1Dans la RMR, les multiples stratégies d’adaptation des individus et des groupes sociaux décrites plus haut dans cet ouvrage ont rencontré une offre économique particulièrement diversifiée. La sédimentation des différentes variantes de cette offre économique alternative a permis à de nombreux individus de « faire avec » la situation de pénurie et à la RMR comme ensemble social de surmonter des crises hydriques aiguës. Cela n’est pas allé sans difficultés, fraudes, approvisionnements de qualité douteuse etc. Mais ce secteur privé, parfois légal, parfois aux limites de la légalité et parfois totalement clandestin, a été un acteur décisif pour maintenir la ville à flot lorsque l’entreprise publique n’assurait plus le service. Cette situation, qu’on la juge souhaitable ou non, a conféré aux acteurs de ce marché une légitimité (pensons aux fournisseurs d’eau en bouteille et aux camions-citernes) qui rend problématique la reconquête des clients pour les entreprises concessionnaires. Au cœur du problème, la COMPESA a été un acteur central du déni public des impasses des services d’eau et d’assainissement. À une longue période de sous-investissement public qui a contribué à la dégradation continue du service succède aujourd’hui une nouvelle ère, inspirée par les principes du New Public Management, dans laquelle la course aux indicateurs devient le leitmotiv des actions menées, avec, comme constante, une forte déconnexion des réalités vécues par les usagers.

2La fine description de ce secteur économique demanderait beaucoup plus d’espace qu’un chapitre et n’entre pas complétement dans l’optique de notre ouvrage. Ainsi, dans ce chapitre nous nous contenterons de décrire à grands traits cette offre, en mettant l’accent sur le caractère prédateur des stratégies de certains acteurs privés, puis en réfléchissant sur l’évolution récente de l’entreprise publique concessionnaire.

1. Un panorama

3Plutôt que nous lancer dans un inventaire à la Prévert, procédons à une mise en lumière d’acteurs majeurs de l’accès alternatif à l’eau.

1.1. Les foreurs de puits, des pionniers

4Mentionnons d’abord les entreprises de forage et d’entretien des puits. Les premières d’entre elles ont émergé dans les années 1960 puis ont profité de la demande industrielle dans les années 1970 avant de se reconvertir sur les copropriétés résidentielles avec une croissance très forte dans les années 1990. Selon ce dirigeant d’une entreprise de forage,

Ainsi, dans la décennie 1970, la demande venait des puits pour l’industrie, qui avait besoin de débits importants. C’était donc le gros marché de l’époque. Des puits à grands débits, qui se situaient dans la RMR, pas dans Recife proprement dit mais dans la RMR où se localisent les industries. Ensuite à partir de la fin des années 1980 et de la décennie 1990 jusqu’à maintenant, la grande demande est venue des condominiums.

5Des entreprises aujourd’hui disparues réalisaient alors beaucoup de forages, avec des puits d’une profondeur moyenne de 140 mètres dans la région de Boa Viagem. Comme le souligne ce même dirigeant d’une entreprise de forage :

Lorsque nous travaillions pour l’entreprise Copperson, à cette époque, nous avions 50 puits sur liste d’attente, au milieu des années 1990. Il y avait des clients qui attendaient six mois, alors même que nous avions douze machines de forage en action. On livrait un puits par jour dans ces années-là. 1995, 1996, 1997, c’était le grand boom des condominiums.

6Elles sont aujourd’hui bien moins nombreuses à opérer pour le forage à cause des importantes restrictions législatives en la matière qui ont contenu la demande. Pour certains enquêtés, le secteur se serait également moralisé, avec un respect de bonnes pratiques améliorant la qualité des ouvrages et réduisant les risques de contamination des nappes. En outre, il est devenu difficile de creuser de nouveaux puits dans les zones interdites par le zonage législatif puisque les dénonciations ne manqueraient pas de se produire, étant donné la visibilité des machines qui opèrent. Un puits reste un investissement coûteux (50 000 Reais) mais bien moins onéreux qu’il y a 20 ans et les délais de réalisation sont rapides (un mois environ).

7Notons que certains opérateurs, en ne respectant pas les règles de l’art, notamment en termes de cimentation des puits, ont contribué à mettre les nappes superficielles en contact avec les nappes profondes, développant la contamination de ces dernières. D’une manière générale, comme l’ont souligné les chapitres précédents, l’augmentation des pompages en raison du grand nombre de puits a contribué à faire baisser significativement le niveau des nappes profondes dont l’eau ne se renouvelle pas.

8Les membres de ces entreprises, bien souvent diplômés de l’université, circulent également dans les espaces de régulation – ainsi les comités de bassin ou les chambres techniques – et sont conscients, de par la salinisation qu’ils rencontrent lors de leurs mesures ou à cause de la diminution du niveau piézométrique qu’ils constatent, de la fragilité environnementale de la zone. Pour certains d’ailleurs, une prise de conscience s’est opérée et ils militent afin de faire payer pour l’utilisation de l’eau souterraine.

1.2 L’eau en bouteille, un secteur qui s’est concentré

9Au Brésil, le marché de l’eau en bouteille est dominé par un bien particulier, peu usité en France, celui des bouteilles de vingt litres, qu’on trouve dans pratiquement l’ensemble des domiciles. Ces bouteilles en plastique sont placées sur des fontaines et font l’objet d’une importante rotation. Elles sont consignées et reviennent donc au producteur par l’intermédiaire des distributeurs. L’achat de la bouteille initiale coûte autour de 20 Reais alors que son renouvellement varie entre 4 et 10 selon la marque de l’eau. Certes, il existe une importante offre de bouteilles de 0,5 ou 1,5 litre mais ce marché ne revêt pas la même importance économique et provoque moins d’impact sur les pratiques quotidiennes. Les producteurs d’eau (comme les marques Santa Joana, Indaiá ou Prata do Vale pour citer les plus connues) alimentent des circuits de distribution qui s’approvisionnement par camions entiers et disposent d’espaces de stockage au cœur de la ville, avec un maillage territorial assez fin. À partir de ces locaux, les distributeurs livrent à domicile, souvent avec des salariés à vélo. Certaines données font de l’État du Pernambuco le second producteur du Brésil, avec 14 % de la production d’eau en bouteille (Assis, 2012). Il est cependant difficile d’en estimer l’importance exacte car le secteur, là encore, n’est pas homogène. Sous l’appellation « eau en bouteille » se cachent des réalités très diverses qui vont d’entreprises produisant de l’eau minérale fortement contrôlée à des firmes clandestines.

10Lors des entretiens, deux problèmes principaux étaient évoqués par nos enquêtés, salariés ou dirigeants d’entreprises d’eau minérale ayant pignon sur rue. Le premier était lié à la réputation écornée du secteur, à cause d’une qualité parfois insuffisante de certaines eaux mais surtout de fraudes destinées à éviter de payer les impôts sur les eaux minérales dont l’appellation est contrôlée par un organe de régulation, le DNPM1. En 2012, par exemple, des opérations de police conduisirent à la fermeture d’entreprises qui opéraient illégalement2. Bien pire cependant était la situation antérieure comme le soulignent ce cadre de l’entreprise Santa Joana puis le directeur de l’entreprise Prata do Vale.

Parce qu’à l’époque, de l’eau de fontaine était vendue comme eau minérale, ok ? Tout cela existait. Le type allait au fond de son jardin, creusait un puits, remplissait une bouteille de 20 litres, mettait un bouchon blanc et la vendait. Et une personne qui ne faisait pas attention achetait…

Il y a donc des individus qui même en ayant de l’argent, dépensant pour du vin cher, pour des boissons onéreuses, ne souhaitent pas ramener chez eux une eau de bonne qualité. Et les pouvoirs publics devraient contrôler, mais ne le font pas à cause de l’absence de fonctionnaires pour le faire. Ils [les vendeurs non-contrôlés, ndlr] sont là-bas, ouverts, ils fonctionnent, avec des bouteilles périmées. Allez regarder vous-même, par exemple à Gravatá, vous verrez des stations-service avec de l’eau rendue verte par la boue […]. Ce sont des bouteilles qui n’ont pas été lavées.

11Le second souci mentionné était l’existence d’acteurs produisant des « eaux contenant des sels », c’est-à-dire des eaux traitées avec des additifs, échappant au contrôle plus cadré des « eaux minérales ». Nombre de ces eaux en bouteille étaient vendues dans les quartiers populaires à des prix inférieurs à ceux des eaux minérales. Comme le dit cet entrepreneur d’eau minérale, la distinction entre « eaux minérales » et « eaux contenant des sels », si elle est très claire en théorie (les premières n’ont aucun additif et répondent donc à des contrôles stricts), conduit bien souvent à des stratégies frauduleuses. Selon le directeur de l’entreprise Prata do Vale,

Aujourd’hui il existe 66 sources d’eau minérale naturelle et il y a probablement une trentaine de sources d’eau (artificiellement) supplémentée en sels minéraux. Qui est un autre problème, une tromperie du public. Une tromperie. Je dis que c’est une tromperie. J’affirme que c’est une tromperie car c’est une eau à laquelle on ajoute des sels, qui en fait ne se voit rien ajouter du tout. On devrait lui ajouter du sodium, du calcium, mais on ne met rien. La bouteille est remplie avec ce qui sort de terre. Il n’y a rien d’ajouté. Ainsi cette eau échappe au DNPM parce qu’elle n’est pas une eau minérale, elle n’est pas un minerai, elle échappe donc aux impôts dont souffre l’eau minérale, qui s’élèvent à des taux de 29 % aujourd’hui.

12Dans un secteur très dynamique, l’exigence de contrôle des pouvoirs publics se fait pourtant sentir. L’obligation de la mise en place d’un timbre fiscal sur les bouteilles afin de garantir la provenance de l’eau a favorisé la régulation du secteur puisque les entreprises ne peuvent plus se soustraire à une déclaration sincère de leur production (chaque bouteille étant estampillée), alors que la pratique antérieure consistait, pour ne pas payer d’impôts, à ne déclarer qu’une partie infime de l’eau extraite en vue de la vente. Cette régulation s’avérait d’autant plus nécessaire que de nombreux scandales ont touché le secteur et souligné les enjeux de la traçabilité. L’un des maillons faibles des entreprises d’eau minérale réside dans la réutilisation et le lavage des bonbonnes de 20 litres, car c’est au moment de l’embouteillage que se produisent les éventuelles contaminations (poussière, lavage insuffisant, manque d’hygiène sur les chaines de production etc.). L’un des scandales plus marquants s’est produit en 2006, avec une enquête sur des bonbonnes d’eau de la marque Santa Joana liée à la présence de coliformes retrouvés dans une bouteille. Étant donné la difficulté pour la firme de démontrer que la contamination n’était pas de son fait, la réplique fut de changer le nom de ses eaux en créant une nouvelle marque (Cristalina) et en laissant passer l’orage pour sa marque phare, les ventes s’étant effondrées. Un salarié de l’entreprise Santa Joana revient sur cet épisode :

On a d’abord lutté pour expliquer à la population le problème et, à l’époque, je crois que cela a réellement été la grande, disons-le ainsi, la grande affaire du moment, lorsque nous avons créé […] notre seconde marque, la Cristalina. En vérité, la création de Cristalina, à l’époque, avait pour finalité que nous puissions continuer à faire quelques ventes, avoir quelques subsides pour continuer à financer la production de Santa Joana. Parce qu’il y avait eu une chute drastique des ventes.

13Ainsi, une même entreprise dispose de plusieurs marques (par exemple Cristalina, Santa Joana, Lindoia), vendues à des prix différents alors même que la source est identique. Cela lui permet également de segmenter l’offre et de compliquer l’accès au marché pour ses concurrents. Entre entreprises productrices d’eau minérale, la concurrence n’est pas toujours loyale. Certes il existe un syndicat (duquel la principale entreprise s’est retirée suite à des divergences de stratégie) mais les mauvais coups sont légion. Le directeur de Prata do Vale raconte comment un concurrent a notamment racheté aux distributeurs les nouvelles bouteilles que Prata do Vale s’était mise à commercialiser (avec un plastique de meilleure qualité) pour les réduire en morceaux, les recycler, fabriquer les siennes à partir des résidus et donc empêcher leur essor sur le marché. Il a également évoqué le souvenir cuisant d’une campagne de dénigrement contre sa marque, liée au fait que son usine se localise près d’un hôpital abritant des lépreux : « La première publicité qu’on nous a faite fut un flyer très mal fait avec le sceau d’un de nos concurrents et qui l’a déposé dans tous les distributeurs de la ville en disant “attention, Prata do Vale, l’eau des lépreux” ».

1.3. Les camions-citernes

14Les entreprises de distribution d’eau par camion sont nombreuses à Recife, notamment dans le quartier du Jordão qui jouxte la ville de Jaboatão dos Guararapes. Elles disposent toutes d’un ou plusieurs puits et d’une flotte de camions-citernes pour assurer les livraisons. Elles ne font qu’assez rarement des livraisons aux particuliers, privilégiant les gros clients (centres commerciaux, hôpitaux, copropriétés) ou éventuellement les commandes collectives. Leur importance saute aux yeux pendant les moments de fort rationnement de l’offre par la COMPESA, lorsque le ballet des camions augmente significativement. Les liens d’interdépendance avec l’entreprise concessionnaire ne sont pas à négliger. Il est notable que certaines entreprises aient commencé leur activité en achetant de l’eau à la COMPESA et cette dernière continue à louer occasionnellement leurs camions lorsque le besoin se fait sentir. Simão, directeur d’une entreprise de camions-citernes, revient sur ses débuts :

J’habitais déjà ici dans le quartier de Jordão, donc lorsque j’ai commencé, je n’avais pas de puits, j’achetais de l’eau de la COMPESA et je la vendais. Au début, je crois que quasiment toutes les entreprises achetaient de l’eau de la COMPESA et après, il y a eu la réalisation des puits, qui n’est pas très ancienne.

15Nous avons, dans le cadre de notre enquête, interviewé trois directeurs d’entreprises d’une taille importante et procédé à une étude plus approfondie de l’une d’entre elles (plusieurs rencontres et visites des lieux). Cependant, bien davantage que lors de ces moments spécifiques, nous avons en permanence entendu parler des camions-citernes et très souvent de façon négative, notamment au sein des instances de régulation. Ils endossent très souvent le rôle du « méchant » et l’insistance des acteurs publics et privés concurrents à leur attribuer la cause d’un grand nombre de problèmes s’est révélée tout à fait intéressante. Il va sans dire que certaines pratiques sont illégales voire criminelles, témoin ces livraisons faites dans des camions-citernes sales et qui créent des crises sanitaires à l’intérieur de l’État du Pernambuco3. Certaines entreprises sont également non déclarées et tendent à opérer la nuit pour plus de discrétion dans les livraisons.

16Cependant, quand on y regarde de près, ce secteur décrié joue un rôle économique majeur : les entreprises possèdent des contrats avec de grandes firmes, comme des centres commerciaux ou des opérateurs portuaires, avec des institutions publiques comme des crèches, écoles et hôpitaux, et permettent aux immeubles résidentiels de maintenir leurs réserves à des niveaux suffisants. Ainsi, dans les moments où la ressource du réseau public est insuffisante, ils permettent à nombre de secteurs économiques de continuer à fonctionner pour des coûts certes significatifs (en calculant de façon très grossière, 200 Reais pour 15 000 litres, alors que le tarif COMPESA serait environ 4 fois inférieur). Comme le dit Simão, propriétaire d’entreprise, l’usage est rarement à des fins de consommation personnelle : « 90 % est pour un usage du type entreprise de construction, usage normal. C’est très peu pour la boisson. Parce que celui qui a les moyens de se payer un camion-citerne a également les moyens d’acheter de l’eau minérale (rires). »

17Les critiques que ces entreprises reçoivent reposent sur des motifs divers. Le premier tient au fait qu’ils pompent l’eau de l’aquifère Beberibe sans payer pour son usage et parfois bien au-delà des quotas que leur a concédés l’APAC. Ces entreprises, en effet, ont bien souvent été créées avant la mise en place des réglementations destinées à contrôler les usages des eaux souterraines. Ainsi, pour certains gérants, se plier aux licences concédées dans un second temps par l’APAC conduirait à mettre la clé sous la porte, puisque les volumes autorisés sont bien inférieurs à leur activité économique réelle. Ce directeur d’une entreprise nous explique le problème :

Simão – Et on continue à se bagarrer mais sans succès pour augmenter ces débits. Ils nous limitent à 3 camions par jour. 3 ou 4. 60 000 litres, en effet, c’est 4 camions.
Q – Votre licence est de 60 000 litres ?
Simão – Bien qu’ils n’aient jamais mis d’amende à personne. Maintenant le jour où ils mettront des amendes… Par le biais de notre syndicat, on essaie mais c’est… il existe la loi, nous on considère qu’on travaille légalement. Je travaille depuis 25 ans ici, probablement illégalement depuis que cette autorisation maximale a été créée.
Q – Et vous avez peur de… ?
Simão – Oui, parce que s’ils mettent des amendes… Mais c’est cependant plus compliqué… S’ils décident de faire cela, j’ai la certitude absolue qu’ils devront faire marche arrière, sans l’ombre d’un doute. Parce que qui est le plus grand consommateur d’eau ? […]. C’est l’État. Pour que tu comprennes, il y a environ 400 écoles et crèches. J’envoie des camions en moyenne à 40 ou 50 écoles et crèches et s’ils nous disent « je vais fermer les portes », comment alors iront-ils chercher l’eau pour leur en fournir ?
Le Ministère des finances, combien de camions-citernes ? Le Ministère du travail ? Combien de camions ? Les pénitenciers ? S’ils nous disent comme ça « bon, on ne va autoriser que 4 camions-citernes par jour » pour les entreprises d’eau comme nous, cela va s’arrêter. Nous, on n’a rien à faire, il suffirait d’arriver et de dire « l’hôpital a demandé 4 camions, voilà les 4 et maintenant nous sommes fermés ». Si un autre hôpital nous en demandait, nous dirions « oh, nos quotas sont atteints. Appelez l’APAC et s’ils autorisent qu’on dépasse, je vous envoie l’eau » […]. Parce qu’avec 4 camions par jour, aucune entreprise ne peut survivre.

18Le discours du côté de la COMPESA, de l’entreprise Odebrecht Ambiental ou des autorités publiques est d’un registre à la fois proche et diamétralement opposé. Elles accusent ces entreprises de ne pas payer pour l’usage de l’eau mais en outre de créer un manque à gagner important, que ce soit en termes de clients du réseau public ou comme perte du côté des factures liées aux égouts. Ainsi Paulo, le directeur d’Odebrecht Ambiental à Recife :

Q – J’ai du mal à comprendre pourquoi Odebrecht Ambiental se préoccupe des camions-citernes. […]
Paulo – Je vais te le dire. Je suis une sorte d’actionnaire de la COMPESA. Je suis partenaire de la COMPESA. Si la COMPESA ne facture pas, je ne facture pas. Et le camion-citerne… Prenons un immeuble du quartier de Boa Viagem, Casa Forte4 ou… Les syndics de copropriété, ils recherchent l’eau la moins chère pour eux, n’est-ce pas ? Parfois ils vont prendre l’eau de la COMPESA mais quand ils s’aperçoivent qu’elle se renchérit, ils achètent l’eau des camions-citernes. Parce qu’ainsi ils ne paient pas le service d’assainissement.

19Cette position de bouc émissaire ne manque pas d’inquiéter les entrepreneurs ayant pignon sur rue. Ainsi l’un d’eux, Fabiano, nous confiait sa colère d’avoir été interrogé par la police pour trafic d’eau en bouteille parce qu’il avait mis en place, devant les locaux de son entreprise, une fontaine ouverte aux habitants (pauvres) du quartier et que des habitants venaient s’y approvisionner en bonbonnes. Par ailleurs nommé citoyen d’honneur de la ville, il déplore le double jeu des autorités publiques. Pour résoudre le problème, il a dû relocaliser la fontaine à l’intérieur de ses locaux…

20En outre, la concurrence est particulièrement aiguë entre les différentes entreprises même si les exigences légales croissantes ont réduit le nombre d’entreprises opérant sur le marché comme le soulignent les extraits d’entretien suivants :

Q – Dans le contexte général, vous avez peur de la concurrence des autres entreprises ? Parce qu’il y en a vraiment beaucoup dans la région.
Simão – Bon, la concurrence en soi a diminué, le nombre de concurrents a diminué.
Q – Pourquoi ?
Simão – La quantité, aujourd’hui on a davantage de qualité. Le nombre a diminué, même s’il y a beaucoup d’entreprises qui fonctionnent [seulement, ndlr] la nuit. Elles n’ont pas de nom, elles n’ont rien, pas d’adresse, personne ne sait rien, personne ne les voit et elles livrent de l’eau. Et il y en a encore.
Q – Mais pourquoi le nombre a-t-il autant diminué ? Ce n’était pas rentable […] ?
Simão – C’est toujours la même histoire. Quand surgit un nouveau segment de marché, on a tendance à y aller en masse. Et sans capacité de gestion, sans capacité d’administration, on y va puis on renonce. Comme je l’ai dit au début, ils appliquent la politique de prix du voisin. Si le voisin fait payer 10 [Reais, ndlr], je vends à 9 [Reais, ndlr] parce que je veux vendre plus que le voisin. Parfois le voisin vend à 10 [Reais, ndlr] sans faire de profit. Il vend à 9 [Reais, ndlr] et se porte préjudice.

21Ces entrepreneurs de camions-citernes ont tous la conscience aiguë de la précarité de leur situation. Ils ont pour la plupart réinvesti l’argent gagné dans l’immobilier et sont lucides sur la possibilité de poursuivre leur activité.

Q – Vous pensez que le négoce des camions-citernes va se poursuivre ?
Simão – Non. J’en suis sûr, j’en suis sûr, le futur est bien proche. La tendance de notre État est que les choses s’améliorent. Dans tous les autres endroits où je suis allé, je n’ai jamais vu de camion-citerne. Je suis allé à Paris, je n’ai pas vu de camion-citerne. […] Il n’y en a pas parce que l’État joue son rôle. Je t’ai dit au début que notre État fait défaut. Mais les choses sont en train de changer.

1.4. Une économie de la prédation ?

22On pourrait évoquer, à la suite de Veblen, une économie de la prédation. La prédation, en économie, selon la définition de Galbraith (2006, p. 93) reprenant Veblen « constitue une phase de développement de la culture d’une société, atteinte dès lors que "les membres du groupe adoptent l’attitude prédatrice (c’est-à-dire rapace) comme attitude spirituelle permanente et orthodoxe ; [que] la lutte est devenue l’indice dominant d’une théorie courante de la vie ; [que] le sens commun en arrive à juger des gens et des choses en vue du combat" ». Il ne s’agit donc pas uniquement des stratégies spécifiques par lesquelles les grandes entreprises arrivent à s’approprier les ressources de petites entreprises (ou à les détruire par des prix prédateurs). La dimension prédatrice renvoie également en partie au fait que les ressources naturelles soient considérées comme une proie facile, indépendamment des conséquences de cette appropriation, en particulier écologiques.

23Un autre mécanisme de la prédation est lié à l’accumulation privée des ressources et finances publiques. C’est notamment ce qui définit l’État patrimonial, dans lequel la corruption n’est pas un simple élément (ou une anomalie) du système mais bien le cœur du système de prédation car elle en permet le fonctionnement. Ce pan du système renvoie, dans notre enquête, aux allusions à des caisses noires de financement des campagnes électorales lors des opérations de privatisation ou de Partenariat Public-Privé mais également au fait que la COMPESA est décrite comme un « réservoir d’emplois ».

24On peut enfin souligner le fait que l’État s’approvisionne à des coûts très élevés en matière de solutions alternatives. Les contrats pour obtenir des désalinisateurs (par osmose inverse) dans l’intérieur de l’État sont en effet très onéreux, pour une solution qui en outre, nécessite un entretien important. Il en va de même pour l’eau des camions-citernes et, de fait, on observe un fort transfert d’argent public vers le secteur privé.

25Les ressources publiques sont ainsi malmenées trois fois : d’abord par l’absence d’impôt sur l’eau prélevée, ensuite par l’absence de consommation de l’eau du réseau public par les clients et enfin par l’achat de ressources alternatives par l’État lui-même, ressources échappant elles-mêmes parfois aux obligations légales.

26Les différents secteurs décrits supra ont tous connu le même schéma de développement : une poignée de pionniers sentant la bonne affaire défrichent le terrain, puis on assiste à une multiplication de la concurrence avant que ne survivent que les plus solides. Le même schéma se retrouve aujourd’hui dans l’essor des désalinisateurs, créneau sur lequel opèrent des producteurs locaux, bénéficiant des appels d’offre du Gouvernement régional. Dans l’ensemble des discours justifiant le lancement de leurs activités, les entrepreneurs que nous avons rencontrés soulignent l’importance du profit et l’abondance de la ressource naturelle à leur disposition. Ils ignorent d’ailleurs rarement qu’ils contribuent à une raréfaction de la ressource mais ils s’exonèrent de toute responsabilité en soulignant l’absence de mesures suffisantes des pouvoirs publics.

27Il faut donc désormais examiner de plus près cet acteur central qu’est la COMPESA, entreprise publique concessionnaire du réseau d’eau dans la plupart des municipalités de l’État du Pernambuco.

2. Une compagnie régionale discréditée mais en plein essor économique

2.1. Une croissance retrouvée

28La COMPESA est une entreprise dont la trajectoire est un révélateur majeur de l’état de prise en compte des questions d’eau et d’assainissement dans la RMR. Elle est une entreprise publique (contrôlée par l’État du Pernambuco) qui a souffert d’un long sous-investissement dans les années 1980 et 1990. Durant ces deux décennies où la situation économique est mauvaise et où les pressions à la privatisation sont puissantes, la COMPESA ne se révèle plus capable d’assurer un service de qualité. À la fin des années 1990, il ne s’en faut d’un rien pour que l’entreprise soit privatisée. La reprise de la croissance économique dans les années 2000 et l’arrivée d’une nouvelle génération de gestionnaires incarnée par son président Roberto Tavares et un ensemble de cadres accédant aux plus hautes responsabilités, va modifier la donne. Bénéficiant d’une croissance économique qui repart et surtout de la mise en œuvre de nouveaux barrages (dont Pirapama), la COMPESA voit son chiffre d’affaires repartir nettement à la hausse.

29Les nouvelles méthodes de gestion interne, calquées sur celles que le gouverneur Eduardo Campos avait mises en place au niveau régional et inspirées du nouveau management public5, donnent un nouvel élan à une partie des salariés du groupe (notamment les plus diplômés) tandis qu’elles suscitent des résistances sur le terrain. Dans cette nouvelle configuration, la COMPESA demeure une entreprise fragile. Elle souffre d’abord d’un grave déficit d’image au sein de la population, notamment parce que les individus/clients considèrent qu’elle ne remplit pas sa mission de service public. Les problèmes de compteurs et de factures ubuesques sont un exemple de cette réalité. Ensuite, elle manque de personnel de terrain de bon niveau, notamment en ce qui concerne la connaissance des réseaux. Les immenses travaux de modernisation des canalisations ne changent que peu à peu la donne. L’exécrable qualité du travail réalisé à Boa Viagem début 2015, par lequel les voies de l’avenue Conselheiro Aguiar ont été très mal refaites est symptomatique : la COMPESA sous-traite le travail qu’elle ne peut pas elle-même prendre en charge. Enfin, la COMPESA, comme nombre d’entreprises publiques brésiliennes, n’échappe pas aux soupçons de participation aux financements illégaux des partis politiques. Les faits relatés par la presse en avril 2015 ne sont qu’un des nombreux exemples de cet état de fait.

30Ce n’est donc pas un hasard que la COMPESA n’ait pas elle-même pris en charge les travaux liés à l’assainissement qui sont faits dans le cadre d’un PPP pour lequel l’entreprise Odebrecht Ambiental a été choisie. D’une part elle ne disposait certainement pas de la main-d’œuvre et des moyens nécessaires pour mener ces travaux. D’autre part, son image dégradée n’aurait pas facilité la réalisation des travaux qui nécessitent dans certains cas une importante collaboration de la population locale. D’une façon étonnante, lors des premiers mois, c’est la COMPESA elle-même qui a été chargée du suivi de l’avancement des travaux (avec un système de ponctuation et de pénalités). Lors d’un entretien avec l’une des responsables du suivi, on pouvait donc percevoir toute l’ironie de la situation avec la COMPESA contrôlant la qualité du travail effectué par Odebrecht Ambiental de façon assez inflexible, image inversée du travail qu’elle-même fournit au quotidien.

31Ainsi se révèle côté pile une entreprise en essor économique (ce que soulignent les indices de son chiffre d’affaires, gonflés par l’augmentation de l’eau disponible suite à la mise en service de nouveaux barrages), en lutte contre les sources rivales d’approvisionnement (notamment les camions-citernes) et également contre les mauvais payeurs et les grands clients qui s’étaient déconnectés du système. Côté face, la COMPESA ne réussit pas à assurer de façon satisfaisante le service d’approvisionnement en eau et se trouve régulièrement contestée pour la médiocrité du service fourni, que ce soit dans le suivi des réclamations des clients, en termes d’intermittence de l’approvisionnement ou en matière de qualité d’eau à cause des contaminations liées à l’usure des canalisations ou aux branchements clandestins. Comme le souligne Mariana, une cadre opérationnelle de l’entreprise :

Aujourd’hui nous disposons de peu d’équipes de la COMPESA qui s’occupent des fuites ou des ruptures de canalisations […]. C’est une chose que la COMPESA a décidée il y a déjà longtemps, à savoir que ce n’est pas son activité principale et qu’elle devait la sous-traiter. Au fil du temps, les personnes sont parties à la retraite, ont quitté l’entreprise et ont été remplacées. Elles ont été remplacées directement par les équipes sous-traitantes : avec le plombier, son adjoint, aujourd’hui tout est sous-traité. De façon systématique mais sous la supervision de la COMPESA.

32Enfin, c’est une entreprise scindée entre ceux qui adhèrent au discours modernisateur basé sur le nouveau management public et les employés de terrain, notamment le syndicat des travailleurs des entreprises de services urbains, beaucoup plus critiques sur ces évolutions.

2.2. Notre terrain avec la COMPESA. Un retour réflexif

33La COMPESA a été un acteur important pour notre recherche. Il est quelque peu difficile de l’identifier comme un acteur collectif cohérent puisque nous avons pris des contacts dans différents services sans nécessairement utiliser la médiation des entretiens précédents. Cette ouverture à nos demandes, ce souci d’une certaine transparence a été constant, même si, comme dans tout travail de terrain, nous avons essuyé quelques refus d’entretien ou nous sommes vus dénier l’accès à certaines données.

34Nous avons rencontré une large gamme d’acteurs, que ce soit en termes de services (services sociaux, services commerciaux, services techniques, services de planification) ou de hiérarchie (de la base jusqu’aux directeurs de services centraux). Nous avons également procédé à quelques visites de terrain, notamment dans la station de traitement Castello Branco ou dans des antennes éloignées. Cette dispersion géographique et thématique est à la fois une richesse pour l’enquêteur mais elle rend plus difficile l’analyse des données recueillies, les réalités évoquées en entretien étant très différentes lorsqu’on discute avec un chimiste ou un commercial. Nous n’avons en effet pas cherché à mener une enquête sur l’entreprise elle-même mais bien sur son rôle dans le système d’approvisionnement en eau dont elle reste l’acteur central. Or, avec le recul, il semblerait nécessaire de comprendre l’entreprise également en fonction de ses tensions internes. N’ayant pas spécifiquement traité cette thématique, nous émettrons quelques hypothèses sans prétendre rendre compte de toutes les dynamiques qui la composent. Précisons enfin que, lorsque nous évoquons la COMPESA dans les lignes de l’ouvrage, cela se réfère soit à des faits avérés dont l’entreprise a la responsabilité soit au discours tenu par les dirigeants de l’entreprise (notamment en termes d’objectifs).

2.3. Une entreprise au cœur du déni

35Pour synthétiser les données recueillies, nous avons choisi d’insister sur les registres de justification des acteurs (Boltanski et Thévenot, 1991) afin d’émettre l’hypothèse d’un déni de réalité.

36D’abord, nos interlocuteurs sont souvent poussés à se justifier (d’eux-mêmes ou à cause des questions de l’enquêteur) devant certaines piètres performances de l’entreprise notamment lorsque les entretiens se produisent en période de rationnement. Ces échecs sont parfois minimisés ou rejetés comme étant liés à des facteurs exogènes. L’autre manière de se défendre est de mettre l’accent sur les performances quantitatives : les données statistiques et notamment l’amélioration généralisée des indicateurs de performance apparaissent comme l’argument central de la qualité du travail mené, nous y reviendrons.

37Ce mode de justification se double d’une réelle méconnaissance de la situation sur le terrain. On aurait pu croire, lors des premiers entretiens, que cette méconnaissance était accidentelle. Mais au fur et à mesure des entretiens et devant la répétition de cette « méconnaissance », il nous a plutôt paru qu’il s’agissait d’un déni de réalité, largement entretenu d’ailleurs par le recours au discours quantitatif.

38Enfin, ces discours s’accompagnent d’un réel optimisme sur le futur de l’entreprise. Il ne s’agirait finalement que d’adapter la communication de l’entreprise afin de reconquérir l’estime des clients pour que la (présumée) bonne situation économique de l’entreprise aille de pair avec l’amélioration de son image. En adaptant une formule appliquée par Olivier Godard (2005) au développement durable (réduction, affadissement, mystification), on peut dire que le discours dominant de la COMPESA repose sur trois piliers : la méconnaissance, le détournement et la mystification, ces trois registres n’étant pas exclusifs mais bien solidaires entre eux, formant une logique de déni de réalité.

Méconnaissance

39La COMPESA applique depuis de nombreuses années du rationnement dans l’approvisionnement en eau. Les données sont accessibles (cf. chapitre 1) et connues de tous. Ce rationnement est donc une forme de production courante de l’entreprise, avec des conséquences pratiques majeures pour les usagers, comme nous l’avons vu par ailleurs. Certains services produisent des données (calendriers) qui sont communiquées aux médias en temps de « crise ». Nous ne discuterons pas ici la fiabilité de ces calendriers. Le terrain nous a révélé des rationnements non annoncés à plusieurs reprises.

40Or, malgré cette existence indéniable, les discours recueillis tendent à ne pas le prendre en compte ou, quand ils le mentionnent à le renvoyer du côté de l’accidentel. C’est par exemple le cas du discours de Luciana, cadre dirigeante qui donne comme facteur explicatif l’absence de pluie :

C’est pour cela que nous sommes de nouveau entrés dans un cycle de rationnement. Mais même nous ne pouvions l’imaginer. Pourquoi ? Parce qu’il y avait beaucoup d’eau. Beaucoup d’eau qui arrivait pour régler définitivement nos problèmes. Mais le lit [du fleuve, ndlr] n’a pas été réapprovisionné. On a utilisé, utilisé, utilisé et l’eau n’est pas venue, alors qu’on utilisait, utilisait, utilisait. Et aujourd’hui, donc, on doit faire ce rationnement pour ne pas arriver à un point critique.

41Ce discours que nous avons déjà évoqué supra ne manque pas de surprendre le chercheur. On pourrait d’abord penser qu’il s’agit d’une attitude de « classe » liée au fait que les enquêtés ne partagent pas le vécu du rationnement des classes populaires des mornes. Cependant, dans le même temps, l’entreprise fonctionne depuis des années sur cette logique, avec des pratiques poussées et optimisées de rationnement etc. Il faut donc analyser le discours comme l’expression d’une logique structurelle du fonctionnement de l’entreprise, autant ou davantage que comme la conséquence de la personnalité des enquêtés. Le dernier entretien que nous avons mené en 2015 avec un haut responsable de l’entreprise a confirmé cette interprétation. Nous avions sollicité cet entretien parce qu’il nous avait semblé que ce nouveau directeur que nous avions croisé à d’autres occasions, était très au fait de l’état de l’entreprise. Or son discours, lénifiant, a démenti cet a priori favorable…

Détournement

42Le détournement renvoie, de notre point de vue, à une manière, plus ou moins élaborée et réfléchie, de botter en touche ou de contourner les questions concernant les problèmes d’approvisionnement (en termes de qualité ou de quantité). La première dimension de ce détournement renvoie à l’utilisation d’un discours reposant sur l’utilisation répétée de données quantitatives. L’introduction d’indicateurs dans le fonctionnement des administrations et entreprises publiques n’est bien entendu pas chose nouvelle. Par contre, le fait que ce soit développé un esprit gestionnaire (Ogien, 2013) qui imprègne l’ensemble des sphères administratives, transformant des problèmes de décision politique en simple application des principes de bonne gestion, est résolument nouveau. Au Pernambuco, le gouverneur élu en 2007, Eduardo Campos, a été à l’instigation d’une généralisation des principes issus du nouveau management public : il ne s’agit rien de moins que d’un « nouveau paradigme dans la gestion publique de l’État du Pernambuco : la gestion par les résultats » (Governo do Estado, 2011). Cette gestion par les résultats se répercute par capillarité dans l’ensemble des politiques publiques, à des niveaux micro. La COMPESA répercute ces objectifs dans tous ses services : si les commerciaux doivent s’assurer de la forte croissance de la facturation, les techniciens doivent réduire les pertes sur le réseau d’eau etc. D’un point de vue pratique, la définition des objectifs dans tous les services et à tous les niveaux hiérarchiques, avec une nécessité constante de justifier des résultats, surtout lorsqu’ils sont en deçà des objectifs, participe d’une volonté, portée par la direction, de transformer en profondeur la culture d’entreprise. Les entretiens portent la marque de cette quantification des résultats, avec une très forte tendance des interviewés à s’y référer.

43Or l’effet de simplification lié à l’indicateur pose problème, on l’a vu plus haut à propos des questions d’universalisation d’accès à l’eau, nous n’y reviendrons pas. L’autre usage important des indicateurs – et la plupart du temps de leur croissance – permet de tenir un discours résolument optimiste sur la nouvelle phase de l’entreprise, dont la croissance est indéniable. Comme le souligne son président,

La COMPESA a 41 ans, elle réalise un chiffre d’affaires de 1 milliard et 16 millions en 2012, une des rares entreprises qui arrivent à autant. Quand j’ai pris le poste en 2007, l’entreprise faisait un chiffre d’affaires de 495 millions et notre objectif pour cette année est de 1,140 milliard. J’ai beaucoup de fierté à le dire, à parler de chiffre d’affaires parce que c’est une entreprise contrôlée par l’État, c’est une entreprise de l’État qui ne verse pas de dividendes (Roberto Tavares, président de la COMPESA, Conférence publique, 2013, lancement du projet DESAFIO)

44L’une des fonctions de l’usage généralisé de cette rhétorique gestionnaire est de convaincre les salariés de s’impliquer dans le renouveau de l’entreprise après une longue période difficile où la survie de la structure était en jeu. Ce discours trouve d’ailleurs un écho important chez certains salariés, notamment les plus jeunes. L’existence de diverses primes de résultat agit comme motivation extrinsèque.

45Cette rhétorique quantitative renforce la méconnaissance des données de terrain sur la situation de l’approvisionnement réel. La croissance forte de la production d’eau liée à la mise en place de nouvelles ressources (notamment le barrage de Pirapama) crée un effet inévitable, celui d’une amélioration massive de l’ensemble des indicateurs de facturation, tout comme les investissements massifs dans les réseaux tendent à améliorer les indicateurs de perte. Ce discours permet donc de valider une représentation très optimiste de la situation, qui est très discutable, comme les multiples données recueillies à la fois sur l’approvisionnement présent et la dégradation de la qualité de l’eau recueillie tendent à le montrer.

46Lorsque nos enquêtés admettent un certain nombre de problèmes dans la distribution de l’eau, c’est néanmoins souvent pour euphémiser la responsabilité de l’entreprise. L’entretien suivant est ainsi révélateur. Il fait écho à un article paru dans la presse nationale qui présentait une recherche soulignant que l’eau des réseaux publics brésiliens contenait un grand nombre de substances indésirables (par exemple de la caféine, des pesticides etc.). L’écho de cet article n’a pas été négligeable, avec des reportages dans la presse locale. La ligne de défense de la cadre interviewée, Mariana, s’est basée à souligner que l’eau fournie par la COMPESA respectait les critères légaux et que les substances évoquées par la recherche (notamment la caféine) n’entraient pas dans la définition de la potabilité de l’eau.

J’ai déjà fait partie de la Direction de la qualité, j’y ai passé quelques années et j’ai toujours eu beaucoup d’intérêt et de plaisir que les personnes puissent travailler sur la COMPESA, en faisant des Masters, des doctorats… Ainsi, comme je sais que faire les analyses est une chose très coûteuse […], j’ai toujours fourni et j’ai toujours favorisé la divulgation, sous la condition que ce soit fait de manière responsable. Pourquoi ? Parce que l’image de l’entreprise, lorsque vous divulguez quelque chose, vous n’atteignez pas seulement la… Même pour revenir sur un malentendu, quand cela concerne toute la population, c’est compliqué. Donc, les titres, si vous les avez vus, les titres disaient cela : « La COMPESA fournit de l’eau non potable ». Point. Et que signifie potable ? Potable, cela signifie que l’eau répond aux normes de l’ordonnance 2914. […]. Si dans ce décret il n’y a pas de norme liée à la caféine, c’est que les scientifiques qui ont mené cette révision ne considèrent pas que la caféine est un contaminant qui mérite une quelconque attention. S’ils n’évoquent pas certaines drogues ou s’ils ne font pas référence à l’ammonium ou autre sur lesquels ils n’ont pas encore fait de recherche, c’est parce qu’ils ont considéré qu’à ce moment-là, ils ne pouvaient pas définir des valeurs minimales ou maximales autorisées. Donc aujourd’hui quand j’ai une demande de l’université, je demande « maintenant je veux voir le projet de travail de la personne afin de voir ce qu’elle va faire des données de la COMPESA ». Sans cela, je n’autorise plus rien.

47Ce raisonnement a été entendu à plusieurs reprises avec quelques variantes. Ainsi nos interlocuteurs soulignent que la COMPESA fournit de l’eau de qualité… tant que le réseau est en bon état et que des branchements clandestins ou des fuites ne contaminent pas l’eau qui circule (fuites et branchements qui sont nombreux dans les réseaux d’eau). Ce raisonnement se caractérise donc par sa cohérence logique, en déconnectant la question de la production de l’eau de celle de la distribution. Mais cette distinction entre le contenu et le contenant réalise une scission qui n’est pas tenable en pratique.

Mystification

48Enfin, certains acteurs de la COMPESA tiennent des propos qui s’apparentent parfois à de la mystification. C’est principalement le cas lorsque les plaintes des usagers concernant les problèmes d’approvisionnement sont assimilées à une insuffisante communication externe. D’une certaine manière, l’image dégradée de l’entreprise serait devenue le principal obstacle à son bon fonctionnement et il s’agirait maintenant de soigner la communication externe pour retrouver des clients. Cela vaut avant tout pour les populations les plus défavorisées, ciblées par les assistantes sociales recrutées par l’entreprise. Les programmes de rapprochement avec les leaders communautaires ont ainsi débouché en 2015 sur un événement en regroupant 250 autour de différents directeurs de la COMPESA lors d’une réception dans une salle des fêtes mobilisée pour l’occasion.

49Mais les mesures de communication cherchent également à atteindre les plus aisés. En effet, la COMPESA a entrepris une campagne de remise de dettes (liés à des impayés accumulés) visant à la fois les populations pauvres (lorsque des représentants commerciaux s’installent quelques jours dans une favela pour faire des propositions d’annulation ou de rééchelonnement) mais également des consommateurs aisés, lesquels ont parfois accumulé des dettes gigantesques. Des offres de remise très importantes – pouvant atteindre 90 % des dettes accumulées – ont été faites dans l’espoir de récupérer des grands clients (principalement des copropriétés) en leur demandant de se connecter de nouveau au réseau public qu’ils avaient pu délaisser. Comme le dit Julia, cadre du secteur commercial :

Il existait une lacune dans l’entreprise. Nous n’arrivions pas à toucher les copropriétés qui possédaient un puits. Pourquoi ? Parce qu’il existait une compétitivité de marché. Comme nous sommes une entreprise publique, j’ai essayé de montrer, par toutes les formes, quel était le problème et comment nous pouvions le minimiser. Nous avions un problème économique, du point de vue de l’entreprise, car nous n’arrivions pas à vendre.

50Cette campagne a été est suivie de la réalisation de quelques prélèvements dans les puits de ces copropriétés et d’analyses chimiques destinées à démontrer la meilleure qualité de l’eau fournie par la COMPESA. La perte financière liée aux remises de dette n’apparaît pas comme majeure au regard du nouveau flux de trésorerie permis par la récupération de ces clients.

51D’une manière plus générale, la « mauvaise image » est désormais présentée comme un obstacle pour le développement de l’entreprise tout en étant systématiquement coupée de ses causes structurelles (piètre qualité du service rendu depuis des décennies). Bernardo, directeur du secteur « Nouveaux business » en témoigne :

Q – Quel est l’objectif n° 1, prioritaire de la COMPESA ?
Bernardo – Cela a été l’objectif de l’année. D’ailleurs beaucoup de vos questions portent là-dessus. C’est la question de l’image.

52Plusieurs mesures sont mises en place pour transformer cette image. Le PPP s’est inscrit dans cette optique d’amélioration de l’image de la COMPESA, comme nous le confirme Bernardo :

Toute la partie de communication avec la société civile, c’est la COMPESA qui s’en charge. […]. Tout ce qu’il y aura de bon, la COMPESA en récoltera les fruits. […] S’il y a un problème, c’est aussi la COMPESA qui va devoir rendre des comptes. […] Cela a été dans une tentative le but de faire de la COMPESA l’actrice principale du processus.
Q – FOZ participe donc à l’amélioration de l’image de la COMPESA. […] Cela a été conçu aussi pour cela ?
Oui. Comme nous avons fait le pari que le projet aurait du succès, et il en a, nous l’avons fait de cette forme pour cela. Si on croit dans un projet qui va avoir un résultat positif ; il est fondé pour transformer l’image de l’entreprise.

53D’autres mesures sont envisagées avec la mise en place d’un comité notamment pour réduire le nombre de réclamations des clients (notamment par téléphone), et anticiper les problèmes soulignés par les acteurs institutionnels (comme le Ministère public) pour éviter qu’ils ne soient publiés dans les médias. Cela conduit ainsi à une transformation des priorités. Comme le signalent les entretiens, pour la COMPESA, l’objectif aujourd’hui n’est pas tant de supprimer le rationnement et le système de l’intermittence mais de faire en sorte que, quand il est annoncé, il soit effectivement respecté afin d’éviter que les clients pris de court ne soient mécontents. Les objectifs de service public (continuité, égalité, adaptabilité)6 apparaissent comme soumis à l’émergence d’une gestion fondée sur un couple croissance quantitative / communication.

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54Ce rapide tour d’horizon des acteurs économiques en place décrit ainsi la grande diversité des modes de distribution de l’eau à Recife : nombre élevé d’acteurs sur les différents segments ; importance de la dimension frauduleuse et des stratégies de prédation ; conception du service public mise à mal par la piètre qualité de l’entreprise concessionnaire d’une part et par la réalisation d’un PPP dont les zones d’intervention ne toucheront pas les zones populaires les moins accessibles, d’autre part. Ce magma ou cet empilement d’acteurs aux logiques variées est en tout cas la condition nécessaire au maintien d’un relatif statu quo, en ce que la gamme des solutions proposées (tarifs variés, options légales ou illégales) tend la plupart du temps à satisfaire la demande, en la discriminant socialement bien entendu.