1La gouvernance de l’eau a connu au Brésil des mutations importantes avec la nouvelle Constitution de 1988 puis avec la loi de 1997. Ces évolutions ont eu des répercussions régionales avec la création de nouvelles instances, notamment les comités de bassin : d’une manière générale, l’objectif était d’impliquer les parties prenantes (associations, entreprises, usagers) dans les décisions. Des travaux ont souligné le contraste entre le volontarisme des participants à ces nouvelles instances et le faible appui opérationnel mais surtout politique dont elles ont eu à pâtir (Abers, 2010). Ainsi ces instances ont fonctionné pour stimuler le dialogue et les relations intersectorielles sans pour autant être en mesure de modifier la trajectoire des politiques publiques. On touche donc à un point crucial que notre recherche au Pernambuco a confirmé, à savoir que si les États régionaux n’impulsent pas une planification environnementale ambitieuse, les réformes institutionnelles qui ouvrent des espaces de participation n’ont que très peu d’effet sur la gestion régionale de l’eau.

2Dans ce chapitre, nous ne reviendrons pas sur la description du déni de la situation de pénurie par les autorités publiques même si celui-ci renforce la désarticulation institutionnelle que nous allons décrire. En effet, la fragmentation institutionnelle liée à la répartition complexe (et méconnue par nombre d’acteurs) des compétences a facilité le statu quo, chacun pouvant s’exonérer des responsabilités d’action.

3Comme nous l’avons également mentionné dans l’introduction de l’ouvrage, la gouvernance doit être replacée dans son contexte historique. Les transformations contemporaines prennent place autour de la COMPESA dont il s’agit de redéfinir périmètres et moyens d’intervention. Cette compagnie publique régionale a souffert de sous-investissement et n’a donc pu satisfaire la demande. Elle a frôlé la privatisation à la fin des années 1990 et c’est donc une entreprise affaiblie qui a dû s’adapter aux transformations de la gouvernance dans une perspective néo-libérale1 (mise en place d’agences, PPP, adoption des principes de new public management). Il nous semble assez difficile d’offrir pour une représentation stabilisée de la gouvernance de l’eau à Recife étant donné le caractère récent de la création de certaines agences. Nous indiquerons donc les grandes lignes de nos analyses sur les formes de régulation observée lors de nos recherches (de 2012 à 2016). Deux thématiques importantes seront privilégiées : celle d’une profusion d’acteurs, d’une part ; d’une perte de légitimité des pouvoirs publics, de l’autre.

1. Un millefeuille institutionnel

1.1. L’émergence d’agences de régulation

4Du point de vue de l’architecture institutionnelle, le Pernambuco a mis en place dès 1997 un Plan Régional des Ressource Hydriques (cf. encadré infra). Face à la baisse du niveau des aquifères et à la mesure d’une salinisation croissante, les pouvoirs publics ont cependant tardé à réagir, puisque les tentatives de régulation n’ont véritablement commencé qu’avec la mise en place en 2010, d’une agence, l’APAC, qui a notamment pour mission de recenser et contrôler les puits et leurs volumes et dispose en théorie d’un pouvoir coercitif (cf. encadré infra). La régulation des puits est apparue d’autant plus importante que leur existence nuit à la rentabilité de l’entreprise publique concessionnaire.

5La mise en place de cette agence régionale doit également se lire comme le résultat de négociations avec l’État central brésilien et les financeurs internationaux qui souhaitaient la mise en place d’agences locales. L’épineux dossier de la transposition des eaux du Rio São Francisco, qui traverse plusieurs États, fut un catalyseur. La Banque Mondiale réclamait la création d’agences pour mieux contrôler les financements de cette transposition : afin de contrôler l’exécution des politiques, l’existence d’agences de régulation doit en effet permettre d’éviter que le prestataire du service exerce lui-même le contrôle de la prestation effectuée.

6D’une manière plus générale, la création d’agences de régulation a été une caractéristique marquante de la politique des années 1990 au Brésil, avec une dizaine d’agences nationales créées sous la présidence de Fernando Henrique Cardoso2. Il faut les concevoir comme un signal de stabilité envoyé aux investisseurs, pour les protéger d’éventuels changements de majorité politique (Mayaux et Maillet, 2012). Cela a conduit à une forte réduction de la palette des instruments des gouvernants (notamment la fixation des tarifs des services publics). Comme le synthétise Tarcila Reis (2012, p. 804) :

Afin d’attirer davantage les investisseurs internationaux, il fallait assurer un contrôle du marché dans des domaines qui, en raison de leur complexité, étaient hors de la sphère de compétence des responsables politiques. Les agences semblaient alors une solution de compromis pour s’insérer dans la tendance à l’accroissement rapide des échanges mondiaux. Dans cette optique, une structure régulatrice solide est censée assurer le respect des règles et être protégée des éventuelles intempéries politiques.

7Ces agences créées sous la présidence de Cardoso ont par la suite fait l’objet d’arrangements politiques. Lors de son arrivée au pouvoir à Brasilia, le Parti des Travailleurs a fortement critiqué leur action mais a renoncé à les supprimer, préférant les utiliser dans les nombreuses combinaisons et arrangements institutionnels destinés à obtenir une base politique au Parlement. Les postes de directeurs d’agences sont en effet prestigieux et rentrent dans les négociations pour assurer des prébendes aux différents partis qui composent la coalition parlementaire.

8Au niveau régional où le phénomène a été dupliqué par la création d’agences régionales, la proximité de certaines agences avec le pouvoir exécutif est frappante. Ainsi les locaux de l’APAC (agence régionale de l’eau) ont-ils longtemps été situés dans ceux de la COMPESA, dont elle est supposée contrôler l’action. Il en va de même pour l’agence régionale de l’environnement (CPRH) dont le statut ne masque pas sa grande proximité avec le Secrétariat à l’Environnement de l’État régional, auquel il est rattaché institutionnellement et dont il « exécute la politique ». D’une certaine manière, CPRH et APAC sont moins des agences de régulation que des organismes dotés d’une autonomie juridique et financière supérieure à l’organe gouvernemental dont ils sont issus, ce qui leur permet une plus grande flexibilité dans leurs actions.

9Cet entretien avec deux salariés de l’APAC donne ainsi quelques pistes sur les enjeux sous-jacents à sa création.

Question – Qui a lancé l’initiative de créer l’agence ?
Rolando – Il faut te le dire d’emblée, la Banque Mondial exige la mise en place du système pour prêter de l’argent, donc, ou on le faisait ou on n’avait pas l’argent.
Arnaldo – En vérité, c’est inscrit dans la loi, qu’il y a un système… L’Agence Nationale de l’Eau aussi commençait à faire pression sur les États pour qu’ils créent des agences des eaux, des organes exécutifs de l’eau. Cela a été fait dans l’État de Bahia, du Rio Grande do Norte ; ici aussi, à Alagoas, au Céara. Donc il existait une pression autant nationale qu’internationale.
Rolando – Parce que la gouvernance devenait difficile. L’ANA ne pouvait plus s’en charger. En outre, on a demandé aux États qui ont des fleuves qui débordent leurs frontières de se regrouper pour s’occuper de la gestion de ces fleuves. Afin que cela sorte du champ d’application de l’État fédéral. Comme l’État fédéral a tenté de déléguer toujours plus de compétences, il nous a fallu mettre en place ce système.

10Dans une perspective quelque peu différente, il faut également mentionner l’existence de l’ARPE (Agence de Régulation du Pernambuco), créée en 2000 mais qui n’assuma que plus tardivement la régulation des services d’eau et d’assainissement. Cette agence qui dispose d’un droit de regard sur les évolutions tarifaires est mentionnée, dans nos entretiens avec Francisco, membre du Secrétariat aux Ressources Hydriques, lorsqu’est évoquée l’épineuse question du contrat de concession de la COMPESA à Recife.

B – Quand Antônio Miranda a quitté le secrétariat [à l’assainissement de la mairie, ndlr], nous étions en discussion avec la COMPESA à propos du contrat de concession. Il existait un financement de la Banque Nationale de Développement Economique et Social (BNDES) pour la mairie, de l’ordre de 70 millions de Reais, pour investir à Recife dans le domaine de l’assainissement, mais la BNDES exigeait, pour verser la première échéance, que la concession soit régularisée. Recife, historiquement, n’avait en effet jamais eu de contrat de concession. C’est toujours l’État [régional, ndlr], qui avait assumé l’assainissement dans la ville de Recife, par simple omission de la mairie.
Q – Il n’y avait pas de contrat ?
B – Non, il n’y en avait jamais eu. Le premier a été signé en 2005, c’est celui dont je te parle. Quand Antônio Miranda est parti, c’est-à-dire en janvier 2005, nous étions en pleine discussion […] et le contrat de concession a été signé en décembre 2005, d’une façon, comment dire, relativement avilissante pour la mairie, parce que le PGE, le Parquet Général de l’État, considérait que le titulaire n’était pas municipal mais régional. Pourquoi ? Parce que Recife s’insère dans la région métropolitaine et qu’il existe une loi appelée Loi Complémentaire numéro 10 qui régule la région métropolitaine (RM) et qui stipule que dans une région métropolitaine comme celle de Recife, où Recife n’a pas d’eau, où toute son eau provient de villes satellites, et bien, dans la RM, le service n’est pas d’intérêt uniquement local, il est d’intérêt commun. Et la constitution, bien qu’elle ne dise rien sur ce point, ne définit pas ce qu’est le service d’intérêt local ou le service d’intérêt commun. Ainsi, il y a eu une interprétation de l’État régional que, comme le problème de l’assainissement à Recife implique différentes villes de façon simultanée, c’est un problème d’intérêt commun et non local. Et comme ce n’est pas d’intérêt local, la mairie n’en est pas le titulaire, c’est donc l’État régional qui devrait administrer le problème métropolitain.
Ainsi, le contrat de concession qui est en vigueur, met vraiment la ville à genoux. Il met la ville à genoux ! Parce que tout ce que nous ferions, tout le contrôle que nous exercerions, ce qui entre d’ailleurs dans les attributions de la SANEAR3, toute cette gestion du contrat, devrait se faire sous le contrôle de l’ARPE. Cela signifie concrètement que si j’inflige une amende à la COMPESA, l’ARPE peut s’en mêler et dire « non, j’annule cette amende », c’est-à-dire que c’est elle qui aura toujours le dernier mot. […]. Donc, à l’époque la PGE a interprété que c’était du domaine de l’État et a enlevé toute possibilité pour la mairie de s’imposer comme… le contrôleur de la COMPESA. On a créé l’ARPE pour tenir ce rôle.

11Ces propos sont confirmés par un ancien responsable municipal :

Le contrat de concession n’a pas été signé dans les termes que nous avions négociés. Il y a eu un grand recul, la mairie a renoncé à un tas de choses […]. Sur les questions d’éducation populaire, sur le contrôle du service effectué, sur l’exécution de tout un tas d’activités qui devaient être sous sa responsabilité mais qui ont fini par être laissées de côté par la mairie, au profit de l’État et de l’Agence de Régulation du Pernambuco, l’ARPE.

12Cet épisode est une illustration des jeux de pouvoir par lesquels se définissent les modes de régulation. Le droit brésilien pose certes un arrière-plan mais ce sont bien les rapports de force à un moment donné qui déterminent les interprétations de la législation et les éventuelles innovations institutionnelles. Dans ce cadre, la pression des organismes financeurs nationaux ou internationaux pèse d’un point certes significatif mais ce sont principalement les orientations politiques qui donnent le « la ». Certains organismes dédiés comme la SANEAR voient ainsi leurs attributions fluctuer selon les mandats municipaux et la redistribution des postes politiques après les élections.

13De même, l’existence des agences doit être bien distinguée de leur capacité à se saisir de leurs compétences : ainsi l’ARPE dispose de moins d’une dizaine d’agents en matière de régulation de l’eau et de l’assainissement. Il lui est donc d’une part particulièrement difficile de contredire les arguments du concessionnaire, notamment lors des renégociations tarifaires, et, d’autre part, l’ARPE souffre également de sa grande proximité avec le gouvernement régional. Comme le dit son responsable à l’assainissement, « Je rajoute un détail entre nous, que vous connaissez déjà : nous appartenons au gouvernement [régional, ndlr] et nous régulons une entreprise du Gouvernement [COMPESA, ndlr]. N’est-ce pas ? […] c’est une vraie difficulté ! ».

1.2. Entre profusion d’acteurs et méconnaissance des compétences

14Revenons en préalable sur les différents statuts de l’eau au sein de l’action publique. Elle apparaît dans les registres d’action d’au moins quatre ministères centraux et de leurs alter ego régionaux et municipaux. L’eau est ainsi prise en charge au sein des ministères ou secrétariats « aux ressources hydriques » (parfois inclus dans les thématiques d’infrastructures comme au Pernambuco en 2016), « à l’assainissement », « à l’environnement » et « à la santé »4. Les combinaisons peuvent varier selon les échelles : ainsi les ressources hydriques bénéficient aujourd’hui d’un secrétariat national au sein du Ministère de l’environnement tout comme la compétence assainissement appartient, fin 2016, au Ministère des villes. Ces registres d’action conduisent à des perceptions de l’eau très différentes : si le premier statut de l’eau (ressource hydrique) insiste principalement sur sa production et sa disponibilité dans une perspective de maitrise territorialisée de l’approvisionnement, le second (assainissement) met l’accent sur sa disponibilité et son évacuation5, en lien avec des programmes d’habitation, le troisième (environnement) sur sa protection, dans un contexte d’usages concurrents des ressources environnementales et le dernier (santé) insiste sur l’eau comme vecteur de contamination, dans une perspective de santé publique. Dans ce contexte, il faut bien reconnaître que la COMPESA apparaît à l’interconnexion de ces différents statuts. Comme le souligne Arnaldo, salarié de l’APAC (qui omet la question de la santé publique, pour laquelle la COMPESA doit pourtant fournir des informations à partir d’analyse de la qualité de l’eau),

La COMPESA, à l’intérieur du système d’assainissement, n’est qu’un concessionnaire. Elle est le prestataire de services du municipe. À l’intérieur du système des ressources hydriques, elle est un usager de l’eau ; à l’intérieur du système d’assainissement, elle est un concessionnaire. Les municipalités lui ont concédé la gestion de l’approvisionnement en eau et de l’égout. Dans le système de l’environnement, elle est uniquement un pollueur […]. Ainsi, par exemple, pour tous ses travaux, elle a besoin d’autorisations environnementales.

15L’émiettement des acteurs impliqués dans la gestion de l’eau n’est pas une spécificité de Recife ou du Pernambuco. Cela tient à la difficulté de définir le territoire pertinent en fonction des thématiques. Prenons deux exemples :

• En matière d’assainissement, comme nous l’avons vu supra, si la compétence est plutôt d’ordre régional, ce sont bien les mairies qui, dans la plupart des cas, doivent prendre en charge les actions d’urbanisation dans une perspective d’assainissement intégré. Or, dans les grands projets d’urbanisation, les financements sont bien souvent croisés et le territoire concerné peut englober plusieurs municipalités. De multiples systèmes d’assainissement « indépendants » ont ainsi été construits au long des années, par manque de coordination entre municipalités, COMPESA et gouvernement régional. Le responsable local d’Odebrecht Ambiental, en entretien, nous confiait d’ailleurs en mai 2014 que l’identification et la remise en marche de la mosaïque des différents systèmes d’assainissement constituait l’un des principaux défis de son entreprise lors de la première année du PPP.

C’est une folie. Nous avons déjà neuf mois derrière nous et ce que nous avons vécu… c’est le portrait de l’État, du pouvoir public brésilien. On a ici dans la RMR des investissements faits avec des ressources de la FUNASA6, avec des ressources provenant du budget général de l’État central. Qui transitent ou non par le PAC7. Que ce soit fait par le biais de la COMPESA, ou, à Recife, du propre État, puisque la COHAB8 faisait des investissements, n’est-ce pas ? À la mairie de Recife existe également la SANEAR, pas vrai ? Et chaque mairie dispose de son organe. Quand le maire ou qu’un député… se déplaçaient à Brasilia, arrivaient à décrocher de l’argent, comme il n’existait pas de planification sectorielle… On ne disposait pas de plan directeur de l’assainissement, qui aurait pris en compte la région comme un tout. Donc le type… on va dire… trouvait un million de Reais pour construire un réseau, ce qui suffit pour faire un petit système ici. Donc il construisait un réseau, avec une station de relevage et une station de traitement, de petite taille, et [ces systèmes, ndlr] n’avaient pas de lien les uns avec les autres… c’est un patchwork. Et la COMPESA ne sait pas ce qui se fait. Aussi incroyable que cela puisse paraître.

• Pour les eaux souterraines, les choses se présentent a priori plus simplement. La compétence est d’ordre régional (loi de 1997) et c’est donc l’APAC (par délégation du SRH) qui s’occupe de leur réglementation et notamment de la question des autorisations des puits. Pourtant, quelques entorses aux principes existent. Ainsi pour les eaux minérales embouteillées, c’est un organisme national, le DNPM (Département National de Production Minérale, agence liée au Ministère des Mines et de l’Énergie), qui est en charge de la réglementation, avec des services déconcentrés au niveau régional.

16L’émergence d’organismes capables de réguler l’importante exploitation des aquifères dans la RMR s’est révélée lente et largement liée à l’explosion du nombre de puits. Les propos suivants illustrent deux problèmes. Arturo, notre interlocuteur au DNPM du Pernambuco, dont l’antenne est localisée à Recife, connaît mal les compétences d’organismes pourtant proches (APAC / CPRH) ; en outre, il souligne le manque criant de moyens de contrôle de ces organismes. Alors que le DNPM compte sept agents pour contrôler moins d’une centaine de puits, ces deux organismes en auraient moins de dix pour en surveiller plus de 10 000.

Arturo – Écoute, comprends bien, si on s’en tient à la loi, à la rigueur, les eaux souterraines devraient être contrôlées et même gérées par l’État. Je suis d’accord et je peux même dire que cela m’importe peu, ça pourrait être la Marine, le DNPM ou même l’État.
Q – Vous ne contrôlez pas les camions-citernes, non ?
Arturo – Non, nos attributions légales au DNPM ne concernent que les eaux destinées à l’embouteillage d’eau minérale et/ou potable, ces eaux étant classées sous notre contrôle, sous notre responsabilité. […] Mais disons que, pour que tu aies une idée, aujourd’hui dans l’État du Pernambuco, on compte moins de 90 puits qui exploitent de l’eau classée comme « eau minérale », d’accord, 90. Cela signifie que 7 techniciens s’occupent d’accompagner tout ce qui se passe dans le domaine de l’eau minérale. De la recherche jusqu’à l’embouteillage. Or, dans l’État on a deux organismes, dont, je vais te le dire franchement, je ne comprends pas bien la différence entre eux, le CPRH et l’APAC, mais en tout cas il me semble que si on additionne, ils disposent de moins de dix techniciens… On estime qu’ici au Pernambuco, il y avait en 2004, plus de 15 000 puits profonds. Donc, c’est une demande bien grande à gérer, n’est-ce pas ?

17La question de la méconnaissance des compétences revient dans nombre des propos des personnes interrogées. En témoignent ces propos rapportés de Roberto Magalhães, qui fut gouverneur du Pernambuco et maire de Recife, par une personne ayant collaboré avec lui.

Et le gouverneur R. Magalhães, professeur de droit constitutionnel, m’a dit : « Non, la commune n’a rien à voir avec l’assainissement. C’est une compétence de l’État ». Et je lui ai répondu : « professeur R. Magalhães, ne dites pas une chose pareille puisqu’il est inscrit dans la constitution que l’assainissement est une compétence municipale ». « Non, non, j’ai été gouverneur et je le sais, l’assainissement est une compétence de l’État [régional, ndlr] ». Donc, le maire de Recife pensait que sa ville n’avait pas à s’occuper d’assainissement.

18On observe le même problème du côté des agences. Ainsi ce responsable de l’ARPE peine à définir son rôle au sein de l’ensemble des acteurs intervenants.

Q – Sur la gouvernance de l’eau. Qui contrôle qui et qui prend les décisions ?
Écoutez, ici nous avons une agence qui régule la question de l’eau, c’est l’APAC. Elle s’occupe de cela. Vous avez aussi l’organe qui s’occupe de l’environnement, c’est le CPRH. Vous avez aussi le Secrétariat à la santé qui s’occupe de la qualité de l’eau, n’est-ce pas ? Nous, en réalité, nous on régule…, nous, on peut le dire comme cela, nous on ne…, c’est parce que c’est compliqué…, les gens disent… (rires).

1.3. Discontinuité des logiques d’action

19Les modes d’action en matière d’assainissement peuvent fortement varier en fonction des priorités politiques mais également des cultures politiques locales9. Nous pouvons l’illustrer par deux exemples.

20Le premier, déjà mentionné, rend compte de l’importance du volontarisme politique. Une expérience innovante a ainsi été menée par la mairie de Recife durant le premier mandat de João Paulo (2001-2004). Deux favelas, Mustardinha et Mangueira, ont bénéficié de l’assainissement intégré, associant assainissement et urbanisation : le succès résulta des articulations politiques mises en place qui permirent à la mairie et au Gouvernement de l’État d’imposer leurs vues à la COMPESA, qui gérait la partie opérationnelle. Ces programmes ont transformé les conditions de vie des habitants, dans ces zones touchées depuis des décennies par la filariose. Or, cette politique s’est brutalement arrêtée en 2005, avec le remplacement d’Antônio Miranda à la tête du Secrétariat à l’assainissement. La raison officielle était que le maire qui venait d’être réélu, João Paulo, devait donner des postes à ses alliés politiques pour disposer d’une majorité municipale. Or, si le terme d’assainissement intégré est resté, la façon de faire a profondément changé, avec des actions moins coûteuses et moins proches des populations10.

21Le second exemple rend compte du fossé entre les logiques de certains programmes nationaux et leur réception locale. À partir de 2005 et du retour de la croissance économique au Brésil, deux programmes nationaux convoient de nombreux financements, vers l’assainissement. Ainsi, le PAC (Programme d’Accélération de la Croissance) puis le PAC 2 prévoyaient plus de 81,5 Mds de Reais. En parallèle, le Plansab11 visait l’universalisation des services d’eau et d’égout pour 2030 avec un budget estimé à 420 Mds de Reais. Britto et Cordeiro (2012) montrent cependant que les politiques impulsées sous les gouvernements Lula pour l’eau et l’assainissement se sont progressivement affranchies des particularités locales au profit de technologies plus lourdes et de programmes centralisés. Les services municipaux, supposés faire le lien avec les populations locales, n’ont guère pesé car ils avaient perdu l’habitude de travailler dans le domaine après presque deux décennies sans action. Ainsi, il manque au Brésil beaucoup d’ingénieurs sanitaires mais également de capacités d’intervention dans les zones pauvres pour utiliser les ressources.

22Enfin, notons que de multiples sources de financements entrent en ligne de compte, qui créent également des obligations pour les acteurs. La Banque National de Développement (BNDES) est ainsi l’un des principaux financeurs du Plansab. On peut aussi noter que l’importance des financements de la Caixa Econômica12 qui sont conditionnés, de façon obligatoire, à la réalisation de projets d’ordre social. Ainsi ce responsable d’Odebrecht Ambiental nous explique pourquoi son entreprise met l’accent sur la prestation de services sociaux (travailleurs sociaux, visites à des écoles etc.) :

Paulo – Pour ses financements, la Caixa exige un plan de travail dans le domaine social. Donc, je dois, je suis obligé d’utiliser de l’argent prêté par la Caixa pour investir dans le social. Ce n’est pas… je ne peux pas dire « ah, je ne veux pas prendre cet argent pour le social », je suis obligé !
Q – Et vous prenez jusque 3 % ?
Paulo – […] Cela s’appelle le PTTS Programme de Travail en Éducation Sociale. La première année, je pense qu’on est autour de 1,5 %. Ou 2 %. Je n’ai pas encore réussi à monter un programme pour arriver à 3. Nous avons un projet pour essayer de profiter de tout ce site web, ce réseau de tablettes qui existent déjà dans les écoles publiques et insérer l’éducation environnementale à l’intérieur des tablettes qui existent déjà.

23La logique des financements est d’ailleurs un des principaux motifs pour lesquels l’État du Pernambuco a opté pour un PPP dans le domaine de l’assainissement ; nous allons y revenir dans la sous-partie suivante.

2. Pouvoirs publics : une légitimité en berne

2.1. Le PPP : à la recherche du temps perdu ?

24Le Gouverneur Eduardo Campos a lancé un PPP pour développer le réseau d’assainissement. L’introduction d’un nouvel acteur privé est justifiée, lors des entretiens, au nom de deux grands critères : la souplesse et le discrédit de l’acteur public (la COMPESA).

25Le premier argument est d’ordre juridique, les acteurs privés disposant de davantage de souplesse en matière d’endettement pour des travaux de cette portée. La législation brésilienne a certes évolué en 2011, en permettant que des entreprises privées délégataires de services publics puissent avoir accès à des financements publics, ce qui n’était pas le cas jusqu’alors mais les conditions demeurent lourdes. Il est d’ailleurs notable que cet argument de la plus grande flexibilité du PPP se retrouve à la fois du côté de ses opposants et de ses défenseurs. Ainsi, Francisco, membre du SRH qui considère pourtant que le PPP sera particulièrement lucratif pour l’investisseur privé, trace avec humour un certain nombre d’obligations avant même de commencer à faire les travaux d’assainissement pour un opérateur public :

Francisco – Comprends bien, il est difficile d’avoir accès à l’argent public mais ce n’est pas impossible. Pourquoi est-ce difficile ? Parce qu’il faut respecter les autorisations environnementales, il faut aussi faire tous les appels d’offre en accord avec la Loi 8.66613, il faut avoir…, on est sujet à tout le contrôle du TCU, du SJU, TCE, TJE14, n’est-ce pas ? Pour dépenser l’argent, les travaux sont bloqués, car il faut en plus de tout cela, il y a encore l’IPHAN15, pour tout chantier qui prévoit de creuser, il faut également une autorisation de l’IPHAN. Il faut donc faire un projet, un projet de recherches archéologiques, et c’est uniquement après que ce projet ait été approuvé par l’IPHAN et mis en œuvre, que tu es autorisé à creuser, et d’ailleurs ils disent que ce sont les 30 premiers centimètres qui sont les plus riches en informations géo… et archéologiques. Donc, tout simplement, tu ne peux pas toucher au sol. Donc c’est difficile pour cette raison. C’est difficile d’obtenir l’argent, obtenir les autorisations environnementales, c’est difficile ; commencer les travaux, c’est difficile.

26Du côté du directeur de la COMPESA, Roberto Tavares, les arguments sont exactement du même registre. Il déplore ainsi, dans une conférence publique de 2012, le retard pris par le Brésil en matière d’assainissement en soulignant combien les problèmes se retrouvent dans différents États pour la même raison, la lourdeur des projets publics.

Est-ce que toutes les compagnies publiques régionales sont incompétentes ? Ce n’est pas cela. C’est le système de financement qui pose problème. On ne peut pas continuer à exiger d’un concessionnaire public qu’il ait les mêmes performances qu’une entreprise privée et lui mettre sur le dos une loi comme celle des appels d’offres publics, totalement en retard, en décalage par rapport à son époque, c’est la loi 8.666. [On ne peut pas continuer, ndlr] à exiger qu’on suive la loi 8.666 et qu’on ait des critères d’exigence comme ceux qui sont requis des entreprises privées. Donc, il faudrait changer cette réalité et d’ailleurs le Gouvernement Fédéral a bien reconnu qu’il fallait faire quelque chose […] [On le voit, ndlr] avec le régime différencié de contrats qui a été fait pour les chantiers de la Coupe du Monde, pour les chantiers des Jeux Olympiques et Jeux Paralympiques, et maintenant pour les travaux du PAC. Donc, cela signifie que le modèle actuel pour passer des contrats est mauvais et qu’il ne sélectionne pas la meilleure proposition pour le pouvoir public16.

27Le PPP mis en place se caractérise ainsi par une démarche destinée à laisser peu de marge à l’opérateur privé. Celui-ci doit d’abord remettre en état de fonctionnement l’ensemble des systèmes d’assainissement existants, ce qui correspond de fait à réaliser des actions dans des systèmes que gérait la COMPESA. Inscrire cet objectif dans le PPP marquait la reconnaissance de l’incapacité de l’entreprise publique à prendre en charge ces missions. Ainsi le montage devait permettre aux pouvoirs publics de gagner sur plusieurs tableaux : d’un côté, l’extension des réseaux vers des zones qui n’étaient pas couvertes ; de l’autre la remise à flot des réseaux qui ne fonctionnaient pas jusque-là. La contrepartie se révèle lourde puisque l’ensemble des opérations d’assainissement est désormais géré par le concessionnaire privé. Enfin, avec un système de contrôle strict du suivi des opérations opéré en début de contrat par la COMPESA elle-même, l’opérateur privé doit être efficace, puisque le non-respect des objectifs se traduit rapidement par des sanctions financières. Pour le président de la COMPESA, R. Tavares17, « c’est le grand différentiel » : « la rémunération de l’acteur privé est conditionnée à l’efficacité dans la réalisation du service ».

28Autant que la question de la souplesse du dispositif du PPP, c’est bien le discrédit historique de la COMPESA qui a favorisé la mise en place de cette délégation de service. On ne reviendra pas ici sur les multiples témoignages, issus du terrain ou des entretiens, montrant l’exaspération des acteurs, gouvernants ou simples particuliers, devant l’inefficacité de la COMPESA à résoudre les problèmes d’assainissement ou plus simplement à assurer les services d’entretien et de manutention. Combien avons-nous vu de geysers à ciel ouvert qui ont attendu des jours avant d’être réparés ? Combien de critiques avons-nous entendues sur les délais d’intervention ou sur le caractère fantaisiste des factures ? Notre entretien avec le Ministère Public du Pernambuco a confirmé l’importance des plaintes de particuliers envers la COMPESA, que ce soit sur la question des compteurs défaillants ou à propos de la mauvaise qualité de l’eau. Dans un autre registre, le syndicat majoritaire de l’entreprise est associé, par un responsable politique d’extrême-gauche, à la gauche corporatiste, arc-boutée sur les privilèges de l’emploi public mais sans aucune considération pour les enjeux sociaux ou environnementaux, d’où une tendance au laisser-aller ou l’accusation d’être un réservoir d’emplois18.

29D’une certaine manière, sous-traiter l’opération à une entreprise privée a aussi été un moyen, pour la COMPESA, de ne pas apparaître en première ligne face aux populations, ce qui se serait avéré très problématique au vu du lourd passif des dernières années. De nombreux signes distinctifs sont ainsi présents, que ce soit sur les uniformes des travailleurs ou gravés dans le béton, reprenant l’expression « FOZ au service de la COMPESA ». Cette précision, évoquant une relation de sous-traitance est très révélatrice car on aurait pu imaginer « FOZ au service de la population » ou « FOZ au service du Pernambuco ». L’option retenue souligne l’importance des questions de communication externe pour l’entreprise.

30Cette nouvelle donne pourrait complexifier les logiques institutionnelles car on peut douter de la capacité des acteurs publics à contrôler effectivement l’exécution du partenariat. En outre, la rémunération de l’opérateur privé se base sur le chiffre d’affaires en matière d’assainissement, qui se calcule à partir de l’eau consommée. La question de la « capture du régulateur » se pose avec acuité dans l’exécution du contrat de concession délégué à la filiale d’Odebrecht. Tout l’enjeu réside ainsi dans la capacité des pouvoirs publics à faire respecter à long terme les engagements d’Odebrecht Ambiental, notamment sur l’extension massive du réseau d’assainissement et ce d’autant plus que les pouvoirs publics se sont également engagés à investir 1 milliard de Reais sur les 4,5 du contrat total. Ainsi un ancien responsable municipal nous confiait :

En tant que citoyen, je ne considère pas que nos institutions locales, ARPE, COMPESA, Ministère Public, Assemblée municipale, Assemblée législative, société civile organisée, CREA, OAB19 […] je ne pense pas qu’ils soient assez mûrs pour faire face pendant 35 ans à une relation avec une entreprise puissante, une entreprise majeure, une entreprise qui a tous les moyens à sa disposition.

31Pour conclure, la dégradation rapide de la situation économique depuis 2013 et les déboires judiciaires de l’entreprise-mère, Odebrecht, dont le patron a été emprisonné en 2015, laissent planer des doutes majeurs sur l’exécution du contrat, Odebrecht ayant d’ailleurs vendu sa filiale Odebrecht Ambiental à des investisseurs canadiens.

2.2. A nouvelles solutions, nouveaux problèmes

Les agences se saisiront-elles de leur pouvoir de police ?

32Nos observations et entretiens avec l’APAC nous ont permis de constater que l’agence était encore très parcimonieuse dans l’utilisation de son pouvoir de police20. Cela tient avant tout au fait qu’elle ne disposait pas encore des moyens de prendre des sanctions et qu’elle devait donc rédiger un règlement lui permettant de constater des infractions et d’appliquer les sanctions correspondantes. Cette phase a été longue mais, mi-2014, l’APAC commençait à infliger ses premières amendes. L’APAC avait jusque-là concentré ses efforts sur la recension et le renouvellement des autorisations de forage et la réduction des volumes d’eau autorisés, notamment dans le secteur de Boa Viagem. On notait, chez différents interlocuteurs, une volonté manifeste de s’attaquer à certains acteurs en particulier, notamment les camions-citernes. Si un certain nombre d’entre eux bénéficient d’autorisation(s) d’exploitation, les volumes qu’ils retirent de leurs puits outrepassent largement les volumes qui leur ont été autorisés. L’APAC a ainsi décidé de sévir mais on ne saurait préjuger de sa capacité à réguler le secteur. Comme nous l’avons mentionné supra, ce point est d’autant plus délicat que le secteur public (crèches, hôpitaux, écoles etc.) est également un des plus gros consommateurs d’eau provenant de puits utilisés par les entreprises de camions-citernes. D’un autre côté, Odebrecht Ambiental souhaite réprimer ces fournisseurs « clandestins » puisque l’eau qui est livrée échappe dans une large mesure aux compteurs de la COMPESA et se retrouve ainsi dans les réseaux d’égout, sans pouvoir être facturés. Ainsi ces propos assez virulents de Paulo, responsable local d’Odebrecht Ambiental :

Paulo – Ainsi ce problème du manque à gagner commercial est un problème très sérieux pour la COMPESA. L’autre, c’est la perte physique. Le camion-citerne s’insère dans les deux catégories. Parce que les entreprises… Si elles étaient toutes légales, si elles avaient toutes les autorisations environnementales correctes, avec le droit d’extraire tant de m³ d’eau par jour, s’il existait un contrôle de ceci, de cette eau qui sort de leurs camions… Alors je dirais OK, c’est une eau légale. Sauf qu’ils n’ont pas l’autorisation d’extraire l’eau de leur puits et… d’ailleurs, ils ne font que des livraisons la nuit. Ils ne le font que la nuit, précisément pour éviter les contrôles.

33Dans cette exigence de régulation de la demande par camion-citerne se distinguent trois enjeux : la question de l’amélioration relative du service d’approvisionnement par la COMPESA, l’émergence d’Odebrecht Ambiental comme acteur important et la capacité de l’APAC de se saisir de ses compétences légales.

34L’ARPE est également dans une situation difficile. Si l’agence a infligé plusieurs amendes conséquentes à la COMPESA pour différentes infractions, elle éprouve d’importantes difficultés dans la connaissance des mécanismes de fonctionnement de la COMPESA. Ainsi, cette remarque d’un responsable de l’ARPE :

Maintenant, c’est très commun que la COMPESA facture… […] C’est quelque chose que je suis assez curieux de connaître, la façon dont ils organisent leur système de facture. Comment fonctionne leur contrôle ? Ils m’ont dessiné un truc tellement bien foutu que j’ai des doutes. On recense des factures non dues avec une certaine fréquence.

35Dans d’autres chapitres de cet ouvrage, l’émergence de l’APAC apparaît comme une avancée majeure du système de gestion des ressources hydriques. Sa reconnaissance semblait croissante, courant 2015, symbolisée par d’importants recrutements. Pour autant, l’APAC ne pourra réguler que si la COMPESA fournit effectivement le service. Ce point, tautologique, laisse planer des doutes sur le système de régulation. En effet, l’APAC se révélera utile ou efficace si l’eau puisée dans les nappes ne joue qu’un rôle d’appoint en situation de pénurie et non pas comme aujourd’hui un rôle crucial dans l’approvisionnement régulier. Or, ces eaux profondes sont aujourd’hui surexploitées en raison des défaillances du réseau public et rien ne garantit que la COMPESA n’assurera l’approvisionnement en quantité suffisante pour les années à venir, même si la tendance est à l’amélioration.

Quelles avancées du PPP sur l’assainissement et quelle capacité à opérer le système si l’eau manque ?

36Au vu des sommes investies et du personnel mobilisé (plus de 1400 personnes opéraient en 2014 sur les chantiers de FOZ), on pouvait prédire que les systèmes d’assainissement déjà existants se remettraient rapidement à fonctionner et que le PPP aurait un impact positif sur la situation des égouts. En parallèle à ces travaux d’assainissement s’observait également une amélioration sensible de la desserte en eau par la COMPESA suite à la mise en fonctionnement du barrage de Pirapama fin 2011, entre autres. Une amélioration sensible de l’approvisionnement en eaux et de la collecte et du traitement des égouts semblait donc se dessiner. Ainsi, fin 2014, s’observait un net déclin de la demande du côté de certaines entreprises de camions-citernes.

37Pour autant, cette amélioration sera rapidement confrontée à deux écueils importants, qui concernent les factures et les pénuries prévisibles.

38Le premier écueil est lié à l’augmentation des tarifs des factures d’eau et d’assainissement. Étant donné que le concessionnaire Odebrecht Ambiental se rémunère sur la partie « assainissement » de la facture, il fait pression pour que ces factures soient effectivement payées et que l’ensemble des situations illégales (fausses déclarations pour obtenir le tarif social, branchements clandestins, innombrables à Recife) fasse l’objet d’une répression sévère. Odebrecht Ambiental dispose d’autant plus des moyens de prendre connaissance de ces cas que la remise en route et l’extension des réseaux d’assainissement l’amène à connaître en détail le réseau d’adduction d’eau de la RMR. Comme le dit ce responsable de l’ARPE,

Écoutez, cette histoire du PPPP va avoir un impact violent, n’est-ce pas ? Le PPP, concrètement, cela signifie que les factures des gens vont doubler. Parce que les gens ne paient pas les égouts, parce qu’ils n’ont pas d’égouts, ils ne paient pas et vont devoir payer ! D’accord ? Parce qu’ils sont obligés de se connecter au système, même s’ils ne le veulent pas21.

39Ainsi, l’amélioration probable de la qualité du service ira de pair avec une augmentation des factures, que certains clients des classes populaires pourront difficilement absorber. Cette augmentation sera également sensible pour certaines classes aisées qui refusaient de payer pour un système d’assainissement inexistant. L’expérience d’autres PPP en Amérique du Sud montre d’ailleurs bien que c’est lorsque les factures augmentent brutalement que les mobilisations sociales, souvent dans les quartiers populaires, se déclenchent.

40Le second problème prévisible se produira lors de la prochaine sécheresse/pénurie, lorsque la COMPESA reprendra son système d’intermittence. Si, par le passé, elle n’en subissait guère les conséquences financières, les choses seront tout autres dans le futur puisque, sans eau, le système d’assainissement mis en œuvre par OA ne pourra fonctionner. On peut supposer que cette entreprise ne restera pas les bras croisés en cas de forte chute de sa rémunération (calculée, on le rappelle, à partir des factures d’eau et d’assainissement éditées par la COMPESA). Se profilent certainement des controverses juridiques. Cette situation de rationnement à venir est d’autant plus plausible que l’État du Pernambuco a rédigé son premier plan destiné à anticiper les changements climatiques (Lopes Filho et al., 2011), plan qui prévoit une aggravation des sécheresses. L’étroit partenariat entre la COMPESA et OA – basé sur des dépendances réciproques – par le biais du PPP sera alors mis à l’épreuve. Cette situation fait d’ailleurs l’objet d’anticipations : chez OA on ne cache pas son intérêt en cas de sollicitation pour assumer la distribution d’eau et plusieurs de nos interlocuteurs dans les organismes publics ont évoqué le sujet. La question de la privatisation de la COMPESA pourrait revenir à l’ordre du jour à moyen terme.

Conclusion

41Cette analyse de la gouvernance de l’eau à Recife révèle et exacerbe les grands débats contemporains en la matière. On y observe en effet les questions liées au régulateur et à sa capture, qui ont tant préoccupé les économistes libéraux dans les années 1980 et 1990. On y perçoit les redéploiements de la place du secteur privé qui s’accommode autant sinon davantage des PPP que des privatisations suite à des échecs retentissants dans les décennies 1990 et 2000. Au Pernambuco, on constate que recherche de la gouvernance adéquate se fait de façon incrémentale et que les ruptures (création d’agences par exemple) sont moins nettes que les continuités (rivalité des niveaux de pouvoir). La prise en compte des problèmes environnementaux les plus criants (salinisation des aquifères, sécheresses) a certes permis d’impulser de nouvelles dynamiques mais elles sont encore peu suivies d’effets pratiques.

42Au fond, le plus inquiétant réside dans le fait que l’eau n’apparaît pas comme un bien commun. Elle reste une ressource dont l’appropriation est sujette à luttes, luttes dont les populations les mieux dotées économiquement tirent profit même si elles en paient parfois le prix fort. La géographie de l’intermittence démontre que les classes populaires sont les moins bien loties et que le dessin du réseau urbain met à jour des fractures sociales qui se nourrissent des territoires fragmentés de la métropole, avec des rapports de pouvoir très variables selon les lieux. La société civile ne s’est pas constituée comme interlocuteur privilégié face à l’État en raison notamment du fossé entre les classes populaires qui souffrent du rationnement et les thématiques très techniques abordées dans les instances où la société civile est conviée (Abers, 2010). Enfin, les changements climatiques qui affectent d’ores et déjà la région viennent renforcer cette incertitude en fragilisant les eaux souterraines qui avaient pourtant été un des facteurs majeurs de la résilience de la métropole face aux dernières sécheresses. Les politiques publiques continuent à percevoir leur usage comme un problème sans reconnaître le rôle important qu’elles ont joué et continuent à jouer pour la résilience du système urbain et la survie des populations, en particulier grâce aux camions-citernes.

43De ce fait, l’incertitude règne sur la capacité future du réseau public à satisfaire la demande et à améliorer le réseau d’assainissement. Les déboires d’Odebrecht, dont le patron est en prison pour des affaires de pot-de-vin et de corruption, posent question sur les conditions de passation de ce contrat et sur la capacité de sa filiale Odebrecht Ambiental à tenir ses engagements d’investissement pour le PPP. Le rachat de cette filiale par des investisseurs canadiens fin 2016 et le changement de nom qui s’est ensuivi (BRK Ambiental désormais) ne modifient pas fondamentalement cette donne. Un bilan effectué en 2017 soulignait que les taux de couverture en assainissement n’avaient que peu progressé dans la RMR depuis le lancement du PPP au regard des objectifs en raison notamment des déboires judiciaires et du blocage des fonds publics qui devaient être la contrepartie des investissements privés22. Pour autant, le modèle du PPP reste privilégié, l’État du Pernambuco envisageant désormais de dupliquer le modèle de la RMR pour l’ensemble de l’État.