1Lorsque nous avons entamé notre recherche de terrain en 2012, nous pensions qu’il serait aisé d’identifier des mobilisations locales autour des problématiques d’accès à l’eau et à l’assainissement. Nous avions en mémoire, d’une part, l’importante capacité de mobilisation des différents groupes sociaux recifenses, autour du droit à la ville. Au sein des classes populaires, des classes moyennes/aisées, ou encore à la jonction de celles-ci, l’histoire de la ville recèle de nombreux exemples de protestations collectives ayant abouti à une transformation des conditions de vie (Fernandes, 2004 ; Cary, 2006 ; Melo, 2011). Ainsi les habitants de Brasília Teimosa ont-ils réussi après des années de lutte à se maintenir sur place, dans un quartier littoral qui faisait et fait encore l’objet des convoitises des grands investisseurs (Vidal, 1998). D’une manière plus générale, les classes populaires ont réussi à obtenir pour 61 zones – 40 % des habitants sur 14 % de l’aire urbaine de Recife –le statut de ZEIS1 qui garantit la protection juridique de la zone et pose les bases d’une urbanisation (Carrière et de la Mora, 2014). Plus récemment, la mobilisation des classes moyennes et aisées a réussi à empêcher la construction d’un centre commercial en lieu et place d’un hôpital psychiatrique et de son parc (quartier de Tamarineira) ou à ralentir les projets d’urbanisation le long des quais et des anciens entrepôts à sucre (Cary et Melo, 2017). Enfin, comme nous l’avons déjà évoqué, en matière d’assainissement, Recife avait été le lieu de plusieurs expériences innovantes, allant de la mise en place d’« esgoto condominial »2 à la réalisation d’expériences d’assainissement intégré, notamment dans le quartier de Mustardinha, qui faisait suite à de nombreuses années de mobilisation des habitants dans une zone historiquement touchée par la filariose (Ferreira et al., 2015).

2D’autre part, le contexte général de dégradation de l’environnement dans la région métropolitaine de Recife nous semblait porteur en matière de mobilisations socio-environnementales. Les politiques d’industrialisation portées à la fois au Sud de la RMR (avec le complexe industrialo-portuaire de Suape et la raffinerie Abreu e Lima, entre autres) et au Nord (avec la construction d’une usine de la marque Fiat et d’un pôle pharmaceutique à Goiana) provoquaient des effets importants, à tel point que la fameuse station balnéaire de Porto de Galinhas se voyait envahie, non plus par les touristes, mais par les employés du port de Suape. Le constat univoque d’une dégradation de la qualité de vie en ville sous l’effet d’un réchauffement et d’une absence de ventilation (Nóbrega et al., 2011), les constats d’une augmentation sans précèdent du nombre d’automobiles en ville3 et d’un trafic automobile toujours plus chaotique étaient autant d’indices de mobilisations plausibles. En matière d’eau et d’assainissement, la conjonction de la sècheresse de 2013 et d’un rationnement encore plus sévère et la signature d’un PPP dessaisissant l’entreprise publique d’une partie de ses compétences créaient un climat favorable à une mobilisation des habitants ou des fonctionnaires concernés.

3Force est de constater que ces hypothèses étaient erronées. Certes, les syndicats des travailleurs des entreprises publiques de services urbains se sont bel et bien mobilisés pour s’opposer au PPP, lequel a eu droit à quelques courts instants des débats télévisés de la campagne électorale municipale de 20134. Certes, pendant la sècheresse, on a pu assister à quelques manifestations spontanées dans des quartiers touchés par le rationnement. Cependant, de manière générale, Recife ne faisait pas l’objet de demandes sociales massives en matière d’amélioration du réseau d’eau et d’assainissement. Comment expliquer cette atonie ?

4Il nous faut d’abord bien préciser notre propos. Les individus et les groupes réagissent aux problèmes liés à l’eau selon de nombreuses modalités, longuement illustrées dans les chapitres précédents. Une possibilité d’en rendre compte consisterait à reprendre le modèle bien connu « exit, voice, loyalty » (Hirschman, 1970). Si on adapte au contexte qui nous intéresse, l’« exit » consisterait pour l’usager de l’eau à se détourner du réseau d’eau public par l’emploi de sources d’approvisionnement alternatives ; la « prise de parole » à attirer l’attention sur ses dysfonctionnements, par des appels aux services des réclamations, par des manifestations ou pétitions pour réclamer l’amélioration du service ; enfin, la loyauté consisterait à continuer à consommer les services de la COMPESA, par fidélité à cette entreprise et par la croyance en sa capacité d’améliorer la distribution. Cette catégorisation présente cependant des limites liées aux spécificités du consommateur des services d’eau. Cela tient d’une part au fait que se priver d’eau au robinet ou investir dans un puits n’est pas aussi simple que d’acheter une autre marque en cas de mécontentement sur la qualité d’une marque d’eau en bouteille. D’autre part, comme la COMPESA n’est pas l’unique responsable des approvisionnements en eau, les infrastructures de l’État ou de la municipalité jouant un rôle majeur, les protestations peuvent viser d’autres acteurs que la COMPESA, en particulier les pouvoirs publics.

5Face à la diversité des approvisionnements alternatifs que les individus ont mis en place (eau en bouteille, camion-citerne, puits, désalinisateurs, citernes), le modèle de « loyauté » se révèle assez peu adéquat. La loyauté définie simplement consisterait à continuer à payer les factures et à ne pas quitter le réseau de l’entreprise publique. Or, très peu de ménages consomment exclusivement cette eau, dont on a vu qu’elle est souvent contaminée lorsqu’elle arrive au robinet. Cette consommation est souvent couplée, on l’a vu par ailleurs, à de multiples défections partielles liées aux canaux alternatifs d’approvisionnement (eau minérale, puits). Pour certains individus, certes assez peu nombreux (on a constaté un recul du nombre de personnes potentiellement branchées au réseau entre 2010 et 2000), l’eau de la COMPESA a certes été totalement abandonnée. Cependant, dans la pratique, il semble plus adéquat de raisonner en termes de continuum de stratégies d’adaptation.

6Dans cette sous-partie, nous souhaitons nous intéresser aux protestations, aux prises de parole face aux dysfonctionnements des réseaux d’eau et d’assainissement. Sans prétendre les embrasser en totalité, nous en esquisserons les principales formes. Nous nous pencherons d’abord sur la question des mobilisations au niveau des groupes d’habitants, avant de porter la focale sur les organisations d’appui (notamment les associations) et de mentionner l’exception du Ministère Public, très actif pour dénoncer les dysfonctionnements des réseaux (cf. infra). Enfin, nous nous pencherons sur les différents facteurs explicatifs de cette démobilisation, en nous appuyant sur nos observations et les entretiens réalisés.

1. Habitants et associations d’habitants locales : une résignation ?

7À l’échelle individuelle, les usagers peuvent d’abord manifester leur mécontentement en appelant les numéros de téléphone prévus pour ce faire par la COMPESA pour se plaindre du service (ce qui entrerait dans la catégorie « voice »). Ces réclamations sont nombreuses. Ces services dédiés aux consommateurs peuvent parfois être difficiles d’accès car le numéro (0800…) n’est gratuit qu’à partir d’un téléphone fixe, alors que beaucoup d’habitants ne disposent désormais que d’un téléphone portable, les lignes mobiles ayant connu un développement spectaculaire au Brésil. L’autre possibilité de manifester son mécontentement peut également consister à ne pas régler les factures ou n’en régler qu’une partie (par exemple refuser de payer la part « égout » lorsque ceux-ci ne fonctionnent pas). Ces impayés ont fait l’objet d’une attention très forte de la COMPESA ces dernières années.

8Qu’en est-il des protestations collectives organisées dans la durée, par lesquelles les acteurs donnent publiquement de la voix ? Nous entendons par là des mouvements aux répertoires d’action variés capables de maintenir la pression sur la COMPESA et les pouvoirs publics afin de faire valoir des revendications. Les associations d’habitants, avec le soutien de diverses organisations d’appui, ont obtenu des succès nombreux et significatifs au cours des dernières décennies. Certains quartiers ont réussi à avoir un accès à l’eau grâce à des financements extraordinaires venus d’un maire ou d’un vereador5. Cela renvoie à une actualisation des pratiques clientélistes décrites dans les campagnes brésiliennes au moment de la « République des Colonels » (Leal, 1946) – aujourd’hui ce rapport de clientèle rend compte d’un ensemble de promesses, faveurs et services consentis par les gouvernants ou candidats aux électeurs et reste fortement ancré dans les campagnes électorales locales. D’autres aires, comme Mustardinha ont été inclues dans les politiques publiques suite à des manifestations collectives répétées et ont bénéficié de programmes d’assainissement intégré. Pour autant, dans les années 2010, ces mouvements collectifs étaient nettement moins visibles. Ainsi à Brasília Teimosa, Waldir, représentant d’une organisation d’habitants, après avoir mentionné que « si tu te promènes aujourd’hui dans Brasília Teimosa, [tu verras, ndlr] que nous avons aujourd’hui environ 15 rues transversales avec les égouts à ciel ouvert », souligne cependant que les mobilisations sont en berne :

Question – Et la population est mobilisée autour des questions d’assainissement ou pas tant que cela ?
Waldir – Écoute, elle l’a déjà été bien davantage, pour être tout à fait franc et sincère, elle l’a déjà été bien davantage. Aujourd’hui Brasília Teimosa est dans la situation que tu as pu observer, les maisons ont plus d’étages car il n’y a plus de terrain. Là où il y avait une maison, aujourd’hui, il existe un premier ou même un deuxième étage ; ainsi malheureusement les personnes se sont accommodées de la situation. C’est quelque chose qui indispose, qui inquiète beaucoup les habitants.

9Les protestations collectives les plus courantes que nous avons recensées se caractérisent par un caractère relativement éphémère. Dans de nombreux cas, l’exaspération des habitants les conduit à bloquer la circulation automobile sur les grands axes près de leurs résidences. Des incendies de pneus et des barrages improvisés permettent de bloquer la circulation avant l’intervention des pompiers et des policiers. Ces évènements passent relativement inaperçus. Ils donnent lieu à un entrefilet dans la presse locale avec un bref rapport sur les causes de la mobilisation et parfois des témoignages d’habitants. Les articles signalent dans la majorité des cas que la COMPESA indique que le « problème » est en cours de résolution. Certaines protestations se révèlent plus originales, comme celle du 15 janvier 2015 où 70 habitants du quartier de Jardim Jordão construisirent des piscines en plastique improvisées devant la résidence du gouverneur de l’État, dans le centre historique de Recife6. En ce sens, elles reprennent des façons de faire habituelles des associations d’habitants dans les années 1990 et 2000, comme à Brasília Teimosa, autour des questions d’eau mais également d’urbanisme au sens large :

Waldir – Nous avons dû partir d’ici de nombreuses fois pour nous rendre devant la résidence du gouvernement régional ou à la COMPESA, […] en bloquant des avenues et des rues, en protestant afin que non seulement les questions autour de l’eau soient résolues mais également d’autres revendications à l’intérieur de Brasília Teimosa.

10Dans la favela de Caranguejo Tabaiares, on note également le fait que les habitants aient refusé de laisser la COMPESA mener à bien des travaux qui n’étaient pas considérés comme légitimes par les habitants, comme le raconte Rosa, assistante sociale de la COMPESA :

Rosa – Ils ont empêché l’équipe spécialisée de la COMPESA d’entrer dans le quartier et il y a eu des échauffourées avec l’équipe d’intervention… Car la communauté7 est organisée et à l’époque, la COMPESA allait installer le réseau uniquement pour certaines personnes. Elle n’allait pas universaliser. Enfin d’autres communautés, à l’instar de Caranguejo, ont des exemples similaires. Où la COMPESA a essayé d’implanter et la communauté ne l’a pas permis. C’était logique puisqu’il y avait des problèmes d’approvisionnement, parce qu’il était irrégulier ou parce que l’accès à l’eau n’était pas universel. Donc les communautés ont leurs justes motifs pour refuser.

11Odebrecht Ambiental a été confrontée à des problématiques similaires au début de ses actions. Comme le souligne Lisa, salariée :

On a commencé un travail dans les communautés, en incluant les zones que la partie opérationnelle nous signalait. Qui étaient celles où ils devaient entrer pour exécuter les travaux et où les communautés exerçaient une forte résistance. Par exemple, ils arrivaient et ne parvenaient pas à sortir car la communauté voulait que le camion revienne.

12Ces mouvements dirigés contre les entreprises passent complètement inaperçus médiatiquement. Ils peuvent conduire à des actions spécifiques des entreprises dans lesquelles les travailleurs sociaux sont chargés d’intervenir pour établir des médiations. Bien souvent, ce sont donc des actions destinées à fluidifier le dialogue – elles n’impliquent pas la résolution des problèmes récurrents même si elles peuvent contribuer à une meilleure compréhension de la complexité du terrain d’intervention.

13Pour conclure, alors que les classes aisées disposent d’une capacité à matérialiser leur mécontentement en faisant défection (et notamment en installant un puits dans leurs immeubles), ce qui représente un manque à gagner important pour la COMPESA, les mouvements de protestation collective sont plus fréquents dans les quartiers populaires mais leur dynamique s’est affaiblie ces dernières années. Un des facteurs explicatifs réside dans le déclin du poids local des ONG, qui ont historiquement soutenu la structuration des mouvements populaires à Recife.

2. L’effacement progressif des ONG

14La faible mobilisation de la société civile organisée (associations, ONG, partis politiques) autour des questions d’eau et d’assainissement est un fait significatif. La réduction du poids des ONG au Brésil est une donnée liée aux transformations structurelles du Brésil au cours des années 2000. Ces associations ont en effet perdu de nombreuses sources de financement. D’un côté, les financeurs internationaux (fondations, coopération internationale) sont moins enclins à financer un pays qui dispose de la septième économie mondiale en termes absolus. De l’autre, les financements nationaux tendent à privilégier une optique de projet relativement court-termiste et très spécialisée d’un point de vue thématique. De ce fait, les ONG (par exemple, FASE, ETAPAS, CENDHEC8 à Recife) qui étaient spécialisées dans un travail de structuration politique des mouvements populaires, c’est-à-dire autant sur des actions liées à l’éducation populaire et à l’organisation des revendications qu’à l’appui thématique spécialisé, connaissent aujourd’hui d’importantes difficultés. Elles subissent également la concurrence de différentes procédures / expériences de gestion décentralisée des pouvoirs publics qui traitent directement avec les représentants des classes populaires, comme le budget participatif. En conséquence, leur influence s’est nettement réduite et les réductions de budget ont conduit à des pertes importantes de personnel. Ainsi les ONG qui « formaient » les leaders communautaires à faire pression sur les pouvoirs publics pèsent-elles désormais d’un poids nettement moindre puisque les pouvoirs publics ont institutionnalisé des formes de représentation. On retrouve ce constat à la FASE locale, selon son directeur Bernardo :

La FASE, pas la FASE mais les ONG, je crois qu’elles vivent une crise sans précédent liée au redéploiement de la coopération internationale vers d’autres pays. On doit donc se battre pour des ressources publiques au sein du Brésil. Et disputer des ressources publiques avec certaines fondations n’est pas facile. […]. Par exemple, tu vois, Xuxa Meneghel. Xuxa est une présentatrice [de TV, ndlr] qui dispose d’une fondation. Pour elle, il est beaucoup plus simple d’obtenir l’appui de la société et même d’accéder [aux ressources publiques, ndlr], parce qu’elle travaille avec les enfants. Des institutions comme la FASE, dont la focale est moins claire, toutes ces organisations qui sont dans le champ de l’ABONG9, leur action n’est pas très claire du point de vue de la société, on ne sait pas trop quel est leur rôle, donc l’appui est plus difficile. Et pour obtenir des ressources publiques, mon ami, ce n’est pas simple. Parce que tu es en concurrence, par exemple, avec l’Université. Beaucoup d’appels d’offre publics, nationaux, exigent un niveau de connaissance technique tel que bien souvent seule l’Université dispose du savoir-faire pour être candidate à de telles subventions. Donc nous sommes pressés de tous les côtés.

15Outre cette dimension liée au contexte, pour les représentants des ONG, d’ailleurs, la principale cause du sous-investissement dans les réseaux d’assainissement est leur coût élevé par rapport à d’autres équipements urbains. S’ils notent des améliorations notables en matière d’adduction l’eau, le caractère invisible des réseaux d’assainissement joue en leur défaveur car il est moins facile de s’en prévaloir politiquement, comme le mentionne Bruno, un autre salarié de la FASE :

Une [autre raison, ndlr] est liée à une question historique, à savoir qu’il n’y a jamais eu un investissement tellement, disons, tellement massif, on peut dire, autour de l’eau. Parce qu’ici, il y a même un dicton qui dit que, comme l’investissement, par exemple, comme l’investissement de ressources dans les projets d’assainissement est enterré, il est invisible. Donc, comme il est enterré, les gens ne le voient pas et comme les gens ne le voient pas, cela ne rapporte pas de votes. Donc, […] l’investissement en eau a toujours été supérieur à celui pour l’assainissement alors même qu’on sait, alors même qu’on dit, alors même que c’est du bon sens, que les égouts et l’eau sont des choses complètement reliées.

16Ainsi, comme ces projets demandent des décisions politiques au plus haut niveau, la société civile organisée, tout comme les mouvements populaires, semble tenue à l’écart. Cela favorise la mise en place de projets caractérisés par un fort référentiel technique, assez loin des nécessités locales (comme les nouveaux barrages par exemple). Les solutions de plus petite portée ont moins de succès, notamment parce qu’elles n’ont pas démontré, par exemple en matière d’assainissement collectif des copropriétés, des résultats indiscutables10. De ce fait, comme le dit cet ancien responsable municipal : « Ce qui se passe est que ces processus de résolution ne sont pas, ou n’ont pas été des processus très participatifs, et ils finissent par prioriser quelques structures ».

17Du côté des ONG préoccupées par l’environnement – nous pouvons évoquer ici les principales à Recife : SNE11, ASPAN12, Centre Sabiá – les questions d’eau et d’assainissement sont certes importantes, mais l’assainissement urbain n’est pas la ligne centrale, au profit de thématiques plus axées sur la conservation des espèces ou la protection de certains espaces naturels. Les motifs de cette implication relative sont d’ailleurs proches de ceux qui conduisent à la marginalisation des ONG généralistes. Acselrad (2004, 2010) a bien montré que les ONG environnementalistes brésiliennes sont aujourd’hui largement axées vers l’État et beaucoup de ces organisations « tendent à donner priorité au pragmatisme de l’action effective plutôt qu’aux mesures démocratiques » (Acselrad, 2010, p. 106). De fait, beaucoup de leurs militants acceptent des postes dans les différents gouvernements locaux. En conséquence, les membres des ONG se sont éloignés des luttes sociales, ils sont moins activistes et plus techniciens, d’où la dénomination de « mouvement écologique sans racine », éloigné des thématiques de justice environnementale, comme d’ailleurs dans bien d’autres contextes nationaux (Martinez Allier, 2014). Les propos d’un ex-président de la SNE renvoient la responsabilité du côté des pouvoirs publics en ce qui concerne les faibles avancées en matière d’assainissement. Cela sonne d’ailleurs comme un motif d’excuse pour la faible mobilisation des ONG environnementalistes : « Le mouvement environnementaliste n’a pas réussi à faire face en ce qui concerne les égouts domestiques. Parce que c’est du domaine de l’État. Il est plus facile de faire pression sur l’État pour qu’il fasse pression sur le secteur privé que de faire pression sur l’État pour qu’il s’auto-pressionne ».

18La diminution de cet appui de long terme que pouvaient conférer les ONG dans la structuration des mouvements populaires doit être mise en parallèle avec le fait qu’à Recife, le Parti des Travailleurs a effectué trois mandats consécutifs à la tête de la mairie (2001-2012). Or, nombre des mouvements sociaux et populaires ont été des compagnons de route du PT lorsque ce parti était dans l’opposition. Dès lors, à défaut des mobilisations sociales et politiques qui étaient en berne, c’est du côté du pouvoir judiciaire qu’on a pu discerner de nouvelles actions.

3. Une action significative : le Ministère Public

19Le Ministère Public (MP) est une institution clé de la démocratie brésilienne dont on ne retrouve pas souvent l’équivalent dans d’autres pays. Son autonomie institutionnelle donne aux procureurs la possibilité de se saisir de différentes thématiques, notamment quand les institutions publiques qui en ont la charge ne défendent pas suffisamment l’intérêt public ou l’intérêt des citoyens13. Dans le cas de l’eau, l’antenne régionale du MP a manifesté une forte détermination notamment pour ce qui est des différentes irrégularités attribuées à la COMPESA. Des enquêtes ont été menées sur la question des compteurs d’eau individuels et notamment sur le problème de l’air dans les canalisations, qui fait tourner le compteur à vide et conduit à l’édition de factures extrêmement élevées. Des enquêtes ont aussi été diligentées en ce qui concerne les problèmes de salubrité de l’eau délivrée par des camions citernes illégaux dans l’intérieur de l’État. D’une manière générale, le MP a souligné l’insuffisante qualité de l’eau distribuée par la COMPESA et alerté sur l’absence de contrôle de nombreuses sources (ainsi, le MP a recommandé en mai 2016 l’interdiction des douches sur la plage de Boa Viagem, les analyses bactériologiques soulignant la contamination des eaux qu’elles puisent dans des puits peu profonds).

20Le Ministère Public a donné un grand coup de pied dans la fourmilière en rédigeant un communiqué de presse demandant à l’État régional de faire appliquer la loi, en complément d’une recommandation publiée au Journal Officiel le 12 mai 2015 : « Le Ministère Public du Pernambuco (MPPE) a recommandé à l’État qu’il fasse payer pour l’utilisation des eaux souterraines et qu’il contrôle le forage des puits artésiens ». À cette injonction légale le procureur en charge du dossier a ajouté un vrai réquisitoire contre les autorités publiques : « La demande de paiement pour l’utilisation de l’eau est inscrite dans la loi. Elle est obligatoire. Certains États, comme le Pernambuco, pour des raisons politiques, ne font pas cette demande. C’est une erreur. Cela correspond à une perte de recette. Et le gouvernement n’a pas le droit de renoncer à cette exigence de l’impôt. L’eau est un bien public et sa vente est obligatoire »14.

21Ces propos confirment ce que nos hypothèses de recherche ont mis en évidence, à savoir que la non-application de la loi en matière d’eau souterraine tient principalement à une question de volonté politique. Pour autant, cette ligne peut difficilement être justifiée par les autorités publiques exécutives qui ont contribué depuis des années à assimiler le problème du manque d’eau à des questions techniques et conjoncturelles (pluies insuffisantes, barrages, législation sur les marchés publics etc.). Notons que le MP est une institution relativement incorruptible et donc à l’abri de certaines vicissitudes de la vie politique brésilienne. À la différence de la presse locale, des élus et des ONG liés aux acteurs publics, il dispose donc d’une capacité d’énonciation publique du problème. Cela ne préjuge en rien, néanmoins, de l’action des pouvoirs publics par la suite.

4. Institutionnaliser ou désamorcer les revendications : les louvoiements des pouvoirs publics

22L’élection à la tête de la ville de Recife de maires issus du Parti des Travailleurs (João Paulo Lima e Silva puis João da Costa Bezerra Filho, de 2001 à 2012) a débouché sur un redéploiement des rapports entre le pouvoir municipal et les mouvements sociaux et populaires. D’un côté, et comme cela s’est observé au niveau national, les mouvements sociaux qui avaient appuyé les candidats du PT ont tendu à minimiser leurs critiques et leur posture d’opposition face à leurs anciens camarades de luttes. Cela n’a pas favorisé les mobilisations sociales, en particulier sur la question de l’eau. De l’autre, le souhait de faire de Recife une ville exemplaire en matière de participation a contribué à la mise en place de dispositifs destinés à rapprocher la population, en particulier la plus modeste, des instances du pouvoir. Le budget participatif a constitué un nouveau canal d’expression des revendications qui a évolué, au fil des années, d’un processus s’appuyant plutôt sur les groupes déjà formés au niveau des quartiers à un processus sollicitant plus directement les individus (notamment par le biais du vote électronique). Dans l’organisation de ce dispositif, l’exécutif municipal s’est révélé très actif (Cary, 2006 et 2007), et le budget participatif a incontestablement contribué à faire émerger des nouvelles figures et formes de représentation des couches populaires. Par conséquent, les mouvements les plus revendicatifs ou les moins bien armés du point de vue de la capacité à accéder aux sphères du pouvoir ont éprouvé davantage de difficultés à faire valoir leurs demandes. La difficulté s’est avérée encore plus importante en matière d’eau et d’assainissement puisque le coût et l’ampleur des projets en font des chasses gardées des maires locaux ou du gouvernement régional. La complexité des projets et de leurs montages financiers avec des financements croisés ne les destinent pas, effectivement, aux discussions portant sur des œuvres de moindre portée au sein du budget participatif.

23Dans un tout autre registre, les politiques d’accès à l’eau et à l’assainissement concernent également l’ensemble des projets immobiliers publics, destinés à reloger les populations en situation de risque (par exemple en bord de canal) ou touchés par de grands projets urbains. L’accès à l’habitat formel collectif apporte en théorie l’accès au réseau d’eau et à l’assainissement dont ces populations étaient bien souvent privées. Cependant, la conduite de ces expériences au cours de la dernière décennie n’a pas radicalement tranché avec les pratiques antérieures. En ce sens, le travail de recensement puis d’accompagnement des populations destinées à être délogées/relogées (par exemple, dans les ensembles résidentiels Via Mangue, construits pour compenser les habitats populaires détruits pour laisser la place à cette voie qui traverse la mangrove et dessert le centre commercial Shopping RioMar) est demeuré peu participatif et avec assez peu de procédures d’appui ou d’éducation aux exigences des nouveaux logements. On reste loin de l’effectivité des procédures d’assainissement intégré, recommandées par les instances nationales comme le Ministère des Villes et qui prônent une action simultanée sur l’ensemble des dimensions du logement. De fait, de nombreux habitants récemment relogés n’arrivent pas à faire face aux factures d’eau et n’ont guère d’autres solutions que de ne pas les honorer. Ce manque d’ambition des politiques de logement trouve des causes structurelles dans la priorité politique accordée à la croissance économique et soutenant la construction rapide d’ensembles résidentiels destinés aux classes populaires par différents financements nationaux (notamment Minha casa, minha vida). Dans les faits, ces programmes ont minimisé les dimensions collectives de l’habitat et n’ont guère favorisé la réflexion sur les solutions techniques retenues pour l’eau et les égouts, conduisant à une dégradation rapide des équipements.

5. Des actions palliatives des propres opérateurs

24Dans ce contexte de démobilisation collective qui va de pair avec une insatisfaction fluctuante des populations quant au service rendu, les entreprises concessionnaires doivent néanmoins renouer le contact avec les populations. Pour Odebrecht Ambiental, en effet, il est indispensable que les habitants coopèrent avec leurs équipes de travailleurs étant donné l’importance des travaux à mener sur les zones du PPP. Pour la COMPESA, l’enjeu est de limiter la perte de revenus liée au non-paiement des factures et ce d’autant plus que l’entreprise doit progressivement transférer les revenus liés aux égouts à son partenaire du PPP. Les deux entreprises opèrent également sous la contrainte législative, puisque des programmes sociaux sont exigés à destination des populations précaires. Ainsi la COMPESA a officialisé en janvier 2012 un nouveau service, intitulé Conseil de Responsabilité Sociale. Auparavant, la COMPESA recrutait, de façon externalisée, des travailleurs sociaux pour des interventions ponctuelles concernant de grands travaux. Au sein des deux firmes, ces nouveaux services d’assistance sociale sont de taille réduite (moins d’une dizaine de personnes) et mènent des actions parfois très ponctuelles, surtout dans le cas d’Odebrecht Ambiental (OA infra) dont l’existence à Recife est récente. L’analyse des entretiens menés avec certains travailleurs sociaux s’avère particulièrement intéressante en ce qu’ils convergent sur un même objectif : l’importance de conquérir les cœurs et de reconnaître les manques passés afin de pouvoir, littéralement, remettre les compteurs à zéro. In fine, le redémarrage du chiffre d’affaires est bien l’objectif central mais la possibilité de collecter les factures est liée à l’apaisement des tensions. Ce travail s’adresse avant tout aux leaders communautaires, recensés et identifiés comme les faiseurs d’opinion des favelas.

25Voilà ce que disent les deux salariés d’OA sur les débuts difficiles de leurs actions dans certaines aires :

Victor – Donc, ainsi, d’abord, il nous faut rompre la glace et c’est un gros travail car ils ont aujourd’hui la vision de leur réalité d’aujourd’hui. Pour qu’on puisse entrer et montrer qu’on est là pour changer cette image, pour commencer à faire avancer les choses (rires), c’est un gros travail.
Larissa – Beaucoup de travail, parce qu’en principe, ils n’ont pas très envie de discuter.
Victor – Même pas de parler.
Larissa – Ils voudraient que le service fonctionne. On a donc commencé ce travail, on a réussi à ouvrir cette brèche avec la communauté, on a permis que nos équipes entrent et fassent le travail et à partir de là on peut entamer un travail d’éducation environnementale.

26Le processus défendu est celui d’une démonstration de l’utilité sociale de l’assainissement. Renouer le dialogue et démontrer l’efficacité des équipes de terrain doit permettre, en théorie, que les populations incorporent l’importance de payer leur facture d’assainissement, notamment en insistant sur les questions de santé. Sabrina et Vanessa rendent compte d’un processus similaire en ce qui concerne leur travail au sein de la COMPESA. Pour Sabrina, « Maintenant, je rencontre, j’ai rencontré et je continue à rencontrer des exemples où la COMPESA n’est pas la bienvenue, où on vous accuse d’être le coupable parce qu’il n’y a pas accès à une eau régulière, parce que l’égout est troué, comme on se fait accuser, on détonne, on n’arrive pas beaucoup à avancer, j’ai des exemples comme cela… ». Vanessa évoque de son côté les ensembles résidentiels où les individus « ont été jetés » et ne comprennent ni leurs factures ni le fonctionnement des réseaux d’égout, faute de réunions d’information préalables avant l’emménagement pour ces populations très précaires.

27Pour Sabrina,

Donc, l’objectif principal est de réussir à mettre en place, à consolider un lien plus proche entre les communautés qu’on dessert et la COMPESA. Notre objectif comme Conseil de Responsabilité Sociale, ce sont prioritairement les communautés vulnérables, les usagers et usagères en situation de vulnérabilité. […]. Pourquoi ? Parce qu’historiquement nous avons une plus grande difficulté à communiquer. Historiquement ce sont celles qui ont le plus de problèmes en relation à la desserte en eau et au réseau d’égout et qui ont de fait besoin d’une action sociale de terrain pour renforcer le dialogue.

28La stratégie s’appuie principalement sur la création de liens privilégiés avec les leaders communautaires. Un programme intitulé « Connexion communautaire » vise notamment à diffuser, lors de réunions collectives avec ceux-ci, les informations permettant de traiter plus rapidement les demandes que ceux-ci sont supposés mieux identifier. Ainsi les réseaux d’interconnaissance doivent permettre de faire remonter plus rapidement les plaintes urgentes aux services techniques (par exemple, au lieu d’un appel au service par le biais du 0800, appel qui coute cher si on ne dispose pas d’un téléphone fixe, les assistantes sociales passent elles-mêmes l’appel et rappellent ensuite les leaders communautaires qui les ont alertées). La COMPESA espère ainsi démontrer une nouvelle capacité à agir efficacement.

29Au fond, cependant, c’est une responsabilité sociale très mesurée qui est mise en œuvre. Peu de moyens sont attribués aux actions. Comme le dit Sabrina, assistante sociale, « 90 % des actions que nous faisons utilisent les ressources de la communauté, utilisant la disponibilité des habitants qui se proposent à travailler avec nous, de forme bénévole et utilisant des partenariats avec des entreprises. » Les entreprises s’approprient les ressources bénévoles issues du travail gratuit effectué par les habitants en ce qui concerne l’information sur l’état du réseau ou encore la tenue d’opérations de communication pour lesquelles la mobilisation réalisée par les leaders communautaires est indispensable. Quant aux actions d’éducation environnementale, elles peuvent tourner à la caricature, comme en témoignent ces propos de Sabrina: « Nous voulons apporter des fleurs et de petites plantes d’ornement à planter pour que les gens de la communauté s'engagent à les arroser et à s’en occuper, pour voir si cela conduit les personnes à ne plus jeter des déchets… ».

30En retrait dans le discours des assistantes sociales, la logique commerciale reste prédominante car ces actions sociales s’accompagnent également d’actions commerciales importantes. La COMPESA a mis en œuvre le service « COMPESA dans mon quartier », qui consiste à tenir une permanence de quelques jours dans un quartier pour permettre à la population de se remettre en règle du point de vue commercial. Les remises de dette atteignent 90 %, l’objectif étant que les nouvelles factures soient effectivement honorées. Le raisonnement est marqué par une logique tournée vers l’efficacité : il est préférable de passer l’éponge sur des dettes dont on sait qu’elles ne sauront pas soldées pour se concentrer sur les revenus futurs en fidélisant les usagers. On espère ainsi que le don (effacer une dette) créera lui-même une dette (obligation morale de payer les factures à venir).

6. Conclusion : une perspective de justice environnementale

31Il s’avère fondamental de ne pas simplifier outre mesure la question des causes de la fragilité des mobilisations liées à l’eau. Au-delà des dimensions que nous avons abordées du point de vue du désamorçage des revendications collectives, d’autres facteurs entrent en jeu. Dans les zones connaissant des déficits importants depuis de longues années, les mobilisations s’affaiblissent sous l’effet de nombreux facteurs, variables selon la situation des zones : amélioration de la situation économique qui permet d’avoir accès plus facilement à des solutions alternatives, rattachement de zones aux grands programmes d’assainissement financés notamment par le Programme d’Accélération de la Croissance au niveau national, démarrage des travaux d’assainissement du PPP… D’une certaine manière, une déconnexion s’observe entre l’action collective et ses résultats effectifs puisque celle-ci ne produit pas nécessairement plus d’effets que son absence, d’autres facteurs exogènes pouvant conduire à la résolution partielle des problèmes.

32Si nous ne sommes pas comme les chercheurs marxistes qui dans les années 1970 guettaient avec insistance des luttes urbaines qui auraient dû faire converger les luttes sociales, il n’en reste pas moins que la discrétion des mobilisations autour de l’eau interroge le chercheur. Si les plus optimistes y liront la grande capacité de résilience des groupes sociaux face aux modifications majeures de leur environnement, d’autres ne manqueront pas de souligner que la dégradation rapide de celui-ci ne s’accompagne pas d’une mobilisation publique suffisante. Car si les individus font face par de multiples stratégies, la dimension publique du problème est constamment minorée.

33Ainsi, il nous semble possible et nécessaire de poser le problème en d’autres termes. Derrière le déni que nous avons qualifié supra, c’est également un problème de justice qui se pose. Le raisonnement en termes de justice, et plus précisément de justice environnementale, éclaire sous un jour un peu différent les processus en cours.

6.1. Qu’est-ce que la Justice Environnementale ?

34La thématique de la justice environnementale (JE) est née aux États-Unis avec des textes fondateurs notamment de Bullard (1983) insistant sur le lien entre l’exposition aux risques environnementaux et la condition de discrimination sociale touchant les populations : l’auteur s’intéresse en premier lieu au fait qu’à Houston, les populations afro-américaines sont davantage exposées aux déchets et notamment aux déchets toxiques.

35Le concept de justice environnementale peut ainsi difficilement être détaché des luttes sociales par lesquelles des populations s’élèvent contre les transformations en cours ou à venir de leur environnement. Ce concept revêt plusieurs dimensions dont Schlosberg (2007) a réalisé une synthèse convaincante en montrant combien la JE ne peut pas être assimilée uniquement à une défense de l’environnement mais inclut nécessairement l’équilibre des groupes sociaux en lutte, en particulier les minorités pauvres et indigènes. Ainsi, au-delà d’une simple question de distribution des risques environnementaux, il insiste sur les questions de reconnaissance impliquées par les luttes pour la JE, ainsi que sur les dimensions de capabilités (en quoi certains projets mettent en péril les modes de vie de certaines populations) et sur l’importance des dispositifs de participation aux prises de décision. Ces dimensions sont fortement imbriquées et les études menées en Amérique latine confirment l’importance de ne pas se limiter à la distribution des risques environnementaux et à l’exposition aux risques. Les travaux de Joan Martinez Allier (2014) vont dans ce sens en soulignant combien « l’augmentation des métabolismes sociaux de l’économie mondiale » provoque de nouveaux conflits sociaux dans lesquels la reconnaissance des identités locales et les revendications d’inclusion dans les décisions politiques sont centrales.

6.2. Application du concept à Recife

36À Recife, le concept a été relativement peu utilisé à l’exception de quelques travaux portant plutôt sur l’intérieur de l’État : eau et exposition aux égouts, contamination des résidus solides, communautés indigènes ou marronnes, marginalisation, conflits sur la terre et la délimitation d’unités de conservation écologique dans la RMR (Alves da Silva et al., 2013).

37La question de l’eau et de l’assainissement pourrait, de notre point de vue, être re-conceptualisée de manière à comprendre que c’est bien une question de justice dont il est question. En ce sens, il n’est d’ailleurs pas anodin que nombre des conflits se traitent par la voie judiciaire (sous l’impulsion notamment du Ministère Public). Si on reprend dans le détail les trois dimensions de la justice mentionnées par Schlosberg (exposition aux risques, participation, reconnaissance), que peut-on dire ? D’abord, du point de vue de l’exposition aux risques environnementaux, les injustices sociales sont criantes à Recife. Certes, l’eau peut aussi venir à manquer au robinet des plus aisés. Mais les principales victimes des maladies liées à l’eau résident dans les populations les plus précaires et boire l’eau insalubre du puits ou celle de la COMPESA, ou encore être exposé aux égouts à ciel ouvert est bien souvent associé à une forte précarité sociale, passagère ou structurelle.

38Du point de vue de la participation, les questions d’eau ne sont absolument pas discutées collectivement, étant centralisées au(x) plus haut(s) niveau(x). Les populations ont certes été sollicitées par le passé pour les expériences d’assainissement collectif afin d’assurer l’entretien des réseaux, souvent sous-dimensionnés, la participation apparaissant alors davantage comme un problème (entre voisins notamment) que comme une solution viable. La « parité de participation », notion introduite par Fraser (2003) pour illustrer la façon par laquelle les groupes sociaux pourraient s’exprimer également dans l’espace public et ainsi accéder à la fois aux ressources et à la reconnaissance, n’a été que rarement mise en œuvre à Recife, par le biais par exemple des expériences d’assainissement intégré lors du premier mandat de João Paulo, expériences de ciblage réussies mais rares (Ferreira et al., 2015).

39Enfin, du point de vue des enjeux de reconnaissance, le déni de la situation renvoie largement à un mépris de la situation sociale des plus démunis. La dénonciation morale des pratiques non-conformes se concentre sur les plus pauvres, accusés de polluer et de gaspiller au mieux par ignorance, au pire par légèreté. Leur condition de sujet est niée par le quotidien indigne qu’ils subissent en l’absence d’eau ou d’assainissement (c’est là un déni de reconnaissance qui est aussi l’expression d’un mépris social). On pourrait ajouter que ceux dont les modes de vie sont les plus liés à l’eau (pécheurs, communautés de bord de fleuve) occupent également le bas de l’échelle sociale, leur mode de vie n’étant jamais considéré comme légitime, ce dont témoignent les opérations de relogement en immeubles collectifs.

40Ainsi, la triple négation (non-prise en compte de l’exposition des plus pauvres au risque, absence de participation, mépris social) ainsi mise en évidence apparaît comme le corolaire du déni public que nous avons mis en évidence supra. En ce sens, le caractère parcellaire des luttes observables doit être relativisé. L’absence de mobilisation constante ne s’avère pas être un indice de satisfaction croissante par rapport à la situation mais plutôt le révélateur d’une déconnexion entre les luttes et leurs résultats concrets. De fait, les facteurs expliquant l’amélioration de la desserte en eau et assainissement apparaissent tellement variables que la mobilisation citoyenne s’avère souvent peu déterminante.