté comme déstabilisant par certains des porte-paroles les plus illustres, il consiste de leur propre aveu à respecter la limite séparant l’information de l’indiscrétion et à éviter de divulguer plus qu’il ne convient. Dans les moments de crise, en particulier, il requiert du responsable un sang-froid hors normes face à l’interrogatoire en bonne et due forme auquel les correspondants de Bonn n’hésitent pas à se livrer. Du reste, selon les résultats d’une étude menée au début des années 1970 pour le compte du gouvernement fédéral, ces derniers n’attendent en général pas de révélations significatives de la part des invités de la conférence ; plus de la moitié considère que ce type d’information est volontairement occulté, ce qui n’empêche pas l’écrasante majorité des journalistes interrogés d’approuver le bien-fondé de la conférence de presse fédérale.

  • 30 Le nombre total de journalistes inscrits à la Bundespressekonferenz avoisinait à la fin des années  (...)

23À cela s’ajoute la tendance bien compréhensible des représentants de la presse à ne pas risquer de divulguer les informations exclusives entrées en leur possession par d’autres canaux en y faisant allusion devant leurs collègues. En somme, tout semble indiquer que l’essentiel des échanges véritablement signifiants en matière d’information politique se déroule en dehors du forum indépendant et pluraliste que la Bundespressekonferenz a vocation à incarner. Ce diagnostic ressort même dans les brochures de description de l’Office fédéral de presse : N. Kaps et H. Küffner tirent ainsi argument du trop grand nombre de journalistes invités à la conférence de presse fédérale30 pour justifier que les informations véritablement importantes (Hintergrundinformationen) soient diffusées dans des cercles plus restreints par le chef de l’Office ou un de ses représentants, parfois par un ministre ou par le chancelier fédéral lui-même. Dans le même temps, ils soulignent le caractère « juste et équitable » du choix des journalistes conviés à ces rencontres. Outre cet aspect, que la nature même de l’entreprise rend sujet à caution, il faudrait aussi légitimer – ce que Kaps et Küffner ne font pas – le fait que les informations exclusives soient arbitrairement ventilées par le pouvoir politique en place. On touche ici aux limites d’une justification démocratique des pratiques du gouvernement fédéral vis-à-vis des médias, telle que celle à laquelle les thuriféraires de l’Office de presse ont tenté de donner corps.

24Le cas des journalistes étrangers fait ressortir certains non-dits. En particulier, le climat tendu régnant entre les correspondants étrangers et leurs homologues ouest-allemands, qui fut à l’origine directe de la création de l’Association de la presse étrangère (Verein der Auslandspresse) en janvier 1951, pose la question de l’accès à l’information. D’un côté, Bonn est réputée avoir été un endroit où celle-ci circulait très facilement, notamment grâce aux nombreuses possibilités de rencontres formelles et informelles entre journalistes et hommes politiques (que ce soit dans des cercles ou clubs de discussion, à des conférences de presse ou réceptions ou dans des points de rencontres comme certains restaurants). D’un autre côté, les correspondants étrangers s’estimaient désavantagés par rapport à leurs collègues allemands, qui eux-mêmes ne disposaient pas comme les premiers d’un accès direct aux Hauts-Commissaires. La fondation en 1952 du Club de la presse allemande (Deutscher Presseclub), le plus célèbre des cercles réunissant hommes politiques et journalistes ouest-allemands, s’inscrit aussi dans ce contexte. Les rapports entre gouvernement fédéral et journalistes étrangers apparaissent bien moins institutionnalisés que sous la République de Weimar, où un « Thé de la presse » (Pressetee) créé en 1924 rassemblait 150 représentants de journaux étrangers autour de Stresemann.

  • 31 K. Pokorny, Französische Auslandskorrespondenten, p. 193.
  • 32 Ibid., p. 200 sq.

25Dans les faits, les contacts des correspondants étrangers avec les étages supérieurs du pouvoir fédéral se révèlent assez limités : les banquets annuels organisés par l’Association de la presse étrangère, où les correspondants français étaient très bien représentés, ont ainsi notamment été décrits comme un moyen d’approcher directement le chancelier Adenauer31. En revanche, les entretiens privés entre ce dernier et ces journalistes restèrent rares. Pour la période s’étendant jusqu’à la fin de l’ère Adenauer (1963), il n’y a plus généralement pas trace d’un contact étroit entre un correspondant français et un homme politique allemand32.

26Délaissant la conférence de presse fédérale et les manifestations de l’Association de la presse étrangère, l’information en matière de politique extérieure usait de canaux privilégiés consistant principalement en entretiens en cadre et avec un ordre du jour restreints (briefings). En pratique, cette sélection qui repose tout entière entre les mains du pouvoir ne peut manquer d’être orientée en fonction de ses buts, ne serait-ce que celui de la diffusion à plus grande échelle lorsqu’une information exclusive est par exemple confiée à un média d’audience nationale. Par ailleurs, le caractère particulier à l’information à contenu de politique extérieure rend caduques les déclarations qui professent l’égalité de traitement entre journalistes ouest-allemands et étrangers. L’analyse des conditions d’émission du message (confidentialité, sélection des interlocuteurs, choix du thème et du moment) suffit à déterminer que ce dernier répond à des exigences internes, et donc qu’il procède d’une intention politique orientée.

27À la différence de l’Auswärtiges Amt de la République de Weimar, qui publiait de nombreux services d’information à caractère souvent semi-officiel à destination de la presse et des diplomates étrangers, le ministère fédéral des Affaires étrangères se contenta de commenter de manière officieuse l’actualité internationale par l’intermédiaire de la Diplomatische Korrespondenz, un canal d’information qui parut par intermittence au cours des années 1950 et dont la publication fut bientôt arrêtée. Les conversations à caractère inofficiel, qui posent le problème de la prise d’influence sur le message médiatique et placent le journaliste devant un dilemme entre proximité et distance vis-à-vis du pouvoir politique, émergent donc seules comme le moyen d’action privilégié du gouvernement fédéral dans le domaine de l’information (en particulier de politique étrangère) vis-à-vis de la presse. Le fait que l’entreprise d’information politique ait ainsi privilégié des zones grises en dépit d’une constante réaffirmation du caractère démocratique de l’action gouvernementale ne laisse pas d’être problématique. La mise au jour de tensions sous-jacentes, tant dans la conception du rôle du porte-parole du gouvernement fédéral que dans les parcours personnels, pose la question de la continuité ou de la nouveauté dans le domaine des pratiques, méthodes et discours : cet aspect sera abordé dans la troisième partie du travail avec l’étude empirique consacrée à la France. Mais le statut et le fonctionnement de l’appareil de communication d’État doivent aussi être examinés à cette aune : en effet, nombreux sont les paradoxes qui affleurent entre la présentation officielle faite des structures institutionnelles et la réalité des pratiques. Le premier concerne la mission de l’Office de presse : était-il véritablement au service de la formation de l’opinion, c’est-à-dire de l’espace public, ou n’était-il qu’un instrument créé sur mesure par et pour le chancelier fédéral ? Le second de ces paradoxes concerne les non-dits autour du statut de l’institution : bien qu’ayant toutes les apparences d’un ministère, et s’étant développé au fil des années en une organisation d’un gabarit impressionnant, le Bundespresseamt ne fut jamais doté d’une définition officielle stable. Le troisième paradoxe rejoint ce dernier niveau, puisqu’il soulève le tabou de la centralisation de la communication d’État : en dépit de la retenue générale sur ces questions, il y eut plusieurs tentatives infructueuses pour élever l’Office de presse, que tout prédisposait en ce sens, au rang de ministère de l’Information.

II. L’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral

  • 33 Udo Wengst, Staatsaufbau und Regierungspraxis 1948-1953. Zur Geschichte der Verfassungsorgane der B (...)
  • 34 W. Krueger, « Das Bundespresseamt » in : R. Pörtner (Hg.), Die Kinderjahre der Bundesrepublik, p. 1 (...)

28La fondation de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral, le 12 octobre 1949, résulta d’une simple directive de Konrad Adenauer transmise par son conseiller personnel Herbert Blankenhorn au ministre des finances Fritz Schäffer. En créant un organe séparé de la Chancellerie fédérale, Konrad Adenauer prit des distances avec les plans élaborés avant sa prise de fonctions en vue d’établir les compétences et les relations des futures institutions ouest-allemandes. Tant le projet présenté le 3 mai 1949 à la demande du Conseil parlementaire par Josef Mayer, président de la Cour des comptes de la trizone (Vereinigtes Wirtschaftsgebiet), que les « recommandations de Schlangenbad » fournies par les ministres-présidents le 30 juillet 1949 prévoyaient que la Chancellerie (Bundeskanzlei), à laquelle revenait la tâche de coordonner les activités des ministères, dispose d’un service de presse central. Comme dans le cas de la Chancellerie fédérale (Bundeskanzleramt) elle-même, qui fut fondée le jour suivant son élection et bâti avec l’aide d’Hans Globke, Adenauer ignora ces conseils33 ; si l’on en croit W. Krueger, la création de l’Office fédéral de presse provoqua l’étonnement général, notamment parmi les journalistes, mais aussi de la part des conseillers politiques qui s’attendaient à ce que le chancelier conserve « l’instrument de la presse » en son pouvoir34.

29En réalité, même s’il posséda dès l’origine et continua de revêtir un statut juridique remarquablement flou, le Bundespresseamt n’en était pas moins placé sous l’autorité directe du chancelier ; à partir de janvier 1950, il fut temporairement intégré à la Chancellerie fédérale avant d’être en 1958 à nouveau directement subordonné au chef du gouvernement. Cette solution s’inspirait à la fois de la centralisation instaurée sous la République de Weimar, tout en la radicalisant puisque l’Auswärtiges Amt n’y jouait plus aucun rôle, et correspondait au cadre défini par la Loi fondamentale, qui renforçait la position du chancelier en en faisant l’instance compétente en matière de définition des directives. Cependant, c’est bien par la pratique et l’exploitation de ces possibilités formelles que l’Office fédéral de presse devint pour le chef du gouvernement un véritable instrument de pouvoir, révélant en bien des aspects une conception illibérale et autoritaire des relations avec les médias. La dissimulation de l’emploi des fonds et la tendance, justifiée par la menace de l’infiltration communiste, de l’appareil à se muer en un « quasi-ministère » de l’information, conduisent à voir dans l’Office fédéral de presse une manifestation caractéristique de la « démocratie du chancelier », qui apparaît ici prolonger la tradition nationale de contrôle de l’espace public et contredire le nouvel ordre médiatique démocratique projeté par les alliés.

Un instrument au service du chancelier

30L’origine et le rôle décisif joué par Konrad Adenauer dans la création de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral s’expliquent par le souhait du chancelier de se doter d’un service correspondant à ses besoins et répondant à ses seules exigences. Cette relation exclusive, qui a pu être analysée comme la marque d’une politique de l’information hégémonique visant à contrecarrer les initiatives des ministères, était d’une certaine manière dissimulée par l’appellation complète de l’Office qui faisait référence au gouvernement fédéral. Dans la pratique, l’abréviation BPA et l’appellation Bundespresseamt, qui ne laissent par ailleurs d’être problématiques puisqu’elles évoquent l’idée d’une administration chargée de régir la presse, supplantèrent bientôt cette désignation un peu longue.

  • 35 G. Diehl, Zwischen Politik und Presse, p. 42.

31Si l’on envisage l’institution à la manière des politistes W. Hennis et A. Baring, c’est-à-dire dans sa dimension d’instrument privilégié du chancelier fédéral, se dessinent deux fonctions principales, qui répètent à l’identique les buts de la politique d’interviews analysée précédemment. Dès l’origine, l’Office de presse exerça en effet une double activité compensatoire recouvrant d’une part l’information du chef du gouvernement, et visant d’autre part à faire entendre sa parole. L’absence d’Auswärtiges Amt, et donc la politique étrangère, jouèrent un rôle prépondérant dans sa création. Le caractère inédit, la nouveauté radicale de l’institution tels que les souligne Günter Diehl dans ses Mémoires de Bonn35 ne résidaient ni dans ses attributions ni dans son organisation – très parentes de celles qui avaient fini par s’imposer sous la République de Weimar – mais dans sa vocation à incarner un ersatz de diplomatie. L’Office fédéral de presse constituait à la fois un stéthoscope (Hörrohr) chargé de prendre le pouls de la situation internationale et un porte-voix (Sprachrohr) du gouvernement ouest-allemand privé de ministère des Affaires étrangères. Malgré l’ampleur de la tâche, et son importance au vu de l’intérêt suscité dans le monde par la République fédérale, sa mise en place n’obéit toutefois à aucun schéma directeur établi à l’avance ; le travail de définition des activités à destination de l’extérieur et de l’intérieur, et d’organisation des services correspondants se poursuivit pendant plusieurs mois après la création de l’Office.

32La première description systématique des activités de l’Office fédéral de presse n’apparut qu’en 1953, dans le cadre du projet de loi de finances et plus précisément de la préface au fascicule budgétaire (Einzelplan) 04. Cette version, corrigée en 1954 car elle omettait de mentionner la tâche d’information du gouvernement et du président fédéral, subit par la suite peu de modifications :

  • 36 Vorbemerkung zum Kap. 0403 (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung), Bundeshaushaltsplan 1 (...)

« L’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral a pour tâche de tenir le président et le gouvernement fédéral en permanence au fait des évolutions dans l’ensemble du secteur de l’information. L’entretien des liens établis à cet effet avec les vecteurs d’information nationaux et étrangers l’oblige à faire usage des moyens techniques les plus modernes. Par ailleurs, il lui faut faire de l’étude continue de l’opinion publique le support du travail politique du gouvernement fédéral, et promouvoir les services d’information allemands à l’intérieur comme à l’étranger, notamment dans les domaines du journalisme photographique, cinématographique, radiophonique et télévisuel. L’Office de presse et d’information constitue simultanément le principal intermédiaire du gouvernement fédéral dans ses relations avec la presse et tous les autres vecteurs d’information, et représente vis-à-vis d’eux la politique du gouvernement fédéral. Il doit en outre informer la population allemande des buts politiques et du travail du gouvernement fédéral. Enfin, il remplit en coopération avec le ministère fédéral des Affaires étrangères une mission d’information politique de l’étranger à partir du point de vue allemand. Cette dernière tâche exige en raison de l’évolution de la situation politique mondiale et de l’intensité des campagnes d’information menées par d’autres États une attention renforcée et une mise à niveau correspondant aux évolutions actuelles dans le secteur de l’information. »36

  • 37 Cf. supra, partie 1, introduction générale.
  • 38 « Öffentlichkeitsarbeit von Exekutivorganen im Sinne aufklärender und werbender Selbstdarstellung w (...)

33Parmi ces différents éléments, dont l’indication renvoyant à la tâche de coordination en matière d’information politique gouvernementale, troisième fonction essentielle de l’Office fédéral de presse, et l’insistance sur le rôle de la communication politique à l’étranger dans le contexte de la Guerre froide, mention explicite était faite d’un devoir d’information vis-à-vis de la population allemande. C’est cet aspect que souligne W. Krueger dans son historique de l’institution, tout en mettant également en relief le programme à destination de l’étranger. Mais ces tentatives de justification restent insuffisantes, comme l’illustre la controverse politique tranchée par la Cour de Karlsruhe en 197737. En effet, si le jugement donna à l’entreprise gouvernementale d’information politique une légitimation en regard des exigences de la Loi fondamentale, il n’en attira pas moins l’attention sur l’impossibilité d’arrêter de manière normative ses contraintes et limites. L’« impératif de neutralité » (Neutralitätsgebot), prescrit par la Constitution, demande lui-même à être défini, ce qui ne peut se faire que par une série d’approximations : selon W. Krueger, la communication (Öffentlichkeitsarbeit) du gouvernement fédéral doit ainsi être « franche et véridique, sobre, exacte, non polémique et orientée vers un but », éviter les « exagérations et enjolivements » et les travers de la propagande ou de l’agitation ; son rôle est d’établir une relation de confiance avec la sphère publique, et c’est à ce titre qu’elle constitue une entreprise de « relations publiques » (Public Relations38).

  • 39 « [Das BPA ist] fast in einem höheren Grad als das BKA eine ausgesprochen politische Behörde », The (...)

34À la critique de l’Office fédéral de presse en tant qu’instrument révélateur des tendances autocratiques du pouvoir adenauérien (A. Baring, W. Hennis, et plus récemment C. von Hodenberg) s’oppose donc une vision idéale qui en fait un organe presque apolitique, alors même qu’on doit le reconnaître comme « politique au plus haut point »39 : l’analyse de son statut, de son organisation et de ses activités permettra d’en faire la démonstration.

Un statut flou, mais un appareil « digne d’une grande puissance »

35Le statut officiel de l’Office de presse dans l’organigramme gouvernemental n’a jamais été arrêté de manière définitive. Bien que son organisation interne et sa désignation en tant qu’Amt l’aient apparenté dès ses débuts à une administration indépendante, il ne fut que progressivement reconnu comme une autorité administrative de niveau supérieur (oberste Bundesbehörde) à l’image des ministères ou de la Chancellerie fédérale.

  • 40 R. Hofsähs / H. Pollmann, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 23. Au sujet du p (...)
  • 41 « […] entweder für eine selbständige Oberste Bundesbehörde oder einen weitgehend verselbständigten (...)

36À partir de janvier 1950, l’Office de presse fut intégré de façon formelle à la Chancellerie fédérale, sans pour autant rejoindre ses locaux ni perdre son appellation et apparaître seulement comme la direction générale II (Abteilung II) de la Chancellerie, sa situation officielle. Cette décision succéda aux difficultés engendrées par la recherche d’un chef adéquat pour l’Office, poste auquel Adenauer attribuait une grande importance mais dans lequel Heinrich Böx et Paul Bourdin, ses deux premiers occupants, ne donnèrent ni l’un ni l’autre satisfaction. La solution ne donnait cependant pas satisfaction, puisqu’elle obligeait le secrétaire d’État à la Chancellerie à justifier le budget et les activités d’une administration reliée à lui de manière uniquement formelle. De même, le rapport présenté par le président de la Cour fédérale des comptes, Josef Mayer, en qualité de délégué fédéral pour le rendement dans l’administration, souligna en 1952 son incompatibilité avec l’intitulé de l’Office de presse, qui continuait à renvoyer à un organe indépendant. Le sujet était donc présenté comme doublement délicat, à la fois en raison du domaine traité – les relations avec la presse – et de la question de savoir si le Bundespresseamt pouvait acquérir le rang d’administration fédérale de niveau supérieur : l’échec répété des ébauches de centralisation des activités d’information politique et de presse, dont celui, retentissant, du projet de ministère lancé par Otto Lenz en 1951, montra que toute intervention en ce sens ravivait le souvenir du « passé récent », comme le constatent R. Hofsähs et H. Pollmann dans leur brochure consacrée à l’Office40. De même, bien que le chef de l’Office fédéral de presse ait été en contact quotidien avec le chancelier, son statut se limita jusqu’en 1958 à celui de sous-secrétaire d’État (Ministerialdirektor), si bien qu’il n’assistait au conseil des ministres qu’assis à la « petite table » (Katzentisch). Le rang occupé par les membres de l’Office mit quant à lui un temps considérable à se rapprocher du celui du personnel des ministères : les directeurs généraux (Abteilungsleiter) ne devinrent directeurs ministériels, et donc fonctionnaires politiques (politische Beamte), qu’au cours des années 1970. Le chef de l’Office de presse accéda le 30 juillet 1958 au rang de secrétaire d’État, mais le statut du Bundespresseamt n’en fut pas redéfini pour autant : le 10 janvier 1963, le ministre fédéral de l’intérieur releva son ambivalence, qui faisait qu’on pouvait le tenir « soit pour une administration fédérale suprême indépendante, soit pour une partie devenue presque entièrement autonome vis-à-vis d’une entité administrative suprême correspondant au chancelier fédéral, soit pour une administration fédérale suprême n’existant qu’en vertu de ses liens avec le chancelier fédéral »41.

37Le flou prudent qui a longtemps entouré la question du statut de l’Office fédéral de presse, tout comme celle de l’intensité du rôle directeur joué vis-à-vis des activités de presse et d’information des ministères, contrastait avec une organisation calquée sans équivoque sur la structure typique de la bureaucratie ministérielle. Le premier tableau de répartition des tâches, que l’on peut dater du 18 juin 1951, indiquait l’existence de cinq directions (intérieur, étranger, information-lectorat, administration, archives-documentation-publication), dont les quatre premières étaient subdivisées en services (Referate), déjà au nombre de huit au sein de la direction Ausland. En 1952 – date du premier organigramme officiel – les cinq directions prirent les appellations qui se maintinrent à peu de modifications près jusqu’à la fin des années 1960 : la direction Z regroupait les services centraux et l’administration, la direction I les services d’information et de lectorat, les directions II et III étaient respectivement consacrées à l’intérieur et à l’étranger, enfin la direction IV à la radio, à la télévision et au film. De 1953 à 1958, les services qui dépendaient directement de la direction de l’Office furent rassemblés pour former une sixième direction appelée successivement « rédaction en chef », « information actuelle », enfin « information » ; il en fut de même sous le cabinet Erhard, si bien que l’Office fédéral de presse compta de 1953 à 1958 et de 1963 à 1966 six directions. L’Abteilung Ausland correspondait donc dans ce système à la direction IV.

38Avec un nombre total de services oscillant entre 33 et 50, l’instauration de sous-directions en 1969 et l’évolution du statut de ses personnels au début des années 1970, l’Office fédéral de presse s’aligna de façon croissante sur le modèle des ministères. Or, si l’on considère ses effectifs, on constate qu’il surclassait la majorité de ces derniers depuis plusieurs années. Fin 1950, et alors même qu’il était encore formellement intégré à la Chancellerie fédérale, le Bundespresseamt employait déjà 176 personnes et disposait d’un budget de deux millions de DM. Ses effectifs atteignirent en 1955 le chiffre de 394, soit deux cents personnes de plus qu’à la Chancellerie. Dix ans plus tard, en 1965, son personnel avait à nouveau presque doublé et comptait 618 individus. Ce chiffre le classait au même niveau que le ministère fédéral de l’Emploi, et le plaçait devant dix ministères sur dix-neuf, en plus de la Chancellerie fédérale.

  • 42 « Die Bundesregierung hat sich im Laufe der Jahre in der technischen Apparatur des Presseamts ein I (...)
  • 43 « Zur Verfügung des Bundeskanzlers für Förderung des Informationswesens » (Kapitel 0403 Titel 300).

39L’importance de cet appareil, dont Conrad Ahlers considérait lui-même qu’il était « digne d’une grande puissance »42, constituait un élément à charge au même titre que sa ressemblance avec un ministère ou le mode de recrutement de son personnel. L’opacité du financement de l’Office fédéral de presse n’en fut pas moins la cible la plus fréquente des attaques de la presse et de l’opposition ; il est vrai qu’en négligeant le potentiel de controverse généré par l’utilisation d’un fonds occulte dans le contexte des relations avec la presse et l’opinion, le gouvernement fédéral semble avoir imprudemment prêté le flanc à la critique. Au contraire des ministères fédéraux de la Défense ou de l’Intérieur, par exemple, où l’utilisation de tels fonds était admise ou tolérée comme une nécessité, le titre 300 dit « à disposition du chancelier pour promouvoir le domaine de l’information »43 réactivait le souvenir du « fonds des reptiles » d’Otto von Bismarck. Au surplus, ce budget dont le montant s’élevait initialement, en 1949/50, à 450 000 DM, avant de se stabiliser à la hauteur de 13 millions de DM entre 1959 et 1966, et qui était soumis au seul contrôle du président de la Cour fédérale des comptes, apparaît avoir financé toutes les activités de l’Office fédéral de presse en 1950 et 1951 (hors frais de personnel et d’administration). Jusqu’en 1959, date à laquelle fut créé le titre 315 (Politische Öffentlichkeitsarbeit Ausland), l’entreprise de communication politique à l’étranger dépendit entièrement du fonds occulte. Son équivalent intérieur (Öffentlichkeitsarbeit Inland) ne fut instauré qu’en 1965. Auparavant, seuls quelques rares fonds furent soumis au contrôle parlementaire ; la plupart étaient d’un montant insignifiant en comparaison du fonds 300. Seul le titre 309 (Öffentlichkeitsarbeit in Verteidigungsfragen), instauré en 1956 pour promouvoir les questions liées au réarmement au sein de l’opinion ouest-allemande, représenta un budget conséquent : 7,8 millions de DM à sa création, et jusqu’à 8,3 millions en 1959.

  • 44 G. Diehl, Zwischen Politik und Presse, p. 42 sq.
  • 45 M. Schöneberger, Diplomatie im Dialog, p. 129.

40Le budget total de l’Office fédéral de presse, dépenses de fonctionnement et frais de personnel inclus, fut multiplié par dix entre 1951, où il se montait à 5,8 millions de DM, et 1960, où il atteignit 59 millions de DM ; en 1970, il avait encore une fois doublé puisqu’il représentait environ 120 millions de DM. La part du secteur de la communication politique à l’étranger, dès l’origine considérable puisqu’elle se montait à 26 millions de DM en 1960 – année de l’instauration du titre 315 –, ne fit proportionnellement qu’augmenter au cours des années 1960 : en 1970, elle correspondait avec 73 millions de DM à près des deux tiers du budget global de l’Office. Les décisions prises à la suite de l’ultimatum de Khrouchtchev sur Berlin correspondirent à une seconde phase décisive d’expansion de la direction Ausland, dont le domaine d’action s’étendit aux pays décolonisés. La première avait eu lieu dans les premiers mois suivant la création du Bundespresseamt, avec pour principe directeur la nécessité de compenser l’absence de ministère des Affaires étrangères. L’intensité et la qualité du travail fourni dans ce domaine par les membres de la direction Ausland ont notamment été soulignées par G. Diehl, qui a également décrit de quelle manière les analyses politiques de journalistes éminents furent mises à profit pour établir des pronostics sur les décisions à venir des gouvernements étrangers44. Dans un second temps, la direction développa une activité dirigée vers l’extérieur. Les contacts avec les journalistes étrangers présents à Bonn eurent ici une importance de premier ordre. En devenant l’interlocuteur des médias internationaux et du service de presse de la Haute-Commission alliée, la direction se vit investie d’un véritable rôle diplomatique, puisqu’elle servit d’intermédiaire pour les contacts avec les gouvernements étrangers. Sa subdivision en services géographiques révélait une parenté de structure avec la Direction unifiée de la presse de la République de Weimar ainsi qu’avec la direction III du service des Affaires étrangères (Dienststelle für auswärtige Angelegenheiten) ; en ce sens, elle préfigurait le futur ministère et incarnait déjà « presque un Auswärtiges Amt en miniature »45.

41L’étude des caractéristiques essentielles de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral a permis de dégager que, même considérée sous ses aspects les plus évidents – le schéma d’organisation, les effectifs et le budget –, l’institution avait toutes les apparences d’un ministère. La nature des questions relevant de son domaine de compétence, l’existence d’un complexe brouillant les conditions de la reconnaissance de son statut, mais aussi l’exploitation paradoxalement décomplexée des possibilités offertes par l’utilisation d’un fonds occulte à l’intérieur et à l’étranger lui conféraient simultanément une intense dimension politique. Le flou entretenu autour de ses différentes activités ne fit pas longtemps illusion. Du point de vue du gouvernement fédéral, c’est dans le domaine de la coordination de l’information politique que les défauts de cet entre-deux institutionnel se firent le plus ressentir ; c’est donc sur cet aspect qu’on reviendra avant d’examiner les principaux traits de l’organisation de la communication à destination de l’étranger.

La centralisation de l’information politique, sujet tabou

  • 46 Version de 1969. Cf. annexe n° 1.
  • 47 Vorläufige Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, § 137, cité d’après H. Walker, Das Pr (...)

42Comme le précise la préface au fascicule budgétaire (Einzelplan) 04, l’Office de presse et d’information a entre autres pour tâche de coordonner l’information et de représenter la politique du gouvernement vis-à-vis des médias46. Cette dimension centralisée apparaît néanmoins fortement atténuée dans les présentations semi-officielles du Bundespresseamt, ainsi que dans les faits eux-mêmes en raison d’une contradiction avec le principe édicté à l’article 65 (paragraphe 2) de la Loi fondamentale : celui-ci impose en effet que chaque ministre fédéral dirige de façon indépendante et sous sa propre responsabilité les affaires relevant de son domaine de compétence à l’intérieur du cadre politique défini par le chancelier. En pratique, chaque ministère dispose de son propre service de presse et du droit à la diffusion de l’information. Dès les premières années de la République fédérale, cette organisation ne manqua pas d’entraîner des problèmes, d’autant plus fréquents qu’un ministre tendait à asseoir ses objectifs et sa position par l’usage des relations avec la presse. L’existence de ces frictions rendit nécessaire la création de directives destinées à fluidifier les relations entre l’Office et les services de presse des ministères, et à éviter l’apparition d’informations divergentes ou contradictoires lors des conférences de presse, par exemple. En 1951, le premier Règlement intérieur provisoire commun aux ministères fédéraux désigna l’Office de presse et d’information comme le seul habilité à diffuser des communiqués « à caractère politique ou susceptibles d’entraîner des effets politiques »47. La version définitive de 1957, qui fut âprement débattue par les ministères, leur donna pour règle de se décharger des questions touchant à la politique générale du gouvernement et de les faire traiter par l’Office fédéral de presse ; à l’inverse, les déclarations de l’Office relatives au domaine particulier d’un ministère devaient bénéficier de l’accord préalable de ce dernier. Dans la pratique, ces règles se révélèrent difficiles à faire respecter ; la marge de manœuvre du Bundespresseamt et de son chef fut considérablement réduite par des phénomènes ayant trait au rapport de forces à l’intérieur du gouvernement, à l’autorité du chancelier fédéral ou au besoin éprouvé par certains ministres de se mettre en avant.

  • 48 « Donnerstag, 17. September 1953 » et « Montag, 28. September 1953 » in : Otto Lenz, Im Zentrum der (...)
  • 49 « Das Über-Ministerium », Der Spiegel 35, 1953, p. 5.
  • 50 « Es fing so harmlos an », Der Spiegel 39, 1953, p. 5 sq.

43Nombreux furent les responsables du gouvernement fédéral et du Bundespresseamt à ne pas se contenter de cet entre-deux et à envisager de renforcer la coordination de l’information politique gouvernementale, voire à échafauder des plans de centralisation. Le plus remarquable fut celui associé au nom du secrétaire d’État à la Chancellerie fédérale Otto Lenz, mais dont lui-même attribua la paternité à Konrad Adenauer dans son journal48. L’Office fédéral de presse et d’information était alors placé sous la responsabilité de la Chancellerie. Le projet prévoyait la mise en place d’un ministère de l’Information (Informationsministerium), et impliquait également Hans Globke ; son existence filtra très rapidement dans la presse, en l’occurrence dans le Spiegel, qui parla même le 26 août 1953 d’un « super-ministère » apparenté à la fois à un ministère de la Propagande et à un office central de la sécurité (Bundessicherheitshauptamt49). Quelques semaines plus tard, un nouvel article se contenta d’évoquer le projet d’un simple ministère de l’Information, mais insista à la fois sur l’objectif de centralisation de l’information politique et sur des notions propres à la propagande du « IIIe Reich » (Volksaufklärung, Wehrpropaganda)50. La controverse prit rapidement une ampleur telle que les Hauts-Commissaires anglais, américain et français firent entendre leur opposition au projet dans une déclaration commune. À la suite de cette affaire, Lenz entra comme député au Bundestag mais fut remplacé au poste de secrétaire d’État à la Chancellerie fédérale par Globke ; l’institution dont il était prévu qu’il prenne la tête n’avait pas réussi à voir le jour.

  • 51 H. Walker, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 121 sq.

44Cet exemple célèbre montre que toute tentative de centralisation de l’information politique par le gouvernement fédéral déclenchait potentiellement de vives résistances. Günter Diehl et Conrad Ahlers en firent l’expérience en 1968, où ils furent contraints de renoncer au projet de « Centrale fédérale de relations publiques » (Bundeszentrale für Öffentlichkeitsarbeit) destiné à rationaliser les activités de l’Office de presse et des ministères. En 1970, Ahlers argua des conséquences budgétaires du manque de coordination pour proposer l’instauration d’une conférence permanente à l’interface entre Bundespresseamt et services de presse des ministères. Plusieurs années plus tard, le 18 janvier 1977, le chancelier Helmut Schmidt se contenta pourtant d’édicter une ligne de conduite générale pour les relations entre l’Office et les ministères : celle-ci élargissait le cadre créé par le Règlement intérieur commun aux ministères fédéraux, prévu pour se limiter à l’information politique – donc à l’actualité – au domaine de la communication (Öffentlichkeitsarbeit) dans son ensemble. Si l’on en croit le politiste Horst Walker, cet arrêté de réorganisation ancra pour la première fois la conception indue que faisait l’Office de son rôle ; il n’en fut pas pour autant admis dans le Règlement commun aux ministères, ce qui tend à démontrer l’opposition de ces derniers à toute extension actée du domaine de compétence de l’Office de presse51.

45En ce qui concerne les relations avec la Chancellerie fédérale, celles-ci évoluèrent dans le sens d’une autonomie complète du Bundespresseamt. Dès ses premières années d’existence, celle-ci était déjà factuelle puisque l’Office disposait de sa direction d’administration ; les deux institutions ne partageaient par ailleurs pas les mêmes locaux. En janvier 1950, face aux difficultés rencontrées par Adenauer pour trouver le porte-parole adéquat, l’Office fédéral de presse fut toutefois temporairement intégré de manière formelle à la Chancellerie, ce qui ne constituait pas une solution avantageuse du point de vue de l’organisation. Le retour de Felix von Eckardt à la tête de l’Office en 1958 fut l’occasion pour le chancelier fédéral de replacer l’institution sous son autorité directe. Cette augmentation de l’importance du Bundespresseamt et de son chef, proche conseiller d’Adenauer élevé dans le même temps au rang de secrétaire d’État, provoqua des tensions avec le chef de la Chancellerie Hans Globke. L’Office avait à cette date acquis un statut similaire à celui de sa propre administration, même si la définition en droit de son statut et de ses relations avec les ministères fédéraux restait imprécise. La coordination avec l’Auswärtiges Amt, en particulier, posait problème, et constitue l’un des thèmes récurrents des archives consultées.

La coordination avec le ministère fédéral des Affaires étrangères

  • 52 Paul Frank, « Wilhelm Hausenstein als Diplomat. Zur Erinnerung an den ersten Vertreter der Bundesre (...)
  • 53 Cf. supra, deuxième partie, chapitre 2.

46La prise en compte de l’opinion et des relations avec les médias par le chancelier fédéral, qui fut comme on l’a vu à l’origine d’une « diplomatie de l’interview » et joua un rôle prépondérant dans la fondation de l’Office de presse, trouva également son expression dans l’organisation diplomatique préalable à la création de l’Auswärtiges Amt. Au moment où fut créé le service des Affaires étrangères (Dienststelle für auswärtige Angelegenheiten) rattaché à la Chancellerie fédérale, au printemps 1950, des représentations consulaires furent simultanément ouvertes à Londres, New York et Paris. Les consuls généraux furent choisis avec soin par Adenauer, qui évita le recours aux anciens diplomates et nomma notamment à Paris l’historien de l’art Wilhelm Hausenstein en signe de « bonne volonté vis-à-vis de la France »52. Les délégations furent par ailleurs très rapidement dotées d’un service de presse, qui compta à partir de 1952 en moyenne trois employés autour de l’attaché proprement dit (Pressereferent), et dont le budget de fonctionnement dépendait des Affaires étrangères. En revanche, la création d’un service correspondant au sein du « bureau Blank » ne fut pas envisagée, pas plus qu’elle ne le fut d’abord à la refondation de l’Auswärtiges Amt. La direction de l’Étranger du Bundespresseamt remplissait en effet déjà cet office ; la liaison avec le travail de presse effectué dans les représentations diplomatiques passait par divers biais, comme la participation du chef de la direction Ausland aux réunions de ses homologues du ministère, ou bien le transit de la correspondance entre l’Office et les délégations à l’étranger par le ministère des Affaires étrangères. Ce dernier fut néanmoins doté de son propre service de presse à l’automne 1952, avec pour directeur Günter Diehl, qui effectuait auparavant déjà la liaison avec Walter Hallstein. En matière de réorganisation, de nombreux diplomates réclamèrent plutôt un rattachement pur et simple de la direction Ausland de l’Office de presse au ministère fédéral des Affaires étrangères. Avec le temps et l’augmentation considérable des activités de communication politique à l’étranger, dont la campagne pour Berlin fut le déclencheur au seuil des années 1960, cette revendication se poursuivit sur fond de tensions entre les deux institutions : si l’Office fédéral de presse obtint en grande partie gain de cause suite à l’instauration du titre budgétaire 315 (Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland), qui élargit considérablement ses compétences, l’Auswärtiges Amt continua pour sa part à considérer que la communication politique à l’étranger relevait de sa responsabilité, et donc que la direction Ausland de l’Office devait lui être intégrée. Là encore, le recours aux définitions censées régler les relations entre les deux institutions – en l’occurrence celle qui figure dans la préface au fascicule budgétaire 04 au sujet de la « mission d’information politique de l’étranger à partir du point de vue allemand »53 – ne permit pas d’instaurer des relations satisfaisantes pour l’une et l’autre parties. Le ministère fédéral des Affaires étrangères reprocha notamment au Bundespresseamt de traiter directement avec les représentations diplomatiques au mépris du circuit prévu pour l’information des différents postes impliqués. Inversement, l’Office intervint pour que les attachés de presse des délégations obtiennent le statut de diplomates, et pour qu’aient lieu des formations et échanges de personnel afin d’améliorer la qualité des services en relation avec les médias. Les avancées décisives dans le domaine du travail des services de presse intervinrent à la charnière des années 1950-60.

47Mais les jalons les plus significatifs de la communication politique furent posés dès le début des années 1950. On la retrouve autant à l’intérieur, avec l’Arbeitsgemeinschaft Demokratischer Kreise, que vis-à-vis de l’étranger. Les tentatives de légitimation démocratique qui rythment les descriptions et brochures traitant de l’Office de presse cèdent ici la place à une argumentation centrée sur l’adaptation au contexte du pays destinataire. Les pratiques différèrent en effet sensiblement selon qu’on considère la France, la Grande-Bretagne et les États-Unis, les trois cibles prioritaires de l’entreprise de communication ouest-allemande dans les années 1950. Leur analyse permettra d’apprécier la portée des changements intervenus au seuil des années 1960 en réaction à l’ultimatum soviétique sur Berlin.

III. L’organisation de la communication politique à l’étranger

48Dans les deux premières années qui suivirent sa création, l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral développa son activité en réponse à une priorité fixée par le chancelier Adenauer, à savoir l’accès à l’information comme moyen compensatoire d’une insertion de la République fédérale dans les échanges diplomatiques occidentaux. Sa fonction dite de « stéthoscope » (Hörrohr) prédomina donc tandis que le chancelier fédéral se chargeait lui-même, par le biais d’interviews et d’entretiens, de l’essentiel de la diffusion du message politique ouest-allemand. Sous l’impulsion d’Heinrich Brand fut créée au Bundespresseamt en juin 1950 une « direction de politique étrangère » qui accomplit un important travail de recension des informations et commentaires diplomatiques parus dans la presse étrangère, et acquit peu à peu le statut d’interlocuteur privilégié de la cellule de presse de la Haute-Commission alliée. Un an plus tard, le premier organigramme de l’institution établit officiellement l’existence de la « direction de l’étranger » (Abteilung Ausland). Elle est subdivisée en huit services dont un généraliste et administratif, un autre consacré aux organisations internationales et six répartis par régions du monde. Il s’agissait principalement des puissances occupantes – Grande-Bretagne et Commonwealth, France et Europe de l’Ouest, États-Unis, URSS et États satellites. Les deux autres concernaient pour l’un les pays du Proche-, Moyen- et Extrême-Orient et pour l’autre l’Amérique latine. Sous la supervision de la direction de l’Office, chacune de ces unités « régionales » initia des activités tant dans le domaine de l’information politique (lui-même dirigé en un flux vers l’étranger et en une tâche d’information des responsables ouest-allemands) que dans celui plus large de la communication, qui n’avait pas encore pris le nom d’Öffentlichkeitsarbeit ; le terme de Werbung (publicité), en revanche, était alors couramment employé dans les correspondances.

49Le personnel était à l’origine peu nombreux : pour la France et l’Europe de l’Ouest, le chef de service avait ainsi l’aide d’un adjoint et d’un lecteur. En 1962, la France constituait désormais à elle seule le domaine de deux responsables (Sachbearbeiter), d’un lecteur et d’un rédacteur ; le service dans son entier comprenait douze personnes. En dehors des frais de fonctionnement et de personnel, rémunérés sur le budget propre de l’Office, les activités furent d’abord financées grâce au fonds occulte 300, qui continua à jouer un rôle important en dépit de la création du titre budgétaire « pour la communication à l’étranger » (315) en 1959. Les services fournirent au début des années 1950 un considérable travail d’observation des médias étrangers et de recension pour le gouvernement fédéral, tâche qu’ils partagèrent par la suite avec les représentations diplomatiques. Une part importante de leur travail relevait de la politique d’information proprement dite, c’est-à-dire de la diffusion d’informations et de l’organisation d’interviews et d’entretiens pour les correspondants présents ou en visite à Bonn. Une autre revêtait les contours plus flous des « relations publiques », qui consistait à fournir à certains journalistes ouest-allemands des avantages matériels et à financer les missions réalisées à l’instigation de l’Office ; vis-à-vis de l’étranger, la pratique se concentrait sur l’organisation de voyages en République fédérale. Ceux-ci concernèrent dès le printemps 1951 des groupes de journalistes américains, britanniques et français. Les frais et l’encadrement de ces voyages d’information à Bonn, Berlin et à travers les Bundesländer étaient supportés par le gouvernement fédéral. En ce qui concerne les premières visites de ce type, l’initiative n’était toutefois pas venue de l’Office lui-même : dans le cas de la Grande-Bretagne, celle-ci vint par exemple du consul général Hans Schlange-Schöningen, qui recommanda de s’inspirer du programme d’invitations lancé par le Central Office of Information à destination de groupes de journalistes allemands depuis la fin de la guerre. Dans le cas des journalistes français, l’impulsion avait été donnée par un voyage effectué par des représentants de la presse de province à l’invitation du Haut-Commissaire français André François-Poncet. À cette occasion, la plupart d’entre eux découvrirent l’Allemagne pour la première fois, ce qui encouragea l’Office à renouveler l’expérience et attira son attention sur l’influence de la presse de province sur l’opinion française. Un projet de visites en République fédérale commença donc à être élaboré, qui possédait la particularité de faire la distinction entre trois groupes de journalistes : d’un côté les rédacteurs politiques, commentateurs et éditorialistes des grands titres de la presse parisienne et de province, d’un autre les représentants des journaux provinciaux d’audience plus locale, enfin les journalistes économiques. Les premiers devaient avoir la possibilité de rencontrer des personnalités politiques ouest-allemandes, les seconds celle de se familiariser avec le pays voisin, les derniers enfin bénéficier d’un programme sur-mesure. Après avoir été un peu différé, le premier voyage d’information se déroula en juillet 1952 ; il réunit des journalistes politiques (Le Monde, Paris-Presse, AFP, France-Dimanche, France-Soir) autour de rencontres avec des responsables ouest-allemands, dont le chancelier Adenauer lui-même. Comme cela devint le cas en aval de ces visites appelées à devenir une pratique pérenne du gouvernement fédéral, les échos du voyage furent analysés par le service France de l’Office. Les voyages d’information pour groupes de journalistes étrangers correspondaient à des usages établis à l’international ; ce faisant, l’Allemagne fédérale ne s’exposait donc pas particulièrement au soupçon de vouloir embrigader la presse. Toutefois, les journalistes français ayant été perçus comme particulièrement méfiants, il fut recommandé d’éviter toute dépense excessive dans l’organisation de leurs visites et repas.

50Cette tendance à la prudence se retrouve à plus grande échelle dans les diverses mesures prises au début des années 1950 dans les domaines de l’information politique et des relations publiques vis-à-vis de l’étranger. Elle se heurtait à la recherche de moyens efficaces dans le but d’influencer favorablement les opinions occidentales, et aboutit à des solutions de compromis, discutables du point de vue de l’éthique de la communication puisqu’elles consistaient souvent à dissimuler l’identité de l’émetteur du message, à savoir le gouvernement ouest-allemand. Cela valait particulièrement pour l’information politique, qui traite de questions actuelles, moins abstraites et plus directement chargées politiquement que les initiatives de communication, dont la perspective est plus distanciée. Souvent, une marge de manœuvre se créait pour une simple raison de financement : on le voit notamment dans le cas des relations entre l’Office et la Deutsche Presse-Agentur (dpa), société indépendante issue en septembre 1949 de la fusion des agences de presse allemandes des zones d’occupation occidentales.

La Deutsche Presse-Agentur (dpa)

  • 54 Heinz-Willi Gross, Die Deutsche Presse-Agentur. Historische Analyse ihrer Organisations- und Machts (...)
  • 55 Cette étude se fondait sur une comparaison entre les informations fournies par les agences américai (...)

51La concurrence avec les grandes agences américaines Associated Press (AP) et United Press (UP) présentes sur le territoire fédéral la pénalisaient d’autant plus que ses moyens étaient limités et son réseau technique et de correspondants à l’étranger insuffisamment développé. À défaut de pouvoir créer sa propre agence de presse, outil de premier plan pour diffuser le point de vue ouest-allemand à l’étranger, le gouvernement chercha le moyen d’influencer la dpa mais se heurta à l’opposition de son chef Fritz Sänger, représentant du SPD et de la « contre-élite » favorisée par les Alliés occidentaux après 1945. Bien que Sänger ait farouchement défendu l’indépendance de son agence contre la politique médiatique d’Adenauer, il rechercha aussi la coopération avec l’Office, comme en attestent les contacts établis à partir d’octobre 1949 avec les chefs du Bundespresseamt. Sänger les sollicita à plusieurs reprises afin de rétablir une plus grande égalité de traitement entre la dpa et les agences nord-américaines : la Haute-Commission alliée réservait en effet l’exclusivité de ses déclarations publiques à Associated Press et United Press, qui avaient par ailleurs le droit d’utiliser gratuitement le réseau allemand de téléscripteurs. Dès le printemps 1950, des accords virent le jour entre dpa et Bundespresseamt qui prirent le 10 avril 1951 la forme d’un contrat dans lequel l’agence s’engageait à fournir son service d’information en allemand au gouvernement fédéral et aux représentations diplomatiques, ainsi qu’à développer son réseau de correspondants à l’étranger ; en échange, il était prévu que ces derniers reçoivent sur place le soutien des représentations diplomatiques. Une subvention d’un montant mensuel de 72 000 DM était par ailleurs accordée à l’agence54. La forme contractuelle prise par les relations entre la dpa et le gouvernement fédéral visait à préserver l’indépendance de l’agence de presse et à dissiper tout soupçon de prise d’influence officielle ou officieuse sur sa ligne éditoriale ; mais un protocole secret élargissait considérablement le cadre des accords en prévoyant une coopération étroite et un droit de regard pour le gouvernement sur la sélection des correspondants de l’agence à l’étranger. Une clause prévoyait également que ces derniers transmettent toute information potentiellement importante en urgence, faisant d’eux des agents de renseignement en puissance. En 1957 fut conclu un second contrat impliquant cette fois-ci des représentants de l’industrie allemande d’exportation. La dpa s’y engageait à diffuser un service quotidien d’information par télex pour répondre « aux besoins grandissants de l’étranger en matière de nouvelles en provenance d’Allemagne ». Une « commission consultative » réunissant les partenaires du gouvernement, de l’industrie et de la dpa était censée permettre les échanges et la prise de décision dans le respect de l’indépendance de l’agence de presse. La coopération avec les industriels permit à la dpa d’étendre son réseau et de signer de nouveaux contrats. L’Office de presse lui-même fournissait une importante contribution financière au développement des activités de l’agence à l’étranger, de l’ordre d’un million de DM en 1955 (soit la moitié du budget de la dpa dans ce domaine) et de 2,3 millions de DM en 1961. Mais l’agence ne renonçait pas pour autant à son indépendance et refusait que le volume des subventions du gouvernement fédéral dépasse un certain pourcentage de son budget total. De même, on peut la voir mettre courtoisement à distance les tentatives d’ingérence des institutions fédérales, comme celle visant en 1964 à éradiquer l’usage de termes incomplets (« Bundesrepublik », « bundesdeutsch ») ou de l’abréviation « BRD » pour désigner l’Allemagne fédérale, et à imposer la dénomination officielle « Bundesrepublik Deutschland » pour éviter de prêter le flanc à la « théorie des deux États » communiste. Il n’en reste pas moins, comme le montre par exemple une étude de cas précoce datant de 1961, que l’information fournie par la dpa se révélait souvent assez proche du discours officiel ouest-allemand, même si son contenu était stylistiquement édulcoré55.

Le Bulletin de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral

  • 56 Bulletin de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral [Bulletin fr] n° 1, 13.8.19 (...)

52Le Bulletin en français était rédigé par la direction correspondante de l’Office et paraissait tous les vendredis sous la forme d’une publication de huit pages. D’un numéro à l’autre, la construction était identique et traitait en une de l’actualité politique immédiate, où elle reproduisait souvent des déclarations du chancelier fédéral et des extraits de discours. Dans le cas du premier numéro, cette une était entièrement consacrée à l’entente franco-allemande ; elle exprimait le souhait « que le terrain politique soit déblayé des innombrables malentendus », que voisins français et allemands fassent connaissance « à l’aide de documents, de faits […], de tout ce qui est vérifiable » et définissait par là même en filigrane le programme de la publication56. Au fil de ses premiers mois d’existence, les sujets en rapport avec la coopération franco-allemande occupèrent d’ailleurs de manière croissante l’espace principal du Bulletin, soit ses pages 2 à 3. En milieu de brochure, une rubrique était systématiquement consacrée à « l’économie fédérale » ou à la politique sociale ouest-allemande ; une colonne courant de la page 4 à la page 8 reprenait ce type d’informations sous forme de brèves en y ajoutant des nouvelles en provenance du domaine culturel et de la coopération franco-allemande. Une « revue des éditoriaux » apparaissait en page 5, importante dans la mesure où elle reproduisait des opinions issues de différentes tendances politiques. À la suite d’une rubrique centrale appelée « Politique internationale » étaient parfois traités des thèmes en rapport avec la « zone soviétique ». Toutefois, ces sujets fréquemment abordés dans les premiers numéros devinrent par la suite très rares. Une révision de la ligne éditoriale eut vraisemblablement lieu dans le but de respecter davantage le critère d’objectivité mentionné initialement et d’éviter de s’exposer au soupçon de propagande. Dès cette période, le Bulletin témoigna par ailleurs de la volonté d’associer l’Allemagne fédérale à l’idée de progrès, comme le montrent ses dernières pages où apparurent de plus en plus fréquemment des références aux avancées de la recherche et de la médecine. Une photo placée en quatrième de couverture concluait la brochure en donnant de la République fédérale l’image d’un pays touristique. Le Bulletin s’établit rapidement comme un canal pérenne de la politique d’information ouest-allemande à destination des pays francophones : distribué principalement sur le principe d’un abonnement, son tirage atteignit dans les années 1960 entre 14 000 et 20 000 exemplaires, dont la moitié était envoyée en France et un cinquième en Belgique.

53Si l’on compare les tirages, le Bulletin constituait un porte-voix bien plus significatif que les divers services officieux du gouvernement fédéral comme la Deutsche Korrespondenz. Seul Europress, subventionné par l’Office à partir de juin 1950 dans le but d’apporter un soutien à l’idée européenne, connut une large diffusion notamment en France grâce à un accord avec l’Agence Coopérative d’Information, qui fournissait en nouvelles soixante des plus grands journaux de province ainsi que quelques titres de la presse parisienne. À la suite des accords de Paris et de la décision de faire entrer la République fédérale dans l’Union de l’Europe de l’Ouest et dans l’OTAN, l’Office décida en 1955 d’intensifier le partenariat avec l’agence et de lui verser une subvention mensuelle de 10 000 DM (issue comme il était d’usage pour ces subsides du fonds 300). En 1961, ce service d’information était diffusé chaque mois à hauteur de 19 200 exemplaires, dont une édition en français et anglais à destination de pays d’Afrique et d’Asie. L’apport financier du gouvernement fédéral avait considérablement augmenté, puisqu’il se montait désormais à 750 000 DM par an.

  • 57 Cf. infra, troisième partie.

54Grâce à ces subsides, l’Office fédéral de presse pouvait insérer gratuitement le matériel fourni par ces services dans ses propres publications et s’assurait une influence sur leur ligne éditoriale, tout en évitant d’apparaître directement comme l’émetteur du message à l’étranger. Sous cette forme, une telle pratique était bien entendu impossible vis-à-vis des médias internationaux ; elle adopta néanmoins d’autres biais dont certains, comme c’est le cas en France pour la période considérée dans ce travail, relevaient de procédés de dissimulation bien plus élaborés57. Les agences et services évoqués ci-dessus, ainsi que les journaux et revues allemands subventionnés par l’Office, étaient toutefois à l’origine de ces accords dans la mesure où leurs problèmes de trésorerie les avaient poussés à rechercher du soutien ; une compatibilité en termes d’idées politiques, et en particulier un anticommunisme déclaré n’étaient pas sans faciliter la conclusion d’accords financiers, dont le gouvernement fédéral peinait parfois ultérieurement à se dégager.

La radiodiffusion (Deutsche Welle, Deutschlandfunk)

  • 58 C. von Hodenberg, Konsens und Krise, p. 211-218.

55Dans le domaine des médias audiovisuels, Bonn ne pouvait pas adopter un cours aussi dirigiste que celui qu’il pratiquait à l’intérieur, vis-à-vis de l’opinion ouest-allemande. Les productions réalisées par ou pour l’Office tels que les films consacrés aux voyages du chancelier fédéral, ou les séquences d’actualités diffusées au cinéma, tous caractérisés par la volonté de faire ressortir la personne d’Adenauer au détriment du contenu d’information politique, n’étaient pas directement exportables. Les pressions exercées sur les commentateurs des radios ouest-allemandes amenèrent une bonne part de ces derniers à abandonner la critique à l’égard du gouvernement fédéral pour adopter au cours des années 1950 une ligne plus consensuelle au nom de l’anticommunisme d’État58. Ces pressions n’étaient pas non plus transposables vis-à-vis des journalistes étrangers. Dans le cadre de la réorganisation du paysage médiatique dans les zones d’occupation occidentales, les alliés s’étaient tout particulièrement attardés sur la question de la radiodiffusion, conduisant par leur politique médiatique à l’établissement d’un système décentralisé d’émetteurs publics indépendants du pouvoir fédéral, l’ARD, en juin 1950. La liberté de la radio et de la télévision était garantie par l’article 5 de la Loi fondamentale. Dès 1950, pourtant, le gouvernement Adenauer et la CDU projetèrent la création d’un émetteur spécifique destiné à être le porte-voix de l’Allemagne fédérale à l’étranger ; même si elle s’accordait à reconnaître l’importance de développer les activités de communication politique internationale, l’opposition et en particulier le FDP soulignèrent les dangers inhérents au projet : en apparaissant sous la forme d’une radio dirigée par l’État, il risquait en effet de perdre toute crédibilité en éveillant à l’étranger le souvenir de l’instrumentalisation des ondes par le régime national-socialiste. Dès 1933, la radio avait été érigée en un outil de prédilection de la propagande, qui connut pendant la guerre un plein déploiement avec plus de cent stations officielles diffusant à l’étranger en une cinquantaine de langues.

  • 59 Hilde Schwarzkopf-Stallmach, Deutsche Welle 1963-1966, Köln, Carl Lang’sche Druckerei KG, 1966, p.  (...)
  • 60 Ibid., p. 225 sq. Cf. « Auf Pump », Der Spiegel 20, 1962, p. 49 sq.
  • 61 « Bei aller Unabhängigkeit kann jedoch auf eine gewisse Bindung an Leitlinien nicht verzichtet werd (...)

56Malgré ces objections, un compromis vit le jour fin 1952 qui permit à la Deutsche Welle de commencer d’émettre en langue allemande le 3 mai 1953 ; l’année suivante, elle diffusait déjà en anglais, français, portugais et espagnol. En revanche, la discussion portant sur la création d’un émetteur à ondes longues visant la RDA et destiné à promouvoir la cause de l’unité allemande, la Deutschlandfunk, ne trouva pas d’issue dans les années 1950 ; il fallut pour cela attendre le début de la décennie suivante. Le débat portant sur la répartition des responsabilités entre Bund et Länder en matière d’audiovisuel et l’intensification des mesures de communication politique à l’étranger décidée dans le cadre de la « campagne pour Berlin » (Berlin-Aktion) amenèrent le Parlement fédéral à légiférer sous la forme du Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts, le 26 octobre 1960. La Deutsche Welle créée en 1953 par les intendants des différentes stations régionales de l’ARD, et dont la réalisation avait été confiée à la radio du Nord-Ouest de l’Allemagne (NWDR), ne représentait en effet qu’une solution transitoire59. La loi qui lui conféra un statut officiel, ainsi qu’au Deutschlandfunk, n’entra en vigueur que le 29 novembre 1960. Celle-ci imposait à chacune des deux stations une supervision par trois instances (le conseil de radiodiffusion ou Rundfunkrat, le conseil d’administration et l’intendant) censées garantir son indépendance, ainsi que des contraintes de contenu : l’information devait être complète, fidèle à la réalité et objective ; les émissions devaient respecter l’ordre démocratique libéral de la République fédérale ; une distinction devait être établie entre informations et commentaires. La loi stipulait en outre la nécessité d’une stricte indépendance financière, mais ne donnait en ce sens aucune indication concrète ; la Deutsche Welle ne put donc commencer d’émettre que grâce à l’aide financière du Bund, ce qui, de l’aveu même d’une brochure de présentation des années 1960, contredisait la stricte séparation voulue par le législateur60. De même, le rôle du conseil de radiodiffusion et du conseil d’administration consistait également selon cette description à fournir l’intendant en « lignes directrices », justifiées par le fait que la station constituait un « facteur non négligeable de représentation nationale » à l’étranger61. Dans ces instances, on note bien la présence de représentants de l’Office de presse et d’autres ministères fédéraux : en 1963, le conseil de radiodiffusion de la Deutsche Welle était présidé par Karl-Günther von Hase et celui du Deutschlandfunk par Franz Thedieck, secrétaire d’État au ministère fédéral pour les questions concernant l’Allemagne entière, chargé de gérer la division (BMG). Les rivalités apparues entre les deux stations les poussèrent en outre à rechercher l’appui des ministères aux domaines de compétence analogues aux leurs, soit l’Auswärtiges Amt dans le cas de la Deutsche Welle et le ministère pour les questions concernant l’Allemagne entière dans celui du Deutschlandfunk. La question de la radio attisa ce faisant le problème de la répartition des rôles entre la politique étrangère de Bonn et sa politique allemande.

57La distinction entre les deux émetteurs avait été posée dans la loi de novembre 1960 : selon elle, les programmes de la Deutsche Welle avaient pour tâche de fournir aux auditeurs étrangers une image globale de la vie politique, culturelle et économique en Allemagne et de donner à entendre la position allemande sur les sujets d’importance ; la Deutschlandfunk, pour sa part, était conçue comme une radio pour l’Allemagne, avec pour finalité de poursuivre par ses programmes l’objectif de réunification inclus dans la constitution. La DLF n’était donc pas, à proprement parler, une radio pour l’étranger (Auslandsrundfunk). L’ajout en 1963, sur l’initiative du ministère pour les Affaires concernant l’Allemagne entière, de programmes en langue étrangère à destination de l’Europe de l’Est contribua néanmoins à brouiller ces limites. Le budget des deux stations crût rapidement en rapport avec l’extension de leurs activités ; en 1963, la DW diffusait ainsi 55 heures de programmes par jour en quatorze langues, pour un total (hors frais de fonctionnement) d’environ 29 millions de DM. En 1966, il s’agissait désormais de 81 heures en vingt-cinq langues, et le budget se montait à plus de 38 millions de DM. Les pays-cibles de la station se trouvaient principalement outre-mer et notamment en Afrique, et dans une moindre mesure en Europe de l’Est et du Sud. L’Europe de l’Ouest n’était pas au cœur des objectifs de la DW, ce que souligne le fait que ses programmes généraux pour l’Europe étaient diffusés en allemand. En revanche, la DLF (Radio Allemagne) disposa assez vite d’une rédaction en français, qui établit des liens avec le Bulletin francophone et lui apporta de nouveaux abonnés ; à partir de 1965, le Bulletin commença également à publier les programmes de la station ouest-allemande, signe que la DLF, en dépit de ses statuts officiels, remplissait malgré tout la fonction de « radio pour l’étranger ».

Les premières publications à destination de l’étranger

58En dehors du domaine de la radiodiffusion à l’étranger, où le pouvoir fédéral exerça donc une influence déterminante, l’Office de presse se montra particulièrement actif dans celui de la production d’ouvrages et de brochures sur l’Allemagne fédérale. Les premières parutions de ce type, en 1952-53, concernèrent les États-Unis. Dans un cas, l’impulsion était venue des instances gouvernementales américaines elles-mêmes et notamment du State Department : l’ouvrage Deutschland heute, de production assez coûteuse, fut exporté et diffusé gratuitement aux États-Unis grâce à l’aide de la Haute-Commission américaine, où il rencontra le succès. Plusieurs éditions suivirent dans différentes langues, comme dans le cas de la brochure Facts on Germany qui venait cette fois-ci d’une initiative ouest-allemande : sa diffusion commença à l’automne 1952 à hauteur de 25 000 exemplaires, mais l’Office fut rapidement dépassé par la demande, estimée l’année suivante à dix fois plus importante.

  • 62 Walther (Paris) à l’AA, 25.6.1952, BArch Koblenz B145-9062.
  • 63 Cf. infra, troisième partie, chapitre 2.

59En France prévalait le principe de précaution déjà évoqué plus haut : l’Office préférait en effet passer commande d’ouvrages à des auteurs français. Parmi les premières publications de ce type, on relève la brochure de 80 pages intitulée L’Allemagne de demain, pont-levis entre deux mondes, rédigée par le Français Gérard Andigné à la demande de l’Office et produite pour un montant de 5 000 DM. La maison d’édition, Les Cahiers de la coopération internationale, ne laissait pas deviner l’origine réelle de l’ouvrage. Au même moment paraissait aux éditions André Bonne un ouvrage d’Henri-Jean Duteil, Le Voisin allemand. L’auteur, bien connu de l’ambassade d’Allemagne fédérale à Paris, avait accepté, en échange du financement d’un voyage de cinq semaines et de l’aide fournie par l’Office dans divers domaines, de « tenir compte de certains souhaits et suggestions, sans que la publication se mue pour autant en un ouvrage de propagande »62. Déjà auteur de La grande parade américaine, en 1949, Duteil bénéficia de services d’ordre documentaire de la part de plusieurs ministères et rencontra plusieurs rédacteurs en chef sur l’entremise de l’Office de presse ; après parution du Voisin allemand, Ernst Kayser se félicita de la publicité faite à l’ouvrage par la radiodiffusion nationale et planifia une poursuite de la coopération avec l’auteur. Inaugurant une pratique vouée à devenir pérenne, le chef du service France et Europe de l’Ouest versa par la suite à Duteil des subventions mensuelles sous la forme de sommes en francs, remises en mains propres à l’occasion de ses passages à Paris. L’argent était issu du fonds 300. Duteil était à la fois financé au titre de ses ouvrages sur l’Allemagne et en sa qualité de rédacteur en chef de la revue anticommuniste et pro-européenne Le Monde nouveau Paru. Son éditeur Pierre Chaillet reçut également de Kayser des subventions d’un montant mensuel de 100 000 francs. Pour ne pas nuire à la réputation de la revue, la transaction était effectuée en toute discrétion et ne donnait pas lieu à la délivrance d’un reçu. Les activités d’Henri-Jean Duteil au service du gouvernement fédéral prirent plusieurs formes, allant de la publication d’ouvrages favorables au gouvernement Adenauer à la traduction de brochures officielles ouest-allemandes, jusqu’aux séries de conférences. En mars 1954, Duteil fit ainsi campagne en Sorbonne pour le projet de Communauté Européenne de Défense. L’Office souhaitait par son intermédiaire pénétrer les cercles intellectuels parisiens, et y promouvoir la politique d’intégration européenne. Cette coopération culmina en 1960 avec la parution de Visa pour l’Allemagne chez Gallimard, dans la collection L’Air du Temps dirigée par Pierre Lazareff ; elle fut ensuite mise à profit en 1965 pour promouvoir le point de vue ouest-allemand sur la ligne Oder-Neiße63. La même année fut conclu un contrat pour régler la question des honoraires de Duteil, jusque-là issus du fonds 300 et remis en mains propres ; l’ambassade à Paris fut dès lors chargée de lui verser une subvention mensuelle de 1000 DM, issue du titre budgétaire 315 (communication politique à l’étranger).

60Ces éléments permettent de commencer à discerner les spécificités des mesures de relations publiques et d’information politique appliquées au contexte français. La comparaison avec l’organisation de l’entreprise de communication politique visant les deux autres alliés occidentaux, les États-Unis et la Grande-Bretagne, permettra de mieux en cerner les contours.

IV. Le lancement de la communication politique aux États-Unis (Roy Bernard) et la création d’Inter Nationes

  • 64 « Eine solche Firma ist, besonders im Anfangsstadium der Werbung, das geeignetere Medium, weil ihre (...)

61De la même manière qu’ils constituaient le pivot de la politique étrangère du chancelier Adenauer et la cible principale de sa « politique d’interviews », les États-Unis constituèrent au début des années 1950 une priorité pour l’Office de presse. Gouvernement fédéral et responsables ouest-allemands, comme le consul général à New York Heinz Krekeler, se consultèrent pour déterminer le meilleur moyen d’agir dans l’opinion publique américaine, dont l’influence avait été perçue comme déterminante pour la définition de la politique étrangère de Washington. Une série de considérations tenant à la nécessité de coordonner le travail d’information sur l’ensemble du territoire des États-Unis, et à l’intérêt pour la République fédérale de ne pas apparaître directement comme l’émetteur du message, conduisit à conclure un contrat avec une agence de relations publiques basée à New York : Roy Bernard. Le choix s’était porté sur cette firme en raison d’un prix attractif, mais le fait que ses dirigeants, Roy Blumenthal et Bernard Gittelson, aient été des Juifs d’origine allemande, n’avait pas non plus été tout à fait anodin. En raison de ce financement modeste, Roy Bernard limita d’abord ses activités en faveur de la République fédérale au domaine des médias papier. Le mot d’ordre était de montrer que l’Allemagne appartenait au monde occidental. Il publia une lettre d’information reprise dans divers digests, plaça des articles dans de grands journaux et revues américains, rédigea des brochures et remplit plus généralement le rôle de conseiller en communication pour le gouvernement ouest-allemand. Le recours à la firme de relations publiques était perçu comme une adaptation au contexte américain, et comme le moyen d’éviter la « rumeur ignominieuse de la propagande » que déclencherait la République fédérale si elle apparaissait en son nom propre64.

62Dans ses efforts pour améliorer l’image de l’Allemagne aux États-Unis, le consul général Krekeler pouvait compter sur le soutien d’Adenauer, qui se montrait conscient du rôle que jouaient les relations publiques dans sa politique d’intégration à l’Ouest et de recherche de la sécurité pour la République fédérale. Les diplomates présents outre-Atlantique soulignaient la très grande ignorance du public américain au sujet de l’Allemagne et l’hostilité de certains cercles préparant une propagande anti-allemande centrée sur les thèmes de la dénazification inachevée et de la question juive. Malgré une situation financière tendue, la décision d’engager Roy Bernard l’emporta sur certaines réticences exprimées au sein de l’Office de presse vis-à-vis d’une mesure jugée inhabituelle, même si elle faisait déjà partie des pratiques de nombreuses représentations diplomatiques aux États-Unis. La firme américaine avait offert ses services au gouvernement fédéral dès l’été 1950, et bénéficiait d’une expérience de relations publiques en faveur d’un pays étranger, la Finlande, pour laquelle elle avait réalisé des missions avant-guerre, ainsi que pour la Dresdner Bank. Néanmoins, la coopération avec l’Office fédéral de presse et le consulat général s’engagea sur un mode prudent. À compter du 8 janvier 1952, date où fut signé le premier engagement d’une durée de trois mois avec l’agence de relations publiques, les responsables ouest-allemands espérèrent des résultats rapides ; non seulement ceux-ci firent défaut, mais Roy Bernard commit plusieurs erreurs qui amenèrent l’Office à s’enquérir de la qualité réelle de son travail. Le consulat général, auquel Bonn avait demandé d’assurer une étroite coordination avec l’agence américaine, tarda au terme du premier contrat trimestriel à apporter la preuve des actions de communication effectivement réalisées, si bien que Felix von Eckardt émit des doutes sur le bien-fondé de cette coopération ; un journaliste américain l’avait informé du manque de renommée de la firme, choisie comme le concédait Krekeler davantage pour une question de moyens que pour son réseau d’influence. Le consul général n’en insistait pas moins sur la qualité des collaborateurs de l’agence, et considérait que la communication aux États-Unis devait être pratiquée sur un mode public, en privilégiant la distribution de matériel d’information auprès des cercles qui jouaient un rôle décisif dans la formation de l’opinion. Le chef de l’Office, pour sa part, regrettait que Roy Bernard ne disposât pas de contacts auprès de membres du Sénat et de la Chambre des représentants, ni de relations significatives dans les cercles juifs new-yorkais ; il professait une vision du travail de communication très différente de celle de Krekeler, puisque consistant selon lui en une influence « invisible » sur l’opinion publique, sans dévoiler la « publicité » (Werbung) que comptait mener l’Allemagne fédérale dans le pays.

63Le recrutement par Roy Bernard du journaliste américain Charles E. Campbell, ancien directeur de l’Amerikahaus à Heidelberg, et surtout la très bonne campagne de promotion réalisée par l’agence autour du voyage d’Adenauer aux États-Unis en avril 1953 permirent d’améliorer les relations avec l’Office et de consolider l’engagement financier ouest-allemand. À compter du second semestre 1953, la notoriété de Roy Bernard s’accrut et la firme réussit à placer de plus en plus d’articles dans les médias américains ; même les organes de presse possédant leurs propres correspondants en Allemagne fédérale commencèrent à lui adresser des demandes d’informations. La « direction Allemagne » créée au sein de l’agence et placée sous la direction de Campbell développa bientôt de nouvelles activités dans le domaine du film, des expositions et des conférences. Ses succès « invisibles », consistant à empêcher la parution d’articles défavorables à l’Allemagne, furent particulièrement mis en valeur par le consul Krekeler, auquel l’Office demanda malgré tout régulièrement de justifier les sommes investies.

  • 65 Notes de Von Twardowski, été 1956, BArch Koblenz B145-767.

64La question financière fut aussi directement à l’origine de la fondation d’Inter Nationes. Elle fut créée en première ligne comme un service jumeau de Roy Bernard en République fédérale, destiné à sauver des devises en assumant pour l’agence une série de missions comme la collection ou l’achat de documents, l’impression des ouvrages en anglais réalisés par la firme, la préparation de publications en langue anglaise et le traitement des demandes d’information en provenance des États-Unis. Inter Nationes (IN) ne posséda d’abord pas un statut autonome, puisqu’elle fut créée sous la forme d’un bureau hébergé par la Deutsche Korrespondenz, elle-même financée par l’Office de presse ; c’est par son intermédiaire que fut également versée la subvention mensuelle de 10 000 DM à Richard Mönnig, directeur d’IN. Ce dernier avait de l’expérience dans le domaine de la communication à l’étranger, puisqu’il avait dirigé entre 1925 et 1933 le Terra-Mare-Office, une organisation proche de la direction culturelle de l’Auswärtiges Amt cherchant par la publication de brochures et d’ouvrages illustrés à vaincre les préjugés du monde anglophone à l’égard de l’Allemagne. Après 1945, Mönnig avait été actif au sein de l’Educational Division de la Haute-Commission américaine à Stuttgart ; il était réputé auprès de l’Office de presse pour sa très bonne connaissance des États-Unis et ses relations dans les cercles universitaires américains. Quelques mois seulement après sa création le 15 janvier 1952, IN fit l’objet de projets de l’Office visant à l’extension de ses activités en même temps qu’à une ouverture à des personnalités intéressées par le « travail culturel à l’étranger » et à d’éventuels donateurs privés. Sa transformation en association déclarée (eingetragener Verein) présentait le double avantage de faciliter la récolte de fonds et de donner corps à une organisation sans lien apparent avec le gouvernement fédéral. La volonté « de préserver [IN] de tout caractère officiel »65 ne transparaissait toutefois que modérément dans la composition de son conseil d’administration : ce dernier incluait certes le député du SPD Carlo Schmid, vice-président du Bundestag et président de la commission des affaires étrangères, mais comptait parmi ses membres F. von Eckardt, le secrétaire d’État au ministère fédéral des Affaires étrangères W. Hallstein, son homologue à la Chancellerie O. Lenz et le député chrétien-démocrate Rudolf Vogel, président de la commission du Bundestag pour les questions de la presse, du cinéma et de la radio. La participation de membres éminents du Parlement fédéral avait pour rôle d’attirer l’attention sur l’importance de la communication à l’étranger et de faciliter l’augmentation du financement officiel, même si l’Office de presse démarchait dans le même temps de grands noms de l’industrie ouest-allemande. L’extension prévue des activités d’IN, dont la priorité était à l’origine les États-Unis, à d’autres pays comme la France exigeait de plus grandes rentrées d’argent. Le financement par le Bund avait toutefois déjà triplé en 1953 et se montait désormais à 30 000 DM par mois. L’investissement se révélait en effet très profitable. C’est ce que montrent les rapports envoyés régulièrement à l’Office par Mönnig qui souligne en particulier l’excellente coopération avec l’agence Roy Bernard aux États-Unis.

  • 66 Mönnig (IN) à Von Eckardt (BPA), 10.5.1954, BArch Koblenz B145-770.
  • 67 Annexe n° 3.

65Un exemple en est donné par le projet de « carte de l’Allemagne » (Deutschlandkarte), qui fut âprement débattu pendant près de quatre ans mais fournit ensuite le matériel utilisé dans la plupart des publications officielles ouest-allemandes. L’idée avait été émise dès juillet 1952 par Richard Mönnig, conscient de la « prédilection des Américains pour les cartes décoratives et illustrées »66. Joseph J. Thomas, l’attaché de presse de la représentation diplomatique ouest-allemande à Washington, attira à son tour l’attention sur le fait que les cartes publiées dans les atlas américains récents ne précisaient pas le statut provisoire des territoires situés à l’Est de la ligne Oder-Neiβe et en Prusse orientale, se contentant d’y faire figurer les mentions « Pologne » ou « URSS » ; Blumenthal considéra qu’en incluant le cas de la Sarre c’était en effet l’aspect sur lequel l’intérêt du public américain pourrait être facilement éveillé. Le débat se poursuivit en 1953 après une intervention de l’Office de presse, qui s’opposa tout d’abord à l’édition d’une carte montrant l’Allemagne dans ses frontières de 1937 détaillant le statut de la « zone d’occupation soviétique » et des territoires de l’Est : une carte de la République fédérale, avec pour simple rappel une carte annexe des frontières de 1937, semblait suffisante. Joseph Thomas s’adressa à nouveau à von Lilienfeld (BPA) pour justifier le bien-fondé de la première version, notamment après le soulèvement du 17 juin 1953 qui avait attiré l’attention de l’opinion internationale sur le problème de la division allemande ; il proposa de s’inspirer d’une carte publiée par le magazine américain TIME, et qui montrait l’Allemagne dans ses frontières de 1937. Le projet élaboré à la suite de ces échanges fut envoyé par Roy Bernard au Geographischer Dienst, qui lui reprocha certains défauts parmi lesquels celui de n’avoir aucune valeur cartographique (les fleuves avaient été tracés à main levée). L’agence américaine ne tint pas compte de toutes ces critiques, mais l’accord avait été trouvé sur l’essentiel : la carte représentait l’Allemagne dans ses frontières de 1937 et avait pour titre « Germany », non pas « Federal Republic of Germany » ; une carte annexe identifiait ce territoire sur une carte de l’Europe, une autre présentait schématiquement la situation de Berlin67. Bernard Gittelson résuma fin 1955 le trajet suivi par le projet à travers les divers services impliqués et les perspectives particulières de publication de la carte :

  • 68 « As you know, we have been working on this map now for three years […] Everybody has endorsed this (...)

« Cela fait maintenant trois ans que nous travaillons à cette carte […]. Elle a reçu l’approbation de tous, d’Hallstein à Schirmer, de von Eckardt à l’ambassadeur et même aux membres du Bundestag venus visiter nos locaux et à qui on a montré la carte en cours d’élaboration. Tous l’acclament comme un must absolu et comme une géniale idée de relations publiques. […] Nous prévoyons de [la] faire publier par World Wide Map Co., une organisation indépendante. Ainsi, s’il y a une petite erreur sur la carte, ou une divergence d’opinion, le gouvernement ne pourra en être tenu responsable. Cela donnera l’impression que le gouvernement allemand s’est contenté d’acheter la meilleure carte disponible sur le marché en attendant la publication ultérieure d’une carte officielle. »68

66L’Office de presse se rangea à cet avis et décida la publication de la carte en l’état, même si elle présentait encore des erreurs du point de vue des experts cartographes. Elle rencontra un succès immédiat, ce qui entraîna sa réédition immédiate et sa traduction en espagnol, puis en d’autres langues. Ce succès couronnait la coopération Inter Nationes / Roy Bernard : la carte constitua un document de base de la communication politique ouest-allemande, utilisé jusqu’à la fin des années 1960.

67Dès le printemps 1954 circulèrent des plans de réorganisation d’Inter Nationes s’inspirant de l’exemple de l’agence américaine d’information à l’étranger United States Information Agency et proposant de créer une direction culturelle et une direction plus strictement consacrée à l’information politique ; l’Office de presse s’opposa dans un premier temps à cette solution, car c’est par lui que transitait la subvention mensuelle de 50 000 DM à Inter Nationes. Il réaffirma sa tutelle sur l’association, optant finalement pour un financement exclusivement public et cherchant à limiter ses activités dans le domaine de la diplomatie culturelle, qu’il considérait du ressort de l’Auswärtiges Amt. Pour sa part, Mönnig se montrait attentif à conserver une certaine indépendance vis-à-vis du BPA, ne fût-ce que de façade afin de garantir l’efficacité de son action à l’extérieur.

68Le même type de considérations, consistant à éviter de faire apparaître l’origine officielle des supports de communication diffusés à l’étranger, fut à la source de la coopération avec l’Atlantik-Brücke, dont les activités furent par là même favorisées. Cette association privée, créée en 1952 dans le but de restaurer une relation de confiance avec les Américains, se concevait comme une plateforme d’échanges personnels à petite échelle entre personnalités occupant des positions-clés de part et d’autre de l’Atlantique. Le succès de sa brochure Meet Germany, vendue l’équivalent d’1,50 DM aux États-Unis et diffusée par Inter Nationes à des tirages annuels d’environ 10 000 exemplaires, donna une portée beaucoup plus large à son action de relations publiques. L’association était en contact étroit avec la direction Amérique du Nord de l’Office fédéral de presse. Certains éléments des publications officielles ouest-allemandes, comme la chronologie de Facts about Germany, ou la carte de l’Allemagne évoquée ci-dessus, furent insérés directement dans Meet Germany, qui possédait pour particularités d’avoir un contenu très condensé et de comporter beaucoup d’illustrations (ceci dans le but de plaire au public américain). L’Atlantik-Brücke éditait aussi une revue mensuelle de huit pages intitulée The Bridge, que l’Office diffusa à d’importants tirages (60 000 exemplaires) auprès des soldats américains stationnés en Allemagne ; elle organisait par ailleurs des rencontres entre personnalités américaines et ouest-allemandes issues des mondes politique, économique, scientifique et médiatique ; elle diffusait une lettre d’information à une sélection de plusieurs centaines de destinataires aux États-Unis. La coopération avec l’Office fédéral de presse semble cependant surtout avoir concerné la brochure Meet Germany.

  • 69 « der für die USA zu empfehlende halboffizielle Charakter […] ». Von Eckardt (BPA) à Adenauer, 18.1 (...)
  • 70 Cf. infra, deuxième partie, chapitre 3.

69L’expérience menée fin 1953 – début 1954 avec l’échec de l’ouverture d’un service externalisé d’Inter Nationes à New York confirmait que la prudence était nécessaire. Reprenant les propositions de G. von Lilienfeld, chef de la direction Amérique de l’Office, Felix von Eckardt avait promu devant le chancelier fédéral l’idée de créer un service local d’IN en appui à l’entreprise de relations publiques aux États-Unis, placé sous le contrôle de l’ambassadeur mais possédant « le caractère semi-officiel de mise aux USA »69. Le chef de l’Office justifiait l’initiative par l’état labile de l’opinion américaine, marqué par des interrogations sur la sécurité intérieure et extérieure et risquant d’entraîner un changement d’attitude vis-à-vis de la République fédérale ; les activités des espions communistes aux États-Unis et le développement de l’armement atomique soviétique étaient selon von Eckardt à l’origine de ce changement de climat. La création d’une succursale d’IN à New York devait limiter les risques liés à cette situation et permettre en outre de concentrer l’apport financier des industriels ouest-allemands intéressés par une association avec le gouvernement fédéral. Le chancelier donna son aval au projet, mais celui-ci rencontra plusieurs obstacles : des rumeurs révélèrent en particulier au public américain la participation de l’industrie allemande au projet, ce qui réveilla dans l’opinion le souvenir des expérimentations nazies. L’initiative fut donc abandonnée au printemps 1954, et ne resurgit qu’en 1960 à la création du German Information Center, qui se déroula cette fois-ci sans problème70.

70Cet exemple montre l’importance pour le gouvernement fédéral, tout du moins dans les années 1950, d’éviter de donner à ses initiatives un caractère officiel et de se servir d’intermédiaires pour diffuser son message d’information politique. Avec Inter Nationes, dont la création en 1952 s’expliquait par la priorité donnée à la communication politique aux États-Unis et qui devint au fil des années la plus importante courroie de transmission de l’Office de presse, le gouvernement fédéral s’était doté d’un écran qui lui permettait, comme l’Arbeitsgemeinschaft Demokratischer Kreise sur le territoire ouest-allemand, mais pour des motifs différents, de ne pas apparaître directement et d’éviter ainsi d’être accusé de propagande. Pour des observateurs attentifs comme les journalistes, toutefois, cette interposition avait justement l’effet inverse : de l’aveu même de Mönnig, la presse de Bonn associait IN au début des années 1960 à un « bureau camouflé » du BPA ou à une « institution de propagande un peu louche » ; c’était aussi le cas de nombreux journalistes et diplomates étrangers. Des attaques directes vinrent à plusieurs reprises du magazine Stern ; pour sa défense, le comité directeur d’IN cita le pluralisme politique régnant dans ses instances et la présence parmi ses membres fondateurs de Carlo Schmid (SPD).

71L’Office de presse fit d’IN un maillon-clé de la campagne en soutien à Berlin-Ouest. En l’espace de quelques années, les activités de l’association s’étaient considérablement développées puisqu’elles incluaient désormais des tâches culturelles déléguées par l’Auswärtiges Amt, en particulier la livraison des postes diplomatiques en matériel filmique et radiophonique. Le ministère fédéral des Affaires étrangères gardait le pouvoir décisionnaire et transférait à IN les fonds nécessaires à ces activités, mais aussi à l’établissement et au développement des fonds documentaires des instituts culturels à l’étranger. La documentation et la diffusion à l’étranger de publications pour le compte de l’Office fédéral de presse et l’Auswärtiges Amt devinrent ainsi les deux secteurs d’activité principaux de l’association, dont les frais de fonctionnement s’élevaient désormais, en 1958, à 1 200 000 DM.

  • 71 Cf. infra, troisième partie, chapitre 1.

72Le directeur du service Grande-Bretagne au BPA, Gert Krause-Brewer, profita d’une visite à Londres en janvier 1956 pour rencontrer les représentants de plusieurs agences de relations publiques et porta son choix sur la firme J. Walter Thompson, la seule à posséder une expérience sur le terrain de la communication politique. Rien de tel n’eut lieu en France. La décision de ne pas engager d’agence privée de relations publiques dans ce pays fut prise très tôt, en novembre 1952, c’est-à-dire quelques mois après la conclusion du contrat avec Roy Bernard. Des représentants de l’Office de presse et du ministère fédéral des Affaires étrangères s’accordèrent non seulement sur la nécessité d’y développer le travail de communication, mais aussi sur le fait d’y éviter le recours à une firme spécialisée : l’individualisme ressenti comme particulièrement caractéristique de la France recommandait en effet d’y promouvoir la forme des contacts interpersonnels. De même, on insista sur l’importance de pratiquer en France une politique d’information ouvertement officielle ; l’impression de propagande devait y être évitée à tout prix, ce qui explique qu’une édition française du Bulletin de l’Office de presse et d’information fédéral fut préférée à la publication d’un service d’information de l’ambassade, comme c’était le cas en Grande-Bretagne. Le souvenir de l’Occupation était en effet trop vivace pour que le gouvernement fédéral se permît de choisir ce type de canal d’information71.

73Au milieu des années 1950, l’entreprise de communication politique à destination des trois Alliés occidentaux avait donc pris des contours assez nets, tandis que l’Auswärtiges Amt développait avec un peu de retard sur l’Office de presse le secteur de la diplomatie culturelle. Conformément aux priorités définies par la politique étrangère du chancelier Adenauer, le bloc occidental incarnait la cible privilégiée des efforts de communication et de relations publiques ouest-allemands. Certes, les méthodes différaient sensiblement selon une logique d’adaptation au contexte national ; les institutions concernées – c’est-à-dire le BPA et ses organisations-écrans, comme Inter Nationes – se plaignaient à intervalles réguliers du manque de moyens financiers et de la prise de conscience insuffisante au niveau parlementaire de l’urgence d’intensifier les mesures de promotion politique à l’étranger. Des considérations partisanes entraient ici bien sûr en ligne de compte : comme on l’a vu, l’appareil de communication d’État érigé à travers le Bundespresseamt pouvait à juste titre être tenu pour un instrument au service exclusif du chancelier fédéral et de la CDU. L’ultimatum de Khrouchtchev sur Berlin, le 27 novembre 1958, eut pour conséquence une redéfinition complète de cette situation. C’est à l’analyse de cette perturbation majeure et définitoire de toute l’évolution de l’Öffentlichkeitsarbeit dans les années 1960 que sera consacré le chapitre suivant.

Notes

1 Werner Krueger, « Das amtliche Informationswesen » in : Kurt G.A. Jeserich / Hans Pohl / Georg-Christoph von Unruh (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte. Bd. V: Die Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart, Deutsche Verlags-Anstalt, 1987, p. 1012-1026 (p. 1014-1016) ; Norbert Kaps / Hanns Küffner, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bonn, Boldt, 1969 (Ämter und Organisationen der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 18), p. 8-66.

2 « Wir wussten genau, wie Presse- und Informationspolitik nicht angelegt sein durfte. » Werner Krueger, « Das Bundespresseamt. Es begann in der Jugendstilvilla Drachenfelsstrasse 8 » in : Rudolf Portner (Hg.), Die Kinderjahre der Bundesrepublik. Von der Trümmerzeit zum Wirtschaftswunder, München, Econ, 1989, p. 174.

3 Cf. supra, partie 1, chapitre III.

4 « Noblesse – naiv », Die Zeit, 26, 30.6.1967, p. 13.

5 W. Henkels, Die leisen Diener ihrer Herren: Regierungssprecher von Adenauer bis Kohl, Düsseldorf Econ, 1985, p. 28 ; à son admission à la Chambre des écrivains du Reich (Reichsschrifttumskammer), en juillet 1938, il fut fait état d’un problème mineur concernant le certificat d’aryanité de sa femme.

6 Ibid., p. 78.

7 Ibid., p. 29.

8 « Bundespressechef: Kult. R. », Der Spiegel 39, 1967, p. 31 sq.

9 G. Diehl, Zwischen Politik und Presse. Bonner Erinnerungen 1949-1969, Frankfurt/M., Societäts-Verlag, 1994, p. 78-92.

10 E. Conze et al. (Hg.), Das Amt und die Vergangenheit, p. 349.

11 Voir le plaidoyer en faveur de la cooptation corporatiste, critère selon Diehl de la « loyauté absolue » des personnes recrutées, quel qu’ait été leur degré d’implication dans le nazisme, et donc facteur de stabilité pour l’édifice gouvernemental en construction : G. Diehl, Zwischen Politik und Presse, p. 60 sq.

12 H.-J. Döscher, Verschworene Gesellschaft, p. 301 ; a contrario, voir W. Henkels, Die leisen Diener ihrer Herren, p. 90 s. : il n’y aurait eu amitié qu’entre Diehl et Schirmer.

13 « […] „meine Gedanken bringe ich unter dem Pseudonym Kurt Georg Kiesinger heraus.“ » W. Henkels, Die leisen Diener ihrer Herren, p. 33.

14 « heimlich[er] Oberbundeskanzler ». « Ich bin gegen Koalitionen. SPIEGEL-Interview mit dem SPD-Fraktionsvorsitzenden Helmut Schmidt », Der Spiegel 28, 1969, p. 24.

15 Cf. infra, troisième partie, chapitre 3.

16 Stercken est présenté par le Spiegel comme le « frère de corporation » (CV-Bruder) de Kayser et son fidèle lieutenant (Leibfuchs) : « Kayser-Manöver », Der Spiegel 24, 1960, p. 17.

17 « Stimmung organisieren », Parlamentarisch-politischer Pressedienst, 16.7.1962 ; notes de Kayser, 24.8.1962 et 20.12.1962, PA AA 51.075 (Personalakten Ernst Kayser). Kayser fut dissuadé de porter plainte afin d’éviter que la discussion s’empare du titre 300.

18 Cf. infra, troisième partie, chapitre 3.

19 Cf. infra, troisième partie, chapitre 3.

20 « Unsere spezielle Erfahrung in Krieg und Frieden müsse genutzt werden, und was mich anbeträfe, so solle ich nicht nur schreiben, sondern versuchen, selbst Politik zu gestalten. » G. Diehl, Zwischen Politik und Presse, p. 28.

21 « Große Lage », Der Spiegel 42, 1968, p. 49.

22 H. Walker, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 101 sq.

23 « Zufall mit CV », Der Spiegel 45, 1968, p. 44-49.

24 « Bundespressechef: Kult. R. », Der Spiegel 39, 1967, p. 31 sq.

25 « Große Lage », Der Spiegel 42, 1968, p. 30-49 (p. 38).

26 W. Henkels, Die leisen Diener ihrer Herren, p. 55 ; cf. le relevé précis établi par H. Hoffmann in : Die Bundesministerien 1949-1999, p. 570 :
Leiter des Presse- und Informationsamtes (Org.Pl. und GVPl. von Aug. 1950),
Bundespressechef und Leiter des Amtes (Org.Pl. vom 25.3.1953),
Bundespressechef (GVPl. vom 1.4.1954),
Chef des Presse- und Informationsamtes (Bundespressechef) (Org.Pl. vom 21.9.1966),
Chef des Presse- und Informationsamtes, Bundespressechef (Org.Pl. vom 1.3.1967),
Chef des Presse- und Informationsamtes (GVPl. vom 15.6.1969).

27 « […] der Regierungssprecher [ist] naturgemäß der Gesprächspartner und der Makler gegenüber dem Pressecorps […] » : K. Bölling, « Bundesregierung » in : H.-D. Fischer (Hg.), Der Regierungssprecher, p. 77. En tant que porte-parole d’Helmut Schmidt (1974-1980 et 1982), K. Bölling n’est pas concerné par la période abordée ici, mais sa définition est donnée à titre d’exemple de la variété des interprétations du rôle de porte-parole en République fédérale.

28 Voir notamment G. Diehl, « Bonns Presseamt blieb ein dicker Papiertiger », article paru dans le Rheinischer Merkur du 26 octobre 1984 et reproduit in W. Henkels, Die leisen Diener ihrer Herren, p. 202-205.

29 « Die Beeinflussung ist durchaus legal, denn nach dem Gesetz fällt dem Presse- und Informationsamt die Aufgabe zu, die Bevölkerung über die Regierungspolitik und ihre Absichten zu informieren. Daher hat das Amt auch das Recht, durch Publikationen aller Art, durch Bücher, Broschüren, Filme usw. zu versuchen, bei der Bevölkerung Verständnis für die eingeschlagene Politik zu erwecken. » F. von Eckardt, Ein unordentliches Leben, p. 176 sq.

30 Le nombre total de journalistes inscrits à la Bundespressekonferenz avoisinait à la fin des années 1960 300 personnes. Dans les années 1980, il s’élevait à 450 individus. En pratique, la salle dédiée pouvait accueillir environ 200 journalistes. N. Kaps / H. Küffner, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 89 ; S. Martenson, « Parlament, Öffentlichkeit und Medien », Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, p. 275.

31 K. Pokorny, Französische Auslandskorrespondenten, p. 193.

32 Ibid., p. 200 sq.

33 Udo Wengst, Staatsaufbau und Regierungspraxis 1948-1953. Zur Geschichte der Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland, Düsseldorf, Droste, 1984, p. 97-103 et p. 141-145 ; Rudolf Morsey, « Adenauers mühsame Suche nach einem „Staatssekretär des Äußeren“ 1949/50 : Zwei Angebote an und zwei Absagen von Paulus van Husen » in : Werner J. Patzelt / Martin Sebaldt / Uwe Kranenpohl (Hg.), Res publica semper reformanda. Wissenschaft und politische Bildung im Dienste des Gemeinwohls, Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften, 2007, p. 347-359 (p. 347).

34 W. Krueger, « Das Bundespresseamt » in : R. Pörtner (Hg.), Die Kinderjahre der Bundesrepublik, p. 166 sq.

35 G. Diehl, Zwischen Politik und Presse, p. 42.

36 Vorbemerkung zum Kap. 0403 (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung), Bundeshaushaltsplan 1969 in ibid., p. 78. Citation d’origine, annexe n° 1. Passage souligné en italiques : ADA.

37 Cf. supra, partie 1, introduction générale.

38 « Öffentlichkeitsarbeit von Exekutivorganen im Sinne aufklärender und werbender Selbstdarstellung wird im Inland wie im Ausland als Public Relations Aktivität betrieben, darf aber nicht propagandistisch-agitatorisch, sondern muß vertrauenswerbend sein. Zu den Forderungen, die an sie zu stellen sind, gehört auch, dass sie offen und wahr ist, nüchtern, exakt, unpolemisch und zielorientiert […]. Für amtliche Öffentlichkeitsarbeit gilt weiter, dass sie keine Übertreibungen und Schönfärberei enthalten soll […]. » W. Krueger, « Das amtliche Informationswesen » in : Deutsche Verwaltungsgeschichte, p. 1020.

39 « [Das BPA ist] fast in einem höheren Grad als das BKA eine ausgesprochen politische Behörde », Theodor Eschenburg, Staat und Gesellschaft in Deutschland, Stuttgart, Schwab, 1956, p. 750.

40 R. Hofsähs / H. Pollmann, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 23. Au sujet du projet de ministère d’Otto Lenz, cf. infra, p. 102 sq.

41 « […] entweder für eine selbständige Oberste Bundesbehörde oder einen weitgehend verselbständigten Teil einer Obersten Bundesbehörde „Der Bundeskanzler“ oder nur in Verbindung mit dem Bundeskanzler für eine Oberste Bundesbehörde. » Cité d’après O. Kempen, Grundgesetz, p. 51.

42 « Die Bundesregierung hat sich im Laufe der Jahre in der technischen Apparatur des Presseamts ein Instrument geschaffen, das einer Großmacht würdig wäre. » Conrad Ahlers in : « Große Lage », Der Spiegel 42, 1968, p. 30-49 (p. 30).

43 « Zur Verfügung des Bundeskanzlers für Förderung des Informationswesens » (Kapitel 0403 Titel 300).

44 G. Diehl, Zwischen Politik und Presse, p. 42 sq.

45 M. Schöneberger, Diplomatie im Dialog, p. 129.

46 Version de 1969. Cf. annexe n° 1.

47 Vorläufige Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, § 137, cité d’après H. Walker, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 119.

48 « Donnerstag, 17. September 1953 » et « Montag, 28. September 1953 » in : Otto Lenz, Im Zentrum der Macht: das Tagebuch von Staatssekretär Lenz 1951-1953, bearb. von Klaus Gotto, Düsseldorf, Droste, 1989, p. 700 sq. et p. 706 sq.

49 « Das Über-Ministerium », Der Spiegel 35, 1953, p. 5.

50 « Es fing so harmlos an », Der Spiegel 39, 1953, p. 5 sq.

51 H. Walker, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 121 sq.

52 Paul Frank, « Wilhelm Hausenstein als Diplomat. Zur Erinnerung an den ersten Vertreter der Bundesrepublik in Paris », Dokumente 38, 1982, p. 148-152, p. 149. Cité d’après Ulrich Lappenküper, « Wilhelm Hausenstein – Adenauers erster Missionschef in Paris », Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 43, 1995, p. 635-678 (p. 639).

53 Cf. supra, deuxième partie, chapitre 2.

54 Heinz-Willi Gross, Die Deutsche Presse-Agentur. Historische Analyse ihrer Organisations- und Machtstruktur, externer Interessenverflechtungen und der Position auf dem bundesdeutschen Nachrichtenmarkt, Frankfurt/M., Haag + Herchen, 1982, p. 183.

55 Cette étude se fondait sur une comparaison entre les informations fournies par les agences américaines et la dpa au moment de la construction du Mur de Berlin. Elle employait des critères statistiques et relevait notamment dans le style de la dpa une nette proximité avec celui du Bulletin. Robert von Peck, Nachrichtenagenturen in der Bundesrepublik Deutschland. Eine vergleichende Analyse anhand ihrer die Berlin-Krise betreffenden Meldungen im August/September 1961, Diss. Berlin, 1967. Cité d’après H. Walker, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, p. 219 sq.

56 Bulletin de l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral [Bulletin fr] n° 1, 13.8.1954, p. 1.

57 Cf. infra, troisième partie.

58 C. von Hodenberg, Konsens und Krise, p. 211-218.

59 Hilde Schwarzkopf-Stallmach, Deutsche Welle 1963-1966, Köln, Carl Lang’sche Druckerei KG, 1966, p. 7.

60 Ibid., p. 225 sq. Cf. « Auf Pump », Der Spiegel 20, 1962, p. 49 sq.

61 « Bei aller Unabhängigkeit kann jedoch auf eine gewisse Bindung an Leitlinien nicht verzichtet werden. Dies gilt in besonderem Maβe für den Veranstalter von Sendungen für das Ausland, der durch seinen ständigen Kontakt mit einem weltweiten Auditorium ganz zwangsläufig zu einem nicht unerheblichen Faktor der nationalen Repräsentanz und der Gestaltung internationaler Beziehungen wird. » H. Schwarzkopf-Stallmach, Deutsche Welle 1963-1966, p. 7.

62 Walther (Paris) à l’AA, 25.6.1952, BArch Koblenz B145-9062.

63 Cf. infra, troisième partie, chapitre 2.

64 « Eine solche Firma ist, besonders im Anfangsstadium der Werbung, das geeignetere Medium, weil ihrer Arbeit nicht das Odium der Propaganda, da seiner deutschen Stelle nachgesagt werden könnte, anhaftet ». Mémo du BPA sur la mise en place et le financement de la publicité (Werbung) allemande aux États-Unis [sans auteur], avril 1952, BArch Koblenz B 145-770.

65 Notes de Von Twardowski, été 1956, BArch Koblenz B145-767.

66 Mönnig (IN) à Von Eckardt (BPA), 10.5.1954, BArch Koblenz B145-770.

67 Annexe n° 3.

68 « As you know, we have been working on this map now for three years […] Everybody has endorsed this map from Hallstein to Schirmer, von Eckardt, the Ambassador and even the visiting members of the Bundestag who visited our office and were shown the map in process. All hail it as an absolute must and as a terrific public relations idea. […] As you may remember, we plan to put this map out through World Wide Map Co., an independent organization. So that if there is some small error in the map, or difference of opinion, it is not the Government’s responsibility. It will be that the German Government only bought this map on the open market as the best available map until some official map comes out some time in the future. » Bernard Gittelson (Roy Bernard) à Joachim Jaenicke (BPA), 11.10.1955, BArch Koblenz B 145-1277.

69 « der für die USA zu empfehlende halboffizielle Charakter […] ». Von Eckardt (BPA) à Adenauer, 18.11.1953, BArch Koblenz B145-3238, cité d’après J. Hoffmann, Informationspolitik der Bundesregierung 1949-1955, p. 285.

70 Cf. infra, deuxième partie, chapitre 3.

71 Cf. infra, troisième partie, chapitre 1.

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