1Au terme de cet ouvrage, le lecteur aura certainement pris conscience de la complexité du problème. Vue sous plusieurs angles, la situation de l’approvisionnement en eau de la métropole apparaît comme précaire.

2Dans la première partie de l’ouvrage, nous nous sommes en effet attachés à décrire le cadre urbain et géologique du problème. Métropole populaire en forte croissance, historiquement marquée par la ségrégation, la RMR connaît des besoins en eau que le réseau public, au moyen principalement de barrages et de puits profonds, peine à satisfaire en période normale et n’arrive pas à combler en temps de sècheresse. Les géologues et géochimistes alertent également sur plusieurs processus inquiétants. L’eau des aquifères de surface est contaminée et salinisée et ne peut plus être destinée à de nombreux usages, en particulier la consommation domestique. En outre, les nappes d’eau profondes sont localement salinisées et commencent à être contaminées par les eaux des aquifères superficiels par l’intermédiaire des puits mal forés. C’est en particulier l’aquifère Cabo situé notamment sous le quartier aisé de Boa Viagem qui suscite les inquiétudes les plus vives car en raison de son caractère relativement confiné, il est constitué d’eaux très anciennes qui ne se renouvellent que très faiblement (chapitre 2) et pourrait devenir inutilisable d’ici quelques décennies en termes de quantité mais aussi de qualité.

3Les dysfonctionnements du réseau public ont conduit les habitants à mettre en œuvre au fil des années des stratégies très variées pour sécuriser leur approvisionnement en eau, qui sont l’objet de la deuxième partie. Les chapitres 5 et 6 nous décrivent une très large palette d’adaptations aux déficits du réseau public. Solutions au départ palliatives, elles configurent aujourd’hui un ensemble de pratiques différenciant les eaux selon leur origine. Toutes les catégories sociales sont concernées par ces pratiques bien qu’elles ne soient pas toutes de même nature. Ces descriptions rompent avec l’idée qu’il existerait un réseau public satisfaisant pour les uns et des solutions alternatives pour les autres : le réseau public n’est jamais la source unique de l’approvisionnement en eau et c’est l’hybridation qui est la règle. Au fond, quand bien même le réseau public se remettait à procurer des volumes d’eau de bonne qualité suffisants, ces pratiques perdureraient de longues années encore.

4La troisième partie de l’ouvrage est le corolaire à un niveau méso-social des pratiques individuelles décrites dans la partie précédente. Tout un secteur économique privé s’est constitué autour de l’eau et permet à la métropole de faire face au manque d’eau, en volume ou en qualité. Ce secteur a longtemps souffert d’une absence de régulation et a pu prospérer à l’ombre du déni des pouvoirs publics quant à la situation réelle du réseau. Ce déni s’alimente également d’un déclin des mobilisations collectives autour de l’eau et de l’assainissement, comme si, d’une certaine manière, la sédimentation des pratiques alternatives avait permis aux populations de s’accommoder d’une situation qui continue pourtant à causer de graves problèmes de santé publique.

5L’essor de nouvelles pratiques de gouvernance, décrit dans la dernière partie, ouvre-t-il de nouveaux horizons ? Rien n’est moins sûr car l’État du Pernambuco, même s’il a pris conscience de la nécessité d’agir, ce que la création de l’APAC dénote bien, se trouve dans une situation presque insoluble. La stratégie adoptée vise à appuyer la compagnie publique en matière de distribution d’eau et à améliorer la situation de l’assainissement en faisant appel à un PPP. Pour autant, l’État n’est pas encore résolu à se représenter un ensemble de pratiques alternatives – en particulier puits et camions-citernes – comme légitimes et surtout indispensables au fonctionnement du réseau public. Or, l’eau du réseau public pourrait ne jamais regagner la confiance des consommateurs en particulier en ce qui concerne les usages alimentaires.

6Les propositions de politiques publiques énoncées par le projet (Annexe 1) ne supposent pas de transformations radicales et pourraient s’inscrire dans le prolongement des tendances de politiques publiques initiées en la matière depuis 1997. Seules deux de ces recommandations semblent aujourd’hui hors d’atteinte : d’abord, celle qui souhaite reconnaître les usagers des eaux souterraines comme partenaires de l’action publique et ensuite celle qui vise à conférer aux Comités de bassin un réel pouvoir décisionnaire. Dans les deux cas, cela supposerait que la ressource en eau souterraine soit reconnue comme commune et que des modes de gestion collectifs puissent émerger. Quatre obstacles majeurs à cette perspective nous semblent identifiables, qui synthétisent finalement les principaux résultats de nos recherches.

Les défis du commun

7À Recife, l’eau n’est pas perçue aujourd’hui comme un commun mais comme une ressource dont l’appropriation est privative – par exemple dans le cas des puits privés – ou dont le contrôle exprime des priorités politiques – ainsi dans les choix effectués au détriment des plus pauvres en période de sécheresse. Le chapitre sur les pratiques et le vécu de l’eau par les populations a également souligné combien ces dernières étaient hétérogènes selon les contextes et les populations. De façon encore plus problématique pour sa gestion commune, les différentes parties prenantes dans l’approvisionnement en eau se perçoivent bien davantage comme des rivaux que comme des coproducteurs. Ainsi en va-t-il de la relation des camions-citernes avec la COMPESA ou les pouvoirs publics. Il en est de même entre l’APAC et les usagers des puits. Encore plus dégradée est la relation entre la COMPESA et ses clients. Ensuite, les mécanismes de construction des règles d’utilisation sont pour l’heure unilatéraux dans une approche top-down dominée par la puissance publique. Cette dernière apparaît d’autant moins légitime sur le sujet qu’elle a alimenté le déni quant à la situation de pénurie vécue par de nombreuses populations.

8Une porte de sortie envisageable consiste en l’amélioration durable de l’approvisionnement consécutive aux travaux d’assainissement du PPP en cours (ce qui jouera sur la qualité de vie) et de la capacité des nouvelles sources d’approvisionnement à limiter les effets des sécheresses suite aux travaux impulsés par les gouvernements central et régional. Cette nouvelle donne pourrait redonner confiance aux usagers envers l’entreprise publique et réduire la pression sur les sources alternatives, ce qui ouvrirait des espaces de négociation moins contraints (car personne ne renoncera à son puits si l’eau manque), d’autant plus si l’APAC assoit sa légitimité par des mesures d’information et de sensibilisation autant que de coercition. En outre, dans une ville dont l’histoire recèle d’expériences de participation des citoyens, notamment le Budget Participatif des années 2000, la mise en place de forums hybrides (Callon et al., 2001) ou de conférences de citoyens qui feraient le pari de la participation des usagers ne semble pas impossible.

9Nous en sommes cependant encore éloignés pour deux raisons. D’une part, devant les transformations rapides de l’environnement liées au changement climatique, les améliorations liées aux grands travaux pourraient ne pas compenser la dégradation de la ressource tant d’un point de vue qualitatif que quantitatif. D’autre part, la conjoncture politique s’est transformée et après les défaites électorales du PT, la participation des citoyens n’apparaît plus comme objectif prioritaire des politiques publiques dans la RMR.

Les défis de la fragmentation

10La fragmentation mise en évidence dans notre ouvrage doit être analysée sous deux angles : celui du millefeuille institutionnel et celui de la différenciation de l’approvisionnement selon les zones. En matière de gouvernance de l’eau et de l’assainissement, on a bien vu que l’échelle métropolitaine voire régionale ne se révélait pas systématiquement la plus pertinente notamment lorsque la mise en place de l’assainissement intégré suppose d’aller au plus près des populations. En ce sens, le millefeuille des parties prenantes et des niveaux de pouvoir crée des obstacles aujourd’hui encore majeurs à la création de niveaux pertinents de discussion et de décision, d’autant plus que les acteurs connaissent mal leur compétence ou leur sujet (lorsque les secrétariats sont attribués uniquement pour contenter des alliés politiques).

11La fragmentation renvoie également à la fragmentation de l’approvisionnement en eau, lequel est fractionné et rationné de façon différenciée notamment lors des périodes de sécheresse. Loin de n’être qu’un choix technique lié à la nécessité de maintenir l’approvisionnement, le choix de la fragmentation favorise, in fine, les habitants de la plaine et beaucoup moins ceux des collines en périphérie qui appartiennent dans leur grande majorité aux classes populaires. Dès lors, le territoire de la RMR se révèle comme un champ de forces dans lequel le fonctionnement du réseau obéit largement aux rapports de force socio-politiques sur le territoire, créant ainsi des zones bien ou mal-loties. Nos analyses confirment dans les grandes lignes les thèses de Graham et Marvin : les réseaux urbains concourent aujourd’hui moins à l’intégration urbaine qu’ils ne favorisent son éclatement (Graham et Marvin, 2001).

12La question du millefeuille administratif pourrait en partie être améliorée par l’intégration des différents systèmes d’assainissement prévue par le PPP. Comme la COMPESA pilote l’ensemble du réseau d’eau et qu’Odebrecht Ambiental est devenu le concessionnaire de l’assainissement, on peut imaginer que les « petits réseaux » liés à des arrangements politiques locaux perdront de leurs spécificités. Ainsi, la répartition des compétences sera incontestablement simplifiée. Du point de vue de l’égalité face à la distribution, les travaux de mise en place ou d’amélioration des réseaux d’eau et d’assainissement en cours ou déjà effectués devraient permettre de limiter les effets des coupures tout comme une politique active de réduction des pertes pourrait augmenter l’eau disponible pour réduire l’intermittence. Ces travaux représentant des enjeux commerciaux majeurs pour la COMPESA et Odebrecht Ambiental, on peut imaginer que le fonctionnement du réseau ira s’améliorant. Pour autant, la fragmentation n’en serait pas abolie car les réseaux ne fonctionnent pas uniformément. De nombreuses aires de la ville ne bénéficieront pas du réseau d’assainissement classique, devant se contenter de solution du type « assainissement condominial », moins facile à entretenir. De même, la diversité des modes d’approvisionnement demeurera la règle à Recife et seront les mieux protégés ceux qui pourront compter sur une diversité des sources d’approvisionnement.

Les défis de la justice sociale : qui parle pour les plus pauvres ?

13Les réseaux urbains et les réseaux d’eau en particulier représentent une matérialisation du pouvoir politique sur l’espace. L’organisation du réseau, avec la collecte des ressources provenant parfois de zones éloignées, ne manque pas de susciter des controverses. Ainsi la ville-centre de la métropole (Recife) semble privilégiée par rapport aux communes périphériques (c’est évident en termes d’assainissement) ou même par rapport à son hinterland régional. De même, certaines populations de la ville-centre sont mieux loties que les autres. Les travaux sur la justice spatiale et, plus récemment sur la justice environnementale ont souligné, dans de nombreux contextes, que le système urbain délaisse bien souvent des remainders sur lesquels pèse un lourd stigmate territorial (Dikeç, 2009) ou que de nombreux grands projets d’aménagement bafouent systématiquement les droits des plus défavorisés, en termes de distribution des ressources, de participation ou de reconnaissance.

14À Recife, nous avons fait le constat que l’absence de prise en compte du point de vue des populations les plus fragiles s’était ancrée dans le déni de leur situation de nécessité face aux insuffisances du réseau. L’approvisionnement des domiciles se révèle parfois onéreux et éreintant lorsqu’il s’agit d’attendre le retour de l’eau après une longue période d’intermittence. Face à l’approche très technicienne et gestionnaire des pouvoirs publics, il s’avère nécessaire de mettre en évidence l’eau « vécue » par les populations. Seule une prise en compte fine des usages peut permettre de sortir du déni institutionnel mais également d’appréhender les besoins effectifs des populations.

15De ce point de vue, des représentants d’associations d’habitants des quartiers populaires pourraient être associés directement aux décisions notamment en ce qui concerne l’implantation des réseaux et les usages des eaux souterraines, avec des efforts spécifiques de vulgarisation des données et des techniques : que ce soit au sein de l’APAC ou du SRH du gouvernement de l’État, leur parole n’est pour l’instant guère portée. D’une manière plus générale, l’expérience de l’assainissement intégré du premier mandat de João Paulo (dans le quartier de Mustardinha) devrait être reprise et amplifiée : étant donné le fait que les problèmes liés à l’urbanisation sont multiples et doivent être affrontés de façon intégrée, une dynamique de forte concertation locale permet à la population d’exprimer ses priorités et de participer activement à la gestion des travaux puis à la mise en fonctionnement. On ne saurait se contenter du travail palliatif des assistantes sociales qui opèrent comme salariées des entreprises concessionnaires. À titre d’exemple de mesure simple destinée à faciliter la vie quotidienne, les pouvoirs publics devraient également admettre que l’eau du robinet n’est pas utilisée pour la boisson et qu’une politique de subvention de l’achat de bonbonnes pour les plus défavorisés pourrait être mise en place. Une telle mesure ne poserait pas de problème particulier d’autant qu’elle pourrait se faire par le biais du programme Bolsa Familia. Elle permettrait en outre aux pouvoirs publics de travailler en collaboration avec le secteur privé pour aménager l’augmentation de la demande qui s’ensuivrait.

Les défis de la loi : entre non-application et corruption

16La constitution de 1988 a considérablement renforcé, sur le papier, la démocratie brésilienne en prévoyant de nombreux mécanismes d’intervention de la société civile dans la conception des lois. Ces mécanismes de participation sont souvent respectés du point de vue formel mais ne s’accompagnent pas, dans de nombreux domaines, de la volonté politique qui permettrait de mettre en œuvre les mesures. C’est particulièrement expressif dans le fonctionnement des comités de bassin (Abers, 2010). À ce fonctionnement très imparfait s’ajoute le fait que de nombreuses institutions créées dans les années 1990 et 2000, comme les agences, sont à la confluence de l’approfondissement démocratique et de l’avancée néo-libérale visant à amaigrir l’État (Dagnino, 2002). D’une certaine manière, les pouvoirs publics sont empêtrés dans des législations complexes et trouvent des avantages au recours au secteur privé comme l’illustre le PPP à Recife. Ces avantages doivent d’ailleurs être appréhendés également sous l’angle de la corruption. Nombre de grands projets immobiliers ou d’opérations liées à l’assainissement font aujourd’hui l’objet d’enquêtes et de condamnations dans le cadre de l’opération Lava Jato au Brésil. Sous couvert de l’anonymat, plusieurs enquêtés ont évoqué des « caisses noires », des « commissions » pour des contrats passés et présents liés à l’eau et à l’assainissement dans la RMR. Ces problèmes dépassent bien entendu le cadre régional et renvoient à des problèmes structurels du fonctionnement des institutions brésiliennes. Le tournant très conservateur pris par le Parlement brésilien suite à la destitution de Dilma Rousseff en 2016 n’incite pas à l’optimisme en la matière même si les plus optimistes voient dans l’opération Lava Jato l’approfondissement de la démocratie brésilienne par le rejet des formes de corruption qui rompent l’égalité devant la loi.

17Pour conclure, deux points apparaissent fondamentaux. D’abord, des investissements sans précédents en termes de volumes financiers ont été menés ou sont en cours dans l’État du Pernambuco. Ensuite malgré ses importantes fragilités et à la différence d’autres métropoles du Sud, ou de l’intérieur du Pernambuco, Recife n’est pas une métropole où l’eau fait cruellement ou structurellement défaut, du moins jusqu’à présent. La ville est donc confrontée à une gestion inadéquate de la ressource, qui porte préjudice principalement aux citoyens les moins aisés. Or, cette mauvaise gestion, qui repose sur des pratiques sédimentées depuis des décennies, contribue à l’aggravation de la situation en dégradant notamment fortement les eaux souterraines. Ainsi, non seulement le changement climatique risque d’accélérer la dégradation et la raréfaction de la ressource mais cette tendance est elle-même renforcée par la résilience bricolée du système urbain depuis des décennies. On pourrait de ce fait reprendre les termes du raisonnement proposé par Stern (2006) dans son rapport qui a fait date sur le coût de l’inaction face au changement climatique. Le fait de retarder les mesures attendues renchérit démesurément le coût des actions futures. En ce sens, l’exemple de Recife se situe au cœur des préoccupations internationales concernant l’accès à l’eau et l’assainissement dans les métropoles du Sud vulnérables aux changements climatiques. Une gestion vertueuse des ressources en eau nécessite une prise en compte transdisciplinaire des enjeux sociétaux et environnementaux. Elle ne peut se résumer à une analyse technique et quantitative de l’offre et de la demande.

Un enjeu mondial

18Les questions liées à l’eau ont été intégrées en 2015 dans les 17 Objectifs de développement durable (ODD) du Programme de développement durable à l’horizon 2030, adopté par les Nations Unies1. En particulier, l’objectif 6 « Garantir l’accès de tous à des services d’alimentation en eau et d’assainissement gérés de façon durable » (ONU, 2015, p. 15) prend le relais de l’objectif des OMD qui visait, dès 2000, « à réduire de moitié le pourcentage de la population qui n’a pas accès de façon durable à un approvisionnement en eau de boisson salubre et à des services d’assainissement de base ». La période 2000-2015 a été, du point de vue statistique, une vraie réussite. Ainsi l’ONU considère qu’« entre 1990 et 2015, la proportion de la population mondiale utilisant une source d’eau potable améliorée a augmenté de 76 % à 91 »2, donnée nuancée par le fait que 40 % de la population mondiale connaît une pénurie d’eau.

19Au niveau mondial, la problématique recifense trouve de forts échos. Si l’accès aux réseaux d’eau apparaît comme moins problématique que par le passé, beaucoup de ces réseaux fonctionnent mal et sont marqués par une forte discontinuité de l’approvisionnement. La situation sanitaire mondiale de l’assainissement est encore plus préoccupante avec 2,4 Mds de personnes qui « manquent d’installations sanitaires de base » selon l’ONU. Les ODD visent à l’orée 2030 deux objectifs majeurs : « 6.1 D’ici à 2030, assurer l’accès universel et équitable à l’eau potable, à un coût abordable » ; et « 6.2 D’ici à 2030, assurer l’accès de tous, dans des conditions équitables, à des services d’assainissement et d’hygiène adéquats et mettre fin à la défécation en plein air » (ONU, 2015, p. 20), qui supposent des investissements massifs dans les infrastructures d’eau et d’assainissement.

20L’étude empirique du cas de Recife tend certainement à mettre en évidence des tendances qui, sans être nouvelles, posent de nouveaux défis. Si, pendant des décennies, le défi majeur a consisté en la construction des infrastructures, en particulier pour l’accès à l’eau, la construction de ces infrastructures semble aujourd’hui ne pas être une garantie suffisante à l’accès à une eau de qualité de façon continue. Ainsi l’attention des institutions internationales est désormais redoublée sur la question de la gestion de la pénurie et de l’utilisation rationnelle des ressources existantes pour y faire face (Objectif. 6.4 des ODD). Cela suppose ainsi une réflexion plus poussée sur la gestion intégrée des ressources en eau (Objectif 6.5) et sur la prise en compte des écosystèmes (6.6). De ce fait, des solutions autrefois jugées très couteuses ont désormais le vent en poupe, notamment en ce qui concerne la désalinisation de l’eau ou, plus complexe en termes d’acceptabilité sociale, la recharge artificielle avec des eaux usées traitées.

21En parallèle, les difficultés en matière d’assainissement, dont les investissements sont coûteux, apparaissent désormais comme une menace pesant sur les avancées de la desserte en eau. Les défaillances de l’assainissement et la dégradation qualitative de l’eau apparaissent comme susceptibles d’annuler, en termes de coûts de santé publique, les avancées permises par l’accès à l’eau. Enfin, la problématique du changement climatique est désormais pleinement prise en compte par les agences onusiennes. L’UNICEF, dans un rapport récent, soulignait que « pour de nombreux enfants, les changements climatiques se manifestent par des changements de l’eau » (UNICEF, 2017, p. 4).

22Le bilan de notre recherche à Recife permet de mettre en évidence les défis que cette approche tous azimuts des institutions internationales va affronter, sur le plan des engagements politiques et financiers, de la croissance urbaine et des inégalités sociales.

23D’abord, quand bien même les États s’engagent à mener les investissements, leur mise en œuvre sur des décennies reste sujette à caution. Les avancées du PPP de la RMR, fer de lance de l’extension du système d’assainissement, demeurent, mi-2017, limitées. Le taux de collecte des égouts s’élèverait désormais à 33 % dans la RMR. Mais les déboires judiciaires de l’entreprise concessionnaire et le blocage de l’argent public lié aux difficultés économiques et politiques du Brésil apparaissent comme des freins majeurs à l’approfondissement de la dynamique. Ces obstacles se reproduisent, à des degrés divers, dans d’autres contextes nationaux, en Inde ou sur le continent africain.

24Ensuite, les défis sont d’autant plus grands que les régions urbaines connaissent des transformations démographiques et environnementales. Si à Recife, la croissance démographique dans la RMR est moindre qu’elle n’a été, tel n’est pas le cas dans bien d’autres métropoles du sud notamment en Afrique et en Asie où l’urbanisation galopante progresse plus vite que les réseaux d’eau et d’assainissement. Outre cette incertitude sur la variable démographique, c’est bien la rapidité de la dégradation des ressources en eau et de leurs écosystèmes, notamment la mangrove en zone tropicale qui pourrait s’avérer dramatique, même si les pouvoirs publics commencent à mieux prendre en compte les eaux souterraines. Les régions côtières dont Recife est emblématique par sa situation géographique (8° sous l’équateur soit 900 km) prennent de plein fouet les conséquences du changement climatique. Les milieux naturels (mangroves, estuaires…) disparaissent au profit de zones industrialisées, urbanisées ou de terres agricoles et ne peuvent plus jouer leur rôle de tampon devant la montée du niveau moyen de la mer, lors de fortes moussons ou d’ouragans. Inondations, contamination de l’eau de surface par les eaux usées, salinisation des nappes superficielles, recul du trait de côte sont autant de menaces pour les populations et les infrastructures. La recharge des aquifères par l’infiltration de l’eau dans ces zones est aussi fortement limitée tandis que l’exploitation des nappes s’accroit avec de nouveaux besoins.

25Enfin, les statistiques onusiennes ne montrent qu’imparfaitement le fait que l’accès à l’eau demeure très différencié socialement. Certes, les multiples rapports de l’OMS ou de l’UNICEF sur les risques concernant la santé des enfants, sur les pays en guerre ou sur l’attention particulière à porter aux femmes en ce qui concerne l’assainissement, alertent sur les discriminations dans l’accès à l’eau. Derrière des statistiques d’accès à une source d’eau améliorée apparemment satisfaisantes car en croissance, se cachent des réalités vécues très difficiles. Le fait que des solutions couteuses comme la désalinisation de l’eau de mer aient désormais le vent en poupe ne manque pas d’inquiéter sur le renchérissement probable de l’accès à l’eau et l’assainissement.