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Mobilités résidentielles, territoires et politiques publiques

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Sylvie Fol
, 
Yoan Miot
, 
Cécile Vignal

Deuxième partie - Être mobile sous contrainte, être mobile par incitation. Regards croisés sur la politique de rénovation urbaine

Parcours des ménages concernés par le relogement dans les projets de rénovation urbaine1

Sophie Lauden Angotti

Texte intégral

  • 1 Ce texte est extrait du cahier « parcours de ménages concernés par le relogement » présenté au cong (...)
  • 2 On entend par « parcours résidentiel ascendant » la possibilité pour un ménage dont le logement et (...)

1Le relogement, et de façon plus large la mobilité et les parcours résidentiels des ménages, constituent un volet essentiel de l’évaluation de l’impact des projets de rénovation urbaine, qui concernent environ 136.000 démolitions au terme du Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU). En effet, il a été donné comme ambition à ce programme de permettre un parcours résidentiel ascendant2 aux ménages des quartiers rénovés tout en maîtrisant les taux d’effort, de faciliter l’insertion des ménages relogés qui connaissent de grandes difficultés sociales et économiques mais aussi de préserver les équilibres sociaux. En 2007, l’Union Sociale pour l’Habitat (USH) a proposé à l’ensemble des organismes HLM un outil de suivi des relogements et de traitement statistique (le fichier RIME) dont la finalité était de faciliter la conduite de ces opérations et d’aider les bailleurs à objectiver et expliciter les résultats à destination des différents acteurs locaux et nationaux.

  • 3 Produits de diversification résidentielle : logements en accession sociale sécurisée, logements loc (...)

2En 2011, l’USH a souhaité réaliser un travail fin d’exploitation des données quantitatives rassemblées à partir des bases de données RIME. L’analyse et la consolidation de ces données permettent de disposer des principaux indicateurs décrivant la situation des ménages avant et après le relogement et d’expliciter les résultats par un croisement de données. Ces résultats au niveau national doivent être relativisés compte tenu de la diversité des territoires et de la situation particulière de l’Ile-de-France, qui représente une part importante des relogements effectués. Par ailleurs, à l’issue de ces projets de rénovation urbaine, la structure de l’habitat sera peu modifiée, le poids du logement social restant important (de 70 à 80 %) avec une moyenne à terme de 7,5 % de produits dits de « diversification »3 mais qui varie aujourd’hui de 2 à 35 % selon les territoires (compte tenu des grandes difficultés à produire cette offre nouvelle dans les marchés les plus détendus).

3Les données réunies portent sur un échantillon de 22.000 ménages relogés définitivement dans le parc social.

Des ménages plus pauvres, plus précaires, plus vulnérables que ceux relogés dans le parc HLM classique 

  • 4 Logements adaptés : logements qui répondent à des besoins spécifiques (handicaps, vieillissement…).

4Parmi les ménages relogés, on trouve davantage de grandes familles et de familles monoparentales que dans le reste du parc HLM : 25 % sont constitués de familles de 3 enfants ou plus (contre 11 % dans le parc HLM) et 24 % de familles monoparentales (contre 19 % dans le parc HLM). Le relogement de ces familles nécessite le plus souvent de mobiliser de grands logements voire des logements adaptés4. Les familles monoparentales relogées sont davantage touchées par le chômage ou l’inactivité (60 % pour celles avec 3 enfants et plus). Un tiers des chefs de ménage sont en recherche d’emploi (32 %). Le poids du nombre de ménages âgés retraités n’est pas négligeable (23 %). Au sein des ménages relogés, plus d’un sur 5 ne vit que de revenus de transferts (1 sur 9 dans le parc HLM). L’Ile-de-France connaît une situation meilleure puisque seuls 11 % des ménages sont dans ce cas contre 26 % hors Ile de France.

  • 5 PLAI : prêt locatif aidé d’intégration destiné à financer la construction, l’acquisition, l’acquisi (...)
  • 6 Le « niveau de vie « d’un ménage est son revenu mensuel par unité de consommation (1 unité de conso (...)
  • 7 Taux d’effort = (loyer + charges locatives – APL)/ ressources mensuelles.

5Les ressources des ménages relogés dans le cadre de la rénovation urbaine sont plus faibles que celles de l’ensemble des locataires HLM et même que la moyenne des ménages en Zone Urbaine Sensible (ZUS) : 84 % des ménages ont des revenus inférieurs aux plafonds PLAI5 (contre 75 % dans le parc social en ZUS). De même, alors que la moitié des ménages locataires du parc HLM ont un niveau de vie inférieur à 1100 € par unité de consommation6, ils sont 79 % dans la population des ménages relogés. Ce sont donc des ménages particulièrement fragiles. Les taux d’effort7 des ménages relogés dans le cadre de la rénovation urbaine étaient faibles avant le relogement. C’est parmi la catégorie des familles avec trois enfants et plus que l’on trouve la proportion la plus importante de taux d’effort avant relogement inférieurs à 10 %. C’est dans la catégorie des 60 ans et plus que l’on rencontre la proportion de taux d’effort supérieurs à 30 % la plus élevée. Avant le relogement, 73 % des ménages bénéficiaient de l’APL.

6Beaucoup de ménages relogés vivent depuis longtemps dans leur quartier. Plus d’un quart des ménages ont une ancienneté dans le logement de plus de 15 ans. Pour les 65 ans et plus, le taux atteint 82 %. Attachés à leur quartier, ils demandent plus souvent à être relogés sur site où ils ont leurs repères, leurs réseaux sociaux, leurs habitudes.

Une mobilité de proximité

  • 8 « Rénovation urbaine, quelques enseignements tirés de l’analyse de 27 projets en phase opérationnel (...)
  • 9 Les organismes HLM présents sur un territoire sont généralement partenaires du dispositif relogemen (...)

7La moitié des ménages sont relogés « sur site » (c’est-à-dire dans le quartier rénové), l’autre moitié se répartissant pour 39 % dans la même commune et 11 % en dehors de la commune. Ainsi, une grande partie, soit 89 %, des relogements se font dans la commune d’origine, ce qui corrobore les études précédentes réalisées par l’USH8. Les solutions de relogement sont mobilisées essentiellement au sein du parc du bailleur qui démolit. Toutefois, les partenariats inter-bailleurs9 sont en progression surtout lorsqu’ils sont portés politiquement par les acteurs locaux de la rénovation. Le relogement « sur site » ou dans la commune répond le plus souvent à la demande des ménages, qui expriment leur souhait de rester dans leur quartier par attachement et pour préserver leurs repères. Ceci est d’autant plus vrai que le quartier se transforme et offre de nouvelles ressources pour ces ménages (immeubles rénovés, constructions nouvelles, création d’équipements structurants, désenclavement, desserte en transport, etc.). La proportion de ménages relogés « sur site » en Ile-de-France est plus importante qu’ailleurs, en lien avec la complexité des opérations de rénovation urbaine dans cette région. Les sites y sont de grande taille, le marché est très tendu et l’offre disponible faible du fait de la rareté et de la cherté du foncier. Les reconstructions y sont davantage réalisées sur site. Par ailleurs, la demande y est plus forte pour de grands logements, tandis que l’exigence de répondre à des besoins de décohabitation des grandes familles est plus importante. Enfin, la réticence des collectivités locales voisines à accueillir des ménages issus des opérations de démolition s’y manifeste souvent avec plus de force.

Le relogement hors site, un parcours ouvert à tous types de ménages

  • 10 Selon une étude réalisée par l’ANRU (bilan de l’enquête nationale sur le relogement 2011), ces taux (...)

8Les relogements hors site en ZUS ont été autant que possible limités, témoignant de la volonté des acteurs locaux de favoriser des parcours résidentiels hors ZUS. 35 % des ménages sont relogés hors site hors ZUS et 15 % dans d’autres ZUS que celle initialement concernée10. La structure familiale a peu d’influence sur la localisation du relogement même si quelques écarts sont observés : les familles monoparentales sont un peu plus relogées en dehors du quartier, tandis que les ménages de 65 ans et plus sont davantage relogés « sur site » (62 %).

Figure 12 : Répartition des ménages relogés selon la localisation du nouveau logement, leur profil social ou leur niveau de ressources

Figure 12 : Répartition des ménages relogés selon la localisation du nouveau logement, leur profil social ou leur niveau de ressources

Source : Base de données RIME, 2011

9Les ménages dont le niveau de ressources est de 2 SMIC ou plus sont dans 55 % des cas relogés hors site contre 50 % pour l’ensemble des ménages mais les ménages aux plus faibles ressources ne sont pas moins relogés hors site que la moyenne : 48 % d’entre eux sont relogés hors site.

10Les ménages dont le chef de ménage exerce un emploi stable sont un peu plus relogés en dehors du quartier que les autres (41 % contre 35 % pour l’ensemble des ménages relogés) mais les chômeurs et les inactifs sont autant relogés dans le quartier qu’en dehors du quartier ou d’une autre ZUS.

Une amélioration globale des conditions de logement

  • 11 Est considéré comme « en équilibre d’occupation » un logement dont le nombre d’occupants correspond (...)

11On observe une amélioration de l’équilibre d’occupation des logements11 (77 % des ménages sont en équilibre d’occupation après le relogement contre 64 % avant). Le relogement contribue à une meilleure adaptation entre le type de logement et la taille de la famille avec une réduction des situations de sous-occupation (24 % avant relogement, 12 % après) et sur-occupation (15 % avant relogement, 7 % après) et un traitement des décohabitations.

12Par ailleurs, plus de la moitié des ménages (52 %) ont des surfaces supérieures après relogement (61 % pour ceux qui sont relogée dans un logement neuf). 30 % des relogements s’effectuent dans un logement neuf (avec un taux toutefois beaucoup plus bas en Ile-de-France : 16 % seulement contre 35 % dans les autres régions) tandis que 13 % des ménages relogés le sont dans des immeubles réhabilités récemment. Le relogement dans le parc neuf devrait par ailleurs continuer à progresser avec les prochaines livraisons de logements.

Le profil des ménages accédant à un logement neuf se distingue peu de celui des autres ménages relogés

  • 12 « Accompagner la mobilité résidentielle des ménages vulnérables. Synthèse d’une étude portant sur u (...)

13La composition familiale, l’âge, l’ancienneté et la situation professionnelle déterminent peu l’accès au relogement dans un logement neuf. Le niveau de ressources n’est pas un facteur plus discriminant dans l’accès au parc neuf. Cependant il apparaît que les ménages disposant de très faibles revenus (moins de 0,5 SMIC) sont davantage relogés dans l’existant (64 % contre 56 % pour l’ensemble des ménages relogés). L’accès à un logement neuf constitue très souvent une étape positive du parcours résidentiel. Il permet une progression pour les locataires qui saisissent une opportunité peu probable sans le projet de rénovation urbaine, ces ménages ne s’autorisant pas le droit de penser qu’ils pouvaient avoir accès à un logement neuf12.

  • 13 « Évaluation qualitative des ménages relogés dans le neuf. Echantillon portant sur 50 ménages », US (...)

14Par ailleurs, les nouvelles formes et conceptions architecturales, qui accordent une place importante aux éléments annexes au logement et aux espaces collectifs (balcons, terrasses, jardins privatifs, cour interne, espaces de jeux de proximité, etc.), tendent à améliorer la qualité de vie des ménages relogés. Les logements neufs sont également plus performants et confortables (qualité des matériaux, isolation phonique, équipements type ascenseur, locaux annexes – vélos, parking). Cependant, dans le souhait des ménages, l’accès à un logement neuf, même s’il constitue un véritable « plus », ne suffit pas. La décision relève d’un ensemble de critères comme la localisation dans l’environnement urbain, le type d’énergie (électricité ou gaz), le niveau des loyers et des charges (surtout lors du passage du collectif à l’individuel) et une dimension sociale et culturelle qui porte en elle la perception du « quartier » par les ménages. Le logement redevient le lieu où l’on se recentre en y passant et en y consacrant plus de temps avec la famille13. Le relogement dans un logement neuf est le plus souvent situé hors ZUS (48 % contre 35 % dans l’ensemble). En effet, les logements reconstruits dans le quartier sont pour beaucoup livrés dans la dernière phase de l’opération de rénovation urbaine.

  • 14 Prêt locatif à usage social construction démolition (PLUS CD) : mécanisme similaire à celui du PLUS (...)

15L’accès à un logement neuf a été rendu possible pour les ménages les plus modestes par la création d’une offre à bas loyers grâce aux types de financements au travers notamment des PLUS CD14 mais aussi parfois par des aides financières apportées soit par l’organisme soit par la collectivité territoriale.

Figure 13 : Proportion de relogement dans le neuf en Île-de-France et dans les autres régions

Figure 13 : Proportion de relogement dans le neuf en Île-de-France et dans les autres régions

Source : Base de données RIME, 2011

16Le relogement dans un logement individuel concerne 14 % des ménages. L’accès à un logement individuel est le plus souvent réservé aux familles (les familles nombreuses représentant 39 % des ménages relogés dans le parc individuel). Le relogement en habitat individuel est plus souvent réalisé en neuf, hors ZUS, dans des logements plus grands que les anciens.

L’impact financier du relogement sur les ménages

  • 15 Reste à charge : (loyer + charges) – l’APL.
  • 16 Taux d’effort : (loyer + charges – L’APL)/ressources mensuelles.

17De manière générale, on constate une évolution des restes à charge15 et des taux d’effort16 cohérente avec celle des surfaces. Les loyers sont en moyenne plus élevés que ceux des logements démolis où le niveau de loyer était généralement très bas. Les hausses des restes à charge et des taux d’effort s’expliquent généralement par des relogements dans un parc de logements de meilleure qualité, de typologie et de surface plus grande ainsi que des services améliorés (garage, terrasse, loggias, ascenseur, etc.) et parfois par une modification du niveau de ressources des ménages indépendante de la rénovation urbaine mais qui peut jouer sur le montant de l’APL.

Figure 14 : Situation des ménages sous plafond de ressource PLAI relogés

Figure 14 : Situation des ménages sous plafond de ressource PLAI relogés

Source : Base de données RIME, 2011

18Comme le montre le graphique ci-dessus, les loyers des logements d’accueil sont dans 67 % des cas plus élevés que ceux des logements quittés, plusieurs facteurs expliquant cette situation :

  • dans 97 % des cas, les logements démolis avaient été construits avant 1977 (selon l’ANRU) avec des financements fortement subventionnés et donc des loyers très bas ;
  • plus de la moitié des logements d’accueil ont une surface plus grande ;
  • près de 30 % des logements d’accueil sont des logements neufs.

19À l’inverse les charges sont moindres ou équivalentes dans 73 % des cas (dans près de 50 % des cas, les charges diminuent).

Globalement une évolution des restes à charge en lien avec la surface

20Pour plus de la moitié des ménages (52 %), le reste à charge est stable ou diminue. Cependant, on note une tendance à l’augmentation des loyers, notamment dans le neuf, qui n’est que partiellement compensée par la diminution des charges. Pour 37 % des ménages, l’augmentation du reste à charge est supérieure à 30 €. Cette augmentation est plus fréquente pour les familles que leurs revenus placent au seuil de l’exclusion de l’APL : personnes isolées, ménages avec de grands enfants, couples de retraités, etc. Pour 33 % des ménages, l’augmentation de la surface s’accompagne d’une augmentation du reste à charge d’au moins 10 €. Pour 19 % des ménages, le reste à charge diminue alors que ces ménages sont relogés dans des logements plus grands ou de même surface. Ce sont le plus souvent des ménages jeunes, des familles nombreuses et des inactifs dont les revenus sont inférieurs aux plafonds PLAI.

  • 17 Pour ces ménages, une analyse fine de leur situation devra être réalisée au cas par cas et partagée (...)

21Pour 18 % des ménages, l’évolution du reste à charge ne s’explique pas par l’évolution de la surface17 :

  • 15 % des ménages ont une augmentation du reste à charge alors que la surface est équivalente ou moindre.
  • 3 % des ménages ont un reste à charge constant alors que la surface diminue.

22Ce taux de 18 % peut masquer des disparités locales : ce sont plus souvent des ménages âgés, notamment des retraités, relogés dans le neuf et un peu moins bénéficiaires de l’APL.

23Enfin, 75 % des ménages bénéficient de l’APL après relogement. Pour les ménages bénéficiaires de l’APL dont la quittance augmente (soit 61 % de l’ensemble des ménages relogés), l’APL compense tout ou partie de l’augmentation de la quittance dans 66 % des cas.

Figure 15 : Évolution des surfaces et des restes à charges après le relogement

Figure 15 : Évolution des surfaces et des restes à charges après le relogement

Source : Base de données RIME, 2011

24Le taux d’effort moyen des ménages relogés masque un rééquilibrage des taux les plus hauts et les plus bas comme le montre le tableau ci-dessous.

Figure 16 : Évolution des taux d’effort des ménages relogés et des ménages sous plafond de ressources PLAI

Figure 16 : Évolution des taux d’effort des ménages relogés et des ménages sous plafond de ressources PLAI

Source : Base de données RIME, 2011

25Le taux d’effort moyen reste stable (19 %) avant et après relogement. Cependant, les ménages dont les taux d’effort étaient les plus élevés avant le relogement ont en moyenne vu ce taux baisser après le relogement (30 % contre 39 % auparavant) alors que les ménages dont le taux d’effort était très bas ont vu ce taux augmenter tout en restant à un niveau faible (moins de 10 %). Les personnes seules et les ménages de 60 ans et plus sans enfant sont les ménages dont les taux d’effort sont les plus élevés mais le relogement n’a pas provoqué de hausse de leur taux d’effort.

Conclusion

26L’analyse des relogements montre qu’il n’y a pas de type de relogement spécifique à un profil de ménage. De faibles écarts liés aux caractéristiques des ménages sont constatés. Tous les types de ménages ont pu accéder à des logements qu’ils soient neufs ou réhabilités, dans le quartier ou en dehors. Si la majorité des ménages est relogée dans le quartier ou dans la commune d’origine, cela reflète avant tout leurs souhaits. Le constat est partagé : les ménages sont attachés à leur territoire, à leur vie sociale, à leur ville. Par ailleurs, il apparaît que les choix en matière de relogement varient selon les contextes locaux et en particulier, selon la taille, les caractéristiques et la localisation du patrimoine du bailleur qui démolit, de la capacité à mobiliser les partenariats inter-organismes, et du rythme de livraison des reconstructions.

27Indépendamment des contextes locaux et des projets, les résultats obtenus peuvent être jugés satisfaisants par rapport aux objectifs fixés par l’ANRU et aux enquêtes de satisfaction menées par les bailleurs ou les collectivités locales qui, dans l’ensemble, reflètent des taux de satisfaction élevés de plus de 80 %. Globalement, les bailleurs ont développé, au cours de ces opérations de rénovation urbaine, une expertise et de véritables savoir-faire opérationnels afin de proposer une offre en adéquation avec le souhait des ménages et leurs capacités financières tout en s’engageant à respecter des délais très contraints.

28Il reste à mettre en place au sein des organismes HLM et des collectivités des outils de suivi et d’évaluation de l’impact des relogements sur les équilibres sociaux dans les immeubles et les quartiers d’accueil et plus globalement sur les politiques d’attribution. Le développement d’un accompagnement social global et individualisé, associant les différents acteurs sociaux du territoire, pendant la durée du relogement, mais aussi au-delà, pour s’assurer de la bonne intégration des ménages dans leur nouvel environnement apparaît primordial. Condition de la réussite des opérations de rénovation urbaine, cet accompagnement doit prendre en compte l’accueil dans le nouveau quartier, la cohabitation entre anciens et nouveaux habitants, l’appropriation des nouveaux espaces, la mise en place de nouveaux repères, les nouveaux usages des équipements, la création de liens sociaux.

Notes

1 Ce texte est extrait du cahier « parcours de ménages concernés par le relogement » présenté au congrès HLM 2011, USH.

2 On entend par « parcours résidentiel ascendant » la possibilité pour un ménage dont le logement et l’immeuble étaient souvent obsolètes avec un bas loyer d’être relogé prioritairement soit dans un logement social neuf, soit dans des immeubles et logements réhabilités, en partie dans un autre quartier voire dans une autre commune.

3 Produits de diversification résidentielle : logements en accession sociale sécurisée, logements locatifs libres, logements intermédiaires, logements sociaux neufs avec de nouvelles formes architecturales qui rompent avec le paysage de barres et de tours.

4 Logements adaptés : logements qui répondent à des besoins spécifiques (handicaps, vieillissement…).

5 PLAI : prêt locatif aidé d’intégration destiné à financer la construction, l’acquisition, l’acquisition et l’amélioration des logements loués à des personnes cumu­lant des ressources faibles et des difficultés sociales et pouvant nécessiter de ce fait un ac­compagnement spécifique. Les prêts sont bonifiés et les ressources des ménages sont plafonnées. Le loyer HLM moyen constaté (données RPSL 2011, France entière) pour un logement de 70 m2 est de 5,12 €/m2 (plafonds PLAI). Source : Données statistiques USH Congrès de Rennes 2012.

6 Le « niveau de vie « d’un ménage est son revenu mensuel par unité de consommation (1 unité de consommation pour le chef de ménage, 0,5 par personne de plus de 14 ans et 0,3 par enfant). 1100 € par UC correspond au niveau de vie médian dans le parc HLM : 50 % des ménages ont un niveau de vie par UC inférieur à 1100 € et 50 % un niveau de vie supérieur.

7 Taux d’effort = (loyer + charges locatives – APL)/ ressources mensuelles.

8 « Rénovation urbaine, quelques enseignements tirés de l’analyse de 27 projets en phase opérationnelle », congrès HLM 2008 USH ; « Le Relogement, résultats et pratiques », USH 2009.

9 Les organismes HLM présents sur un territoire sont généralement partenaires du dispositif relogement mis en place. Ce partenariat guidé par le pragmatisme porte principalement sur une mutualisation de l’offre de logements à proposer et/ou l’étude et le traitement de situations « difficiles ». La mobilisation est d’autant plus effective qu’elle est organisée par le porteur de projet.

10 Selon une étude réalisée par l’ANRU (bilan de l’enquête nationale sur le relogement 2011), ces taux sont respectivement de 39 % et 11 % et font ressortir une part plus importante de parcours résidentiels hors ZUS.

11 Est considéré comme « en équilibre d’occupation » un logement dont le nombre d’occupants correspond au nombre de pièces, à plus ou moins une près. Est considéré en sous-occupation un logement dont le nombre d’occupants est inférieur de deux unités (ou plus) au nombre de pièces et en sur-occupation un logement dont le nombre d’occupants est supérieur de deux unités (ou plus) au nombre de pièces.

12 « Accompagner la mobilité résidentielle des ménages vulnérables. Synthèse d’une étude portant sur un échantillon de locataires relogés à Angers et Trélazé dans le cadre des projets de rénovation urbaine », USH 2010.

13 « Évaluation qualitative des ménages relogés dans le neuf. Echantillon portant sur 50 ménages », USH 2012.

14 Prêt locatif à usage social construction démolition (PLUS CD) : mécanisme similaire à celui du PLUS mais qui comporte des dispositions spécifiques pour accompagner les opérations de démolition. Il s’agit de permettre le relogement des ménages occupant les immeubles à démolir à des conditions de loyer similaires ou voisines. Le Prêt Locatif à Usage Social (PLUS) « classique », quant à lui, permet d’aider les organismes HLM et les sociétés d’économie mixte à financer la production de logements locatifs sociaux. Une convention est obligatoirement passée entre l’État et l’organisme bénéficiaire : elle fixe notamment le loyer maximum des logements dans la limite d’un plafond de loyer modulé selon le type de logement et la zone géographique ; elle ouvre droit à l’Aide Personnalisée au Logement (APL) pour les locataires.

15 Reste à charge : (loyer + charges) – l’APL.

16 Taux d’effort : (loyer + charges – L’APL)/ressources mensuelles.

17 Pour ces ménages, une analyse fine de leur situation devra être réalisée au cas par cas et partagée par l’ensemble des partenaires.

Table des illustrations

Titre Figure 12 : Répartition des ménages relogés selon la localisation du nouveau logement, leur profil social ou leur niveau de ressources
Crédits Source : Base de données RIME, 2011
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Titre Figure 13 : Proportion de relogement dans le neuf en Île-de-France et dans les autres régions
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Titre Figure 14 : Situation des ménages sous plafond de ressource PLAI relogés
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Titre Figure 15 : Évolution des surfaces et des restes à charges après le relogement
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Titre Figure 16 : Évolution des taux d’effort des ménages relogés et des ménages sous plafond de ressources PLAI
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Auteur

Responsable Département Rénovation Urbaine, Union Sociale pour l’Habitat

© Presses universitaires du Septentrion, 2014

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