1La gestion de la crise grecque par l’Union européenne met à nu le déficit démocratique dont souffre la construction européenne. Le sentiment que les décisions politiques les plus importantes sont prises dans le secret d’institutions placées hors de tout contrôle démocratique se répand auprès des citoyens européens. Que doit faire un pays qui choisit une autre politique économique que celle qui lui est imposée par les institutions européennes ? Ce pays est-il condamné à sortir de l’euro pour retrouver sa souveraineté ?

2Malgré les efforts faits pour promouvoir la méthode communautaire, la construction européenne demeure sous l’influence des États et, par conséquent, du plus influent d’entre eux à l’Eurogroupe, l’Allemagne, qui tend à imposer son modèle ordo-libéral à toute la zone euro. Les dispositifs élaborés dans l’urgence pour faire face à la crise financière et à la crise des dettes souveraines sont des dispositifs intergouvernementaux (aides bilatérales, FESF, MES) dont l’usage est nécessairement placé sous le contrôle des États ayant le plus contribué à leur financement.

3Ce sont les États, placés sous l’influence prédominante de l’Allemagne, qui ont, d’un commun accord, appliqué la stratégie inspirée de la « Doctrine de Berlin », influencé les textes proposés par la Commission en matière de gouvernance macroéconomique, conçu les mémorandums imposés aux pays sous assistance financière. C’est dans l’opacité de l’Eurogroupe que les États ont mis sur pied la Troïka, chargée d’en surveiller la mise en œuvre. Dans cette Europe intergouvernementale, le rôle de la France aurait pu s’avérer déterminant pour réorienter la construction européenne. Convertie aux « vertus » du modèle allemand, la France a, pour l’heure, renoncé à s’émanciper de son rôle de dominée au sein du couple franco-allemand. C’est dans ce contexte que les thèses prônant une réécriture des textes européens méritent d’être discutées. Pour que la délibération démocratique puisse opérer autour d’un éventail élargi de politiques possibles, les traités et directives qui entravent la possibilité de choix alternatifs ne sauraient rester en l’état : l’Union européenne avancera en direction d’une union de transfert démocratique ou finira par être contestée par les peuples.

L’Europe ordo-libérale

4Le principe d’une monnaie unique en tant que telle ne signifie pas que les États soient condamnés à l’austérité. Tout dépend de ce que permettent les textes et de la façon dont sont utilisés les différents instruments de la politique économique. Or les textes imposent désormais l’exécution des politiques chères aux tenants de l’ordo-libéralisme. L’épisode grec montre qu’aucun État européen ne s’est opposé frontalement à cette logique. L’ordo-libéralisme, consistant à inscrire dans la loi les principes du néo-libéralisme, imprègne la construction européenne. Celle-ci reste une construction intergouvernementale où la voix de l’Allemagne prime. Elle est loin d’avoir accouché d’un modèle où le budget fédéral puisse jouer, comme aux États-Unis, tout son rôle dans le cadre d’une union de transfert. La zone euro n’est pas une zone monétaire optimale au sens de la théorie économique : la mobilité des travailleurs est imparfaite et il n’existe pas d’instruments permettant de traiter les « chocs asymétriques » (les difficultés économiques de certains pays) par des transferts budgétaires suffisants. Dans ces conditions, en cas de déséquilibre extérieur, le seul mécanisme d’ajustement possible d’un pays est la « dévaluation interne », c’est-à-dire l’ajustement par la baisse des coûts de production. Cette solution est prônée par l’Allemagne. Elle se matérialise par la déflation salariale, en passe d’engendrer une déflation généralisée. L’Allemagne peut se satisfaire de cette construction car, dans le projet ordo-libéral, les transferts budgétaires sont proscrits et les « réformes structurelles » sont censées ajuster les déséquilibres. Les tenants de l’ordo-libéralisme négligent le rôle de la politique budgétaire, à l’échelle nationale comme à l’échelle communautaire, parce qu’elle est le véhicule de l’interventionnisme de l’État dont ils dénoncent l’inefficacité. Ils n’envisagent la mise en chantier d’un budget de la zone euro que pour contrecarrer les effets récessifs à court terme des « réformes structurelles », supposées produire des effets à long terme. D’où la « macro-conditionnalité » des aides octroyées, celle-ci devant avoir pour contrepartie la mise en place des réformes (marché du travail, retraites, privatisations), à l’instar de celles prévues dans le cadre des mémorandums imposés par la Troïka.

5D’un point de vue formel, les textes européens empêchent aujourd’hui le déploiement de politiques économiques progressistes. Deux verrous réduisent en particulier la capacité d’intervention de l’État. D’une part le TSCG, traité budgétaire intergouvernemental adopté en 2012, instaure dans les lois le principe de l’équilibre budgétaire. D’autre part, un ensemble de textes régissant le semestre européen, incluant le Six-Pack et le Two-Pack, imposent des programmes de stabilité et de réformes centrées sur la « consolidation budgétaire » et les « réformes structurelles » du marché du travail. Le contrôle de leur application est opéré par la Commission et soumis au pouvoir décisionnel du seul Conseil.

La faute à l’euro ? Non, le choix des États !

6La Commission est à l’évidence une technocratie, avec ses codes et son jargon. Son pouvoir semble tout-puissant pour imposer aux peuples directives et règlements. En réalité, la Commission est sous influence des États. Dans le secret bien gardé des tractations intergouvernementales, ce sont les États qui nomment des commissaires, réputés pour leur « faiblesse » politique. Ce sont les États qui décident dans le secret des délibérations de l’Eurogroupe et qui se sont entendus pour mettre en place des politiques ordo-libérales dans chacun d’entre eux. Ce sont les États qui ont bloqué l’élaboration par la Commission de la directive qui devait organiser la séparation des activités bancaires. La Commission est devenue le gendarme des États convertis à l’ordo-libéralisme.

7Malgré l’euro, l’Union européenne n’est pas une construction fédérale, comme le sont les États-Unis d’Amérique. Il n’y a pas de budget fédéral. Le pouvoir du Parlement européen est faible. Il n’y a pas de Trésor européen ni d’exécutif européen contrôlé par un pouvoir législatif. L’Europe reste une Europe des États. L’indépendance de la BCE est elle-même toute relative, comme l’atteste l’épisode grec où elle a agi de concert avec l’Eurogroupe pour éviter tout changement de politique, quitte à menacer de priver les banques grecques de liquidité. La politique économique se décide au sein de l’Eurogroupe, instance informelle réunissant l’ensemble des ministres des Finances de la zone euro avant chaque Conseil Ecofin de l’Union européenne. Ce sont les États qui ont bricolé le Mécanisme européen de stabilité pour venir en aide aux pays de la périphérie de la zone euro et qui se sont entendus pour imposer à la Grèce une politique que le peuple rejette.

Les renoncements de la France

8Dans cette Europe intergouvernementale, la France était en mesure, en 2012, compte tenu de son poids politique et économique, de s’opposer aux choix imposés par la chancelière allemande. Le général De Gaulle, en d’autres temps et dans le même type d’architecture, avait négocié la politique agricole commune grâce à la politique de la « chaise vide ». Pour sa part, François Hollande a imposé dans son pays un virage social-libéral dès le début de son mandat. Ce choix a semé un véritable trouble dans son camp. La ratification du traité budgétaire participe de ce tournant, alors que le chef de l’État avait pour mandat de réorienter la construction européenne. Dans la foulée, il a entériné un budget européen en baisse de 10 % pour 2014-2020, cédant aux désidératas de l’Allemagne et du Royaume-Uni. La France n’a pas essayé de construire une coalition avec l’Italie et d’autres pays du Sud de l’Europe afin de contredire la chancelière. Au fond, souhaitait-elle réellement s’opposer à l’Allemagne au même moment où elle optait pour les politiques de l’offre et vantait les mérites du modèle allemand ?

9Par ailleurs, la haute administration française, contrairement à son affichage pro-européen, est farouchement souverainiste. Jalouse de ses prérogatives, elle n’a jamais œuvré en direction d’une intégration politique plus poussée. Pour cette raison, à la différence de l’Allemagne, la France n’a jamais cherché à « coloniser » les institutions européennes où elle n’a aucune stratégie autre que de recycler son personnel politique reclus. La voie est désormais libre pour que l’Allemagne puisse organiser le déploiement de l’ordo-fédéralisme qu’elle défend.

Sortir de l’euro ?

10L’euro est devenu le symbole de l’austérité. Dans le rapport de force entre les États qui se noue dans le secret de l’Eurogroupe, personne ne contredit l’Allemagne. Cela pose un véritable problème démocratique dès lors qu’un État de la zone euro choisit une autre politique. Faut-il dès lors sortir de l’euro pour retrouver sa souveraineté en matière de taux de change et de monétisation des dettes publiques ?

11Pour les États membres de la zone euro confrontés à un déséquilibre extérieur et à une spéculation des marchés sur leur dette publique, il existe autant d’avantages que d’inconvénients de sortir de l’euro. Le pays qui sort peut, en théorie, dévaluer pour améliorer sa compétitivité et financer sa dette publique par la planche à billets. Mais il peut aussi subir une spéculation contre sa monnaie et contre sa dette, conduisant à une dégradation du pouvoir d’achat et une élévation des taux d’intérêt.

12Dans ce débat, il existe un certain fétichisme de la monnaie. Que l’on soit en régime de monnaie unique ou en régime de charges fixes entre des monnaies nationales autorisées à fluctuer dans certaines marges, le véritable débat porte sur le type de politique à mener. Le retour aux monnaies nationales conduirait probablement tous les pays déficitaires à pratiquer des dévaluations compétitives. Un jeu à somme nulle se produirait donc, similaire à celui à l’œuvre par l’entremise des « dévaluations internes » – que ces pays sont actuellement sommés de pratiquer dans la zone euro en abaissant leurs coûts salariaux. Par ailleurs, le débat sur « l’austérité », portant sur le rôle de l’État social, est exactement le même, que l’on soit ou non dans l’euro. Avant le Brexit, les Britanniques, qui ne sont pas dans l’euro, pratiquaient le même type de politique budgétaire que celle prévalant au sein de la zone euro. Le véritable débat porte donc sur la pertinence de TINA (le « There Is No alternative » de Margaret Thatcher), que l’on soit dans la monnaie unique ou non.

13En Grèce, comme dans de nombreux États membres de la zone euro, les citoyens se déclarent attachés à l’euro et à la construction européenne, tout en doutant du bien-fondé de TINA. Telle était la signification du « non » aux mémorandums lors du référendum grec. C’est en partie pour cette raison que Syriza n’a pas opté pour la sortie de l’euro. La crainte des responsables grecs était, de plus, qu’en cas de sortie de l’euro, une double spéculation ne se produise. Premièrement une spéculation sur la monnaie, conduisant à des dévaluations incontrôlées, car la banque centrale grecque ne disposait pas de réserves de changes suffisantes pour soutenir sa monnaie. Deuxièmement, une spéculation sur la dette souveraine, alourdissant d’autant plus les charges de la dette si celle-ci était contractée en euro ou en dollar, monnaies envers lesquelles la nouvelle monnaie aurait dévalué. De surcroît, la prime de risque exigée par les marchés pour financer la dette grecque aurait pu exploser, en cas de défaut sur la dette publique. La Grèce se finance à taux bas auprès du Fonds Européen de Stabilité Financière et du Mécanisme Européen de Stabilité. Si elle était sortie de la monnaie unique dans les pires conditions, l’accès au marché financier se serait fait à des taux à deux chiffres. Elle aurait certes pu monétiser une partie de sa dette publique, mais la création monétaire comportait un risque inflationniste. Une sortie ordonnée de l’euro aurait enfin nécessité qu’un ensemble des banques centrales nationales se soient entendues pour soutenir le cours de la ou des monnaies susceptibles de subir la spéculation, et qu’une partie de la dette puisse être effacée. Cela aurait supposé au moins autant d’accords politiques entre les États que dans le scénario « coopératif » de maintien dans l’euro.

14En sortant prématurément sous la pression des événements, les Grecs pouvaient subir à la fois une tension sur les taux d’intérêt de la dette à financer, ainsi qu’une perte de pouvoir d’achat liée à la dépréciation de la nouvelle monnaie par rapport à l’euro. Leur situation aurait alors été pire que celle qu’ils subissent dans l’euro. La dette extérieure des banques privées se serait envolée. Le contribuable aurait été mis à partie une nouvelle fois pour venir au secours du système bancaire. La défiance vis-à-vis de la nouvelle monnaie aurait pu se propager au sein même de la population, qui s’était déjà ruée vers les guichets pour retirer des euros, poussant les autorités à fermer les banques. On peut donc comprendre que la Grèce ait essayé de gagner du temps pour obtenir une restructuration de la dette, en attendant que le rapport de force puisse s’inverser en Europe afin d’explorer toutes les pistes possibles dans le cadre de l’euro.

Réorienter la construction européenne ?

15Le contrôle démocratique des deux instruments de la politique macroéconomique (la politique monétaire et la politique budgétaire) doit indéniablement être placé au cœur de la réorientation de la construction européenne.

16S’agissant de la politique monétaire, les statuts de la BCE ont été calqués sur ceux de la Bundesbank. Sa priorité est la lutte contre l’inflation et il lui est en principe interdit de monétiser les déficits publics. Pour autant, la BCE a notoirement assoupli sa politique monétaire et mis sur pied des programmes de rachats des titres publics sur le marché secondaire. Elle pratique le même type de quantitative easing que celui de la Banque d’Angleterre pour faire face à la déflation. Elle a fait le nécessaire pour ajuster à la baisse le taux de change de l’euro face au dollar. Certes, l’expansion monétaire est de nature à alimenter la bulle financière et la BCE s’est transformée en bad bank en prenant en pension des actifs toxiques, mais les taux d’intérêt sont historiquement bas et la BCE est désormais en mesure de désamorcer une crise des dettes souveraines en intervenant systématiquement en cas de spéculation des marchés contre un État membre de la zone euro.

17Le véritable débat porte donc sur la politique budgétaire appropriée pour accompagner cette politique monétaire, insuffisante, à elle seule, pour soutenir l’économie réelle européenne. S’agissant du budget communautaire, les États ont malheureusement négocié un budget 2014-2020 au rabais, sous la pression du Royaume-Uni, bien en deçà de ce que proposait la Commission. Ils ont refusé d’engager le débat sur la levée de nouvelles ressources propres pour financer une extension dudit budget. S’agissant des politiques budgétaires nationales, nous avons précédemment évoqué les textes qui en verrouillent le déploiement. Il faudra les modifier. La France était toutefois parvenue au Conseil, avec d’autres pays du Sud de la zone euro, à renégocier en 2012 le calendrier de réduction des déficits et à convaincre l’Allemagne que la trajectoire de réduction des déficits n’était pas tenable. La France a ainsi obtenu la possibilité de déroger au critère d’un déficit de 3 %, comme cela a été le cas entre 2012 et 2014, cela équivaut à 1,5 point de PIB de marges de manœuvre supplémentaires pour la politique économique, soit 30 milliards d’euros par an. Ceci n’est pas négligeable lorsqu’on est en « bas du cycle économique ». Malheureusement, ces marges de manœuvre furent intégralement affectées au pacte de responsabilité, dans le cadre d’une politique de l’offre qui a eu pour principal effet de déplacer la répartition des revenus en faveur des actionnaires.

18Pour que la monnaie unique puisse fonctionner, l’intégration politique devra enfin être poussée, tout en laissant ouverts les choix démocratiques. L’euro ne peut pas perdurer sans solidarité entre États. Des transferts des pays excédentaires vers les zones déficitaires doivent être déployés. À défaut, les marges de manœuvre budgétaires nécessaires doivent être laissées aux États. L’Europe doit se doter d’instruments de transferts budgétaires dont elle ne dispose pas – le budget européen étant trop faible. Compte tenu de ce manque, des mécanismes intergouvernementaux comme le Mécanisme européen de stabilité (MES) ont été bricolés, mais leur déploiement souffre d’un déficit de contrôle démocratique. L’Union européenne doit devenir une union de transfert, dotée d’un véritable budget. Celui-ci serait financé par l’emprunt, la taxation des transactions financières et une part de l’impôt sur les sociétés qui verrait le jour dans le cadre de l’harmonisation de l’assiette consolidée de l’impôt sur les sociétés.

19À chaque niveau, en fonction des domaines de compétences, les choix économiques seraient soumis à la délibération démocratique. Le contrôle des mécanismes de solidarité européens relèverait de la méthode communautaire, engageant le Parlement européen dans le cadre de la codécision. Les contreparties exigées aux aides, appelés mémorandums, seraient auparavant discutés et entérinés par le Parlement européen au lieu d’être imposés par le Conseil aux Parlements nationaux « le pistolet sur la tempe ». Rien de tout cela n’existe aujourd’hui, mais les peuples y seraient sans doute favorables. Cela supposerait à tout le moins un changement de traité, plus que jamais à l’ordre du jour compte tenu du débat suscité par la situation en Grèce et par le « Brexit ». Cela pourrait être l’occasion d’en appeler à la mise en place d’une véritable constituante européenne associant les peuples à la rédaction de ce nouveau texte. Une réorientation de la construction européenne dans le cadre de l’euro nécessite à tout le moins que des gouvernements à majorités résolument progressistes et pro-européennes s’emparent du pouvoir et s’entendent pour créer un rapport de force favorable à un tel projet. À défaut, si l’Allemagne restait intransigeante, les pays en questions n’auraient d’autre choix que d’envisager en commun un projet alternatif, après avoir épuisé les pistes possibles dans le cadre de l’euro.