1La littérature sur la gouvernance de l’eau est pléthorique depuis une quinzaine d’années. La place centrale de l’eau et de l’assainissement dans les Objectifs du Millénaire pour le Développement fixés par l’ONU en 2000 n’est certainement pas étrangère à cet essor et le succès du concept de Gouvernance Intégrée des Ressources en Eau est un de ces indices de la diffusion de discours à fort contenu normatif mais souvent éloignés des pratiques concrètes. De nombreuses disciplines se sont emparées de la thématique (géographie, gestion, économie, sociologie, science politique, droit, science administrative etc.) et il est parfois ardu de distinguer, dans les ouvrages ou articles scientifiques, ce qui relève de l’analyse ou du plaidoyer en faveur d’un mode de régulation ou d’un autre.

2Il en va d’ailleurs de même dans les documents des institutions internationales, où l’ambiguïté est souvent de mise sur le statut de l’eau (droit ou marchandise), statut dont découle la mise en place de politiques publiques. La déclaration de Dublin issue de la conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement de janvier 1992 posait les jalons de cette ambiguïté. L’eau apparaît simultanément comme « indispensable à la vie » et comme « bien économique ». La formulation se révèle alambiquée : « L’eau, utilisée à de multiples fins, a une valeur économique et devrait donc être reconnue comme bien économique ». En ce qui concerne les questions de régulation, c’est là encore une tendance normative qui domine : « Les décisions seraient donc prises à l’échelon compétent le plus bas en accord avec l’opinion publique et en associant les usagers à la planification et à l’exécution des projets relatifs à l’eau ».

3La reconnaissance le 28 juillet 2010 par l’Assemblée Générale des Nations Unies du droit à l’eau potable comme droit de l’homme n’a pas levé l’ensemble des ambiguïtés, l’eau potable étant de fait également une marchandise. La législation brésilienne (cf. encadré infra) n’échappe pas à cette difficulté de définir le statut de l’eau.

4Ces propos liminaires sur la prise en compte juridique de l’eau visent à souligner qu’une réflexion sur la gouvernance de l’eau ne peut se passer d’une réflexion sur son statut (droit, marchandise, « commun »1) et que derrière les analyses se profilent des enjeux forts, d’autant plus que l’eau se différencie des autres réseaux urbains (électricité, téléphonie), eux aussi sujets à de nombreuses controverses théoriques, parce qu’elle est indispensable à la survie biologique2. Notons également, bien que nous ne développerons pas sur cette thématique dans ce chapitre, que la gestion de l’eau présente des enjeux liés à son caractère plus ou moins invisible3 : ainsi les eaux souterraines aujourd’hui fortement sollicitées supposent-elles des outils de mesure pour jauger leur évolution et s’accorder sur leur utilisation. Ce n’est pas un hasard si leur usage a été un des exemples typiques de conventions négociées entre acteurs parties prenantes (Ostrom, 2010).

5Dans ce chapitre, nous mettrons en évidence quelques enjeux forts de l’essor de la réflexion sur les réseaux d’eau. Après avoir souligné les grandes inflexions contemporaines dans l’analyse de ces réseaux, nous nous interrogerons sur leurs conséquences en termes de gouvernance de l’eau et en particulier des eaux souterraines, notamment en soulignant les conflits de légitimité des formes d’action, publiques, privées ou hybrides.

1. D’importantes mutations dans l’analyse des réseaux urbains

6Du point de vue de l’analyse des réseaux urbains, il faut prendre acte d’une modification assez récente du cadre de réflexion (Jaglin et Zérah, 2010 ; Payen, 2013 ; Lorrain et Poupeau, 2014). Pour résumer, les chercheurs avaient l’habitude de raisonner en fonction de deux oppositions. D’abord, il était usuel d’opposer les réseaux centralisés et unifiés, pris en charge par les administrations publiques pour leur construction, et des expériences qui cumulent plusieurs sources d’approvisionnement ainsi que des techniques différentes et différenciées (notamment socialement). Cela renvoyait principalement entre l’opposition des pays du « premier monde », opérant sur un mode « rationnel-légal » lié à un État bureaucratique (modèle principalement européen) et les autres, qui n’ont pas connu cette phase de construction des réseaux de manière planifiée et ont dû « faire avec », notamment les métropoles des pays du Sud. Ensuite, la tendance habituelle était de confronter un modèle sous contrôle public (une entreprise nationale, régionale ou municipale) et un modèle valorisant les acteurs privés (notamment avec la privatisation de l’opérateur public ou une délégation de service public considérée comme avantageuse pour l’opérateur privé), les années 1990 et 2000 ayant été marquées par une vague de privatisations d’entreprises publiques, notamment dans les pays du Sud4.

1.1. Vers une remise en cause du réseau centralisé ?

7Or, ces lignes d’opposition assez simples ont évolué avec les différentes expériences qui ont pris place à partir des années 1990. Comme le disent Lorrain et Poupeau (2014, p. 6), « Le modèle de distribution universel des services s’est présenté comme la meilleure façon d’y répondre depuis le XIX^e siècle, mais les difficultés de sa mise en œuvre en certains contextes, comme l’émergence de systèmes alternatifs sont là pour rappeler que la définition même des modèles de gestion de l’eau reste aussi un enjeu ». C’est exactement dans ce sens que vont également d’autres auteurs, qui remettent en doute ce qu’on appellerait en d’autres contextes le « one best way ».

Après avoir très longtemps été orientées par des considérations économiques sur le dispositif technique optimal (un réseau centralisé permettant nécessairement des économies d’échelle), sur le mode de gestion adéquat (régie, délégation, société mixte), sur le mode de délégation efficace (concession, affermage, management contract) ou encore sur la bonne échelle de service (nationale, régionale, locale), les parties prenantes du secteur de l’eau, et en particulier les institutions publiques, commencent peu à peu à relativiser la puissance des modèles à l’œuvre pour en observer les pratiques. Certaines expériences – souvent hétérodoxes au regard des théories ayant façonné le secteur depuis plus de trente ans – ont ainsi attiré l’attention, comme les petits opérateurs indépendants qui évoluent dans le secteur de l’eau (Botton et Blanc, 2014, p. 107).

8Un des arguments majeurs de cette remise en cause tient au fait que, dans certaines municipalités en Afrique, en Amérique latine ou en Inde (Zérah, 2010), les réseaux de petite taille viennent en relais de l’opérateur principal pour assurer le service – commercial et technique – dans des quartiers périphériques ou difficiles d’accès. L’étude de trois cas africains, dans lesquels des opérateurs privés complètent l’action de l’opérateur public principal tendrait à indiquer que la variété des opérateurs n’empêche pas une desserte en eau de qualité, avec des tarifs similaires à ceux du reste de la ville. On voit bien alors combien ces opérateurs privés remplissent de façon satisfaisante une mission de service public alors même qu’on avait tendance à rabattre ces réseaux plus ou moins informels et privés sur des problématiques uniquement marchandes (Botton et Blanc, 2014). Ces études de cas remettent donc en question des concepts économiques pourtant consolidés comme celui de monopole naturel :

Si, au contraire, comme semblent le suggérer les évaluations des projets pilotes, les petits opérateurs apparaissent comme un relais efficace pour assurer à la fois un meilleur service à moindre coût et une activité durablement rentable, il faut alors réinterroger l’idée de monopole naturel dans la gestion de proximité des services publics marchands de l’eau (Botton et Blanc, 2014, p. 113).

9Hardy et Poupeau (2014) font de même dans leur analyse du cas de La Paz El Alto lorsqu’ils insistent, dans la lignée d’Ostrom (2010), sur les conditions d’une prise en charge réussie par les usagers de l’approvisionnement en eau. Dans une ville ou le « grand système » est relativement efficace (plus de 80 % de couverture en eau potable), ils mettent l’accent sur l’importance des « petits systèmes » pour le fonctionnement général du réseau, dans un contexte où les changements climatiques complexifient l’approvisionnement en eau.

10Cette revalorisation des formes alternatives de fourniture du service est également bien illustrée à Mumbai (Zérah, 2010), ville dont la situation revêt bien des parallèles avec Recife : « L’offre y est intermittente, le réseau est ancien et détérioré, les fuites importantes et les inégalités de distribution considérables » (ibid., p. 370). À Mumbai, Zérah note les « configurations d’accès multiples, dans un territoire très compétitif politiquement ». L’auteure fait le lien entre les rivalités de la gouvernance infralocale et les dispositifs socio-techniques, extrêmement variés qui permettent l’accès à l’eau. Elle souligne plusieurs formes d’oppositions, entre partis politiques, entre personnel politico-administratif d’État et leaders locaux, ainsi que des instrumentalisations politiques variées qui pèsent sur les modes d’accès, souvent issus de compromis très territorialisés.

11Ainsi, alors même que les années 1990 avaient voulu dissocier les questions techniques et les enjeux politiques, en ne gardant de l’action politique que deux dimensions (le volontarisme et l’accountability), Zérah souligne combien toute analyse de la distribution de l’eau ne saurait faire l’impasse sur les jeux politiques, nationaux et locaux. C’est là d’ailleurs une constante dans la littérature en la matière, Sylvain Petitet (2010) ne disant pas autre chose lorsqu’il se penche sur l’exportation de ce qu’on appela un moment le « modèle français » et qui est aujourd’hui largement qualifié de PPP.

12Ces transformations du cadre de l’analyse ont des conséquences importantes dans l’étude des réseaux d’eau et d’assainissement à Recife. Le modèle du PPP prévoit en effet la réalisation, pour les zones dont l’urbanisation est complexe, de systèmes « condominiaux », dont le coût est moindre. Ces systèmes « condominiaux » font l’objet de controverses importantes car ils sont souvent considérés comme une solution de second rang, destinée au plus pauvres. Ils supposent en particulier une forte implication des populations dans leur entretien, notamment parce que les dimensions des réseaux (en particulier les tuyaux) sont moindres et donc davantage susceptibles de se boucher (et parce qu’elles passent à l’intérieur du terrain des habitations, par exemple dans les jardins). Nombre de multinationales avaient d’ailleurs parié sur cette solution technique pour résoudre des problèmes d’approvisionnement complexes dans des zones urbaines où l’installation des réseaux classiques se révèle trop difficile et coûteuse.

13Or, cette solution peut être interprétée, par les populations locales, de deux manières. Soit elle s’appuie sur une mobilisation locale forte dans laquelle l’implication de la population pour les travaux de mise en place puis l’entretien est importante. Dans ce cas, le système a toutes les chances de fonctionner correctement. Soit elle est perçue comme une solution de second rang par les populations locales, solution d’autant plus mal vécue qu’elle s’accompagne d’une augmentation tarifaire et d’un contrôle plus grand du recouvrement des factures (malgré des tarifs inférieurs à la moyenne – qui sont la contrepartie pour l’implication dans l’entretien du système d’égouts). Dans ce cas, des conflits sont envisageables à moyen terme. À Recife, la question est posée puisque, même dans certaines expériences de référence en matière d’assainissement comme à Mustardinha, la population locale révèle une certaine lassitude dans la manutention du système, qui peut rapidement tourner en conflits aigus de voisinage (Ferreira et al., 2015). Ainsi, l’hybridation des modes d’approvisionnement est intimement liée à la dynamique politique locale et à l’implication des populations dans les choix techniques d’approvisionnement. À La Paz El Alto par exemple, Hardy et Poupeau (2014) soulignent bien la fatigue ou le manque d’envie, notamment chez les jeunes actifs, de s’impliquer dans les actions collectives d’entretien du réseau qui sont fortement chronophages.

14Les travaux de Graham et Marvin (2001) ont contribué à systématiser les évolutions sur les réseaux dans une thèse sur le splintering urbanism. Ces deux auteurs ont d’une certaine manière appliqué aux réseaux urbains la thèse de Manuel Castells sur la société en réseaux (Castells, 1996). On assisterait, selon eux, à une forme de renversement historique autour de la question des réseaux. Au long du XX^e siècle, les réseaux urbains (énergie, eau, déchets) auraient favorisé l’intégration urbaine et sociale. En facilitant l’intégration urbaine et en prenant largement la forme de services publics, ils auraient accompagné le développement de la croissance économique fordiste. Leur universalité aurait également renforcé une conception égalitaire de la citoyenneté. Selon les auteurs, « Fondamentalement, les réseaux d’infrastructure sont largement considérés comme des intégrateurs des espaces urbains. On croit qu’ils relient des villes, des régions et des pays à l’intérieur d’ensembles politiques ou géographiques fonctionnels » (Graham et Marvin, 2001, p. 12). Or, la tendance se serait nettement inversée. Les auteurs utilisent des exemples variés, provenant de pays différents pour souligner les changements en cours. Ainsi, l’effondrement de certaines infrastructures dans l’ancienne URSS, le développement d’ensembles résidentiels fermés disposant de réseaux propres ou encore le développement d’endroits (aéroports, centres commerciaux…) de plus en plus exclusifs socialement seraient des signes de la remise en cause du caractère intégrateur des réseaux.

15Les auteurs souhaitent analyser la façon dont « le changement urbain contemporain semble impliquer des tendances vers une connexion globale inégale et une autre tendance apparemment paradoxale d’un renforcement des frontières locales » (ibid., p. 14). Leur thèse principale formule que si les causes de cette fragilisation des réseaux sont multiples et variables selon les contextes locaux, il n’en reste pas moins que de nombreuses régions du monde subissent les effets de cette tendance (pays du Nord ou du Sud, sociétés post-communistes). Ainsi ils dressent le tableau de nouvelles formes urbanistiques :

De nouveaux paysages urbains, fortement polarisés, émergent là où des réseaux d’infrastructure « de première classe » – télécommunications à haut débit, autoroutes intelligentes, réseaux aériens globaux – connectent de façon sélective les utilisateurs et les lieux les plus favorisés, à la fois entre les villes et en leur sein. Les lieux valorisés sont ainsi définis de manière croissante par leur connections rapides, ce que révèle toute étude des liens qui s’intensifient en matière de transport, télécommunication et énergie entre les parties dominantes des villes « globales » révèle. Dans le même temps, cependant les infrastructures de haut niveau de première classe contournent les endroits moins favorisés et intermédiaires et ce que Castells appelle les utilisateurs « redondants » (Graham et Marvin, 2001, p. 24).

16Cette thèse a suscité des remous de par son caractère très homogénéisant. Beaucoup d’auteurs ont critiqué sa prétention à la généralisation (Coutard, 2002) et les nombreuses études de terrain de la décennie 2000 ont souligné que les effets de fragmentation des réseaux relevaient de causes très liées aux contextes locaux, dans lesquels l’importance des réformes liées au libéralisme et à la mondialisation se révélait extrêmement variable, que ce soit au Liban (Verdeil et al., 2009) ou dans des pays africains comme la Zambie, la Tanzanie ou le Kenya (Bousquet, 2006).

17Indépendamment de la façon dont on les interprète, ces travaux de terrain imprégnés d’observations de première main se révèlent très riches pour décrire la fragmentation urbaine que les réseaux alimentent et révèlent dans les pays du Sud. Dans une étude consacrée à Rio de Janeiro, Pilo’ (2016) a ainsi pu souligner combien les réseaux électriques accentuaient les inégalités socio-spatiales, les zones moins favorisées subissant davantage de coupures, et celles-ci étant également d’une durée supérieure à celles des zones favorisées parfois attenantes. Les réseaux urbains se révèlent ainsi d’excellents analyseurs des dynamiques socio-spatiales. D’une part, ils mettent en lumière des inégalités socio-spatiales, que ce soit sous l’angle de leur réduction ou de leur accentuation. D’autre part, comme les réseaux urbains renvoient à cet idéal d’accès égalitaire du XX^e siècle, les débats politiques et sociaux qu’ils impliquent s’avèrent tout à fait éclairants. Ainsi, de façon paradoxale, c’est l’accès à un réseau différencié – de seconde zone – qui est parfois considéré comme la solution permettant d’accéder enfin à la citoyenneté urbaine dans certaines métropoles du Sud. De même, le recours à l’opérateur privé, à Recife comme ailleurs est souvent présenté comme le moyen de corriger les défaillances du réseau public. De fait, les études locales permettent de donner corps à la thèse de la différenciation croissante des réseaux (Graham et Marvin, 2001), que ce soit dans l’analyse des réseaux « premium » ou dans le constat de populations non ou mal branchées en nombre conséquent. Elles permettent également d’éviter deux généralisations trop rapides : assimiler la fragmentation à la remise en cause du réseau unifié et considérer que la mondialisation de la fin du XX^e siècle est systématiquement le facteur d’éclatement de ce dernier. En effet, bien souvent, le réseau public n’a jamais pu répondre à l’ensemble de la demande et la faible qualité du service préexistait aux années 1980 et 1990.

1.2. Au-delà de l’opposition public / privé ?

18La seconde grande évolution dans les débats portant sur la gouvernance des réseaux d’eau concerne la moindre focalisation sur le statut privé ou public de l’opérateur. Le statut apparaît en effet dans bien des cas insuffisants pour juger de la qualité du service.

19D’un côté, les expériences de remunicipalisation de l’eau ont en effet bien souvent donné des résultats très mitigés, même dans les cas où les luttes contre les privatisations ou contre les délégations de service public avaient eu une charge symbolique majeure. De l’autre, notons que les responsables publics ont eux-mêmes pu tenter d’impulser dans les entreprises publiques les principes du new public management, soit l’application de principes de gestion issus du secteur privé et notamment le reporting ou le pilotage par indicateurs (Bezes et al., 2011 ; Le Galès, 2011 ; Ogien, 2013). Enfin, la Banque Mondiale tire un bilan équivoque des expériences de Partenariats Public-Privé.

20On pourrait même aller encore plus loin, comme le font Lorrain et Poupeau (2014). D’une manière générale, la question de la marchandisation de l’eau (commodification) est souvent considérée comme contraire à l’affirmation d’un droit à l’eau. Or, en pratique, dans les métropoles du Sud, les populations pauvres acceptent de payer si le service est de qualité, ce qui remet en cause beaucoup des présupposés des thèses sur le droit à l’eau. En fait, les mobilisations contre les concessionnaires privés qui débouchent sur une remunicipalisation se produisent souvent pour les mêmes causes : des appels d’offre jugés douteux et une qualité du service qui ne s’améliore pas aussi rapidement que souhaité, ce qui facilite également l’instrumentalisation politique de la situation (de Gouvello et Fournier, 2002 ; Poupeau, 2010). Les concessionnaires privés tendent à sous-estimer l’insatisfaction des populations locales qu’elles mobilisent pour les travaux lorsque les systèmes de tarification aboutissent à des augmentations jugées incompréhensibles (Poupeau, 2010). Les observations de terrain que nous avons menées sont de ce point de vue relativement nuancées : certes, les habitants acceptent de payer mais principalement au tarif le plus bas (tarif social, très avantageux5). À Recife, Odebrecht Ambiental est bien consciente que seule une amélioration nette du service lui permettra de toucher les bénéfices financiers du PPP, issus de l’augmentation du recouvrement des factures.

21Ces évolutions dans la perception du débat idéologique public vs privé ne sauraient cependant par être considérées comme unanimement partagées. À rebours de ceux qui considèrent que les questions idéologiques seraient aujourd’hui moins dominantes (Lorrain, 2014 ; Lorrain et Poupeau, 2014 ; Payen, 2013), Anne le Strat a opposé son expérience de la remunicipalisation de l’eau à Paris (Le Strat, 2015), qu’elle a défendue comme adjointe au maire de Paris et présidente de la société d’économie mixte Eau de Paris. Elle y souligne les pressions continues des lobbies proches des multinationales de l’eau françaises pour faire échouer le processus de municipalisation et dénonce les liens entre ces entreprises et la recherche universitaire, en particulier dans les financements apportés au sein des pôles de compétitivité.

22Le contraste apparait en effet saisissant dans les approches sur la question. La remunicipalisation de l’eau de Paris est interprétée d’un côté comme une décision purement idéologique qui se serait soldée par une forte augmentation des coûts (Lorrain, 2014). De façon plus nuancée, pour Barraqué (2012), cette décision constitue un choix politique lié à une volonté de mieux contrôler le service et de rendre des comptes directement aux citoyens, et pose de nouvelles questions de gouvernance externe (quels liens entre la ville de Paris et sa métropole ?) et interne (quelle capacité de régulation interne ?). À l’opposé, Le Strat (2014, 2015) voit dans le symbole fort de l’expérience parisienne la démonstration de « nouvelles alternatives », portée par une « volonté politique » (2015, p. 234) et qui présente des résultats positifs sur de nombreux aspects (efficacité économique, participation citoyenne etc.). De même, nombre de travaux au Brésil et en Amérique latine demeurent fortement critiques à l’égard des entreprises privées dans le domaine de l’eau et de l’assainissement (Castro et al., 2015). Ainsi nous semble-t-il important de souligner que le discours du déclin des oppositions idéologiques pourrait bien n’être que la traduction d’une idéologie favorable au secteur privé.

23Cette complexification de l’analyse des réseaux urbains a été concomitante de la montée de nouveaux schémas d’analyse en ce qui concerne les modes de gouvernement de nos sociétés contemporaines. La question de la « gouvernance » s’est peu à peu imposée comme grille d’analyse à la fois empirique – rendant compte de nouvelles formes de l’action publique – et normative – la gouvernance serait un mode de gouvernement où les pouvoirs publics s’ouvrent à d’autres parties prenantes (entreprises, associations, syndicats entre autres) dans un cadre plus flexible, davantage négocié et moins contraignant. Ce cadre est-il compatible avec celui des communs théorisé par Ostrom (2010) ?

2. La montée la rhétorique de la gouvernance

2.1. Montée de la thématique de la « gouvernance »

24Dans un contexte politique marqué par des transformations majeures (essor du libéralisme, fin des régimes communistes) et devant la pression des enjeux environnementaux, la question du statut des biens (communs, environnementaux) a trouvé beaucoup d’écho. Les multiples travaux sur la gouvernance de l’eau (Trottier, 2012) doivent ainsi être rapprochés de mutations socio-politiques majeures. Il s’agit dans un premier temps de forger des concepts susceptibles de rendre compte de nouveaux modes de régulation, marqués par de nouvelles données : multiplication des acteurs parties prenantes, hybridation des modèles. Il s’agit également de concepts qui revêtent une dimension normative : pour nombre de chercheurs, les nouvelles formes de régulation pourraient permettre une gestion plus efficace et moins dispendieuse des ressources, qui sont elles-mêmes sous pression. C’est le cas de Bied-Charreton et al. (2006, p. 45) :

Les situations de libre accès, qui caractérisent la plupart des ressources naturelles, notamment dans les PED, justifient que l’on retrouve une hybridation d’instruments, compte tenu de l’ambigüité qui entoure généralement les droits de propriété et d’usage sur les ressources naturelles et l’environnement. […] Elle [la gouvernance, ndlr] se réfère à la fois à une conception de l’eau comme bien privé international, tout en admettant la définition de l’eau comme un bien public, parce qu’elle ne peut éviter l’État central ou déconcentré comme partenaire fondamental.

25C’est aussi le point de vue, précoce, de Barraqué (2001, p. 1-2) :

[…] le caractère inter-territorial des politiques de l’eau, qui est typique des politiques de l’environnement, et la complexité technique des eaux souterraines (on modélise quelque chose qu’on ne voit même pas, à l’inverse des eaux de surface), rendent particulièrement approprié de choisir des politiques plus négociées et subsidiaires qu’autoritaires ; elles seraient conduites à des échelles intermédiaires de gouvernement et en privilégiant la réunion de communautés d’usagers (des usagers différenciés, et non pas des égaux).

26Dans cette lignée, Olivier Petit a mené en France des travaux précurseurs dans la Beauce, en partie appuyés sur les théories d’Ostrom, dont les conclusions sont tout à fait en phase avec les transformations normatives évoquées supra :

Notre recherche nous révèle cependant que, comme pour les eaux de surface, la structure des droits de propriété et la configuration particulière de chacune des situations rencontrées dépassent cette distinction. Il existe une multiplicité d’arrangements institutionnels qui combinent plusieurs de ces logiques. Les modes combinant des éléments propres à une allocation communautaire et coexistant avec une régulation publique ou marchande des ressources en eau sont également nombreux. De ce fait, les instruments de marché peuvent fort bien être mobilisés par le régulateur public ou par la communauté des usagers si celle-ci opte pour cette forme d’allocation des ressources en eau (Petit, 2004, p. 152).

27Les solutions des économistes libéraux sont souvent présentées sous la forme de marché des droits d’eau. Cette solution ne va pas de soi puisqu’elle nécessite cependant que les droits de propriété privés soient clairement définis et respectés. Or, dans le cas des eaux souterraines, cela pose tout un ensemble de questions et suppose notamment de déconnecter les droits fonciers des droits du sous-sol pour éviter que les compagnies d’eau ne doivent s’approprier les terrains de surface sous lesquels se trouvent les aquifères. En Bolivie, des événements récents ont montré les enjeux de ces classifications juridiques puisque le droit à l’eau assuré par la Constitution s’est opposé à la propriété collective de communautés indigènes sur leurs terres, ces dernières exigeant une indemnisation pour laisser passer des canalisations sur leurs terrains, réactivant ainsi des conflits d’usage entre ruraux et urbains (Poupeau, 2010).

28Du point de vue des instruments « publics », ces solutions correspondent à la palette classique théorisée en économie de l’environnement (permis, quotas, autorisations, interdictions). Comme le souligne Petit, de nouveaux instruments ont vu le jour, qui font la part belle aux incitations (notamment par les prix) et à la participation des usagers dans la gestion des systèmes. Comme il le constatait en 2004 : « Cependant, le niveau des redevances semble encore trop faible pour jouer un rôle incitatif sur les consommations et un certain nombre de politiques publiques combinent des instruments réglementaires, économiques et participatifs » (Petit, 2004, p. 151).

29Les évolutions de la gouvernance ont d’ailleurs conduit certains auteurs à la caractériser comme « ni État, ni marché », allant jusqu’à considérer que « la gouvernance se caractérise par l’existence d’un projet commun entre les acteurs qui sous-tend l’idée de discuter, surtout d’agir et de décider ensemble » (Bied-Charreton et al., 2006). Cette vision en termes d’un « projet commun » tend cependant à minimiser les multiples situations dans lesquelles le projet politique de ceux qui ont mis en place les structures de gouvernance s’apparente à une libéralisation des structures de décision. D’ailleurs, Bied-Charreton et al. soulignent que, dans les faits, les politiques menées reposent sur un modèle simpliste (ou privé ou public) qui tend à négliger ou à déconsidérer les systèmes de gestion antérieurs.

Les deux approches relèvent implicitement d’une posture économique traditionnelle qui conduit à ne s’intéresser à l’allocation et à la gestion des ressources en eau qu’à partir du moment où celles-ci deviennent rares. Pourtant, selon nous, ces analyses négligent une lecture attentive des mécanismes de gouvernance effectivement à l’œuvre dans les PED. De fait, il existe de nombreux systèmes de gestion des ressources en eau mis en place par les usagers depuis plusieurs décennies, voire plusieurs siècles, reposant sur une gestion communautaire des ressources. Ces systèmes sont particulièrement vivants dans la péninsule indienne, tout comme dans de nombreux pays d’Amérique latine (Bied-Charreton et al., 2006, p. 43-44).

30L’analyse du cas indien par ces mêmes auteurs permet d’illustrer les tendances contradictoires à l’œuvre dans la gestion des eaux. Ils soulignent trois grandes difficultés locales, qui s’appliquent à bien d’autres endroits dont Recife : la corruption des fonctionnaires du ministère des ressources en eau ; la forte incertitude juridique : la confusion règne en ce qui concerne les droits de propriété et les textes légaux censés encadrer la gestion de la ressource ; la fragmentation de la gestion de l’eau entre de nombreux organismes. Leur conclusion est intéressante puisqu’ils soulignent, à l’instar de Zérah (2010) à Mumbai, que le mode de gouvernance des eaux varie fortement selon les contextes locaux et notamment les rapports de force politique. Un modèle plus flexible et davantage ouvert aux usagers coexiste donc avec un modèle centralisé plus classique de l’État indien.

31Au Brésil, les travaux sur la gouvernance de l’eau ne diffèrent guère de la tendance générale. Le terme de gouvernance semble être entré dans les mœurs comme concept de description de transformations de l’action publique. Comme le soulignent Britto et Formiga-Johnsson (2009, p. 56), la notion de gouvernance de l’eau est liée à la transformation de l’action publique qui doit coordonner différents acteurs « pour atteindre des objectifs discutés et définis collectivement ». On voit toute la tension entre l’observation et le caractère normatif de cette définition. La gouvernance est en permanence renvoyée à ce qu’elle devrait être : « Cette gouvernance suppose un enjeu, des conflits et des compromis, et elle doit surmonter la fragmentation des institutions et une tendance à appliquer des politiques sectorielles » (ibid.).

32Pour conclure, la notion de gouvernance peut d’abord être analysée comme le résultat d’un mouvement idéologique imposant, à partir des années 1980, de nouvelles visions du monde plus favorables au marché et critiquant les modes de régulation publique antérieurs (Jouve, 2007). Ceci étant dit, son usage s’est aujourd’hui tellement répandu que le terme vient à qualifier des situations très diverses caractérisées par un nombre conséquent d’acteurs impliqués dans le mode de régulation d’une ressource. Ainsi, le terme de gouvernance semble décrire des situations où les formes de régulation antérieures ne vont plus de soi, en même temps qu’il tend à délégitimer les formes de régulation publique qui ne prêteraient pas attention à la diversité des acteurs. De fait, son succès correspond à son caractère descriptif (il permet de qualifier des situations plus complexes) en même temps qu’il illustre la diffusion d’une « recette » ou « bonne pratique », celle de la « bonne gouvernance ». De ce fait, l’essor de la gouvernance ne rentre que partiellement en résonnance avec la thématique des communs.

2.1. Autour des « commons » : les théories d’Ostrom et leur influence relative

33La diffusion massive du terme de gouvernance a contribué au recul du débat public/privé, évoqué supra. Il s’agit davantage aujourd’hui d’analyser les arrangements institutionnels que de s’interroger uniquement sur la propriété publique ou privée. Il faut noter que beaucoup de ces discussions ont d’abord été menées dans les cercles de l’économie, avec des réfutations de la thèse simpliste de Hardin sur la tragédie des communs, notamment sous l’impulsion des travaux d’Elinor Ostrom6 (2010) à propos des formes de régulation de biens communs. Pour les économistes libéraux comme Hardin, le libre accès à des ressources communes conduira nécessairement à leur dégradation parce que les acteurs sont supposés souhaiter maximiser leur avantage (ainsi, ils feront paitre toujours davantage de bétail sur les pâturages communs).

34Les théories d’Ostrom adoptent une tout autre perspective en examinant les conventions et les arrangements par lesquels un certain nombre d’acteurs collectifs mettent en place des règles d’utilisation de la ressource. Ostrom s’intéresse à des biens mixtes, comme des pâturages, des zones de pêche, des systèmes d’irrigation, pour lesquels l’accès ne peut guère être restreint, sauf par l’établissement de règles communes. Elle souligne que ces biens échappent aux simplifications de la théorie économique standard, pour laquelle il existe deux types de biens : les biens privés, rivaux (leur consommation empêche la consommation par un autre client ou usager, ou en diminue la possibilité, comme dans le cas d’une place de concert) et/ou exclusifs (la consommation peut être refusée à celui qui ne paye pas le prix réclamé par le propriétaire) pour lesquels la production est assurée par le marché ; les biens publics marqués par la non rivalité et/ou la non exclusivité, dont les exemples les plus connus sont le phare public, le feu d’artifice, le pont etc. Ainsi dans le cas de ressources naturelles comme l’eau souterraine ou les zones de pêche, mais également dans le cas de la connaissance (cf. les logiciels libres), Ostrom utilise l’expression de « commons » pour souligner que ces biens sont régis par des règles construites par des acteurs collectifs pour en déterminer les droits d’accès. Elle souligne que ces biens sont institués, ce qui introduit « une conception gouvernementale des communs, conçus comme des systèmes institutionnels d’incitation à la coopération » (Dardot et Laval, 2014, p. 149), et donc en dehors des logiques uniquement mercantiles ou étatiques. Ces institutions seront d’autant plus couronnées de succès qu’elles seront flexibles et notamment ouvertes aux règlements des conflits internes (ainsi en cas de raréfaction de l’eau etc.).

35Le recul historique proposé par les travaux d’Ostrom mais également par ceux qui s’intéressent aux formes de gestion hybrides dans le domaine de l’économie solidaire par exemple (Nyssens et Petrella, 2015 ; Laville, 2010) permet cependant de décaler quelque peu le regard. Ce qu’on considère aujourd’hui comme des nouvelles formes de gouvernance renvoie dans bien des cas, à des modes de régulation préexistants et qui étaient rendus invisibles par les matrices classiques (public/privé). Leur redécouverte scientifique est liée aux dangers qui pèsent sur les ressources et qui trouvent des réponses soit par la régulation publique telle qu’elle a été repensée notamment par le biais du new public management, soit par l’intérêt du secteur privé de se saisir de nouvelles sources de profit, en particulier pour les ressources naturelles. De façon fréquente, les nouvelles formes de gouvernance tendent d’ailleurs à fragiliser les modes de gestion collectifs antérieurs. Ainsi, si la littérature sur la gouvernance tend à mettre en valeur le caractère hybride et négocié des nouvelles régulations, force est de constater que ces hybridations ne revêtent pas nécessairement la dimension d’intérêt commun ou d’intérêt général que les expériences étudiées par Ostrom ou les tenants de l’économie solidaire pouvaient endosser.

36Ainsi, à Recife, l’émergence d’une nouvelle gouvernance de la gestion de l’eau s’inscrit dans une dynamique de substitution ou de renforcement, selon le point de vue, d’un réseau public défaillant. La rhétorique de la gouvernance s’impose, avec la création de nombreuses agences et, bien entendu, la mise en place d’un Partenariat Public-Privé pour l’assainissement. On reste très éloigné d’une conception de la ressource comme communs. En témoigne par exemple l’incapacité des pouvoirs publics à concevoir les producteurs alternatifs (propriétaires privés de puits, entreprises de camions-citernes) autrement que comme des fraudeurs qu’il faudrait réprimer. En parallèle, la dimension prédatrice de certains comportements privés conduit au même résultat. Le chapitre suivant s’attachera à restituer précisément dans le détail l’émergence de ces nouvelles formes de gouvernance pour en souligner les limites face aux défis de l’approvisionnement en eau de la RMR.