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Mobilités résidentielles, territoires et politiques publiques

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Sylvie Fol
, 
Yoan Miot
, 
Cécile Vignal

Deuxième partie - Être mobile sous contrainte, être mobile par incitation. Regards croisés sur la politique de rénovation urbaine

« L’urbain » et « l’humain », une relation inégale ? Réflexions pratiques sur les opérations de rénovation urbaine

Élise Gassiat Henu

Texte intégral

  • 1 Ces bilans diligentés par l’ANRU auprès des porteurs de projet sont appelés « Points d’étape ».
  • 2 Henu, E., Requalification urbaine et transactions habitantes : l’exemple de Marseille, 15e arron­di (...)

1J’ai travaillé sur les questions de rénovation urbaine depuis près de quinze ans, d’abord comme chercheuse et consultante (sur un bilan intermédiaire d’opé­rations ANRU1 ou en prospective habitat). Puis, après un passage par le monde associatif et les opérateurs politique de la ville, je suis aujourd’hui au service de la Ville de Roubaix, sur des missions d’observation et d’évaluation, concernant entre autres les projets de rénovation urbaine. Au-delà des postures profes­sionnelles, j’ai aussi traversé des territoires bien différents : Marseille, où j’ai travaillé pour ma thèse2  à la fin des années 90 sur l’un des derniers bidonvilles français (à cette époque, croyait-on) et sur un grand ensemble d’habitat social, déjà en requalification, aujourd’hui objet d’une opération ANRU ; huit pays et leurs terrains d’étude, du Sud à l’Est, de l’Ouest au Nord de l’Union Européenne, dans le cadre d’un projet de recherche européen sur les questions d’habitat et de rénovation urbaine… Puis à Lille, toujours en tant que chercheuse, je me suis penchée sur le devenir des habitants de deux résidences d’habitat social prises, à l’orée des années 2000, dans la vague du renouvellement urbain précédant l’ANRU.

  • 3 À savoir les villes et structures intercommunales, les conseils régionaux et divers organismes état (...)

2À l’aune de cette quinzaine d’années d’expériences, ce texte n’a d’autres ambitions que de restituer, de manière sensible, ce qui a changé avec l’affirmation de la logique de rénovation urbaine, la succession et l’évolution des politiques publiques. J’aborderai aussi les permanences qui me semblent avoir traversé ces différents contextes de requalification urbaine, dans cette correspondance toujours ambiguë entre, d’une part, la rénovation urbaine et ce qu’en font les ménages et personnes qui d’emblée, ou tour à tour parfois, l’attendent, la subissent, l’instrumentalisent, ou composent avec ; et, d’autre part, ceux qui mènent ces politiques publiques (responsables de services, responsables de projet et « agents de terrain » en relation directe avec leurs usagers) au sein des institutions porteuses de projet ou jouant le rôle de financeurs3.

L’emprise croissante d’une logique d’action publique sur le bâti au nom de la mixité sociale

3Requalification, recomposition, renouvellement urbain, rénovation urbaine : depuis la fin des années 1990, ce sont, certes, les mots qui ont changé, mais aussi les dispositifs et les pratiques. Cette évolution témoigne essentiellement d’une ampleur nouvelle dans les dispositifs et politiques en termes de territoires concernés comme de moyens alloués, et de l’attention croissante portée à l’urbain – au sens de l’intervention sur le bâti et la structure de la ville – comme outil d’un projet social.

4Cela n’a pas toujours été le cas. Je me rappelle du temps où, au début des années 1990, on parlait de « réhabilitations Ripolin » avec une certaine ironie en évoquant la politique de la ville et surtout la faiblesse de son ambition urbaine. Si la politique de la ville avait alors pour but d’améliorer avec les habitants leurs conditions de vie, tout en permettant une meilleure réponse institutionnelle (transversalité et globalité des interventions), les moyens dédiés au cadre de vie étaient souvent présentés comme insuffisants ou inefficaces.

5La politique de la ville s’est ainsi illustrée par des phases successives et différenciées, au niveau de ses échelles d’intervention, comme de la nature de ses ambitions. Deux évolutions m’ont paru marquantes dans ces différentes phases, à l’orée des années 2000 : la logique d’appels à projets, instaurée dès les Contrats de Ville et prolongée par les Contrats Urbains de Cohésion Sociale, et celle du renouvellement urbain. Ces évolutions ont initié l’intensification de la phase de rénovation urbaine qui s’engage à partir de 2003, avec une pratique beaucoup plus marquée de démo­lition-reconstruc­tion d’une partie des quartiers dits « prioritaires » ciblés par cette politique, sur la base d’appels à projets et selon l’idée de « guichet unique » pour leurs porteurs.

6Avec l’ANRU à partir de 2003, le « Plan Marshall » a, au-delà de l’ampleur des réalisations attendues sur ces portions de villes, entériné deux tendances de fond que j’ai bien ressenties dans l’évolution du discours des bailleurs sociaux et collectivités territoriales. En premier lieu, il s’agissait de la fin du tabou de la démolition. À partir de la seconde moitié des années 1990, au moment où beaucoup d’ensembles résidentiels d’habitat social, en particulier ceux construits entre les années 1960 et 1970, commençaient à être financièrement amortis, leur « recyclage » fut de moins en moins évoqué en termes de réhabilitation. Il ne s’agissait plus de réhabiliter et de « ripoliner », selon le terme précédemment évoqué, mais d’agir plus radicalement par la démolition-reconstruction. C’est ainsi qu’en second lieu s’affirmait l’idée que certaines formes urbaines – « grands ensembles », « quartiers », etc. – concentraient les difficultés sociales, devenaient « obsolètes », c’est-à-dire ne correspondaient plus aux normes et besoins en termes d’urbanité et d’habité. Les démolitions-reconstructions avaient pour objet, voire pour condition, de réa­morcer des mobilités résidentielles là où elles étaient supposées « bloquées » et de réinterroger des stratégies de peuplement plus anciennes, jusque-là exclusives des bailleurs.

7La question du bâti devait donc constituer un point de départ ouvrant sur des perspectives plus sociales : d’une part parce qu’il devait assez vite se vérifier dans nombre de conventions ANRU que les choix de démolition n’étaient pas uniquement techniques mais urbains et politiques, et qu’ils reposaient donc sur certaines représentations de la ville, de l’urbanité et de l’habiter ; d’autre part parce que beaucoup des ensembles résidentiels concernés avaient, certes, souvent montré très précocement des signes d’obsolescence (essentiellement liés aux conditions de leur hâtive édification), tout en ayant permis à certaines populations, au moins pendant quelques années et/ou de manière transitoire, d’accéder à un logement et à un niveau de confort convoités.

8Sans doute ce dernier aspect a-t-il été minoré par un discours de la « pathologie spatiale », démontrant le basculement de ces quartiers, passés d’un modernisme absolu à la « chute » ou à la « crise » sous la conjonction de multiples facteurs, urbains, sociaux, économiques… Sans doute, l’idée d’une intervention plus massive sur ces quartiers a-t-elle rapidement réduit le volet social à un simple accompagnement de ces populations dans leurs parcours résidentiels, les ménages étant d’emblée considérés en situation de blocages ou de non mobilités, en somme assignés à résidence. La rénovation urbaine permettait ainsi de « réactiver des trajectoires résidentielles ascendantes » ; et de restaurer un niveau correct de qualité urbaine via les aména­gements, équi­pements, diversi­fications, résiden­tialisations, réhabilitations. Ces « leviers » devaient permettre aussi une recomposition sociale de ces quartiers, autour du paradigme de la mixité.

9Au regard des « années Ripolin » précédemment évoquées, le PNRU a donc priorisé le projet urbain en le supposant d’emblée porteur d’une dimension sociale, cette prégnance de l’urbain s’étant préparée dès la phase précédente de renouvellement urbain à la fin des années 1990.

Le développement d’une ingénierie de projet

10L’ANRU a donné une ampleur nouvelle aux financements et a suscité le développement d’une ingénierie nécessaire dans le cadre de projets urbains plus complexes. Si cela n’a pas pour autant toujours rassemblé les différents acteurs autour d’objectifs pleinement partagés (multiplicité des enjeux, des cultures professionnelles et des représentations des habitants et des territoires), les projets de rénovation urbaine ont développé un ensemble de pratiques et de recherche de solutions opérationnelles communes aux acteurs impliqués. Ce sont des acquis fréquemment soulignés en fin de conventions ANRU sous les termes « capitalisation » et « partenariat » – partenariat toutefois souvent préexistant aux conventions via la politique de la ville dans ses formes antérieures.

11Les politiques publiques se sont ainsi transformées dans certaines de leurs dimensions, sans que soient questionnés les présupposés fondamentaux de l’ANRU par les porteurs de projet. Ces présupposés, instrumentalisés à un niveau local, ont trouvé des sens ou des déclinaisons différents selon les contextes. L’ingénierie mobilisée a permis de répondre à des questions organisa­tionnelles. Les institutions impliquées étaient assez inégalement préparées à une logique de projet complexe, certes à terme relativement court au regard du temps des villes, mais aussi, dans une certaine mesure, au regard des politiques antérieures et du temps des organisations.

12L’ANRU a aussi contribué à renforcer une culture du « rendre compte » qui, si elle n’était pas totalement nouvelle ou circonscrite à la rénovation urbaine, y a trouvé les moyens de se développer à travers un financement et un projet communs, et le développement d’une ingénierie de collecte d’informations. Il faut également noter qu’en parallèle des données générées par les processus ANRU, le plus souvent lors du suivi de projet, des données sur les territoires et leurs habitants (INSEE, Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles, et autres sources) ont été de plus en plus facilement accessibles. Ainsi, les moyens de les connaître se sont multipliés, au moins au niveau quantitatif, en même temps que s’affirmait une obligation d’observation et d’évaluation via divers dispositifs.

13Malgré l’ingénierie mobilisée et l’information fine collectée, je ne suis pas sûre que cela résolve pour autant les complexités de ces opérations de rénovation urbaine ni que cela permette d’en mesurer les effets. Cette information est effectivement, la plupart du temps, utilisée pour caractériser ce qui se déroule en termes de projet dans les quartiers concernés, mais moins utilisée pour rendre compte des processus urbains et sociaux complexes générés par la rénovation urbaine.

Limites et présupposés de la rénovation urbaine révélés par la pratique

14Cependant, via cette ingénierie de projet, ont pu advenir un certain nombre de constats réinterrogeant quelques présupposés des opérations de rénovation urbaine : d’abord le fait que les populations vivant dans les quartiers en rénovation urbaine n’étaient pas si immobiles. À des diagnostics sociaux souvent hâtivement bouclés, notamment pour les premières conventions, répondaient des enquêtes sociales faites dans le cadre du relogement, démontrant la diversité des parcours des habitants, ayant pour des parts variables d’entre eux connu des mobilités préexistantes à la rénovation urbaine, ces mêmes mobilités ne suffisant pas à résumer l’ampleur et la complexité des parcours dans la ville.

15De plus, ces habitants auxquels on proposait une mobilité résidentielle « ascendante » n’avaient pas forcément envie de quitter des quartiers désignés de prime abord comme « repoussoirs ». Dès lors, pour eux, au-delà du quartier souhaité, la « trajectoire ascendante », selon les termes utilisés par les acteurs du relogement, ne se déployait pas forcément dans les opérations de reconstitution des logements démolis prévues à cet effet – si tant est qu’elles aient été prêtes à temps – ni nécessairement dans le logement individuel. Elle se déclinait plutôt dans la proximité avec les réseaux de voisinage ou familiaux ; dans le fait d’obtenir un appartement dans une résidence existante, jusqu’ici convoitée mais non obtenue ; dans le fait de conserver un logement bénéficiant du chauffage collectif ; dans les possibilités d’aménagement du logement (rangements, chambres, cuisines, pièces à vivre…) ; dans la différenciation sociale rendue possible par le logement neuf ou parfois individuel, permettant de se distinguer des « autres », ces derniers étant à géométrie variable selon les protagonistes ; dans la possibilité de voir pris en compte ce qui représente, pour beaucoup et de plus en plus, des éléments du capital familial (voiture, meubles…) ; ou dans la possibilité d’exercer une solidarité inter­généra­tionnelle (accueil temporaire ou plus permanent d’enfants adultes en difficulté, parfois avec leur propre famille), etc.

16S’il y a une permanence dans ces quinze années passées, c’est bien cette impression récurrente que, pour beaucoup d’acteurs, les habitants constituent un continent inconnu dans toute leur diversité, leurs attentes, leurs manières de renvoyer les professionnels impliqués aux limites comme aux possibles des dispositifs dans lesquels ils s’insèrent. De leur côté aussi, ces divers professionnels démultiplient les pratiques selon leurs métiers, leurs appartenances institu­tionnelles et leurs cultures organisa­tionnelles face à ceux qui seront pour eux tantôt des « usagers », des « clients » ou encore des « habitants ». On relève un kaléidoscope de pratiques et de représentations au sein des ateliers relogement, dans les échanges entre conseillers logement et locataires, les réunions d’infor­mation/concertation… etc.

17Cette multiplicité des acteurs se révèle aussi dans l’un des points d’achoppe­ment de ces opérations de rénovation urbaine : la grande pauvreté et/ou l’absence de ressources d’une partie des habitants, quelle qu’en soit la nature, pour faire face à un changement imposé. Cet élément se manifestait également dans les expériences étrangères que j’ai pu vivre ou dans les différents terrains français que j’ai pu analyser, l’une des questions étant, sous des formes différentes selon les contextes et les acteurs impliqués : comment faire face à la détresse ou aux risques générés par les opérations de rénovation urbaine, pour une part des populations concernées ?

18Certes, la rénovation urbaine a sans aucun doute, avec l’ingénierie dédiée au relogement, permis de convenir entre acteurs d’un certain nombre de « signaux d’alerte » concernant les ménages les plus pauvres ou les plus fragilisés face au changement de domicile imposé. Les dispositifs de relogement ont aussi mis fin à une certaine solitude des bailleurs dans ce domaine. Même s’ils n’ont pas toujours permis de répondre à des situations sanitaires et sociales parfois extrêmes, les divers « filets de sécurité » et le travail en partenariat ont le plus souvent résolu des situations familiales, économiques, sociales, administratives inextricables. Ce sont des acquis qu’il ne faut pas leur dénier, car ils sont bien présents et lisibles. Et, même si les enquêtes de satisfaction ne peuvent suffire à évaluer les impacts sociaux des opérations de rénovation urbaine, elles révèlent que la plupart des ménages se déclarent satisfaits de leur relogement.

19En revanche, et de manière plus nuancée par rapport à cette satisfaction déclarée, ces dispositifs n’ont pas pour autant résolu un point saillant : la résolution de difficultés objectives ne suffit pas toujours. Ce n’est pas parce qu’on décrète une trajectoire « ascendante » qu’elle relève de la même définition pour l’habitant, parce qu’il ne partage pas toujours les représentations de l’habiter et de l’habitat, souhaitable et possible ; parce qu’il est parfois dans la difficulté absolue de faire sienne une logique supposée vertueuse de la mobilité résidentielle, d’autant plus que son positionnement sur le marché du logement est fragile, et ce pour des raisons dépassant largement les facteurs socio-économiques les plus couramment admis et les plus aisément quantifiables. Il est, à ce titre, important de rappeler que l’habitat social, entre autres, fait l’objet d’investissements de plus long terme, de la part de ménages qui s’y inscrivent de générations en générations ; que les trajectoires y menant sont en partie marquées par une précarité croissante même si les ménages du logement social ne sont pas forcément les plus mal lotis selon l’état des marchés locaux du logement.

20De fait, beaucoup d’acteurs impliqués dans les opérations de rénovation connaissent très bien ces limites. Tout en faisant le constat d’un cadre de vie effectivement amélioré, en voie de « banalisation » (selon le terme utilisé dans le rapport 2013 du Conseil d’Évaluation et de Suivi de l’ANRU), ils peuvent être réservés quant aux implications sociales des opérations de rénovation urbaine : parce qu’ils expérimentent les limites qui se posent pour certains ménages subissant des mobilités forcées ; parce qu’ils savent aussi que les politiques publiques déployées surinvestissent des parties de territoire, à un moment donné, et que l’une des questions qui se pose avec force à la fin des conventions est le retour à la « gestion classique » ou de droit commun après l’effervescence de la rénovation. Cette dernière a, par ailleurs, souvent fait naître de nouvelles différenciations dans les territoires, entre espaces recomposés et « franges » des opérations, ces mêmes « franges » incluant des ménages qui ont souvent partagé le quotidien des chantiers en « spectateurs », avec une sensation de délaissement accrue. Enfin, ces acteurs de la rénovation urbaine connaissent aussi les limites des accompagnements sociaux individualisés délivrés lors des relogements, sans doute parce que la « question sociale » excède largement l’individualisation qui en a souvent été faite dans les conventions ANRU via le traitement social du relogement.

21Les acteurs que j’ai pu rencontrer, qui mettent en œuvre ou participent aux opérations de rénovation urbaine, sont pour une part d’entre eux, dans une grande proximité avec ces quartiers où ils travaillent et vivent parfois depuis longtemps. Beaucoup y ont vu se dérouler les dispositifs de la politique de la ville antérieurs à l’ANRU. Dans ce cadre, l’articulation avec le volet dit « humain » dans les dispositifs ANRU tend plutôt pour eux à illustrer une séparation humain/urbain propre à l’ANRU. Ils s’accordent pour constater une fragilisation croissante de la politique d’animation et de développement social de ces quartiers : par le temps et les moyens dévolus aux projets et aux acteurs de territoire ; par une certaine mise en concurrence via la logique d’appels à projets ; le tout à l’aune des temps très restreints des conventions ANRU, mais aussi de beaucoup d’autres dispositifs contractuels. Ces mêmes acteurs déplorent ainsi une perte de sens de ces projets de rénovation urbaine via la primauté donnée aux dispositifs, dans un contexte où la question sociale s’est muée en questions sociales et spatiales ; où les régulations sont plus difficiles à saisir (épuisement et/ou labilité des acteurs et processus de la politique de la ville) ; où il est aujourd’hui communément admis que les opérations de rénovation urbaine n’ont ni renversé les situations sociales ni réglé les difficultés de certains quartiers, alors même que le volet humain, censé les accompagner, est souvent relaté comme la « portion congrue du Plan Marshall »…

22Les processus de rénovation urbaine ont sans aucun doute modifié l’aspect des quartiers, posé la question de leur gestion partagée, généré des mobilités dont l’étude démontre la diversité et la complexité. Ils semblent aussi et surtout, au moment où s’achèvent beaucoup de conventions, avoir démontré l’urgence et la nécessité d’un « volet humain » qui ne se résume pas à l’accompagnement des opérations de relogement mais suscite une réflexion plus approfondie et concertée sur les territoires.

Notes

1 Ces bilans diligentés par l’ANRU auprès des porteurs de projet sont appelés « Points d’étape ».

2 Henu, E., Requalification urbaine et transactions habitantes : l’exemple de Marseille, 15e arron­disse­ment, Thèse de doctorat en aménagement et urbanisme, Université d’Aix-Marseille 3, Avril 2002.

3 À savoir les villes et structures intercommunales, les conseils régionaux et divers organismes étatiques.

Auteur

Mission Évaluation et Prospective, Direction Habitat Hygiène, Ville de Roubaix

© Presses universitaires du Septentrion, 2014

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