1Un certain nombre d’acteurs tendent à s’affirmer comme des professionnels du développement territorial, en se désignant d’une façon devenue systématique comme exerçant le métier de « développeur ». Cette activité renvoie à des statuts d’emploi divers (certains sont des postes de fonctionnaires, d’autres des contrats de droit public, d’autres encore des contrats de droit privé) ainsi qu’à une variété d’employeurs (administrations, collectivités territoriales, associations, agences, cabinets). Les tâches accomplies par ces acteurs, multiples et diversifiées, manifestent un certain flou que la professionnalisation s’efforce de dissiper. La vocation de ce texte est d’analyser l’articulation de la construction d’une identité professionnelle et du travail de définition de l’action publique à partir du cas de cet espace du développement territorial, espace aux contours flous, constitué lui-même de sous-espaces et de groupes différents mais rassemblés par un intérêt convergent à la territorialisation de l’action publique. Les frontières de cet espace paraissent élastiques, comme si le « développement territorial » avait vocation à englober une quantité infinie de problématiques, d’enjeux et de pratiques, « tout » pouvant finalement y être éventuellement rattaché, de l’aménagement de zones d’activités à la participation des habitants, de la formation aux infrastructures de transport, de la culture à la distribution d’aides à l’investissement, du tourisme au logement, du rural aux grandes métropoles, du service aux entreprises à la voirie, de la recherche à la communication, etc. Comme le souligne Howard Becker à propos des mondes de l’art, « presque tout peut répondre à une définition de ce genre pour peu qu’elle soit utilisée adroitement », c’est bien pourquoi l’analyse a intérêt à se fixer sur les « mécanismes de définition » (Becker, 1996). Si, dans le cas de l’art, ceux-ci sont multiples et opèrent dans plusieurs sens, ils se caractérisent, notamment à travers des entreprises de labellisation, par des logiques d’inclusion mais aussi d’exclusion. Dans le développement territorial, ces logiques d’exclusion semblent, au moins en première approche, assez faibles, l’espace du développement se caractérisant plutôt par le déploiement de mécanismes agrégatifs, le coût d’entrée pour apparaître comme un « acteur du développement » semblant assez faible. Pourtant, à y regarder d’un peu plus près, cet ensemble n’est pas aussi lâche et ouvert. On peut en effet y observer des mobilisations de praticiens cherchant à se faire reconnaître comme professionnels, mobilisations porteuses de processus d’unification et de durcissement des critères d’entrée (1).

2D’autre part, derrière le label partagé du développement sont en fait réunis des sous-ensembles qui sont plus juxtaposés que véritablement mélangés. Dans la perspective développée par Rue Bucher et Anselm Strauss, qui suggèrent de ne pas seulement définir une profession comme « le partage d’une même identité ou de valeurs communes » mais plutôt comme « un conglomérat de segments en compétition et en restructuration continue », « une coalition contingente de segments correspondant à des institutions différentes de travail, des statuts différents et à des associations diverses » (Bucher et Strauss, 1992), on peut constater des clivages entre les différentes sortes de praticiens, qui s’observent dans la désignation de leurs fonctions et de leurs objets mais plus significativement dans des entreprises de distinction opérées par les acteurs qui en spécifiant leurs compétences, contribuent à introduire de la différenciation, de la segmentation au sein du groupe des professionnels du développement, segmentation qu’il est utile de souligner car elle a également des effets sur les modes de production, d’instrumentation et de justification des politiques publiques (2).

E pluribus unum ? Les efforts de mise en forme et en ordre d’une profession de « développeur »

3Les rencontres, et tout particulièrement les congrès mis sur pied par des organisations à vocation fédératrice, offrent un point d’observation précieux de l’espace professionnel du développement territorial. Les congrès sont en effet des séquences dans lesquelles un collectif se donne à voir et propose de lui-même une image particulière, valorisée si possible mais en tout cas dessinée selon certains angles. Ne serait-ce que par leur ampleur (de 500 à 1 500 participants inscrits selon les cas), ils comportent un aspect identitaire interne mais aussi extraverti, voire démonstratif (un collectif est donné à voir) et cognitif (le développement mais aussi « les territoires » sont affirmés comme figures des politiques publiques, des problématiques sont mises à l’agenda). Les congrès sont en quelque sorte le vaisseau amiral d’une entreprise de représentation, de mise en scène d’un univers collectif qui ne l’est jamais autant qu’à cette occasion et qui existe d’ordinaire sur un mode plus fragmenté et dispersé. Les congrès des professionnels du développement offrent ainsi le spectacle légèrement paradoxal d’un univers collectif caractérisé par son hétérogénéité quoique laissant entrevoir des éléments d’une sorte de culture commune matérialisée dans un langage (relativement) spécifique et une certaine connaissance, directe ou pas, des protagonistes de cet univers. Les congrès sont l’occasion d’observer d’une part, les différentes catégories de professionnels qui s’associent à la question du développement territorial et dont la réunion donne à voir un ensemble flou (1.1). D’autre part, les congrès permettent de repérer les organisations qui s’efforcent de rassembler et de promouvoir certains de ces professionnels et pour lesquelles l’organisation d’un congrès constitue une sorte d’épreuve représentative par laquelle elles se donnent à voir comme un pivot de l’univers qu’elles contribuent en même temps à dessiner et à définir1. L’une des tâches de ces organisations est notamment d’affirmer et de distinguer la profession de développeur (1.2).

Le développement territorial, une nébuleuse hétérogène

4La diversité professionnelle des « acteurs du développement » est constitutive d’une gamme d’investissements différenciés dans cet espace d’action publique, de types de pratiques variées et d’une centralité inégale des politiques de développement dans l’activité professionnelle selon les catégories de participants. Notamment, ils ne vivent pas tous « de » cette problématique et des politiques publiques qui y sont associées, ou tout au moins ne vivent pas tous uniquement de cela. Leur rapport professionnel au développement est donc différent en termes de temps consacré, de place relative dans leur activité, mais aussi de dépendance économique. On peut schématiquement distinguer une première catégorie constituée par ceux qui participent au jeu du développement territorial de façon intermittente, parce que leur métier est composé d’activités multiples et/ou qu’ils s’intéressent aussi à d’autres sujets ; les élus sont la figure principale de cette catégorie, parallèlement aux cadres administratifs occupant les fonctions de direction les plus élevées (donc, souvent, les plus généralistes) à un niveau territorial donné. On peut y ajouter des professionnels dont le développement territorial est l’objet ou même la spécialité, sans pour autant définir entièrement leur identité et leurs pratiques professionnelles. On pense ici notamment à la figure des « théoriciens », qui se muent éventuellement en « théoriciens-praticiens », à l’image de certains consultants qui alimentent de façon parfois prolifique toute une série de publications professionnelles, semi-savantes et même, dans certains cas, savantes, en particulier des universitaires, dont les travaux accompagnent la territorialisation de l’action publique (Douillet, 2006). Leur identification professionnelle au développement territorial est donc plus relative (ils sont d’abord, par exemple, des enseignants-chercheurs) et leur dépendance économique moindre, comparativement à une autre catégorie que l’on se propose d’isoler ici comme correspondant au groupe professionnel en affirmation qui est au cœur de ce texte, et qui renvoie à des acteurs dont l’identité et les intérêts professionnels sont totalement définis en référence au développement territorial. Développeur, agent de développement, chargé de mission, chef de projet, animateur, sont autant d’appellations ayant cours pour désigner des fonctions ayant trait au développement territorial. Outre la variation des dénominations, d’autres facteurs de diversité (spécialisation thématique, taille de la structure employeuse, étendue du territoire d’intervention, positionnement hiérarchique, profil, types d’interlocuteurs et de partenariats pratiqués, publics visés par l’action, etc.) contribuent à entretenir un certain flou sur les contours autant que sur les contenus des métiers exercés par ceux qui se revendiquent comme des professionnels du développement territorial.

5Le flou contenu dans l’étiquette de « développement territorial » est ambivalent : l’élasticité de son interprétation permet la réunion, la discussion, l’affichage collectif d’acteurs qui sont très divers et assignent au développement des objectifs et des définitions différents2. Il permet donc de créer un collectif qui, régulièrement, s’objective dans des manifestations plus ou moins publiques et de promouvoir des biens cognitifs, des problématisations, des instruments mais aussi des groupes et des réseaux. La contrepartie du flou est qu’il rend le développement territorial et ceux qui s’en revendiquent plus difficiles à identifier. En effet, le développement territorial peut apparaître comme une notion fourre-tout, qui recouvre une variété de problématiques et de politiques publiques. Cet aspect enveloppant peut même être interprété comme l’indicateur d’une grande hétéronomie du développement par rapport à d’autres domaines d’action publique plus sectorisés, comme par exemple l’habitat, les transports, la formation, la recherche, la culture, autant de domaines qui sont volontiers présentés comme « participant » du développement ou y contribuant. Le développement territorial, à l’image de l’environnement, fait l’objet d’une « sectorisation incertaine » (Lascoumes, Le Bourhis, 1997). Quel est donc l’espace propre du développement territorial en tant que spécialité si tous les enjeux qui lui sont associés sont déjà pris en charge par des dispositifs d’action publique spécifiques ? En quoi consistent les métiers du développement territorial, où réside leur singularité, quelle est leur plus-value ? En d’autres termes, qu’est-ce qui pourrait justifier, pour des employeurs (par exemple des dirigeants de collectivités) éventuellement sensibilisés à certains enjeux du développement territorial, d’investir dans les services proposés par ces professionnels-là ?

6Les incitations sont donc fortes, pour lesdits professionnels, à valoriser leurs métiers, à mettre en évidence une supposée spécificité et valeur de leurs savoir-faire, bref à construire une image distinctive de leurs compétences professionnelles. Comme le soulignait Freidson, un des enjeux majeurs pour un groupe professionnel en cours d’institutionnalisation est d’attirer à lui une clientèle et de lui signifier sa capacité à résoudre ses problèmes spécifiques (Freidson, 1984). Ces incitations sont d’autant plus fortes que les approches défendues par les professionnels du développement et les pratiques dont se revendiquent les opérateurs les plus qualifiés tendent progressivement à se diffuser, voire à se disséminer dans l’action publique en général. Dans une note préparatoire aux États généraux des métiers du développement territorial pilotés par l’UNADEL, on peut lire que « les savoir-faire recensés en termes de capacités au diagnostic territorial, du travail sur projet, d’esprit de mission, de transversalité se sont échappés de la boîte à outils du développeur et se voient désormais appropriés/maniés par d’autres catégories de professions intervenant sur le local » (Poulle, 2003). Enserrés entre le risque de l’illisibilité et celui de la banalisation, les professionnels du développement sont donc amenés, pour défendre leur part de marché du travail, à soigner la présentation de leur offre. Il s’agit pour eux de procéder à la construction à la fois d’une identité et d’une légitimité professionnelles (sur la prégnance de cet enjeu, à propos d’une autre profession, voir Bouchayer, 1984).

L’affirmation d’une profession

7Les congrès permettent de repérer, parmi les organisateurs directs ou les partenaires, les principales catégories d’acteurs institutionnels qui participent à la structuration de l’espace du développement territorial. On distinguera une première catégorie constituée d’acteurs publics (administrations, organismes, entreprises publiques) dont les missions touchent directement, même si pas uniquement, le développement des territoires : la DATAR3, la Caisse des Dépôts et consignations, la Poste, la DG Politique régionale de la Commission européenne, diverses collectivités territoriales. Outre une participation financière aux rencontres des spécialistes des territoires, ces acteurs institutionnels participent aussi, pour certains, à la production de connaissances sur le milieu du développement et ses professionnels, à la diffusion d’informations sur les évolutions institutionnelles et procédurales de l’action publique, à la mise en lumière de certaines pratiques, méthodes, réalisations. Une organisation « satellite » de la DATAR, l’association Entreprises, Territoires et Développement (ETD), a longtemps4 joué ce rôle pivot de centralisation, communication et diffusion de données comme de « bonnes pratiques ». Il faut mentionner également la participation régulière d’universités, laboratoires et organismes de formation. Simultanément, l’espace du développement est aussi occupé par un certain nombre d’organismes et de groupements issus plus directement du groupe même des professionnels se désignant comme développeurs5. Un certain nombre de ces groupes ont un périmètre territorial et/ou une orientation thématique (par exemple le développement rural ou le développement social urbain). Un plus petit nombre démontre une vocation plus fédérative et s’apparente à de véritables associations professionnelles. C’est le cas notamment de deux d’entre elles, que les observations directes, les sources documentaires comme les entretiens conduisent à identifier comme les plus visibles, les plus connues et les plus actives. Il s’agit d’abord de l’Union nationale des structures de développement local (UNADEL), la fédération « historique » du mouvement du développement local née à la fin des années 1970, qui se révèle l’une des plus actives dans la production et la diffusion de supports de professionnalisation pour les développeurs et qui est aussi un partenaire régulièrement consulté par les pouvoirs publics. On retiendra également l’Association Rhône-Alpes des professionnels pour le développement économique local (ARADEL)6. Ces deux organisations sont activement engagées dans une démarche de professionnalisation du groupe des développeurs.

8Une dimension essentielle de cette démarche consiste d’abord à nommer les compétences, à rendre compréhensibles les métiers en en précisant les activités concrètes, les « tasks ». La définition des contenus de ces métiers participe en effet du processus de leur légitimation. C’est précisément dans cette dynamique, prenant acte des coûts associés au flou caractérisant ces métiers, que l’UNADEL a mis en place en 2001 une « Plateforme des métiers du développement territorial », qui a pour objectif de contribuer à « une meilleure connaissance et reconnaissance des pratiques professionnelles » (Plaquette de présentation de la Plateforme des métiers du développement territorial). Le travail des membres de la plateforme consiste à produire des outils de repérage des professionnels (profils, fonctions exercées, lieu d’exercice, employeurs, statuts) et de formalisation de leurs pratiques et de leurs compétences. Il s’agit ainsi de construire et de valoriser une cote des métiers du développement et de consolider le processus de professionnalisation en lui associant des préoccupations de carrière et de qualification (création d’un guide des formations, réalisation d’une bourse d’emplois). L’enjeu est aussi de contribuer à entretenir les professionnels en tant que groupe en durcissant et en diffusant une culture commune, qualifiée ici de « référentiel partagé ». Indice de l’intensité de l’incitation à identifier et présenter de façon « vendable » les compétences des professionnels du développement, les travaux coordonnés par la plateforme ont donné lieu à la production d’une dizaine de « référentiels ». On peut citer en exemple l’un des plus complets, produit par ARADEL. Ce sont ainsi huit « activités fondamentales », communes à tous les métiers du développement territorial, qui sont identifiées et desquelles découlent les « compétences clés ». Ces activités consistent à (dans l’ordre de présentation) : conduire des diagnostics territoriaux ou thématiques ; contribuer à la construction d’une stratégie de développement territorial ; concevoir, formaliser, conduire des programmes, contrats, procédures, projets opérationnels ; mobiliser les acteurs locaux, animer des réseaux ; conseiller et/ou réaliser des prestations de service et d’accompagnement des porteurs de projet ; construire et mettre en œuvre une stratégie de communication interne et externe ; contribuer à l’évaluation des politiques et des actions mises en œuvre ; réaliser une veille sur la réglementation, les outils et méthodes du développement territorial, l’environnement économique, politique, social, culturel (ARADEL, 2005).

9Nommer ses compétences, désigner les problèmes que celles-ci pourraient permettre de prendre en charge, c’est en quelque sorte s’efforcer de s’imputer un « rôle social ». On notera en outre, en sus de cet effort d’identification de savoir-faire particuliers, que les présentations du développement territorial sont souvent associées à des enjeux collectifs, à un intérêt général. Le terme même de développement apparaît normativement connoté ; P. Le Galès (1994) estime même que cette notion « véhicule une idéologie du progrès ». Les acteurs impliqués dans le développement territorial semblent ainsi s’attacher à relier cette spécialité à de nobles fins et à se présenter comme apporteurs de solutions à des problèmes collectifs. E. Hugues a montré que cette désignation d’un « rôle social » était une tendance observable chez les groupes professionnels en quête de reconnaissance de leur spécialité (Hugues, 1996).

10Les objectifs de ces démarches sont donc clairement d’imposer les praticiens du développement, tels que définis et représentés par ces organisations, comme un groupe professionnel (la généralisation, dans les discours des professionnels et de leurs associations, de l’usage de l’appellation de « développeur » pour désigner ces métiers et ceux qui les exercent s’inscrit significativement dans cette logique) et de leur assurer, autant que possible, une position dans un segment du marché du travail. Il s’agit ainsi d’ajuster la mise en forme des compétences défendues au marché sur lequel elles sont proposées. En l’occurrence, les employeurs potentiels des développeurs sont, en premier lieu et majoritairement, les collectivités territoriales. Il convient donc de rendre des métiers parfois flous (Jeannot, 2005) lisibles par des dirigeants de collectivités et notamment par les élus. G. Jeannot relève la multiplication, au sein des administrations territoriales, de « métiers flous » à la fois par leur objet et par le statut de ceux qui les exercent. Le développement local est désigné comme l’un des secteurs propices à ces métiers flous. La technicisation accrue de l’action publique, impliquant la maîtrise de procédures de plus en plus nombreuses, de savoir-faire partenariaux, constitue pour les développeurs une sorte de niche professionnelle. Il s’agit alors non seulement de rendre le contenu de ces activités identifiable et attractif mais aussi de le formaliser dans une fonction qui puisse être calée dans un organigramme.

11Les métiers du développement sont très majoritairement financés, directement ou indirectement, par des budgets publics, dans le cadre d’emplois publics ou d’achat de prestations d’expertise, de conseil. Il est d’ailleurs significatif qu’une des mobilisations des groupes professionnels concernés pour consolider leur statut ait à voir avec la reconnaissance de leur métier au sein de la fonction publique territoriale. En effet, un trait dominant du statut des professionnels du développement territorial est sa précarité : selon l’enquête sur les métiers du développement réalisée en 2004 par Profession Développement pour la DATAR, 78 % des « agents de développement » sont des contractuels (dont la moitié de droit public). De façon récente, le répertoire des métiers élaboré par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) se décline en 6 catégories, dont l’une s’intitule « Politiques publiques d’aménagement et de développement territorial ». Elle recouvre 28 métiers, dont 7 classés dans la sous-catégorie « développement territorial », qui sont identifiés à la catégorie A de la FPT. Si cette forme d’officialisation est perçue comme une reconnaissance par les représentants d’organisations professionnelles rencontrés, elle interroge cependant sur les conditions d’accès à ces positions pour les nombreux professionnels contractuels. Cette préoccupation à l’égard du marché du travail des développeurs est particulièrement visible dans les activités des organisations professionnelles. De façon significative, lors du 1er Congrès national des développeurs territoriaux organisé par l’UNADEL à Valence en 2013, onze ateliers étaient consacrés aux enjeux professionnels des développeurs, dans un contexte de mutations de leur environnement et de leurs conditions d’emploi, laissant affleurer insécurité et incertitudes. C’est pourquoi ces organisations s’efforcent de façon répétée de recenser les professionnels7, d’objectiver et de spécifier leurs compétences8.

12On a ainsi pu relever un certain nombre d’indices de la professionnalisation d’activités liées au développement territorial et des éléments de structuration collective produisant une forme d’unification (diplômes, associations professionnelles, publications, réseaux assurant la circulation de modèles, de référentiels, de méthodologies, d’analyses, espaces de socialisation tels que congrès et colloques) constitutive d’un groupe qui s’affirme comme un groupe professionnel revendiquant l’occupation de certains emplois et justifiant cette revendication par la mise en exergue de savoirs et de savoir-faire supposés distinctifs. Toutefois, derrière l’appellation générique de « développeur », des clivages apparaissent, incarnés notamment dans des spécialités différentes. La catégorie générale du développement territorial ne doit ainsi pas dissimuler les logiques de segmentation qui traversent cet univers professionnel et qui renvoient à des réseaux, des problématisations et des pratiques de l’action publique différenciés.

Un espace professionnel segmenté. La différenciation d’un sous-espace, le développement économique

13Significativement, le « référentiel des métiers du développement territorial » élaboré par l’association professionnelle ARADEL, alors même qu’il affiche comme objectif de proposer une représentation unifiée du métier de développeur, propose un approfondissement particulier consacré aux « connaissances spécifiques au développeur économique », signalant ainsi l’existence de spécialités dans le développement, spécialités qui renvoient elles-mêmes à des métiers bien particuliers, demandant des compétences spécifiques qui ne sont donc pas accessibles à tous les « développeurs ». ARADEL, association elle-même impliquée prioritairement dans le développement économique des territoires, a d’ailleurs édité, sur le même modèle que celui du référentiel, un document spécialement consacré aux métiers du développeur économique, dans lequel sont identifiées 10 « fonctions de base » (études économiques, création d’entreprises, développement des entreprises, accueil et implantation d’entreprises, immobilier d’entreprises, emploi et formation, élaboration de programmes, contrats ou procédures, gestion de programmes, développement de l’environnement économique, management du développement économique) dont on voit bien qu’elles dessinent un espace professionnel plus restreint et plus spécifique que celui du « développement territorial ». Nous nous intéresserons donc plus précisément au « développement économique » appréhendé comme un segment de l’espace professionnel du développement territorial et illustrant bien les logiques de différenciation à l’œuvre.

14En effet, derrière une désignation englobante et générique, et malgré d’évidents bénéfices escomptés de l’affirmation collective des professionnels, l’espace professionnel du développement territorial est aussi caractérisé par « la diversité, les clivages et les mouvements » (Bucher et Strauss, 1992) et se structure en sous-espaces qui sont un peu plus que de simples différenciations thématiques, en ce sens qu’elles impliquent des « définitions différentes des activités de travail » et, partant, l’énoncé de savoir-faire sélectifs et distinctifs introduisant une distance envers d’autres segments de la profession.

Un clivage social/économique

15Un aspect particulier de l’hétérogénéité du développement économique est la répartition, en fonction de l’approche du développement, de ses objectifs, des publics visés et également des moyens d’action privilégiés. En simplifiant quelque peu la diversité des démarches présentées et des acteurs qui les portent, on peut repérer deux pôles bien spécifiques qui se distinguent par leur « entrée » dans la problématique de l’économie territoriale, les instruments mobilisés, les fins recherchées, mais aussi le profil des acteurs, en particulier leurs qualifications professionnelles, ainsi que les réseaux institutionnels, politiques et économiques qui portent l’action publique. Une des principales faiblesses identifiées des politiques de développement territorial réside dans le cloisonnement des dispositifs et tout particulièrement dans la déconnexion routinisée entre les services de l’emploi d’un côté et ceux du développement économique de l’autre (Bouba-Olga, 2006). Le clivage entre les pôles de l’économie territoriale apparaît comme une constante dont la persistance défie les objectifs pourtant revendiqués dès le début des années 1980 d’avoir « une approche globale »9. Ainsi, alors même que le territoire est fréquemment célébré comme l’espace des possibles où peuvent s’abolir frontières, clivages et tensions dans un effort collectif œcuménique vers un « intérêt général territorial », l’observation au long cours des politiques de développement laisse apparaître une résistance de logiques que l’on peut qualifier de sectorielles. Le directeur de l’Aderc, l’agence de développement économique de Chalon-sur-Saône, emblématique du pôle « économique » du développement local, l’indique d’ailleurs, assez significativement : « On participe aussi au travail d’aménagement du territoire, à travers la reconversion de friches industrielles ou encore la réintroduction d’activités dans le quartier classé en politique de la ville. Là on intervient en tant que spécialistes du milieu économique, pour ne pas tout laisser au social » (entretien avec le directeur de l’Aderc).

16Chez les professionnels, le mode de qualification et de valorisation choisi par ceux qui se revendiquent du pôle « économique » se définit spontanément en référence à un pôle construit comme antinomique : le pôle « social ». Sans doute, le fait qu’une des modalités de relation entre les développeurs et « leurs publics » (les entreprises) prenne la forme de dossiers d’aides est ressenti comme un risque d’identification aux prestations d’action sociale et produit des incitations à affirmer fortement la distinction par rapport à ces métiers, emblématiques de la logique de guichet : « Il y a un deuxième volet qui consiste à se demander, quand on reçoit un dossier de demande, pourquoi cette entreprise demande de l’aide et quelle est sa stratégie pour les années à venir. Par exemple, si c’est une demande d’aide à l’investissement, on leur demande dans quels objectifs ça s’inscrit pour eux. Parce que c’est important pour nous comme pour l’entreprise de savoir dans quoi on s’inscrit et d’aider de manière complémentaire ou différente. Donc notre démarche c’est de suivre les interventions mais aussi de se poser la question du pourquoi on décide. Parce que dans les interventions économiques, vous avez deux méthodes : ça peut être la logique “vous y avez droit, on vous le donne”, ça je dirais c’est la logique CAF. Ou alors ça peut être de dire une fois que vous êtes passés par les acteurs économiques… ou que les acteurs économiques sont passés… parce que leur métier c’est un peu d’être les VRP de la politique qu’ils mettent en œuvre… donc une fois que l’entreprise a rempli un dossier de demande, de considérer qu’on est en pré-conseil. On est entre le conseil et le partenariat. C’est dire à l’entreprise “des gens vous ont proposé des aides, mais on peut aller plus loin ou autrement” » (entretien avec le directeur du développement économique au Conseil régional de Bourgogne). Cette façon de formuler la démarcation avec le « social », manifestement entendu comme stigmate, est donc produite par les développeurs économiques eux-mêmes. Elle dessine un modèle d’excellence professionnelle présenté comme plus valorisant parce que reposant sur des compétences spécifiques plus rares, plus distinctives et désignées comme porteuses d’une plus grande plus-value. À rebours de la fugacité de la relation avec les « guichets », les développeurs économiques valorisent l’inscription dans un temps plus long et la construction d’une relation plus durable avec les entreprises. Au caractère générique des prestations sociales, ils opposent leur capacité à proposer un traitement spécialisé et personnalisé. À l’accès automatique aux ressources publiques sur la base de droits objectifs, ils opposent une conception plus sélective, reposant sur la capacité des bénéficiaires à construire un « projet », leur rôle professionnel reposant précisément sur la compétence distinctive de détection et d’accompagnement de tels projets. Ici, la valorisation de savoir-faire professionnels en matière de construction de projets peut être mise en relation avec une évolution générale des politiques territoriales, aussi bien nationales qu’européennes, qui tendent à s’éloigner progressivement des logiques redistributives et compensatoires (i. e. « sociales ») de l’aménagement du territoire au profit des normes concurrentielles du modèle de la compétitivité des territoires (Taiclet, 2011), dont le « projet » est précisément un instrument significatif (Boltanski et Chiapello, 1999).

Un clivage économique/bureaucratique

17Au sein même du sous-espace du développement économique, on peut donc observer des « définitions des activités de travail » dessinant un modèle d’excellence professionnelle qui s’accompagne non seulement de la promotion de l’efficacité supérieure des façons de faire concernées, mais aussi d’une disqualification d’autres techniques ou approches pratiquées dans le monde du développement économique. Les entretiens laissent apparaître une forme d’homogénéisation des modes de présentation de soi, de description du travail, des objectifs, des méthodes, des qualités requises, des explications du succès, d’autant plus significative qu’elle se retrouve chez des professionnels rencontrés dans des régions différentes. Se dessine ainsi schématiquement un pôle associant le métier de développeur économique à la connaissance des entreprises, à l’accompagnement de celles-ci, à un travail sur le tissu économique du territoire et qui se distinguerait d’un pôle dans lequel le développement économique consisterait plutôt à administrer des procédures d’aides et de subventions et à procéder à des aménagements « physiques » (zones, terrains, bâtiments). Le directeur de l’aménagement du territoire au Conseil régional de Picardie déploie ainsi un discours très critique à l’égard de pratiques de développement en vigueur, trop répandues à son sens et « un peu à côté de la plaque par rapport aux enjeux du développement économique ». Il remarque ainsi : « L’enjeu c’est de créer les conditions pour améliorer l’environnement des entreprises et ça, ça ne repose pas forcément sur de l’argent. […] Ils veulent tous faire des zones d’activité et choper l’entreprise du voisin… plutôt que de se dire que la dynamique économique repose sur les entreprises qui sont présentes. Il y a quand même beaucoup d’argent sur l’immobilier d’entreprise, en gros on aide à faire des hangars… Et en développement territorial, il y a encore beaucoup qui sert à faire des places dans les villages… » (entretien avec le Directeur de l’aménagement du territoire au Conseil régional de Picardie).

18Nous avons recueilli chez ce fonctionnaire, mais également chez un cadre de la Direction générale des services et chez une chargée de mission responsable du Schéma régional de développement économique, des jugements très durs sur leurs collègues de la Direction de l’économie qui « continuent à faire tranquillement de l’action économique de papa », qui « se contentent de balancer des aides, leur boulot c’est d’instruire des dossiers » et qui « ont dû oublier depuis longtemps à quoi ressemble un chef d’entreprise ».

19On aurait donc un pôle « économique » et un pôle « bureaucratique » du développement économique, cette polarisation étant surtout construite par les discours des tenants du pôle économique qui, en défendant leur propre professionnalisme, déprécient les autres registres, d’autant plus dans des situations de proximité institutionnelle ou géographique. Les observations issues de notre échantillon ne laissent pas apparaître de correspondance systématique entre cette polarisation et les positions d’emploi occupées. Certes, les agences de développement économique et les cellules d’innovation sont des viviers privilégiés des tenants du pôle économique, mais on trouve aussi parmi ces derniers des fonctionnaires ou contractuels en poste dans des collectivités, où ils s’affirment volontiers comme des « modernisateurs ». Le cas des développeurs permet ainsi de montrer qu’une profession peut tenter de se construire au-delà de la différenciation des statuts d’emploi.

20Cette promotion du savoir-faire des développeurs économiques, semble ainsi indissociable d’une référence à d’autres méthodes qui seraient en quelque sorte moins professionnelles. Tout se passe comme si les développeurs économiques s’attachaient à estomper l’origine « publique » de leurs interventions en s’associant symboliquement « au privé ». Cette définition de l’excellence professionnelle par la connaissance des logiques de l’économie et l’ajustement aux modes de fonctionnement du secteur privé présente des affinités avec un mouvement plus général d’importation dans l’action publique de logiques économiques et de modes de gestion inspirés du management des entreprises, supposés garantir une meilleure « rationalisation » de l’action et une plus grande « efficacité », la revendication de vertus économiques et gestionnaires fonctionnant toujours comme registre de disqualification d’expertises concurrentes dans des luttes de pouvoir entre groupes professionnels10 ou entre les segments d’un groupe. Le discours du directeur de Créativ’, une cellule rennaise de développement économique spécialisée dans la diffusion de l’innovation, illustre bien cette construction : « Le programme bourguignon sur la plasturgie, il est créé sur une initiative publique, c’est un programme public, avec une superposition d’actions. Là, ce qu’on fait en Bretagne, c’est partant de l’expression du besoin des entreprises, comment faire pour mobiliser, capter toutes les aides publiques, qui deviennent des outils et non plus des finalités. Le moteur de l’action, c’est le besoin des entreprises, ce n’est plus l’initiative d’une collectivité pour sauver un pan du tissu industriel » (entretien). Il reproduit ce jugement à un autre moment de l’entretien : « Le problème c’est que ça fonctionne dans 80 % des cas dans une logique d’offre : j’offre une solution et la solution c’est quoi, ben c’est des sous, c’est des programmes publics. Nous on défend une autre démarche, qui est à l’inverse, qui est, partant du besoin des entreprises, essayons de structurer leurs demandes et là seulement, effectivement on peut mieux utiliser les dispositifs publics, mais une chose est sûre c’est que le fil conducteur, c’est toujours l’entreprise ».

21La connaissance du monde de l’entreprise est érigée comme un critère de compétence professionnelle. Il est ainsi de bon ton, dans la présentation de soi, de souligner cette propriété, attestée, si possible, par une expérience personnelle directe, ou au moins par une formation. Le directeur de l’Aderc glisse ainsi, de lui-même, « moi je viens du privé » (il a exercé le métier d’ingénieur) et précise que ses collaborateurs « ont tous eu une expérience en entreprise ». Sur la trentaine de spécialistes du développement économique rencontrés durant notre enquête, les deux tiers avaient effectué une partie de leur carrière antérieure dans une entreprise et tous ceux-là ont d’eux-mêmes mis en avant ce fait. Si l’expérience du privé est un élément institué de la présentation de soi de ces professionnels, elle semble aussi fonctionner comme un critère de mise en forme et de reproduction du groupe. Le directeur d’ID 35, l’agence de développement économique du Département d’Ille-et-Vilaine, est ingénieur de formation et a travaillé au service du développement industriel d’une multinationale à Paris avant d’intégrer la technopole de Quimper-Cornouailles pour y piloter la mise en place d’un district industriel. Il voit dans le passage par le privé une condition nécessaire à l’intégration dans le monde du développement économique : « Comme il y a aujourd’hui dans l’agence un noyau dur de gens qui viennent de l’entreprise, on a tendance à croire qu’il est préférable d’avoir des gens qui viennent de l’entreprise ! Et ceux qui ont fait un Master en développement économique, ben, ils ont rarement une expérience en entreprise, ils ont travaillé dans une communauté de communes, une mairie, une Région, un Département, mais jamais dans une entreprise. Donc ça leur barre un petit peu la porte de chez nous » (entretien avec le directeur d’ID 35).

22La chargée de mission responsable du Schéma régional de développement économique au Conseil régional de Picardie indique avoir une double formation de troisième cycle en développement territorial et en gestion des entreprises et estime que « l’un ne peut pas aller sans l’autre, on ne peut pas faire du développement économique sans comprendre comment fonctionnent concrètement les entreprises, parce que c’est quand même par elles que passe le développement économique » (entretien).

23La proximité avec le monde de l’entreprise, l’expérience du « privé » fonctionnent ici comme un « marqueur », qui permet de délimiter une population, de tracer une frontière entre l’in-group et l’out-group et, par suite, de restreindre l’accès à l’expertise aux seuls détenteurs de la propriété en question (Goffman, 1973). Les entretiens font donc apparaître des modes de présentation de soi qui s’apparentent à des stratégies de distinction et d’affirmation d’une norme d’excellence professionnelle. Cette logique est particulièrement repérable dans les jugements portés par ces acteurs revendiquant un professionnalisme sur l’efficacité des diverses sortes d’instruments des politiques territoriales de développement économique. En synthétisant ces jugements, on observe une récurrence de la prise de distance, voire parfois de la disqualification à l’égard des interventions consistant à distribuer des aides directes aux entreprises.

24Quoique composés à partir de cas empiriques très différents, les travaux de Viviana Zelizer sur les marchés et l’argent sont une source d’inspiration stimulante pour éclairer certaines pratiques observées dans le monde du développement économique territorial. S’intéressant au « marché de l’adoption », elle observe qu’il est à la fois illégal et socialement réprouvé d’acheter un enfant, c’est-à-dire de verser directement une somme d’argent en échange d’un enfant. Face aux interdits tant juridiques que moraux du paiement direct se déploie alors un ensemble de transactions intermédiaires, qui sont également des transactions financières, mais, cette fois, considérées comme acceptables, et par lesquelles un prix est donné à ce qui ne devrait pas en avoir. Ces transactions prennent notamment la forme de la rémunération d’un certain nombre d’agents intermédiaires (avocats, agences d’adoption, etc.) au titre de leurs compétences professionnelles. Au final, des paiements ont bien été engagés dans le processus qui conduit des individus à devenir parents d’un enfant dont ils ne sont pas les géniteurs, mais en empruntant un circuit de distribution, de qualification et de justification différent de l’échange direct, labellisé comme « achat » et frappé d’interdits (Zelizer, 1992).

25Dans le domaine du développement économique, un instrument central de l’action publique, celui de l’attribution d’aides financières aux entreprises, présente des caractéristiques comparables. Il est associé à toute une série de réprobations, allant de la contrainte juridique (y compris l’interdiction) à la critique experte.

26Sur le plan juridique tout d’abord, le versement d’aides fait l’objet d’un encadrement, dont la source primaire réside dans le droit communautaire. Le principe général en est énoncé par le Traité instituant la Communauté européenne (TCE), en particulier les articles 87 et 88 : les aides publiques sont par principe interdites, sous réserve des exceptions définies par le Traité et par la Commission. Le régime des aides est construit en référence au principe de concurrence, les aides étant considérées comme un risque pour le fonctionnement du marché intérieur. Le cadre général instauré par le droit communautaire est complété par une réglementation nationale.

27Parallèlement à cette toile de contraintes juridiques, l’attribution d’aides directes aux entreprises fait aussi l’objet de réprobations que l’on qualifiera d’expertes, dans la mesure où elles portent principalement sur l’efficacité (jugée en l’occurrence défaillante) de ce type d’intervention (voir par exemple le rapport Levet, 2007). La dimension morale des critiques pourrait apparaître a priori moins prégnante dans ce cas que dans celui étudié par V. Zelizer, même si certains auteurs voient dans la suspicion du droit européen de la concurrence à l’égard des aides d’État l’expression d’une véritable morale11. Si, dans le cas de l’adoption, des normes morales s’opposent à l’acceptation formelle de logiques de marché, le domaine du développement économique, par ses objectifs mêmes, paraît plus ajusté à l’application de normes constitutives d’une morale propre à l’économie de marché (concurrence, efficience, sanction par le marché du défaut de paiement, via la disparition des opérateurs). Une dimension morale peut également être repérée, dans une formulation différente, quand la critique de l’inefficacité des aides prend la forme d’une dénonciation du « gaspillage » des fonds publics. De façon plus spécifique, elle est aussi présente, souvent en lien avec des stratégies de politisation, lorsqu’il s’agit par exemple de scandaliser le versement d’aides publiques à des entreprises qui licencient.

28Ce sur quoi nous voudrions insister ici est la corrélation des critiques sur les aides à des enjeux de dignité professionnelle et de légitimation d’une compétence. Une source d’énonciation de ces critiques se trouve en effet du côté des professionnels du développement économique. On a montré précédemment que le versement d’aides n’est pas considéré comme étant au centre du métier de développeur et fait même l’objet d’une prise de distance et d’une minoration de la pertinence et de l’efficacité de cette pratique. Mais on peut néanmoins observer que le modèle dénigré de la subvention et celui valorisé du conseil et du service constituent deux formes différentes d’une même logique consistant à transférer des ressources publiques vers des entreprises. Les activités du développement économique peuvent être interprétées comme consistant à mettre des ressources publiques à disposition des entreprises, soit par des versements directs (modèle de la subvention), soit en leur épargnant des coûts. Par exemple, les prestations de conseil, sur la stratégie, le business plan, la politique de recrutement et de formation, l’expertise du marché ou sur le courtage des ressources publiques elles-mêmes, constituent un service proposé gratuitement et donc qui peut remplacer l’achat par les entreprises de services ou de prestations de consultants. Dans tous les cas, ce sont des biens privés, c’est-à-dire appropriables de façon individualisée, qui sont proposés aux entreprises. Ce qui est en jeu n’est donc pas, en soi, le transfert de ressources publiques mais les formes prises par ce transfert. Tout comme dans le cas du « marché aux enfants » étudié par Zelizer, une des modalités de légitimation de certains paiements consiste précisément à définir ces paiements comme la rémunération de compétences professionnelles, on observe, dans l’univers du développement économique, que la délégitimation du modèle de la subvention, c’est-à-dire du paiement direct, s’accompagne de la valorisation de services professionnels.

29Nous avons montré dans ce paragraphe des logiques de professionnalisation à l’œuvre dans l’univers du développement économique en montrant que l’affirmation de métiers s’accompagnait de stratégies de distinction qui portent notamment sur la définition des instruments pertinents des politiques de développement. Dans ce sens, l’observation de ces effets de professionnalisation constitue un passage nécessaire pour comprendre la diffusion et la valorisation de certains types de pratiques dans l’action publique.

Les représentations professionnelles des publics cibles

30Un point commun à la plupart des discours du développement économique se trouve dans la désignation des PME comme cible des politiques d’intervention économique. On voit même qu’en pratique, ce sont certaines PME en particulier qui constituent le cœur de cible des développeurs. On pense ici aux réflexions d’H. Becker sur le « client idéal ». Becker a observé que les institutrices de Chicago établissaient des différences entre les élèves selon la façon dont ceux-ci se rapprochent de l’image qu’elles se font du « client idéal », en les distinguant en trois groupes, celui considéré comme le plus « facile » (i. e. le plus ajusté à l’exercice de l’activité professionnelle) étant le groupe intermédiaire (Becker, 1952). C’est aussi à partir de leur image du « client idéal » que les professionnels du développement se représentent ce que doit être leur métier et la bonne façon de le pratiquer. Et c’est aussi un groupe d’entreprises « intermédiaire » qui focalise leur attention. Le groupe « supérieur » est constitué par les entreprises les plus grandes et les plus puissantes, qui sont peu concernées par les aides, soit parce qu’elles en sont réglementairement exclues, soit parce qu’elles n’en ont pas besoin. Le groupe « inférieur » est constitué par des entreprises qui sont éligibles aux aides mais qui, soit ne les demandent pas (par exemple parce qu’elles les ignorent), soit n’ont pas la capacité de construire un projet de développement qui intégrerait le concours public. Le groupe « intermédiaire » est ainsi constitué par les entreprises éligibles juridiquement et capables pratiquement d’accéder au système public de soutien. C’est ce que résume le directeur du développement économique en Région Bourgogne : « Déjà, pour les critères d’intervention, il y a un règlement, donc on ne peut pas faire n’importe quoi. Ensuite, on essaie d’accompagner des entreprises où on juge que c’est intéressant et que c’est assez important pour déclencher le facteur, et où on croit à la pérennité du projet. Et c’est pas simple ! Ça veut dire qu’on vise une tranche d’entreprises qui ne sont ni trop pauvres ni trop riches. Les élus sont à peu près d’accord sur cette ligne-là. C’est pas simple comme critère : il faut éviter que l’intervention soit plus une récompense qu’un véritable déclencheur, mais éviter aussi de l’engager dans une impasse. Et c’est d’autant plus délicat à calibrer qu’il s’agit de fonds publics et qu’il y a donc un budget limité ».

31On voit se dessiner un profil de « client idéal » qui prévaut chez les professionnels du développement : il s’agit d’entreprises suffisamment coopératives, qui, en sollicitant ou en acceptant l’intervention des développeurs publics, reconnaissent ce système et apportent à ses praticiens des ressources de légitimité. Enrôler des entreprises dans un système de soutien, c’est en effet prouver que l’on « connaît leurs besoins » et plus généralement qu’on joue un rôle utile dans l’animation et la vitalité du tissu économique d’un territoire. Or, un des ressorts des stratégies de distinction des développeurs relevant du « pôle économique » repose justement sur la mise en avant d’une proximité avec les acteurs économiques, d’une expérience concrète des conditions d’existence des entreprises, d’une connaissance du « terrain », attributs supposés attester leur compétence économique et, partant, la pertinence de leur action. La croyance dans le bien-fondé et l’utilité de l’offre se traduit d’ailleurs par l’interprétation du non-recours aux services du développement économique comme un signe de faiblesse des entreprises : « Je suis tenté de dire qu’une entreprise qui demande une aide a un système d’information plus performant que celles qui y auraient droit mais ne la demandent pas. Je ne crois pas trop à l’idée d’un choix délibéré de ne pas utiliser les aides publiques. On a ici des élus qui sont des chefs d’entreprise et qui nous donnent un retour là-dessus : le constat de refuser une aide ne tient pas longtemps. Parce que celui qui fait ça se retrouve pénalisé vis-à-vis de ses concurrents qui la demandent. Après, il y a ceux qui ne sont pas au courant. Là aussi, ça peut être considéré comme un indice : si le chef d’entreprise ne sait pas qu’il peut bénéficier de telle aide, ça peut être interprété comme une moindre attention à son environnement, donc ça veut peut-être dire aussi qu’il est moins à l’écoute de ses clients et fournisseurs, donc ça peut être un signe de faiblesse » (entretien avec le Directeur du développement économique au Conseil régional de Bourgogne).

32Les politiques de développement économique constituent donc un système d’offre bien particulier, dont le type d’intervention semble principalement dirigé vers une certaine catégorie de destinataires. De fait, une partie du travail des développeurs consiste à essayer d’atteindre cette catégorie de public, la plus ajustée à l’écoulement de l’offre dont ils sont porteurs, voire, par un effort de type éducatif, à transformer un certain nombre d’entreprises « exclues » en les incitant à adopter les comportements du « client idéal ». Les développeurs sont ainsi incités à promouvoir leur intervention, considérée comme utile à l’économie, en élargissant le public bénéficiaire : « On estime toucher 25 à 30 % des éligibles, c’est donc un taux de pénétration non négligeable. On touche bien plus large qu’une politique élitiste. Et c’est vraiment important, c’est pour ça qu’on veille à assurer le maximum d’information auprès des entreprises. On a réalisé un guide qu’on envoie aux entreprises aidées, à l’ensemble des partenaires, on fait de l’info par Internet, plus de petites campagnes de presse » (entretien avec le Directeur du développement économique au Conseil régional de Bourgogne).

33La dernière catégorie de public (c’est-à-dire les entreprises qui auraient droit à être aidées mais, pour des raisons diverses, allant de l’ignorance au refus délibéré, ne sollicitent pas l’intervention publique) constitue pour les développeurs une sorte de terre de mission : contrairement à ceux du premier groupe, hors de portée, les éléments du dernier groupe doivent pouvoir être ramenés, réajustés au modèle de « client idéal » qui semble prévaloir chez les développeurs. C’est en effet, en partie, la capacité même des professionnels à accomplir leur travail qui est mise en jeu (Becker, 1952 : 137). Il s’agit alors souvent de déployer un véritable effort de conviction pour vaincre des réticences et faire la pédagogie de l’utilité de l’intervention publique à un public qui, pour diverses raisons, y compris idéologiques et culturelles, en est très éloigné : « – Q : Vous avez l’impression que les entreprises sont intéressées, demandeuses des aides ? – R : Ça dépend. Pas toujours spontanément en tout cas. Par exemple, le patron de l’entreprise de tuyauterie que j’ai vu ce matin, il a tout construit sans rien. Il était clairement méfiant. Il m’explique qu’il vient d’un milieu rural, qu’il a l’habitude de faire les choses tout seul. Bon après il s’est finalement montré intéressé quand on lui montre que ça peut aider à faire des choses, que ça peut permettre d’embaucher. Parce que le but, c’est quand même aussi de créer des emplois. C’est vrai qu’un certain nombre d’entreprises ont un peu comme principe qu’elles n’ont pas besoin de l’État. Inversement, il y en a qui courent après, qui ne cherchent même que ça. Mais oui, il y a quand même assez souvent un réflexe de méfiance, voire de rejet vis-à-vis de ce qui vient de l’État, y compris les aides. On entend souvent qu’elles sont versées trop tard, ou alors ils ont peur qu’elles leur soient reprises après. Il y a globalement dans les entreprises pas mal d’idées autour de l’État, de sortes de fantasmes. En même temps, c’est quand même vrai que c’est long, que ça peut être compliqué. Beaucoup disent que ça fait des dossiers énormes à monter pour pas grand-chose. Ou alors ils ne sont pas au courant. Il est arrivé plusieurs fois que des dossiers aient été ajournés parce que mal montés, et une fois remontés correctement, obtiennent la subvention. Donc il y a incontestablement la barrière du dossier, qui joue beaucoup. Après, il se trouve que pour certains, recevoir une aide c’est un risque, ils ont l’impression que ça va les signaler auprès du fisc, qu’ils vont se ramasser un contrôle, que ça va augmenter leurs impôts. Donc c’est sûr, je peux pas dire qu’on est toujours accueillis à bras ouverts » (entretien avec une chargée de développement économique à la Communauté urbaine Creusot-Montceau).

34On voit donc que pour effectuer leur travail et légitimer leur existence, les développeurs sont incités, pour ne pas dire contraints, à se comporter en entrepreneurs de politiques publiques et à procéder à une pédagogie des dispositifs d’action économique afin d’accroître leur acceptabilité auprès de leurs clientèles désignées. Dans ce sens, l’affirmation du groupe professionnel passe par un travail prescriptif qui peut aussi être interprété comme la fabrication d’outils de domestication d’acteurs économiques, ici des petits entrepreneurs, par l’action publique. On retrouve ici le caractère ténu et mouvant de la distinction entre agir « pour » et agir « sur », observée par Hugues à propos des professions de service, qui l’amène à déconstruire le présupposé d’une convergence harmonieuse des intérêts et des perspectives entre celui qui sert et celui qui est servi (Hugues, 1996).

Conclusion

35Certains auteurs ont proposé de recourir à la notion de mythe pour interpréter l’action publique (Lacasse, 1995), notamment les politiques locales (Desage et Godard, 2004), et même en particulier les politiques de reconversion et de développement (Beslay, Grossetti et al., 1998 ; Taiclet, 2009). Cette démarche vise notamment à souligner que l’action publique est souvent élaborée à partir d’« analyses toutes faites (…) sur lesquels les acteurs peuvent fonder ou en tout cas justifier une décision sans avoir à opérer une déconstruction et un retour aux éléments mis en relation ». Cette perspective instaure une distance avec la façade normative rationnelle de l’action publique en montrant la prégnance de croyances d’autant plus consolidées que leur mise à l’épreuve est suspendue, cette routinisation apparaissant comme une condition qui rend possible l’action. Il s’agit donc de souligner que l’action publique est nourrie de modèles disponibles, reposant sur des raisonnements assortis d’une présomption de validité. Les pratiques en matière de développement économique des territoires sont ainsi sous-tendues par un ensemble de croyances et notamment de couples valorisation/disqualification. Citons à titre d’exemple la valorisation des PME, du service, de l’expertise et de l’accueil (associée à l’affirmation du caractère secondaire des aides financières), du partenariat et de l’horizontalité, de la logique de projet, de la compétitivité territoriale. Ces croyances, qui se retrouvent dans les instruments de l’action publique, sont notamment entretenues par des mécanismes sociaux qui en assurent la diffusion et la circulation. Nous avons cherché ici à mettre en lumière l’un de ces mécanismes, celui qui sous-tend la constitution et l’affirmation d’un groupe professionnel. Ces jeux d’acteurs contribuent en effet par surcroît à la construction de l’action publique, à la diffusion de certaines formes particulières de cette action publique et à la valorisation de certaines institutions. Car c’est à l’occasion des mobilisations sociales et professionnelles observables autour du mot d’ordre du développement territorial que s’élaborent et se diffusent des répertoires d’action dont on peut observer la mise en œuvre sur un territoire donné. Dans les entretiens, la fréquence des références, critiques ou laudatives, aux autres professionnels constitue un indice du renforcement de l’espace professionnel. Les désaccords ou définitions concurrentes des objectifs et des pratiques légitimes font en effet partie des mécanismes d’institutionnalisation. Les logiques de professionnalisation, accompagnées du renforcement de réseaux et d’organisations pivots qui se font les échos de ces luttes de définition des normes de l’excellence professionnelle, participent des mécanismes d’institutionnalisation de l’espace du développement, dont un des produits est la circulation de savoirs de gouvernement (Kaluszynski et Payre, 2013). La description de la professionnalisation de ce milieu constitue dans ce sens une entrée empirique utile pour rendre compte des processus de construction de l’action publique territoriale. Premièrement, elle fait apparaître l’existence d’intérêts multiples à l’organisation et à la reproduction d’un espace du développement territorial, espace qui existe par et permet la revendication d’un pouvoir d’intervention sur les mécanismes économiques par des instruments qui se situent en dehors des leviers macro-économiques. Deuxièmement, ce milieu des acteurs du développement constitue un espace de diffusion de modèles, de discours, de pratiques, qui contribuent à l’organisation et à la mise en forme concrète de l’action publique.

36Il reste à souligner que parmi les multiples normes et croyances portées par la professionnalisation, la première est sans doute celle qui a à voir avec la valorisation du territoire comme ressource et comme cadre de l’action, une croyance partagée dans les vertus de la territorialisation. La territorialisation de l’action publique de développement économique entretient ainsi un rapport singulier avec le processus de division sociale du travail. On peut en effet la comprendre aussi comme le sous-produit du travail d’auto-affirmation de certains groupes, dont la revendication de légitimité s’accompagne de la promotion d’un cadrage territorial des problèmes ajusté à leurs ressources, à l’image des professionnels du développement. Si les logiques de professionnalisation nous paraissent être un mécanisme puissant de production de normes, leur efficacité se trouve renforcée par le fait que les développeurs voient leur cause partagée et soutenue, de facto, par d’autres catégories d’acteurs qui, a des degrés divers, participent aussi à l’espace du développement des territoires. Or, la possibilité de mobiliser de façon transversale un espace social (fût-il composé de pôles différenciés, d’acteurs aux investissements inégaux et traversé par des clivages) est un ressort structurel fort du succès d’une « cause » (cf. à propos de « l’espace de la cause des femmes » et de la parité, Bereni, 2012). C’est précisément là que se joue l’articulation entre la construction d’une identité professionnelle et le travail de définition de l’action publique. La diffusion de l’approche territoriale est renforcée par l’établissement de relations de reconnaissance réciproque entre des groupes différents, animés par des intérêts spécifiques mais ayant un intérêt commun à l’enracinement d’un « cadrage territorial » des enjeux du développement économique. Il faut à tout le moins y voir le produit, pas forcément prévisible, de l’agrégation de logiques plurielles, agrégation produite par des relations d’alliance et de reconnaissance. Andrew Abbott a observé que la « revendication de juridiction » d’un groupe professionnel implique en général la mobilisation d’« alliés ». Pour décrire les relations qui se nouent ainsi entre des groupes, il utilise la notion d’« écologies liées » (Abbott, 2003). Ainsi, observer les mobilisations et les revendications de juridiction du groupe des « développeurs », les transactions qu’ils établissent avec des groupes relevant d’autres « écologies » (des élus et gestionnaires des collectivités territoriales, des fonctionnaires européens, des experts, certains entrepreneurs économiques) est un moyen d’accéder à une partie des mécanismes sociaux qui contribuent pratiquement à la production d’un processus politique complexe comme la territorialisation de l’action publique, à rebours de toute explication fonctionnaliste ou objectiviste.