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Promouvoir la RFA à l’étranger (1958-1969)

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Ariane d'Angelo

Première partie. Fondements de l’étude : approches, concepts, méthodes

II. La communication d’État ouest-allemande comme objet d’étude historique

Texte intégral

  • 1 Caroline Ollivier-Yaniv, L’État communiquant, Paris, PUF, 2000.

1 L’ébauche des liens de concurrence entre les deux États dans le domaine de l’information indique la nécessité de procéder à une analyse attentive de l’appareil gouvernemental de communication ouest-allemand. Les travaux à ce sujet sont rares, mais possèdent l’avantage d’être issus d’approches disciplinaires diverses, qui sont autant de jalons pour une réflexion à visée historique. Il convient ici de mentionner le rôle d’exemple que joua l’ouvrage de Caroline Ollivier-Yaniv, L’État communiquant1, dans l’élaboration du questionnement, dans la mesure où il s’intéresse autant à l’évolution des structures de la communication d’État en France après 1945 qu’à l’émergence d’une nouvelle « doctrine de l’information », conçue comme l’antithèse de la propagande. Celle-ci traversa un processus de légitimation qui consista à pointer l’utilité de l’information d’État pour le fonctionnement démocratique. Les similitudes avec le cas de la République fédérale sont telles qu’elles justifient de jeter un regard consciencieux sur le métadiscours à l’œuvre côté ouest-allemand, qu’il provienne des débats parlementaires ou des documents d’origine officielle.

  • 2 Arnulf Baring, Aussenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie, München, Oldenbourg, 1969. L’ouvrage p (...)
  • 3 Ibid., p. 326 sq.

2En ce qui concerne les structures institutionnelles, les études livrées par l’historiographie ont pour caractéristique de se concentrer sur la période adenauérienne, et a fortiori sur les années 1950. En la matière, l’impulsion de référence fut donnée par le politiste Arnulf Baring en 1969 dans son ouvrage Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie2, qui décrit les fonctions que remplit l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral auprès du chancelier Adenauer. Le ton en est cinglant, puisque la démonstration vise à dénoncer une conception autoritaire des rapports avec les médias : Baring associe ainsi le maintien de Felix von Eckardt au poste de chef de l’Office de presse à son art de dissimuler l’information à la presse, et cite quelques exemples des « amabilités » témoignées aux journalistes fidèles à la ligne du gouvernement sous forme d’entretiens privés ou de subsides. Plus loin, il revient longuement sur quelques-uns des différends retentissants qui opposèrent Adenauer à des représentants de la presse perçus comme déloyaux, tel Fritz Sänger, rédacteur en chef de la Deutsche Presse-Agentur (dpa), ou Paul Sethe, cofondateur de la Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ). La source de ces conflits est localisée par Baring dans la profonde incompréhension témoignée par le chancelier à l’endroit de « la fonction remplie par le journalisme dans les démocraties libérales » ; refusant d’admettre le « droit à la critique » de la presse, il l’aurait voulue réduite au rôle d’instrument, soupçonnant systématiquement l’influence de l’opposition derrière la hâte mise par ce « cercle haineux » à s’opposer à ses plans3. L’analyse de ces pratiques, et plus largement de la politique de l’information à l’ère Adenauer, n’est cependant pour Baring qu’un élément de démonstration, dans la mesure où elle traduit selon lui le refus du chancelier d’admettre l’attitude majoritairement défavorable de l’opinion ouest-allemande à l’égard du réarmement ; la recherche n’en a pas moins été durablement influencée par cette vision négative des relations d’Adenauer avec les médias. Plutôt que de s’intéresser à l’Office de presse, elle a prolongé cette réflexion centrée sur la figure du chancelier fédéral.

  • 4 Konrad Adenauer, Teegespräche, Berlin, Siedler, Bd. 1 : 1950-1954 (1984) ; Bd. 2 : 1955-1958 (1986) (...)
  • 5 Frank Andreas Buchwald, Adenauers Informationspolitik und das Bundespresseamt 1952-1959. Strategien (...)
  • 6 Ibid., p. 209 sq.

3La publication des « conversations à l’heure du thé » (Teegespräche)4 par la fondation Bundeskanzler-Adenauer-Haus, à partir de 1984, apporta de nouveaux éléments et rectifia en partie cette image : à l’idée d’un chancelier méprisant la corporation des journalistes se superposa alors celle d’un « maître de l’empathie » appréciant le dialogue avec les représentants de la presse. Mais le constat d’une instrumentalisation des médias par Adenauer ne fut pas fondamentalement remis en question ; seule fut révélée sa capacité à dialoguer en cercle restreint avec des journalistes choisis selon des critères précis, au premier rang desquels leur propre importance dans le paysage médiatique. La première des deux thèses d’histoire publiées au début des années 1990, et qui profitèrent donc de l’ouverture des archives gouvernementales pour la période des années 1950, s’inscrivit dans la même dynamique de réévaluation des pratiques médiatiques adenauériennes : Frank Buchwald5 y insiste sur l’importance des « conversations à l’heure du thé », décrivant par ailleurs la mise en place de l’appareil de communication politique et les campagnes menées par l’Office de presse à destination de l’opinion ouest-allemande en faveur des principes de « démocratie apte à se défendre » (wehrhafte Demokratie) et d’armement atomique de l’armée fédérale, la Bundeswehr. La dimension internationale de ses activités n’est abordée que sous l’angle des visites officielles du chancelier à l’étranger et du lancement de la campagne pour Berlin (Berlin-Aktion) à la suite de l’ultimatum de Khrouchtchev de novembre 1958. L’objectif de Buchwald est d’illustrer d’une part les particularités du style médiatique d’Adenauer, d’autre part la réussite des activités de l’Office fédéral de presse, qui se serait progressivement libéré des scrupules liés au « complexe de Goebbels » pour atteindre une grande efficacité dans la seconde moitié des années 1950, comme en témoigne la campagne électorale de 1957. Selon lui, le succès de la campagne pour Berlin de janvier-juin 1959 aurait cependant dissimulé l’inadéquation grandissante du dogme anticommuniste propagé par l’appareil de communication politique à un contexte international évoluant vers la détente6 ; une période de pétrification se serait alors amorcée pour l’Office de presse, en miroir de la lente fin vers laquelle s’acheminait l’ère Adenauer.

  • 7 Johannes J. Hoffmann, Adenauer: „Vorsicht und keine Indiskretionen!“ Zur Informationspolitik und Öf (...)

4La décennie 1960 n’a toutefois pas été étudiée par Buchwald, ni par Johannes Hoffmann, auteur de la seconde thèse sur le sujet en 19957. Dans cet ouvrage, les aspects institutionnels font cependant l’objet d’un traitement systématique ; ils concernent la période de mise en place des activités du Bundespresseamt, dans les années 1949-1955, et les actions à destination de l’étranger – publications, organisation de voyages d’information, coopération avec les agences de presse et de relations publiques. L’étude des prolongements de ces initiatives pendant les années 1960 peut donc prendre appui sur un socle étendu de connaissances.

  • 8 Markus Schöneberger, Diplomatie im Dialog. Ein Jahrhundert Informationspolitik des Auswärtigen Amte (...)

5À cet égard, l’analyse consacrée en 1981 par Markus Schöneberger à la politique de l’information du ministère des Affaires étrangères (Auswärtiges Amt) depuis la fin du XIXe siècle complète utilement la réflexion8 : elle démontre que l’histoire allemande de la communication politique à l’étranger a commencé bien avant 1945 et permet de comprendre les enjeux de la difficile coopération entre l’Office de presse et le ministère fédéral des Affaires étrangères. Schöneberger s’est attaché à décrire la façon dont le secteur des relations avec la presse, depuis Bismarck, n’a cessé de prendre de l’importance au sein de la diplomatie. Le service de presse de l’Auswärtiges Amt dirigé par Rudolf Lindau entre 1878 et 1892 exigeait déjà des ambassades qu’elles fournissent des rapports réguliers sur l’état de l’opinion à l’étranger ; quant à la République de Weimar, elle créa des postes d’attachés de presse dans les ambassades. Mais Schöneberger souligne aussi les effets néfastes de la propagande militariste du Reich wilhelminien et de l’attitude défensive et révisionniste adoptée sous Weimar. Cette mise en perspective incite à concevoir les années qui suivirent la fondation de la République fédérale comme le siège d’une double rupture : institutionnelle, d’une part, puisque l’Auswärtiges Amt, inexistant jusqu’en 1951, s’efforça ensuite vainement de reconquérir ses attributions en matière de contacts avec la presse étrangère – domaine dans lequel le Bundespresseamt fit rapidement la preuve de son efficacité – et idéologique, d’autre part, puisqu’après avoir considérablement nui à l’image de l’Allemagne depuis le XIXe siècle, et à plus fort titre encore pendant la période nazie, la communication politique acquit le statut inédit d’instrument de la réhabilitation. Selon Schöneberger, cette mission de réhabilitation fut d’ailleurs remplie dès la fin des années 1950, moment auquel la République fédérale aurait selon lui retrouvé l’assurance lui permettant de présenter dès la décennie suivante le visage d’un État moderne, fortement industrialisé, progressif en matière de réglementation sociale et doté d’un ordre démocratique stable. L’auteur met ce succès en relation avec les changements opérés à la charnière entre les années cinquante et soixante du point de vue des institutions : le problème de la coordination entre l’Office fédéral de presse et le ministère fédéral des Affaires étrangères fut en effet partiellement résolu en 1960 par l’instauration d’un « service d’information de l’étranger » (Informationsreferat Ausland) au sein de l’Auswärtiges Amt afin de faciliter les échanges avec le Bundespresseamt. L’ultimatum de novembre 1958 est cité pour son rôle déterminant dans la réorganisation de l’appareil de communication, apportant la confirmation qu’il s’agit là d’un pivot essentiel de l’histoire de la communication politique à l’étranger.

L’apport de la science politique

  • 9 Horst O. Walker, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Eine Untersuchung zu Fragen d (...)

6Contrairement à ces approches de type historiographique, les travaux publiés au début des années 1980 n’ont pas pu se prévaloir d’une consultation des archives gouvernementales, mais restent pourtant cités comme les références sur le sujet. À ce jour, l’étude la plus complète sur l’Office de presse et d’information du gouvernement fédéral est celle qu’a réalisée le politiste Horst Walker en 1982 sur la base d’interviews et de documents mis directement à la disposition du chercheur par le Bundespresseamt et les ministères9. Ses développements ont principalement trait à l’organisation de l’Office fédéral de presse et à la coordination de la communication politique, avec une attention particulière portée aux évolutions des années 1960 et 1970 et aux questions d’appartenance politique du personnel. En s’intéressant à cette haute administration fédérale sous l’angle de la science des institutions (Regierungslehre), Walker choisit un sujet qui faisait alors l’actualité, mais restait très largement méconnu : un long enchaînement de scandales lié à l’utilisation des ressources de l’Office fédéral de presse venait en effet d’opposer SPD et CDU/CSU, qui s’étaient tour à tour accusés de détourner ces fonds pendant les campagnes électorales. Le 2 mars 1977, la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe rendit un verdict sévère, confirmant les accusations des chrétiens-démocrates à l’encontre de la coalition au pouvoir, jugée coupable d’avoir utilisé des publications officielles pour améliorer ses chances lors de la campagne pour les élections au Bundestag de 1976. Les juges rappelèrent l’importance de la répartition des compétences entre Bund et Länder et établirent une série de critères destinés à préciser la frontière entre information et « publicité » (Werbung) dans le but de mettre un terme à ces pratiques. Cette controverse constitue le point de mire de la réflexion d’Horst Walker, qui ne se préoccupe que marginalement du fonctionnement et des objectifs de la communication politique à l’étranger. Mais la querelle de 1976-77 est importante dans ce qu’elle révèle du problème de délimitation entre l’information et la promotion politique.

  • 10 Anita M. Mallinckrodt, Die Selbstdarstellung der beiden deutschen Staaten im Ausland. „Image“-Bildu (...)

7L’étude de 1980 de la politiste Anita Mallinckrodt sur « l’autoreprésentation des deux États allemands à l’étranger » se rapproche, comme son titre l’indique, davantage du questionnement principal10. Outre la tentative de mise en regard avec la RDA, elle présente l’intérêt d’appliquer des éléments de théorie politique à l’analyse de ce que l’auteur nomme la « communication politique internationale ». D’emblée, cette dernière est décrite comme un instrument à part entière de la politique étrangère des démocraties modernes, dont le double but est d’ordre psychologique : son objectif premier consiste à influencer le processus de décision des pays étrangers en matière de politique extérieure en agissant sur le comportement de leurs « leaders d’opinion » (Meinungsmacher), le second à diffuser une image positive de soi en s’adressant directement à la population au sens large. Mallinckrodt souligne que la communication politique de la République fédérale, dans l’immédiat après-guerre, a choisi pour cibles prioritaires ces mêmes leaders d’opinion – hommes politiques et journalistes, notamment – dont les politistes ont reconnu le rôle déterminant dans la circulation de l’information politique. Le second apport de cette thèse est l’élaboration d’un modèle qui rend compte à la fois de l’insertion de la République fédérale dans le contexte de la Guerre froide et d’un rapport au passé où se mêlent rupture et continuités. Selon celui-ci, les deux États allemands ont vu l’un et l’autre dans la communication politique le moyen de poursuivre leurs objectifs de reconnaissance internationale et de sécurité ; en revanche, leur conception du rapport au passé différait complètement : là où le régime est-allemand affirmait incarner la rupture radicale, la République fédérale cherchait à se donner l’image d’une Allemagne « nouvelle, ancienne », conception qui se serait répercutée non seulement dans les contenus, mais aussi dans les méthodes d’information politique visant les alliés occidentaux. Ainsi, la promotion du renouveau démocratique se serait à la fois traduite par la mise en avant de thèmes comme l’anticommunisme, la rupture avec le passé nazi, la stabilité démocratique de l’Allemagne fédérale et son appartenance au système capitaliste, et par la préférence même accordée à certains canaux de communication : en l’occurrence, les contacts avec les leaders d’opinion étrangers, notamment les correspondants de la presse internationale, et le travail culturel visant les Allemands vivant à l’étranger (Volkstumspflege). Comme il s’agit là de traditions héritées de la République de Weimar, Mallinckrodt affirme l’existence d’un signal intentionnel de continuité démocratique de la part de Bonn.

8Pratiques et contenus de la communication politique ouest-allemande auraient toutefois ensuite évolué au fur et à mesure de la stabilisation ouest-allemande ; les activités d’information et d’autoreprésentation se seraient diversifiées pour promouvoir les axiomes de la politique étrangère, tandis que la campagne pour Berlin aurait posé les jalons d’une réorganisation profonde de l’appareil de communication. Le travail empirique de la politiste se limite quant à lui surtout aux années 1970. Mais l’organisation de l’entreprise ouest-allemande de relations publiques aux États-Unis est retracée depuis la décennie 1950, et fournit à ce titre des éléments de comparaison avec le contexte français : Mallinckrodt signale en effet la tendance du gouvernement fédéral, outre-Atlantique, à éviter le problème du passé nazi, en ne réagissant sur ce thème que quand cela semblait inévitable. Il convient de se demander dans quelle mesure cette tactique psychologique défensive fut aussi à l’ordre du jour dans la France des années 1960, et si elle eut des effets sur la communication de Bonn. La problématique centrale s’en trouve élargie, puisque cela revient à s’interroger sur l’idée que se faisaient les acteurs gouvernementaux de leur marge de manœuvre dans le pays cible et sur la façon dont ils contournèrent, et avec quel succès, les écueils qui les guettaient dans cet environnement à cet égard peu favorable.

  • 11 Caroline Ollivier-Yaniv, « De l’opposition entre “propagande” et “communication publique” à la défi (...)

9La concurrence avec la RDA posséda en France, si on la compare par exemple aux États-Unis, une intensité particulière, due ne serait-ce qu’au soutien apporté par le Parti communiste (PCF) et l’organisation Échanges franco-allemands, créée en 1958, aux activités d’information est-allemandes et à l’objectif de reconnaissance diplomatique par l’État français. Le second intérêt essentiel de l’étude de la politiste est l’insistance sur cet enjeu. Elle invite à considérer les effets du positionnement idéologique vis-à-vis de la RDA sur la ligne de communication de la République fédérale, autrement dit son éventuelle dimension contre-propagandistique. La circulation entre les deux systèmes se donnait déjà à voir dans l’observation systématique dont faisaient l’objet les initiatives est-allemandes. Ainsi se pose la question d’une analogie entre les méthodes employées de part et d’autre, ce qui rejoint et étend la réflexion sur le processus de légitimation de l’Öffentlichkeitsarbeit en tant que catégorie de communication « démocratiquement correcte »11.

Notes

1 Caroline Ollivier-Yaniv, L’État communiquant, Paris, PUF, 2000.

2 Arnulf Baring, Aussenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie, München, Oldenbourg, 1969. L’ouvrage porta le titre Im Anfang war Adenauer à partir de sa deuxième édition en 1982.

3 Ibid., p. 326 sq.

4 Konrad Adenauer, Teegespräche, Berlin, Siedler, Bd. 1 : 1950-1954 (1984) ; Bd. 2 : 1955-1958 (1986) ; Bd. 3 : 1959-1961 (1988) ; Bd. 4 : 1961-1963 (1992).

5 Frank Andreas Buchwald, Adenauers Informationspolitik und das Bundespresseamt 1952-1959. Strategien amtlicher Presse- und Öffentlichkeitsarbeit in der Kanzlerdemokratie, Mainz, Johannes-Gutenberg-Universität, 1991.

6 Ibid., p. 209 sq.

7 Johannes J. Hoffmann, Adenauer: „Vorsicht und keine Indiskretionen!“ Zur Informationspolitik und Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung 1949-1955, Aachen, Shaker, 1995.

8 Markus Schöneberger, Diplomatie im Dialog. Ein Jahrhundert Informationspolitik des Auswärtigen Amtes, München, Günter Olzog, 1982.

9 Horst O. Walker, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Eine Untersuchung zu Fragen der Organisation, Koordination und Kontrolle der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, Frankfurt/M., Haag + Herchen, 1982, p. 25 sq.

10 Anita M. Mallinckrodt, Die Selbstdarstellung der beiden deutschen Staaten im Ausland. „Image“-Bildung als Instrument der Außenpolitik, Köln, Verlag Wissenschaft und Politik, 1980.

11 Caroline Ollivier-Yaniv, « De l’opposition entre “propagande” et “communication publique” à la définition de la politique du discours : proposition d’une catégorie analytique », Quaderni n° 72, printemps 2010, p. 87-99 (p. 88).

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