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Mobilités résidentielles, territoires et politiques publiques

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Sylvie Fol
, 
Yoan Miot
, 
Cécile Vignal

Troisième partie – L’impensé de l’ancrage face à l’injonction à la mobilité résidentielle

Ancrage, mobilités et régénération urbaine : les limites des injonctions politiques

Sylvie Fol et Yoan Miot

Texte intégral

  • 1 Pour une analyse approfondie des processus de déclin urbain et des Shrinking Cities, nous renvoyons (...)

1Dans les villes touchées par des processus de déclin urbain, la restauration de l’attractivité résidentielle est bien souvent l’un des objectifs principaux des politiques de régénération mises en place par les acteurs locaux. Ces villes, qui ont fait l’objet d’un regain d’intérêt dans la période récente en lien avec la crise financière et immobilière (Martinez-Fernandez et al., 2012), ont peu de ressources pour faire face au cercle vicieux qui caractérise le destin des Shrinking Cities1. En effet, les villes en décroissance, si elles se manifestent sous des formes et selon des processus divers en fonction des contextes nationaux et locaux, n’en connaissent pas moins des évolutions négatives communes, largement décrites par la littérature analysant les effets urbains des recompositions post-fordistes (OCDE, 1983 ; Friedrichs, 1993 ; Downs, 1999 ; Beauregard, 2003 ; Oswalt, 2006) de même que par les travaux consacrés aux effets du déclin démographique et des restructurations économiques sur les villes d’Europe de l’Est (Bontje, 2004 ; Steinfûhrer, Haase, 2007). Le cercle vicieux du déclin montre partout la même combinaison d’effets en chaine : départ des activités économiques, baisse du nombre d’emplois, croissance du chômage, difficultés à faire face à des dépenses sociales croissantes avec une base fiscale en baisse, dégradation du tissu urbain, difficultés pour prendre en charge les dépenses d’entretien et d’investissement, détérioration de l’image de la ville, perte d’attractivité économique (Bontje, 2003 ; Lang, 2005). Cette spirale du déclin s’accompagne d’un processus de migration sélective qui concerne la frange de la population active la plus intégrée profes­sionnellement et socialement, les individus les plus qualifiés ayant une propension beaucoup plus forte à réaliser une mobilité résidentielle liée à l’emploi (Vignal, 2005). En Allemagne, après la chute du mur, ce sont les plus jeunes et les plus diplômés, en majorité des femmes, qui ont quitté le plus massivement les villes de l’Est pour celles de l’Ouest (Glock et Haussermann, 2004). Ainsi, le déclin se traduit généralement par une perte d’attractivité résidentielle et par une accentuation de la pauvreté, liée d’une part au départ des populations les plus aisées et d’autre part à la dégradation de la situation des populations restées sur place. Cette évolution va souvent de pair avec une aggravation des phénomènes de ségrégation socio-spatiale, les populations les plus pauvres se trouvant fré­quemment concentrées dans les quartiers les plus dégradés des agglomérations urbaines. Comme l’ont montré différents travaux, dans le contexte nord-américain (Wilson, 1987 ; Downs, 1999 ; Beauregard, 2003 ; Gillette, 2005) ou dans le contexte européen (Bacqué, Fol, 1997 ; Petsimeris, 1998), la recompo­sition des anciens espaces de la ville fordiste a fréquemment entrainé une concentration spatiale de la pauvreté et une augmentation de la ségrégation. Aujourd’hui, la montée en puissance des phénomènes de globalisation, de métropolisation et de compétition entre les villes semble avoir les mêmes effets sur la croissance des divisions sociales intra-urbaines (Marcinczak, Sagan, 2011).

2Dans ces contextes marqués par les difficultés économiques et sociales et par la baisse de l’attractivité, les acteurs locaux se trouvent particulièrement démunis. Des politiques nationales assorties d’aides financières ont certes été mises en place pour les aider à faire face à ces recompositions et à la dégradation de leur situation fiscale. En France, contrairement à d’autres pays (comme l’Allemagne ou le Royaume Uni), le déclin urbain à proprement parler n’a jamais été mis à l’agenda politique en tant que tel, ni à l’échelle nationale, où il est totalement absent du débat politique (Cunningham-Sabot, Fol, 2007, 2009), ni à l’échelle locale, où il est probablement difficile pour les acteurs en charge des politiques publiques de reconnaître que leur ville est dans une situation critique et surtout, a perdu ses attraits (Leo, Anderson, 2006). De fait, ce sont finalement des outils conçus pour traiter de problèmes à une autre échelle (celle des quartiers, notamment) ou dans des domaines spécifiques (habitat ancien, politique de la ville) qui sont mis en œuvre dans le cadre de ces villes qui cumulent les difficultés. Néanmoins, le fait que le déclin urbain ne soit pas reconnu en France comme problème politique à part entière n’empêche pas que les stratégies mises en œuvre soient en grande partie communes avec celles qui sont appliquées dans des contextes où ce problème est nettement plus assumé. En effet, largement convergentes dans l’ensemble des Shrinking Cities, les réponses au déclin passent en général par la restauration de la compétitivité et de l’attractivité. Il s’agit de « capter les flux » (Cunningham-Sabot, 2012), qu’il s’agisse de flux d’investissement ou de flux résidentiels, et de développer le capital humain, économique et créatif. La théorie de la « classe créative » développée par Florida (2002) est plus ou moins explicitement et consciemment mobilisée pour justifier l’appel à une certaine catégorie de population, qualifiée et dotée de capital économique et culturel, susceptible aux yeux des décideurs locaux de relancer une dynamique d’innovation, d’investissement et de croissance. Si la gentrification est rarement affirmée comme un objectif explicite, les couches moyennes sont clairement la cible des politiques locales de régénération, tandis que la mixité sociale est le mot d’ordre consensuel des stratégies de transformation sociale que les acteurs locaux mettent en place (Musterd, Andersson, 2005). Il s’agit d’induire et d’attirer des mobilités résidentielles « positives » sous forme de flux entrants de ménages appartenant aux couches moyennes, contribuant ainsi à la diversification de la population. À l’inverse, les classes populaires présentes dans ces villes, qui en constituent souvent la population majoritaire, sont concernées par des flux résidentiels sortants, dans le cadre de stratégies de dispersion résidentielle répondant à un objectif de déconcentration de la pauvreté. La mobilité rési­dentielle des classes populaires implantées dans ces territoires est donc recherchée également, mais de manière inversée : le sens des mobilités résiden­tielles attendues varie donc grandement selon les groupes sociaux.

3Cependant, ces politiques posent différents problèmes qui seront examinés dans cet article. Elles sont souvent génératrices de nouvelles ségrégations socio-spatiales à l’échelle des villes ou des agglomérations ou de processus de fragmentation à une échelle plus fine. Au-delà, pour des territoires qui souffrent d’un déclin structurel sur le plan économique, social et urbain, l’efficacité à long terme de ces politiques peut être questionnée, alors que l’ancrage résidentiel des popu­lations locales et des classes populaires reste souvent un impensé des politiques de régénération. Nous examinerons les effets de ces politiques de mobilité sélective à travers le cas de différents territoires en déclin et des politiques de régénération qui y ont été menées. Nous tenterons de montrer que l’ancrage des classes populaires est le parent pauvre de la plupart de ces politiques.

Des politiques de mobilité résidentielle sélective et leurs effets socio-spatiaux

4Dans les territoires en déclin, que ce soit en France ou dans d’autres pays, les politiques de régénération mises en place à l’échelle locale ont généralement pour objectif de restaurer la croissance en attirant de nouvelles activités et de nouvelles populations (Wilson, Wouters, 2003 ; MacLeod et al., 2003 ; Boland, 2007). Tandis que le redéveloppement économique est recherché par l’implantation d’entreprises et de nouvelles formes de partenariat avec le secteur privé (DiGaetano, Lawless, 1999 ; Fol et Sabot, 2003), le changement d’image nécessaire à la restauration de l’attractivité passe généralement par des stratégies plus ou moins explicites de gentrification, ou tout du moins, de transformation sociale. La mixité sociale apparaît bien souvent comme l’objectif affiché de politiques de diversification de la population, qu’il s’agit de tirer « vers le haut ». Dans cette perspective, la rénovation des espaces publics, la mise en valeur du patrimoine ou encore les politiques axées sur la culture, sont au service de la création de nouveaux espaces destinés à l’usage des classes moyennes que les acteurs locaux souhaitent faire venir et retenir (Bacqué, Fol, 2000 ; Rousseau, 2010 ; Raad, Fol, 2010). La gentrification peut ainsi constituer une stratégie de régénération (Atkinson, 2004) : dans un contexte de compétition entre les villes, les acteurs locaux tendent à adapter leur ville aux goûts et aspirations des classes moyennes, dont on attend qu’elles créent de nouvelles dynamiques de consommation et de développement, qui vont, à leur tour, attirer de nouvelles activités économiques (Rousseau, 2010). La compétitivité, qui s’est imposée comme discours dominant dans les politiques de développement local (Boland, 2007), passe par la concentration d’activités relevant de l’économie de la connaissance. Il s’agit de promouvoir la créativité par des politiques d’image et de marketing urbain (Paddison, 1993 ; Boland, 2008) et de mettre en avant les atouts des territoires en termes de culture et de qualité urbaine.

5Cependant, ces stratégies de régénération fondées sur l’attractivité et la compé­titivité ne rencontrent pas nécessairement le succès désiré. Les dynamiques sociales, autant que les dynamiques économiques et de marché, ne sont pas faciles à retourner et les efforts déployés donnent parfois lieu à des résultats décevants, tant sur le plan de la production d’un nouveau parc de logements que du point de vue de la diversification sociale recherchée. De plus, ces politiques peuvent engendrer des dynamiques de fragmentation socio-spatiale (Rodriguez et al., 2001). En mettant en avant une nouvelle image fondée sur la culture et le patrimoine, ces stratégies s’adressent explicitement aux couches moyennes mais laissent de côté l’héritage culturel comme les espaces des classes populaires qui ont peuplé ces territoires et contribué à leur développement (Bacqué, Fol, 1997 ; Raad, Fol, 2010). Ainsi, les classes populaires sont rarement la cible des politiques d’attractivité résidentielle mises en place, tandis que ces politiques tendent parfois à « exacerber les problèmes socio-spatiaux existants plutôt qu’à les résoudre » (MacLaran et al., 2008).

Restaurer l’attractivité résidentielle : les exemples de Roubaix, Mulhouse et Saint-Étienne

6Mulhouse, Roubaix et Saint-Étienne sont des villes décroissantes de tradition industrielle marquées par une très forte désin­dustria­lisation depuis 1968 (elles ont perdu entre 15 000 et 30 000 emplois ouvriers), une crise sociale sans précédent (elles comptent entre 15 % et 29 % de chômeurs en 2008) et une décroissance démographique significative (elles ont connu des pertes de 4 % à 25 % de leur population depuis 1968). Face à ce processus de décroissance urbaine, les trois villes s’engagent dans des politiques implicites d’attractivité résidentielle à partir des années 1990, puis de manière plus explicite avec le Programme National de Rénovation Urbaine de 2003 qui leur donne des moyens supplémentaires. Ces politiques s’inscrivent dans la lignée des théories de l’économie résidentielle (Davezies, 2008) et de la classe créative (Florida, 2002), l’attractivité résidentielle y étant considérée comme un nouveau paradigme de développement territorial appuyé sur les mobilités des cadres (Collet, Cusin, Julliard, 2011). Selon ces approches, le développement économique réside autant dans l’attraction des investissements économiques que dans la captation des populations les plus éduquées et/ ou ayant des revenus stables.

7Dès lors, la quête des nouveaux habitants des classes moyennes et supérieures apparaît essentielle à ces collectivités. Si les ménages ciblés ne sont pas expli­citement désignés, on constate, au demeurant, qu’ils sont supposés d’un profil social supérieur à celui des quartiers en rénovation (encadré 9), témoignant de la construction d’un objectif de mixité sociale par le haut (Kirzsbaum, 2009) conformément aux attentes de l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine en termes de diversification sociale (ANRU, 2007, p. 24). Cette politique d’attractivité résidentielle se traduit en premier lieu par une politique de transformation de l’image du territoire (Rousseau, 2010 ; 2011). Il s’agit de passer d’une image de ville de tradition industrielle à celle de ville créative et culturelle. Dans ce cadre, les villes de Mulhouse, Roubaix et Saint-Étienne s’engagent dans des politiques de développement d’équipements culturels, universitaires et commerciaux par la requalification d’anciennes friches industrielles. Des projets de restructuration d’espaces publics sont développés, accompagnés par des créations et des extensions de lignes de tramway. Ainsi, à Mulhouse, d’anciennes friches sidérurgiques sont transformées en campus universitaire. Un tramway est créé, permettant une action de requalification globale des espaces publics avec l’intervention d’artistes et de designers sur le parcours. À Roubaix, le conseil municipal, dès 1995, affirme préserver l’héritage industriel et souhaite en faire un support de reconversion. Des usines sont transformées progressivement en studio de danse contemporaine, en conservatoire ou en « manufacture » culturelle. Les anciens magasins des marchands-fabricants textiles font l’objet d’une requalification commerciale. La ville de Roubaix et Lille Métropole soutiennent l’implantation de créateurs de modes par des baux commerciaux à très faible coût. À Saint-Étienne, le design devient progressivement le fil conducteur du projet urbain. L’ancienne Manufacture d’armes est transformée en Cité du design. Le site est le support d’un « campus créatif ». Au-delà, des espaces publics, notamment autour de la nouvelle ligne du tramway, sont requalifiés par de jeunes diplômés de l’École Supérieure d’Art et de Design de Saint-Étienne. Une biennale a été développée à partir de 1998. L’ensemble de ces actions de transformation de l’image et culturel ont permis à Saint-Étienne d’obtenir le label UNESCO « Ville Design » en 2009.

Encadré 9 : L’attractivité résidentielle comme objectif de politique publique dans les conventions d’OPAH-RU*

Encadré 9 : L’attractivité résidentielle comme objectif de politique publique dans les conventions d’OPAH-RU*

*Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat de renouvellement urbain. Extraits des documents de présentation des opérations.

  • 2 L’Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat de renouvellement urbain (Art. L. 303-1 du Code (...)
  • 3 L’Opération de Restauration Immobilière ou O.R.I. (art. L. 313-4 du code de l’urbanisme) est un out (...)

8Au-delà de ces politiques d’image, la politique d’attractivité résidentielle se traduit aussi dans les politiques locales de l’habitat. La quête de cibles de diversification sociale s’effectue par une diversification de l’habitat (Deschamps, 2009). Cette stratégie se construit comme une politique fondée sur le développement d’une offre privée nouvelle ou requalifiée, dont les objectifs et les cibles sont étroitement encadrés par les acteurs publics. Afin de tenir cet objectif de diversification de l’habitat et d’attraction de nouveaux ménages, les trois collectivités usent, dans le parc ancien, d’outils similaires (Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat de renouvellement urbain2, Opération de Restauration Immobilière3). Les trois communes visent cependant des cibles différentes en termes de production de logements :

  • à Mulhouse, 60 % des logements à produire dans le parc ancien sont orientés vers une offre locative à loyers intermédiaires dont le niveau de loyer (7,20 €/m²) est, de manière paradoxale, supérieur à celui du marché local4 (6,9 €/m²). Afin de réaliser cet objectif, les propriétaires bailleurs sont aidés via des subventions croisées de l’ANAH et des collectivités locales. Le système de subventions des travaux, mis en place par l’État et les collectivités, permet de faire en sorte qu’entre 45 % et 55 % de l’ensemble des travaux engagés par les propriétaires bailleurs soit subventionné. Face aux difficultés à produire une offre de logements plus chers que le marché5, la collectivité a acquis 55 immeubles dans le cadre de l’Opération de Restauration Immobilière et les a ensuite revendus à des investisseurs ainsi qu’à des sociétés de défiscalisation immobilière.
  • à Roubaix, la diversification de l’habitat dans le parc ancien s’effectue à travers l’accession à la propriété dans un parc de logements réhabilités. La majeure partie des subventions, 66 à 70 %, sont ciblées en direction des propriétaires occupants, avec la mise en place d’un système de financement en faveur des ménages moyens6. Jusqu’à 60 % des travaux engagés par les propriétaires ont pu être financés par les subventions publiques.
  • à Saint-Étienne, les objectifs d’intervention ne portent pas sur la définition de loyers ou de types de logements mais sur une requalification massive et qualitative des logements. La Ville de Saint-Étienne ne définit pas de cibles privilégiées en matière de logements à requalifier (propriété occupante, locatif libre, locatif intermédiaire, locatif conventionné social). Il s’agit avant tout de réaliser des travaux d’amélioration afin d’offrir une qualité résidentielle propre à concurrencer l’offre périurbaine. Cette quête de qualité résidentielle a fortement impliqué la collectivité et son opérateur7 puisque plus de 60 % des logements prévus en amélioration de l’habitat sont touchés par l’Opération de Restauration Immobilière et font l’objet d’une Déclaration d’Utilité Publique de Travaux, permettant en dernier recours une expropriation si les propriétaires ne réalisent pas les travaux prescrits. Si cette optique d’intervention stéphanoise paraît plus contraignante en raison du poids des interventions coercitives, elle demeure limitée en termes quantitatifs en raison des moyens financiers très importants nécessaires pour atteindre ces objectifs de requalification immobilière.
  • 8 L’Association Foncière Logement, issue du 1% logement, a parmi ses missions de réaliser des opérati (...)

9Dans le parc de logements neufs, la diversification de l’habitat se traduit dans les trois villes par une mixité typologique (maisons individuelles, logements intermédiaires, logements collectifs) et une mixité des statuts d’occupation. Que ce soit à Mulhouse, Roubaix ou Saint-Étienne, au moins 40 % des logements neufs produits sont soit en accession sociale à la propriété, soit en accession libre. Cette stratégie, développée depuis près de dix ans, apparaît cependant incertaine depuis la crise immobilière de 2008. Les trois villes ont, premièrement, de lourdes difficultés à commercialiser les parcelles prévues dans les opérations de restructuration urbaine en quartiers anciens. Les programmes de logements privés dans les sites en rénovation urbaine trouvent difficilement preneurs. Ainsi, aucun promoteur à Mulhouse et à Roubaix n’intervient dans les quartiers concernés. En ce qui concerne le parc locatif privé, à Saint-Étienne et Roubaix, en 2012, aucune des opérations de l’Association Foncière Logement8 n’était programmée à court ou moyen terme, montrant le faible crédit que cet acteur essentiel de la diversification sociale accorde à la faisabilité de cet objectif.

10De plus, ces stratégies de marché apparaissent largement déconnectées de la situation des revenus d’une clientèle locale. En effet, les pyramides de revenus fiscaux de ces villes montrent que les logements neufs produits actuellement ne répondent que peu ou pas à une demande locale en accession à la propriété. Ainsi, à Roubaix, les prix pratiqués par la promotion privée, au regard des revenus fiscaux et d’un taux d’endettement maximal de 33 % sur 25 ans, ne permettent qu’aux 50 % des ménages les plus aisés d’acquérir un deux-pièces. Moins de 10 % des ménages roubaisiens pourraient acheter l’appartement de 4 pièces le plus cher. Cet état de fait se retrouve également à Saint-Étienne et à Mulhouse, dans des proportions cependant moindres. Les politiques d’attractivité résidentielle ne sont donc clairement pas tournées vers une clientèle locale.

11Dans les trois villes, les produits offerts par les promoteurs privés se trouvent, en outre, fortement concurrencés par une offre de logements anciens dont les prix sont plus faibles. Ainsi, une maison ouvrière dans le quartier du Pile à Roubaix vaut en moyenne 90 000 € (Ville de Roubaix, 2012), soit l’équivalent d’un studio en promotion privée, tandis qu’un appartement ancien de 70m² situé dans un des quartiers de rénovation urbaine se négocie entre 75 000 et 90 000 € à Saint-Étienne et à Mulhouse (SEDL, 2009 ; AURM, 2011).

12Quant aux effets des réhabilitations de logements, l’analyse précise des bilans révèle le poids des loyers conventionnés sociaux et très sociaux dans la production de l’offre requalifiée. Ce résultat est en grand décalage avec la stratégie de cibler des loyers intermédiaires, à Mulhouse et à Saint-Étienne. Le glissement vers des loyers faibles s’explique par les réformes successives de l’ANAH mais aussi par la volonté, de la part des propriétaires bailleurs, de maximiser leurs subventions et d’assurer la location rapide de leurs biens afin de profiter des défiscalisations immobilières. À Roubaix, la cible des propriétaires occupants s’est avérée difficile à atteindre en raison de la modestie de leurs revenus. Ainsi, pour plus de 10 % des propriétaires occupants, les travaux subventionnés n’ont pas atteint 3000 €, soit de modestes travaux de confortement tandis que la moyenne des travaux réalisés ne dépasse pas 8000 €. Dès lors, seul le logement social est relativement facilement produit, parce que financé par des fonds publics dans le cadre des conventions de rénovation urbaine. Ce déséquilibre de la production tend à remettre en cause la stratégie de diversification de l’offre de logement par le parc neuf ou par l’offre requalifiée.

  • 9 Le taux de TVA réduit à 5,5 % a été supprimé par le plan de rigueur de 2011.

13Cette stratégie s’avère donc problématique à mettre en œuvre dans des territoires particulièrement en crise et en situation de déclin ou de stagnation démographique. Ainsi, les politiques de croissance fondées sur le développement du logement neuf ou la production d’une offre requalifiée trouvent leurs limites dans de tels contextes locaux. De plus, elles illustrent le décalage persistant entre le ciblage des classes moyennes et la réalité du marché immobilier de ces villes, notamment lorsque, même en régime de TVA réduite à 7 %9, le logement le plus petit et le moins cher ne correspond aux revenus que de 50 % de la population. La situation de déclin démographique et la modestie des revenus de la population mettent les stratégies de diversification de l’offre immobilière en échec, illustrant la difficulté à prévoir quantitativement et qualitativement la production de logements dans les villes décroissantes face à des projections démographiques incertaines et des marchés immobiliers déprimés (Wiechmann, 2008).

14Quant aux effets sociaux de cette stratégie, on ne constate pas de ruptures en termes de peuplement. Entre 1999 et 2007, la part de cadres et de professions intermédiaires tend certes à augmenter dans les quartiers concernés par la rénovation urbaine. Cependant, les augmentations sont d’autant plus importantes que les taux étaient bas en 1999. De plus, l’analyse des flux de nouveaux habitants dans ces communes et dans ces quartiers fait apparaître une différenciation très nette des profils. Les flux correspondant à une diversification sociale, c’est-à-dire de cadres et de professions intermédiaires actifs venant vivre dans le parc privé, représentent entre 21 % et 32 % de l’ensemble des flux tandis que ceux manifestant une paupérisation, c’est-à-dire par l’arrivée de chômeurs, représentent entre 9 % et 17 % des entrées.

  • 10 « L’indice (ou coefficient) de Gini est un indicateur synthétique d’inégalités de salaires (de reve (...)

15Ce clivage du peuplement se traduit dans l’évolution des revenus fiscaux de la population. Entre 1999 et 2007, les revenus du premier décile de la population s’effondrent dans tous les quartiers tandis que ceux du dernier décile progressent vivement. Le coefficient de Gini10, mesurant l’inégalité des revenus, augmente modérément à Saint-Étienne mais de manière importante à Mulhouse et Roubaix, traduisant une augmentation des inégalités socio-spatiales. Les quartiers en rénovation urbaine apparaissent comme les plus inégalitaires des trois villes. Cette inégalité se traduit aussi dans le paysage urbain par la juxtaposition de logements de standing avec des ensembles immobiliers dégradés et paupérisés. Ainsi, dans le quartier du Pile à Roubaix, un programme de 60 lofts dans une ancienne bonneterie voisine avec des logements anciens dégradés. À Saint-Étienne, dans le quartier collinaire du Crêt-de-Roch, un programme de logements neufs de standing, développant des duplex et de grands logements avec terrasses, s’insère dans une rue où domine un habitat populaire et dégradé. Dès lors, si une timide diversification sociale apparaît en marche dans ces quartiers, elle se traduit par une mixité des extrêmes.

Figure 17 : Programme de lofts dans une ancienne minoterie face à l’habitat populaire traditionnel de Roubaix

Figure 17 : Programme de lofts dans une ancienne minoterie face à l’habitat populaire traditionnel de Roubaix

Source : Y. Miot, 2012

L’ancrage des classes populaires : un impensé des politiques de régénération

  • 11 Pour une synthèse de la littérature sur les effets de quartier aux États-Unis et son importation en (...)
  • 12 L’un des programmes expérimentaux les plus importants mis en place aux États-Unis dans le cadre des (...)

16Alors que les politiques de régénération fondées sur la restauration de l’attractivité résidentielle sont clairement focalisées sur les classes moyennes, les mobilités résidentielles des classes populaires sont peu prises en compte par les politiques locales. Lorsqu’elles le sont, c’est pour les « activer » dans un sens très différent de celui qui est recherché dans le cas des classes moyennes. En effet, alors qu’il s’agit de susciter l’installation de ces dernières, les classes populaires sont plutôt concernées par des stratégies de « dispersion » ou de « déconcentration ». Ces stratégies répondent à deux objectifs concomitants : d’une part permettre la diversification sociale des territoires de trop grande concentration de la pauvreté ciblés par les politiques de régénération et d’autre part offrir aux ménages des classes populaires la possibilité de « parcours résidentiels ascendants » par une installation dans un quartier plus aisé. En arrière-plan de ces politiques, se profile de manière plus ou moins explicite l’hypothèse selon laquelle la concentration de la pauvreté serait néfaste, en particulier pour les populations pauvres elles-mêmes. Elle serait génératrice d’enfermement et d’un repli social et spatial des habitants incompatible avec un processus d’intégration. Théorisée et discutée en Amérique du Nord dans une abondante littérature sur les « effets de quartier »11 (Ellen, Turner, 1997 ; Goering, 2003 ; Briggs, 2005 ; Rose, Séguin, 2007), cette hypothèse d’un impact négatif de la ségrégation sur le destin des habitants des quartiers pauvres a justifié des politiques de déségrégation (Bacqué, Fol, 2007a) qui offrent une grande similitude avec les politiques de relogement mises en place dans le cadre des opérations de rénovation urbaine en France. Dans les deux cas, l’action publique se donne pour objectif d’offrir de nouvelles « opportunités »12 aux habitants des quartiers pauvres, en leur permettant d’emménager dans un quartier plus aisé. Le contact avec d’autres types de populations et l’occasion de nouer de nouveaux réseaux sociaux, plus riches et diversifiés, la possibilité de fréquenter des écoles plus mixtes socialement, ou encore l’accès à un plus large marché de l’emploi, sont parmi les « opportunités » qu’est censé offrir le déménagement. La mobilité résidentielle est donc porteuse de valeurs très positives (Bacqué, Fol, 2007b).

17Cette politique de déconcentration des catégories populaires est mise en œuvre à Mulhouse, Roubaix et Saint-Étienne. Dans les trois cas, à côté d’une action de requalification des quartiers anciens où l’enjeu est la captation de nouveaux ménages, une rénovation de grands ensembles de logements sociaux est entreprise dont l’objectif est une déconcentration des catégories populaires. Elle se traduit par une démolition intense du parc de logements sociaux d’un quartier pour une reconstruction de l’offre démolie en dehors du quartier. Le cas le plus emblématique concerne le quartier des Trois Ponts à Roubaix où il s’agit de démolir 700 logements locatifs sociaux dans une ancienne ZUP. Sur les 700 logements sociaux, seuls 250 sont reconstruits sur le site tandis que l’offre restante est reconstituée à l’échelle de la commune (350) mais aussi dans d’autres communes de l’agglomération (100). Les procédures de relogement visent à offrir aux habitants des logements démolis un parcours résidentiel en dehors des quartiers en rénovation urbaine. Ainsi, dans le cas roubaisien, moins de 30 % des relogements sont effectués dans le quartier d’origine.

18Par ailleurs, en faisant le pari d’une diversification sociale « exogène » des territoires en rénovation urbaine, c’est-à-dire par apport d’une population de classes moyennes extérieures au territoire, les politiques locales négligent fréquemment le potentiel non négligeable de diversification « endogène » des territoires en déclin. Ces politiques semblent ainsi ignorer les trajectoires d’ascension sociale des habitants des quartiers populaires, qui, en l’absence d’opportunités résidentielles adaptées, sont souvent contraints d’aller poursuivre ailleurs leur parcours. Ces habitants seraient pourtant susceptibles de contribuer à une plus grande mixité sociale des territoires en crise, non pas fondée sur l’apport de populations extérieures au quartier mais sur le maintien dans le quartier d’habitants engagés dans des trajectoires sociales ascendantes.

Des mobilités résidentielles de promotion sociale peu prises en compte à Roubaix, Mulhouse et Saint-Étienne

19L’analyse des mobilités résidentielles entre les villes-centres de Mulhouse, Roubaix et Saint-Étienne et leurs agglomérations, menée à partir des fichiers individus du recensement rénové de la population (Desplanques, 2006), fait apparaître des déséquilibres migratoires structurels. En premier lieu, les mobilités résidentielles d’accession périurbaine jouent un rôle majeur dans l’explication des soldes migratoires négatifs constatés dans les trois communes. Sur la période 2003-2008, le solde migratoire concernant ce type de mobilités résidentielles s’établit à -3700 personnes à Mulhouse, -2940 personnes à Roubaix et -3150 personnes à Saint-Étienne. Ces mouvements expliquent ainsi entre 75 % et 83 % du solde migratoire négatif de ces territoires.

20Les catégories supérieures sont proportion­nellement plus nombreuses à engager ce parcours (par rapport à leur poids dans la population totale). À plus de 75 %, leur parcours résidentiel est mû par l’accession à la propriété. Il semble donc assez logique que les stratégies municipales d’attractivité cherchent à les retenir. Cependant, en valeur absolue, les catégories populaires, ouvriers et employés, sont de très loin les premières à s’engager dans un parcours résidentiel d’accession. Ainsi, les ouvriers demeurent la catégorie sociale quittant le plus massivement les villes-centres : ils représentent entre 35 % et 42 % des sortants, soit des poids équivalents à leur représentation dans les trois villes. Leur parcours résidentiel est lié l’accession à la propriété puisqu’entre 43 % et 55 % d’entre eux réalisent un parcours d’accession à l’extérieur de la ville-centre. Ces flux d’accession à la propriété de catégories ouvrières représentent plus de 20 % des flux de sorties au cours de la période. Ils constituent cependant un « point aveugle » des politiques publiques alors qu’ils sont centraux dans l’explication des déséquilibres démographiques des villes. En effet, les catégories populaires ne sont en rien visées par les politiques d’attractivité et elles semblent absentes des discours justifiant la rénovation urbaine (cf. encadré 9) comme des stratégies de peuplement mises en place par les communes.

21Les politiques municipales semblent ainsi ignorer la dimension stratégique de ces mobilités sortantes des classes populaires, dont l’enjeu est pourtant crucial dans une perspective de promotion sociale et résidentielle des ménages et de développement d’une mixité sociale dite « endogène ». La construction de ce point aveugle des politiques publiques témoigne de l’invisibilisation des mouvements d’ascension sociale des catégories populaires (Pan Ké Shon, 2009) et d’une représentation de leurs parcours résidentiels et sociaux qui semble réduite à la seule image d’une assignation à résidence. Cela tient probablement à la persistance et à l’omniprésence du constat des écarts sociaux voire de leur approfondissement entre les Zones Urbaines Sensibles et les autres espaces urbains, alors que les approches évaluatives ignorent les trajectoires sociales et les mobilités résidentielles et rendent invisibles les logiques d’insertion et d’ascension sociale des catégories populaires.

Figure 18 : Le solde migratoire local entre 2003 et 2008 en fonction du type de mobilités résidentielles à Mulhouse, Roubaix et Saint-Étienne

Figure 18 : Le solde migratoire local entre 2003 et 2008 en fonction du type de mobilités résidentielles à Mulhouse, Roubaix et Saint-Étienne

Source : INSEE, 2011, Fichier Migrations Communales 2008

Conclusion

  • 13 Voir à ce sujet l’article de Cécile Vignal dans le présent ouvrage.
  • 14 À ce sujet, nous renvoyons aux contributions de Emilie Saint-Macary, Christine Lelévrier et Sophie (...)

22Ainsi, les politiques de régénération des territoires en crise sont aujourd’hui lar­gement axées sur deux formes d’injonction à la mobilité résidentielle : un appel à la mobilité entrante des classes moyennes et une activation des mobilités résidentielles sortantes des classes populaires. Ce faisant, elles négligent une dimension essentielle, celle de l’ancrage des classes populaires et par là même, celle des choix résidentiels des habitants des quartiers pauvres. Pourtant, de nombreux travaux convergent pour mettre en avant l’attachement résidentiel de ces habitants à leur quartier, lié en grande partie à l’importance des ressources tirées de la proximité et en particulier, de la densité des réseaux sociaux13 Aux États-Unis, le rôle des réseaux sociaux localisés dans les quartiers pauvres a été souligné par différents travaux (Barnes, 2003 ; Chapple, 2001). En France, l’ancrage local des classes populaires a été également mis en évidence par des travaux qui soulignent à l’inverse les coûts importants que représente la mobilité, qu’elle soit quotidienne ou résidentielle, pour les habitants des classes populaires (Vignal, 2005 ; Fol, 2009). De même, dans le cadre des opérations de rénovation urbaine, l’évaluation des politiques de relogement montre un attachement des habitants à leur quartier et une forte réticence, de la part de nombreux locataires des grands ensembles démolis, à quitter un territoire qui, bien que très stigmatisé, n’en est pas moins le centre de leurs réseaux sociaux et familiaux et de leurs pratiques (Lelévrier, 2010 ; Saint-Macary, 2010)14. Pourtant, la question de l’ancrage des catégories populaires, voire au-delà, celle de leurs trajectoires sociales et résidentielles, apparaît souvent comme un point aveugle pour des politiques locales qui tentent autant « d’activer » les mobilités résidentielles des classes populaires hors des territoires à requalifier que d’attirer les flux des classes moyennes supposées seules en mesure de contribuer à l’objectif de diversification sociale poursuivi.

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Notes

1 Pour une analyse approfondie des processus de déclin urbain et des Shrinking Cities, nous renvoyons aux travaux auxquels ont contribué les deux auteurs dans le cadre du Shrinking Cities International Research Network (Fol et Cunningham-Sabot, 2010 ; Miot, 2011 ; Martinez-Fernandez et al., 2012). Voir également l’ouvrage collectif édité par Baron, Cunningham-Sabot, Grasland, Rivière et Van Hamme (2010).

2 L’Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat de renouvellement urbain (Art. L. 303-1 du Code de la construction et de l’habitation) ou OPAH-RU est un outil permettant le subventionnement majoré de travaux d’amélioration de l’habitat par l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH) et les collectivités. Elle s’effectue sur un périmètre concentrant des situations d’inconfort et des problèmes sociaux et est mise en œuvre à travers un accompagnement social renforcé.

3 L’Opération de Restauration Immobilière ou O.R.I. (art. L. 313-4 du code de l’urbanisme) est un outil d’urbanisme permettant à la collectivité de contraindre les propriétaires à la réalisation de travaux via une déclaration d’utilité publique. En cas de non-réalisation des travaux prescrits, la collectivité peut engager l’expropriation. Les collectivités et leurs opérateurs acquièrent par ce biais des logements qu’elles revendent à des bailleurs sociaux ainsi qu’à des investisseurs, tout en conditionnant la vente à la réalisation de travaux permettant d’améliorer la qualité résidentielle globale des logements.

4 De manière tout à fait paradoxale et exceptionnelle, les aides publiques permettent de mettre sur le marché une offre de logements réhabilités à un prix supérieur au prix du marché (et non l’inverse, comme c’est le cas habituellement), l’objectif étant d’accueillir une population nouvelle et plus solvable que la population d’origine.

5 Les fonds publics font ainsi l’objet d’une utilisation paradoxale par rapport à leur usage habituel consistant à produire des logements à loyer inférieur à celui du marché.

6 Ceux dont les revenus se situent entre les plafonds de l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH) et les plafonds des Prêts à Taux Zéro.

7 L’OPAH-RU, l’ORI ainsi que les ZAC en quartiers anciens sont réalisées, via une concession d’aménagement, par la Société d’Equipement du Département de la Loire (SEDL), une société d’économie mixte départementale.

8 L’Association Foncière Logement, issue du 1% logement, a parmi ses missions de réaliser des opérations de diversification dans les sites en rénovation urbaine, en produisant du logement locatif destiné à des populations à revenus moyens ou élevés.

9 Le taux de TVA réduit à 5,5 % a été supprimé par le plan de rigueur de 2011.

10 « L’indice (ou coefficient) de Gini est un indicateur synthétique d’inégalités de salaires (de revenus, de niveaux de vie...). Il varie entre 0 et 1. Il est égal à 0 dans une situation d’égalité parfaite où tous les salaires, les revenus, les niveaux de vie... seraient égaux. A l’autre extrême, il est égal à 1 dans une situation la plus inégalitaire possible, celle où tous les salaires (les revenus, les niveaux de vie...) sauf un seraient nuls. Entre 0 et 1, l’inégalité est d’autant plus forte que l’indice de Gini est élevé ». Source : www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=definitions/indice-gini.htlm, consulté le 20 juillet 2012

11 Pour une synthèse de la littérature sur les effets de quartier aux États-Unis et son importation en France, voir Bacqué et Fol, 2007a.

12 L’un des programmes expérimentaux les plus importants mis en place aux États-Unis dans le cadre des politiques de déségrégation se nomme « Moving to Opportunity ».

13 Voir à ce sujet l’article de Cécile Vignal dans le présent ouvrage.

14 À ce sujet, nous renvoyons aux contributions de Emilie Saint-Macary, Christine Lelévrier et Sophie Lauden-Angotti dans le présent ouvrage.

Table des illustrations

Titre Encadré 9 : L’attractivité résidentielle comme objectif de politique publique dans les conventions d’OPAH-RU*
Légende *Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat de renouvellement urbain. Extraits des documents de présentation des opérations.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/3204/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 520k
Titre Figure 17 : Programme de lofts dans une ancienne minoterie face à l’habitat populaire traditionnel de Roubaix
Crédits Source : Y. Miot, 2012
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/3204/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 149k
Titre Figure 18 : Le solde migratoire local entre 2003 et 2008 en fonction du type de mobilités résidentielles à Mulhouse, Roubaix et Saint-Étienne
Crédits Source : INSEE, 2011, Fichier Migrations Communales 2008
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/3204/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 141k

© Presses universitaires du Septentrion, 2014

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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