1Recife est la capitale de l’État régional du Pernambuco, située dans le Nordeste du Brésil. 1,537 million d’habitants peuplaient la ville en 2010, population estimée à 1,617 pour 2015. Au cœur d’une région métropolitaine de presque 4 millions d’habitants, la ville est un haut lieu de l’histoire brésilienne, même si son importance politique et culturelle a décliné au XX^e siècle. La colonisation portugaise débute dans la région autour des années 1530 et c’est un siècle plus tard, avec la domination temporaire des Hollandais sur les lieux, que Recife prend de l’importance, remplaçant Olinda comme centre de la capitainerie du Pernambuco en 1639. Ville portuaire, Recife devra son développement à ses fonctions économiques, et notamment à son rôle central dans l’exploitation de la canne à sucre et dans la traite des esclaves venus d’Afrique. Si la croissance démographique et l’industrialisation ont transformé le paysage urbain, les traces de ce passé demeurent car Recife s’est construite par absorption progressive des engenhos, usines de transformation de la canne, qui étaient reliées par des routes au port. La concentration foncière reste particulièrement forte et Recife a fait l’objet de nombreuses études pour la spécificité des formes de la ségrégation socio-spatiale, sur lesquelles ce chapitre va s’attarder quelque peu.

1. Recife, ville-centre d’une métropole pauvre

1.1. Une métropole hétérogène

2Les dernières données du recensement (2010) donnent à voir un panorama très contrasté dans la ville de Recife, marquée par les inégalités. Ainsi, si le revenu moyen par tête d’un ménage s’élève à 894 Reais1, il est inférieur à 185 Reais pour le premier quartile et ne dépasse pas 840 Reais par personne pour 75 % de la population. En conséquence, l’indice de Gini qui caractérise les inégalités est particulièrement élevé, se montant à 0,68 pour Recife, soit le plus élevé des capitales régionales brésiliennes (Bitoun et Souza, 2015). Les inégalités ethniques demeurent particulièrement marquantes. Alors que les personnes « brancas » disposent d’un revenu moyen de 2 300 Reais, ce montant tombe à 850 Reais pour les « pretas » et 1 094 pour les « pardas »2. Les inégalités de genre restent importantes, les hommes recevant en moyenne 40 % de revenus en plus que les femmes. 7,1 % de la population de plus de 15 ans est analphabète. Notons enfin que la population vieillit. L’âge moyen s’élevait en 2010 à 33,7 ans à Recife contre 30,2 ans dix années auparavant.

3Si on prend en considération la RMR3, la pauvreté est encore plus importante. Le revenu moyen par foyer est ainsi inférieur de moitié à Jaboatão dos Guararapes par rapport à Recife. L’Indice de Développement Humain de Recife (0,772) est bien supérieur à celui de Jaboatão (0,717), de São Lourenço da Mata (0,653), ville qui abrite le stade construit pour les rencontres de la coupe du monde de football Fifa, ou encore d’Ipojuca (0,619), ville touchée par la croissance démographique autour du port de Suape.

4Dans la dynamique métropolitaine, Recife perd de l’importance en termes de population. Alors que sa population représentait 50,3 % de la RMR en 1980, ce chiffre est tombé à 41,6 % en 2010. Jaboatão est un pôle de forte croissance avec désormais 17,5 % de la population contre 10,2 % pour Olinda et 8,1 % pour Paulista.

5Le phénomène marquant des années 2000 s’avère être l’importance de la croissance économique locale qui a profondément transformé la métropole. Alors que Recife, depuis les années 1980, connaissait une perte d’attractivité continue et un déclin au sein de la hiérarchie des métropoles brésiliennes, les années 2000 ont été marquées par un net regain de croissance économique. Pour Bitoun et Souza (2015) deux dynamiques conjoncturelles en sont le symbole. D’un côté on observe un processus de réindustrialisation autour de pôles comme le Complexe industrialo-portuaire de Suape au sud, et celui comprenant une usine du groupe Fiat et un pôle pharmaceutique au nord, avec à l’ouest de grands projets immobiliers (construction du stade Arena Pernambuco et de l’ensemble résidentiel Cidade da Copa), ce qui dessine un arc métropolitain très dynamique. De l’autre, les politiques nationales (amplifiées au niveau local) ont favorisé l’augmentation du salaire minimum et le transfert de revenus par des programmes comme Bolsa Família4 (Rocha, 2014), tout comme un accès plus facile au crédit. Comme ces politiques ont été très favorables aux populations pauvres et aux bas salaires, de fait, la demande a été stimulée et la croissance économique a été de plus de 3 % par an sur la décennie 2000-2010. Dans ces dynamiques de croissance, la ville de Recife joue un rôle central de par la concentration des fonctions tertiaires et de commandement, même si les industries se localisent désormais dans les périphéries métropolitaines.

1.2. Entre ségrégation et fragmentation

L’importance de la ségrégation

6Ces grandes évolutions économiques n’ont cependant pas fondamentalement transformé le mode d’occupation très différencié de l’espace urbain. Elles ont nettement amélioré le sort des plus pauvres mais l’occupation urbaine n’a pas connu de transformation radicale. Si on cherche à en tracer les grands traits, on peut souligner deux points remarquables : d’importants contrastes sociaux, d’une part, une présence des populations pauvres dans la plupart des quartiers de la ville, de l’autre.

7En premier lieu, on observe des contrastes majeurs sur l’espace urbain. La richesse économique caractérise certains quartiers historiques (Graças, Casa Forte, rive gauche du fleuve Capibaribe), d’autres en forte croissance à partir des années 1950 (Boa Viagem et Piedade, quartiers des nouvelles élites, en bord de mer) ou certains quartiers d’occupation plus récente (par exemple, les ensembles résidentiels fermés littoraux au Sud comme Paiva). Ces zones abritent les professions intellectuelles supérieures et les cadres dirigeants mais également beaucoup de populations issues des classes moyennes. D’autres espaces, notamment ceux des mornes de la partie occidentale, apparaissent en contraste comme particulièrement pauvres (cf. cartes 3 et 4). L’augmentation de la population et l’importance des projets du secteur immobilier qui ont soutenu la croissance locale ont provoqué un double effet. D’un côté, on observe une densification, liée notamment au phénomène de verticalisation dont le bord de mer est le symbole, observable également dans les autres zones dites nobles de la ville, cette densification valant aussi pour les secteurs populaires les plus valorisés comme Brasília Teimosa5. De l’autre, la multiplication des projets immobiliers destinés aux classes populaires/moyennes, sous l’impulsion des programmes nationaux comme « Minha Casa, Minha Vida » a aussi conduit à des formes de dispersion, notamment sur les franges métropolitaines.

8En second lieu, on constate que les populations pauvres ont historiquement pu se maintenir, certes à des niveaux très divers, dans pratiquement l’ensemble des quartiers de la ville6. Cela renvoie à une importante capacité d’articulation des mouvements populaires avec certaines élites locales et notamment, pendant la période de la dictature, avec des membres des classes moyennes sensibles à la question sociale. Les luttes pour le maintien sur l’espace urbain culmineront en 1983 avec la mise en place des ZEIS (Zones spéciales d’intérêt social), puis celle d’un plan (PREZEIS) et d’un fonds pour leur régularisation foncière et urbaine (cf. carte 5). Ainsi, la ségrégation ne se limite pas à une opposition binaire (de type Nord/Sud par exemple), d’autant plus que de nombreux quartiers abritent des populations « intermédiaires » (quartier de Várzea par exemple). Certaines zones fortement valorisées du point de vue de la localisation, comme Brasília Teimosa, restent donc l’apanage des classes populaires grâce aux politiques publiques – en particulier le PREZEIS – ayant permis aux populations de rester sur place.

Métropole fragmentée

9Les grands projets urbains des années 2000 et 2010 n’ont pas été sans effets socio-spatiaux. Bien qu’ils n’aient pas remis en cause les matrices de la distribution socio-spatiale, ils ont renforcé la fragmentation urbaine. Ils ont attiré une main-d’œuvre peu qualifiée notamment dans le secteur du bâtiment. Ainsi la croissance économique autour du port de Suape, au sud de la RMR, a attiré des populations logées dans des conditions très précaires autour des industries, avec une explosion des problèmes sanitaires et sociaux. À des échelles moindres, des projets comme celui du centre commercial RioMar (quartier du Pina) ont déplacé des centaines d’habitants dans de nouveaux ensembles résidentiels publics bas de gamme. De même, la croissance d’ensembles résidentiels fermés a également pu alimenter une impression de sécession urbaine de la part de certaines classes moyennes/aisées. Les murs de protection des immeubles se sont peu à peu élevés et les formes de protection (grilles électriques, services de sécurité externalisés) se sont complexifiées, généralisées et renchéries. En ce sens, l’espace urbain est l’expression d’une fragmentation socio-spatiale (Prévôt-Schapira, 1999) qui revêt trois dimensions. En premier lieu, la discontinuité marque l’espace urbain, discontinuité symbolisée soit par les ensembles résidentiels aisés soit par des favelas dans les interstices de l’espace urbain. Cette discontinuité est renforcée par les contraintes propres à la topographie locale (fleuves et leurs rives, mangrove, mornes etc., autant de zones sous pression face à la croissance urbaine). En second lieu, la fragmentation renvoie à de multiples stratégies, répétées au quotidien, d’évitement de certains lieux ou de certaines populations : cela passe par des gestes banals (ne pas prendre une route qui a mauvaise réputation, ne pas s’arrêter aux feux rouges la nuit, prendre une tenue passe-partout lorsqu’on fréquente les espaces publics). On pourrait parler de « micro-fragmentation » tant elle structure de multiples actes du quotidien. En troisième lieu, la fragmentation est également de type politico-administratif : les limites municipales, les frontières politico-administratives des quartiers ne répondent pas nécessairement aux échelles d’intervention des projets nationaux ou régionaux, par exemple en matière de réseaux urbains. Les frontières de certains fiefs politiques investis au moment des campagnes électorales et où les jeux de clientélisme politique demeurent forts ne sont pas à sous-estimer puisqu’ils ont conduit à la construction de multiples (petits) réseaux d’assainissement indépendants les uns des autres au long des années.

1.3. Une métropole incomplète

10Pour certains auteurs, Recife apparaît aujourd’hui comme une métropole qui n’aurait pas achevé sa mutation. Si Recife a depuis dix ans récupéré le statut de première métropole régionale du Nordeste que ses voisines Salvador de Bahia et Fortaleza avaient sérieusement pu lui contester étant donné son déclin économique continu entre les années 1970 et 2000, elle apparaît néanmoins comme « une métropole régionale incomplète, périphérique et inégale » (Bitoun et Souza, 2015, p. 20). Le caractère « incomplet », serait lié, selon ces auteurs, au fait que la métropole en question ne dispose pas de l’ensemble des fonctions nécessaires à la macro-intégration de son territoire, en particulier en ce qui concerne l’organisation économique. De fait, le processus d’intégration de la RMR demeure incertain, avec des périphéries très distinctes. De même son caractère périphérique renvoie au statut du Nordeste, marginalisé dans l’organisation spatiale du Brésil, lui-même semi-périphérique dans l’économie mondiale. La dimension « inégale », quant à elle, ne souffre pas discussion en raison des contrastes sociaux qu’elle recèle (Carrère et de la Mora, 2014).

11Ce diagnostic doit cependant être affiné. Recife a pris, depuis les années 1990, le pli de la métropolisation, au sens d’une politique destinée à acquérir les atouts métropolitains7, notamment en développant plusieurs plans stratégiques destinés à lui conférer davantage d’attractivité nationale et continentale (plans métropolitains). Recife s’est aussi inscrite dans la politique de visibilité liée à de grands projets urbains (parc Dona Lindu de l’achitecte Niemeyer, accueil de rencontres de la coupe du Monde de football 2014 avec la construction d’un nouveau stade, politique de restauration et d’aménagement des quais du port de Recife) mais aussi de marketing urbain (« Recife, capitale de la participation »). Plusieurs pôles de développement économique ont fait l’objet de politiques publiques d’appui, comme le Porto Digital ou aujourd’hui le pôle pharmaceutique au Nord de la RMR (Cary et Melo, 2010 ; Melo, 2010 ; Melo, 2013).

12Cette politique de métropolisation a accompagné la forte croissance du marché immobilier local qui a bénéficié de l’importante verticalisation des zones nobles mais également de l’importante construction d’ensembles résidentiels de classe moyenne/populaire. Cette forte croissance n’est pas allée sans entorses à la législation existante, notamment dans les quartiers centraux. Tout un processus de spéculation foncière s’est également mis en place notamment parce que les propriétaires terriens – en particulier des marges périurbaines – ont fortement fait pression pour viabiliser les terres dont ils étaient propriétaires. En ce sens, on a assisté à la mise en place « d’une gouvernance entrepreneuriale dans laquelle la planification et la régulation sont remplacées par un modèle d’intervention fondé sur la création d’exceptions dans la législation et de procédures qui affaiblissent les canaux institutionnels de participation démocratique » (Bitoun et Souza, 2015, p. 28).

13Ce point n’est pas nouveau. Ana Maria Melo (2011) a bien montré comment s’est mise en place une double échelle de planification urbaine. L’échelle stratégique, liée aux grands projets urbains, concentre autour de la personne du maire et du gouverneur les quelques représentants des grands groupes économiques locaux qui ont bénéficié de l’incroyable dynamisme du marché immobilier. Les liens entre la presse locale et les constructeurs immobiliers ne sont d’ailleurs plus à démontrer et ont tendu à minimiser les entorses à la législation, comme dans le cas du projet autour du quai José Estelita, qui s’est soldé par une occupation des lieux par des mouvements sociaux locaux et un bras de fer judiciaire encore en cours concernant la légalité des procédures d’attribution de ces terrains centraux. Cette échelle stratégique renvoie à l’idée du « grand maire », soucieux d’inscrire son héritage dans l’histoire en marquant l’empreinte urbaine et en se distinguant des aires d’intervention privilégiées de son prédécesseur.

14Subsiste également une échelle participative avec des procédures comme les budgets participatifs (Cary, 2006), les Conseils ou encore le PREZEIS dans lesquelles l’expression citoyenne demeure fortement valorisée et permet au maire de gérer la ville en s’appuyant sur les mouvements populaires. Ces expériences ne représentent pas quantité négligeable car au-delà des budgets qui leur sont dédiés, elles jouent également le rôle de canaux permettant de relayer les revendications populaires et surtout permettent de légitimer l’action publique municipale sous l’argument de la participation et de la démocratie.

2. Les conséquences des disparités socio-spatiales sur l’eau et l’assainissement

2.1. Des services d’eau et d’assainissement inégalement répartis

15Ces contrastes socio-spatiaux provoquent des conséquences en matière d’accès aux services d’eau et d’assainissement. Il ne suffit en effet pas de dupliquer les inégalités sociales pour disposer d’un portrait complet des inégalités d’accès aux réseaux d’eau. En premier lieu, l’accès au réseau formel – de la COMPESA – dépend d’un certain nombre de considérations techniques liées à la localisation géographique et au type d’urbanisation. Le paysage urbain n’étant pas homogène, des quartiers pauvres peuvent être très bien reliés aux réseaux et des quartiers aisés ne pas en bénéficier. En second lieu, les calendriers de l’intermittence mis en place lors des périodes de rationnement semblent témoigner d’un souci d’égalité – tout le monde étant théoriquement touché – mais la position dans le réseau devient alors fondamentale (davantage de pression en début de distribution alors qu’en « fin » de réseau, celle-ci est bien moindre). Enfin, la qualité de l’eau, dans un réseau dont les canalisations sont dégradées et susceptibles de drainer des contaminants, va fortement varier indépendamment du niveau social des quartiers desservis : l’eau peut ainsi s’avérer très chlorée en début de distribution et de qualité moindre en « fin » de réseau. On peut aussi rajouter, pour ceux qui disposent d’un puits, le fait que la qualité des eaux souterraines est extrêmement variable selon l’aquifère concerné et le degré de salinisation ou de contamination.

16Cette complexité ne saurait masquer, cependant, que la dépendance à l’eau du réseau public est bien supérieure chez les populations précaires qui disposent de moins de moyens alternatifs de stockage et d’approvisionnement. En outre, la répartition des problèmes de santé liés à l’eau (dengue, filariose, diarrhées…) met en évidence une surexposition des zones pauvres (Prefeitura do Recife, 2014). Ces problèmes provoquent des inégalités importantes – on sait par exemple que les maladies intestinales provoquent des retards dans le développement intellectuel des enfants qui les subissent – et entrainent également d’importantes dépenses de santé. En ce sens, le coût de l’absence d’assainissement s’avère extrêmement lourd pour la société.

17Les données les plus récentes indiquent, pour Recife, un taux de couverture en eau de 83,27 % en de 38,69 % pour les égouts (ce qui signifie que moins de 40 % des eaux usées sont collectées). À titre de comparaison, la voisine Jaboatão affiche des données de 73,19 % et 7,19 % respectivement (Instituto Trata Brasil, 2016, d’après données du SNIS8). Ces données sont différentes de celles du recensement de l’IBGE (2010) qui indiquent que 59,8 % des recifenses disposent d’un assainissement adéquat et 39,9 % d’un assainissement semi-adéquat. Cela renvoie au fait que des toilettes existent au sein du domicile, indépendamment de la sortie et du traitement des eaux usées.

18Ces données, en outre, ne préjugent pas de l’effectivité du service. Les canalisations peuvent exister sans que l’eau n’y circule. C’est ainsi le cas pendant de nombreuses journées lors du rationnement instauré par la COMPESA. Les données infra proviennent de la COMPESA (citées in Ferreira et al. 2015) et rendent compte de la difficulté de l’approvisionnement des zones spéciales d’intérêt social9 (euphémisme pour les zones pauvres). Non seulement ces zones connaissent, comme l’ensemble de la ville en 2006, un système de « tournante » mais s’y ajoute un autre fractionnement de l’approvisionnement qui réduit encore davantage l’effectivité du service.

2.2. Une compagnie publique au centre des difficultés : la COMPESA

19Au cœur du fonctionnement des réseaux d’eau et d’assainissement se trouve la COMPESA. L’histoire de l’approvisionnement en eau de Recife est ancienne et c’est en 1837 que se crée la première compagnie privée, Companhia do Beberibe, qui met en place un approvisionnement à deux facettes. D’un côté, le réseau dessert les maisons des populations les plus aisées. De l’autre, un système de fontaines implantées dans différents quartiers permet de vendre directement de l’eau dans des seaux (Ferreira et al., 2015). Cette compagnie qui persistera jusqu’en 1912 ne réussit cependant pas à satisfaire les demandes et l’État créera pendant les décennies suivantes différents organes pour prendre en charge le problème de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement. Après la rédaction en 1968 du premier plan pour l’assainissement de la région métropolitaine, avec la collaboration des services de l’État, de l’Université Fédérale du Pernambuco (UFPE) et de la Superintendance du Développement du Nordeste (SUDENE), le lancement en 1971 du Plan National d’Assainissement (PLANASA) par le gouvernement fédéral conduit à la création de la COMPESA, compagnie régionale qui doit réaliser les grands travaux d’adduction et d’assainissement. C’est dans les 15 ans qui suivent que la COMPESA met en place le complexe système de distribution d’eau dans la métropole. Sous le mandat du Gouverneur Miguel Arraes (1986-1990), 250 000 habitants des mornes et de la ville « informelle » qui n’avaient pas initialement été prévus, sont reliés à ce système. Cependant, cela ne s’accompagne pas d’une croissance des ressources en eau disponibles et la COMPESA s’avère incapable de garantir l’effectivité du service, d’autant plus que les fonds nationaux s’assèchent avec la fin du PLANASA en 1982 (Ferreira et al., 2015). Après les sécheresses très aigues des années 1990, les difficultés de la COMPESA s’aggravent et la multiplication des puits privés en est un symptôme.

20L’assainissement restant le parent pauvre des politiques publiques dans les années 2000, la décision est prise en 2007 de réaliser les premières études devant déboucher sur la concession de l’assainissement à un consortium privé. Le Partenariat Public-Privé qui en a résulté est relativement inédit, puisqu’il concède l’assainissement à un opérateur privé (Foz, renommé Odebrecht Ambiental), en échange d’un investissement massif dans la remise en état et l’expansion du système d’assainissement de la RMR et de Goiana. Cependant la COMPESA garde la mainmise sur l’eau et sur l’ensemble de la facturation et de la relation avec les clients. Les travaux démarrent en 2013, après la publication du contrat de concession entre Odebrecht Ambiental et COMPESA le 15 février 2013. C’est dans ce contexte que nos travaux de recherche démarrent, avec une concession accordée pour 35 ans à l’opérateur privé qui s’engage à couvrir 81 % de la population du territoire en 13 ans10. Les coûts d’investissement sont de 3,5 Mds de Reais pour l’opérateur privé et de 1 Md pour les pouvoirs publics. Ce ne sont pas moins de 9 000 kilomètres de réseau qui devront être restaurés ou mis en place.

21En conclusion, Recife apparaît comme une métropole du Sud de taille moyenne, avec nombre de caractéristiques qu’on retrouve en Amérique du Sud : contrastes socio-spatiaux, opposition de la ville-centre et de ses périphéries, politiques de métropolisation incomplètes, forte pauvreté urbaine malgré des politiques destinées aux plus pauvres. Métropole régionale et non globale, Recife abrite pourtant un PPP majeur pour son réseau d’assainissement, signe du décalage entre la forte croissance économique des années 2000 et les problèmes sanitaires liés à l’eau et l’assainissement qui demeurent prégnants.

22Les chapitres suivants souligneront que ces problèmes sont alimentés par une vulnérabilité environnementale aigüe, liée entre autres, aux changements climatiques et à la géologie particulièrement complexe de la ville.