Introduction

1Peut-il y avoir débat sans expression de conflit ? Le conflit laisse-t-il place au débat ? Selon la conception dominante du modèle dialogique, une communication véritable s’appuie d’abord sur la capacité des protagonistes à accepter la force du meilleur argument. D’après les travaux de Habermas, un argument est non seulement logique, mais aussi rationnel (Habermas, 1993). Le dialogue est censé « donner lieu à un processus de justification raisonnée qui consolide le statut épistémologique des conclusions auxquelles elle parvient ». L’argument pose un constat objectif sur une situation ou permet d’élaborer la réflexion autour d’un problème, de manière à favoriser une progression rationnelle objective, en dehors des rapports de force, et des manifestations émotionnelles. Jane Mansbridge qualifie cette approche de « dimension socratique de la délibération » (2011).

2Notre réflexion consiste à questionner cette « dimension socratique », pour faire place à l’« hétérologie », cet « Autre du discours » (Lavelle 2011). Cette démarche nous conduit à intégrer les formes de communication conflictuelle comme étape du débat en tant que moment de délimitation du cadre, des règles et des représentations sociales des personnes qui prennent part au débat.

3La majeure partie des dispositifs actuellement pratiqués en France (débat public, jury citoyen, conférences citoyennes, etc.) vise la construction d’un consensus entre toutes les parties prenantes. Ils ont émergé suite aux mobilisations contre la construction de la ligne TGV Sud Est, pour sortir de situations bloquées, où les protagonistes campaient sur des positions radicalement opposées (Fourniau, 2001). L’objectif consiste ainsi à produire une réflexion collective dans certains cas, un avis dans d’autres, qui soient partagés par les participants. Notre objectif est ainsi de repérer dans quelle mesure cette volonté de rapprocher des positions divergentes et de construire des décisions partagées, empêche, limite ou cadre la possibilité d’expression du conflit ou de formes non argumentatives d’expression dans la participation. Aussi bien dans l’organisation matérielle du dispositif qu’au travers des règles instituées, on peut lire la volonté de maintenir le consensus, en minorant le conflit et l’expression des émotions. Ces deux formes d’expression sont généralement écartées au nom de la montée en généralité nécessaire à la promotion de l’intérêt général, le conflit empêcherait de maintenir une capacité de réflexion collective, l’expression des émotions étant accusée de favoriser la défense des intérêts particuliers, ou de faire basculer le débat dans l’irrationnel.

4L’objectif de notre réflexion ici est de mettre ce cadre théorique à l’épreuve d’une des expériences de concertation environnementale les plus marquantes dans l’hexagone au cours de ces dernières années. Le 15 juillet 2007 a commencé une série de discussion au sein de cinq groupes de travail composés en moyenne d’une quarantaine de membres aux statuts, fonctions et expériences variées, sous l’égide de l’État français. Le qualificatif choisi pour nommer cette expérience est « le grenelle de l’environnement », ce qui a tout de suite amené une coloration sociale marquée aux échanges, alors même que l’objectif visé était plutôt de favoriser l’essor d’une stratégie nationale de Développement durable.

5Le Grenelle de l’environnement pourrait incarner une nouvelle forme d’action publique (Boy, 2008, Lascoumes, 2008). Cet « objet participatif non identifié » présente à la fois des novations institutionnelles (Boy) et une reproduction des mécanismes habituels des rouages de l’État (Halpern, 2010). Le Grenelle de l’environnement représente un moment politique novateur (Bourg 2008, Boy, 2008, Lascoumes 2008), associant débat public, réflexion collective, décision politique et processus législatif. Il ne constitue pas cependant un processus homogène. Du côté de la reproduction, la main mise progressive de l’administration sur les comités opérationnels signale le retour à une vision technique et plus réellement délibérative des objectifs du Grenelle. La difficulté de lier les propositions émises par les groupes de travail aux décisions prises ternit progressivement l’enthousiasme des participants. Enfin les dynamiques concurrentielle des discussions au sein des groupes et des négociations, des actions de lobbying menées en parallèle au sein du parlement en prévision des lois dites de Grenelle ont entraîné des tensions fortes.

6Il est possible de distinguer au moins 4 phases entre le 15 juillet 2007 et fin 2012. Une phase courte et intense d’élaboration de proposition au sein de groupes de travail (juillet à septembre 2007), une phase d’ouverture courte au débat public (octobre 2007), une phase de négociation et d’engagement du gouvernement (24 et 25 octobre 2007), enfin une phase de suivi (depuis novembre 2007). Les représentations du Grenelle portées par les acteurs varient en fonction du moment de leur participation, oscillant entre enthousiasme et déception.

7Ces différentes phases ont donné lieu à des dynamiques politiques et des interactions entre acteurs de nature différente. Nous nous proposons dans cette analyse phase par phase du Grenelle de repérer l’évolution de la place du conflit et du débat entre les acteurs. Il s’agira ainsi d’interroger les conditions sociales, politiques et institutionnelles d’émergence de la discussion et du conflit entre des acteurs aux profils très divers, et d’évaluer les conséquences sur les décisions publiques de ces différentes dynamiques d’interaction.

8Le développement durable deviendrait progressivement un référentiel global orientant l’ensemble des politiques publiques, et s’accompagnerait d’une transformation profonde des institutions démocratiques, pour « associer la société civile » à l’élaboration de l’ensemble des décisions aux différents niveaux de gouvernement. La grande variété de la terminologie souligne que le problème de l’élargissement de la représentation de la société civile dans les mécanismes institutionnels de décision est pointé, sans que les solutions fassent consensus.

9Dans le cadre du Grenelle, une série de mesures issues du travail des 5 groupes a été débattue avec les parlementaires et les élus en charge de collectivités territoriales lors de tables rondes qui se sont tenues quelques mois plus tard (octobre 2007). Des comités opérationnels (COMOP) ont ensuite cherché à traduire ces propositions en actions opérationnelles, en mesures susceptibles d’être inscrites dans la loi. Deux textes de loi seront successivement adoptés. Cet ensemble assez complexe de discussions et de négociation a peu fait appel au public au sens large (un mois de consultations régionales, deux semaines de consultations sur internet en septembre 2007), la participation restant limitée aux élites des corps intermédiaires et de l’État.

10Ce travail repose sur l’analyse des débats et production de deux groupes de travail, le premier a fait des propositions en matière de démocratie écologique, et le second en matière de déchets1 ainsi que de deux comités opérationnels2. Nous avons réalisé3 une série d’entretiens avec les fonctionnaires, les organisateurs, les élus et les autres acteurs de ces comités, ainsi qu’avec des « non participants » c’est-à-dire des associations qui ont refusé de participer ou qui sont sorties du Grenelle ou qui n’ont pas été sollicitées. Le corpus abondant des textes produits par les acteurs du Grenelle a fait l’objet d’une analyse critique.

Une phase créative « hors norme »

Un fonctionnement inédit

11La plupart des acteurs rencontrés, ainsi que la presse de l’époque insistent sur le caractère inédit des travaux des premiers groupes de travail du Grenelle qui débutent en juillet 2007. Pierre Lascoumes, qui a participé au groupe de travail sur la gouvernance que nous étudions, dans son article de 2011 insiste lui aussi sur les différents aspects inédits qui justifient selon lui d’adopter une approche pragmatique plutôt que de s’appuyer uniquement sur des catégories théoriques préconstituées.

12Tout d’abord, le fait que ce soit des associations autour d’Alliance pour la planète et de la fondation Nicolas Hulot qui aient saisi l’opportunité de la campagne présidentielle de 2007 pour demander aux candidats de s’engager à organiser un débat sur les conséquences du développement durable en France dans différents domaines (énergie, habitat, santé, déchets, mais aussi gouvernance) est relativement nouveau. Le pacte écologique de Nicolas Hulot est lancé en septembre 2006 et obtient une forte visibilité médiatique. Un « Comité de veille écolo » puis un parlement d’idées sont organisés. À l’origine le pacte écologique comprend 10 objectifs et 5 priorités. L’engagement des associations dans la compétition politique présidentielle est très nouveau. Le rassemblement puis le rapprochement entre alliance pour la planète et la fondation Hulot sont aussi assez rares, combinant des modes de fonctionnement (bénévolat et fondations) qui s’opposent souvent. Ce sera le grenelle de l’environnement lancé au début de l’été 2007 officiellement clôt en 2012 et peut-être prolongé en partie par la conférence environnementale de septembre 2012.

13Le pilotage du Grenelle lui-même est à la fois cadré, notamment comme nous le verrons par l’urgence, et bricolé. Les étapes semblent se construire pas à pas. L’organisation du Grenelle est concomitante de la réforme du ministère qui rassemble dorénavant les portefeuilles de l’environnement et de l’aménagement du territoire (avec l’énergie, les transports et le logement) est là aussi totalement inédit. Elle va occasionner un changement de culture au sein des administrations de l’État, non sans difficultés (Herreros, 2009) et traumatisme. Les représentants de l’État au sein du Grenelle sont donc eux-mêmes placés dans une situation de changement profond alors même qu’ils cadrent le dispositif.

14La période de début de mandat du président a aussi sans doute permis cette ouverture, tout n’était pas « installé ». La forte médiatisation d’un événement participatif portant sur les politiques publiques de l’environnement entre autres, est-elle aussi assez nouvelle, ainsi que l’objectif de parvenir à sélectionner des actions concrètes susceptibles d’être inscrites dans la loi.

Enrôlement et pluralisme de la représentation

15La genèse du Grenelle est assez peu conflictuelle. Elle combine une volonté de la part du président nouvellement élu de renouveler l’offre politique de l’UMP et d’élargir sa politique d’adhésion en dehors de son électorat traditionnel, et la reconnaissance de la légitimité d’acteurs généralement marginalisés dans le processus de décision publique comme les associations environnementales. Au départ, la plupart des associations et ONG adhèrent au principe du Grenelle. Malgré l’opacité des critères de sélections des participants, il y a peu de conflits. La création du Grenelle suscite peu de critiques et tous les acteurs semblent « jouer le jeu ».

16Ainsi, « Le Grenelle de l’environnement » a constitué des collectifs inédits qui combinaient cinq groupes préexistants plus ou moins cohérents dits « parties prenantes » (associations écologistes, syndicats salariés et patronaux, collectivités locales, experts publics). Ils étaient rassemblés dans des groupes de travail chargés d’apporter des contenus et de négocier directement en interne. Ces collectifs se caractérisaient aussi par la quasi-absence effective des représentants classiques de l’État (élus nationaux et haut fonctionnaires) lors des réunions. Lascoumes (2011)4 souligne ainsi que les situations de discussions « se sont différenciées des cadres de négociation traditionnelle binaires (patronat/syndicats de salariés ; État/associations ; experts/profanes) ». Le pluralisme de la représentation organisée par « Le Grenelle », combiné à un mode d’animation des groupes assez ouverts porté par des personnalités à large légitimité et les dynamiques d’échange ainsi autorisées ont produit des effets originaux.

17« Il est important de signaler que malgré la complexité du travail et sa réalisation à marche forcée (en dix semaines), tous les participants sont restés engagés jusqu’au bout. D’autre part, l’objectif très finalisé et annoncé d’entrée de jeu de mise au point d’une sélection limitée de mesures hiérarchisées, a conduit les différents groupes aussi bien à un travail de mise au point de propositions, qu’à la constitution d’alliances ponctuelles entre groupes qui ont permis la hiérarchisation des propositions, et donc les accords finaux », Lascoumes, 2011.

18Comme le souligne un député que nous avons rencontré : « arriver à 250 propositions très précises avec des acteurs qui ne s’adressaient plus la parole et qui parfois se lançaient des invectives par voie de presse et les voir travailler comme ça et aboutir à des objectifs communs (…) on se rend compte que c’est tout le dispositif qui a très très bien fonctionné ».

19Le mode de fonctionnement présente ainsi des caractéristiques inédites dans son organisation, son mode d’animation et les modes d’engagement des acteurs, mais c’est également la situation en elle-même qui doit être considérée. Une grande liberté est laissée aux présidents et vice-présidents qui animent ces groupes de travail, et même si certains participants détenaient une expertise et avaient préparé leur participation, personne ne contrôlait les différents aspects de la situation, ce qui a pu contribuer à réduire certaines dissymétries entre les participants.

20« Au tout début c’était le flou total et on a quand même passé un grand moment de flou total on ne savait pas combien on aurait de réunions, on ne savait pas comment ça allait s’organiser ce qui fait d’ailleurs que d’ailleurs de fait ça s’est ensuite organisé par groupe hein5 ».

21Il s’agissait bien de créer collectivement un mode de fonctionnement traitant de sujets qui avaient été considérés jusqu’à présent par les pouvoirs publics comme non prioritaires. Le surgissement sur le devant de la scène médiatique et politique de ces thématiques (lanceurs d’alerte, usage des pesticides) combiné à un cadrage assez souple des débats constitue une opportunité que les acteurs ont su saisir.

Travailler dans l’euphorie de l’urgence

22La décision d’organiser le Grenelle est prise très rapidement par Nicolas Sarkozy après son investiture. Les premières discussions se déroulent à l’Élysée en mai 2007. C’est début juillet 2007 que la plupart des acteurs reçoivent une lettre qui les informe de leur participation à tel ou tel groupe et de l’urgence, puisqu’on demande aux membres des groupes de rendre une vingtaine de propositions au début du mois de septembre suivant.

23L’intensité de l’implication des acteurs dans la période estivale est énorme puisqu’entre 6 et 8 réunions d’une demi-journée ont été organisées (soit une par semaine environ) et que d’autres réunions internes à chaque organisation, ainsi qu’un travail de préparation conséquent ont été nécessaires. Cette intensité, couplée à l’espoir provoqué par l’ouverture de la discussion et la perspective de traduire les actions et propositions rapidement dans la loi, a créé une sorte d’euphorie chez les participants des deux groupes de travail observés.

24Par ailleurs, le fait que les propositions devaient être suffisamment concrètes, simples et précises pour être ensuite inscrites dans la loi a beaucoup pesé dans le mode d’organisation du groupe de travail sur la gouvernance. Sa présidente, Nicole Notat, a organisé le travail à partir d’une feuille de route définie en commun définissant les thèmes traités dans les réunions suivantes. Aucun sujet n’était écarté, mais la sélection se faisait à partir de la possible traduction de la proposition en mesure concrète.

25La perspective d’un accord a aussi constitué un horizon important de la délibération :

« Il y avait une pression énorme à mon sens de l’Élysée, du ministère pour qu’absolument cette démarche aboutisse à quelque chose et que tout le monde puisse signer donc c’était une pression énorme c’est pour ça que ça s’est fait en peu de temps. Et puis il y a eu beaucoup de pressions, des présidents et ministres sont montés au créneau pour arriver à un accord et après on sait très bien comment ça fonctionne et les industriels surtout, ils savent très bien comment ça fonctionne le MEDEF hein, il y a un accord comme ça et après ils savent très bien que ça va passer par la franche commune de la loi et de l’Assemblée nationale et après ils sont plus forts6 ».

26Le rythme intense et rapide du travail a donc permis aux acteurs de créer une sorte de « bulle », de former un groupe à même de produire, au sein duquel les divergences ont été en partie mises de côté.

Une liberté de parole

27La confiance et la liberté de parole qu’elle facilite ont aussi joué un rôle déterminant dans le dialogue et la construction des propositions.

28Ainsi comme le souligne un haut fonctionnaire à propos du groupe sur la gouvernance :

« C’est un groupe dans lequel il n’y a pas eu beaucoup d’affrontements, alors que ce n’est pas le cas d’autres hein vous pourrez interroger des gens qui y ont été, moi il y a eu peu d’affrontements. On laissait la parole à chacun, mais plus de manière souple et générale et puis petit à petit a resserré sur trois ou quatre points qu’elle [Nicole Notat, la présidente du groupe] estimait immédiatement opérationnels et d’autres étant plus en quelque sorte des interpellations au pouvoir public et donc à ce schéma et par la voix de grandes discussions d’ouverture et en même temps du resserrement progressif autour de trois ou quatre sujets. (…) Je pense qu’elle a quand même évité les dérapages potentiels ».

29Le mode d’animation a joué un rôle central, notamment pour maintenir la qualité et la quantité des échanges tout en avançant dans le processus de prise de décision collective. Le choix des présidents semble avoir été judicieux, car ils sont apparus légitimes et compétents aux participants des groupes de travail. Ils ont également pu s’appuyer sur leur expérience.

30Notat « avait, je pense, un certain nombre de choses très précises en tête, a fait le choix de laisser beaucoup parler, chacun, ce qui a permis de... d’abord qu’on se connaisse déjà et que les positions ne soient jamais tranchées. (…) Elle a une méthode en fait à elle qui est de toujours laisser les gens s’exprimer, de reformuler ce qu’ils ont dit, d’arriver à voir les points de convergences sans exclure à un moment donné les divergences, mais toujours essayer de dire, voilà, ce qui nous réuni, c’est ça. Et ensuite c’est vrai qu’elle ne s’arrête pas … à la limite, une discussion qui s’enlise, elle a tendance à faire la synthèse et puis après à passer au point suivant, et je ne vais pas dire ne pas y revenir, mais en tout cas ne pas revenir tout de suite pour laisser à chacun le temps un peu de décanter et oui je crois pouvoir dire que ce mélange d’autorité et d’une certaine douceur puis euh surtout qu’elle avait quelques idées en tête n’a pas été pour rien dans la qualité des débats » ; d’après un autre fonctionnaire. Une représentante associative souligne l’importance de l’efficience et de la rapidité de la méthode pour arriver à un accord : « On a avancé – texte par texte, quand il n’y avait pas d’opposition, on considérait que c’était acté, quand il y avait vraiment trop d’oppositions on reportait la discussion – pas par vote, mais quasiment par consensus. »

31La présence de fonctionnaires et représentants de l’État, a également contribué à l’instauration d’une atmosphère pacifiée et constructive, évitant le face-à-face entre associations environnementales et représentants des employeurs (voire des salariés) : « N’oubliez pas que beaucoup des gens qui proposaient c’était des gens... il y avait des gens de la société civique, mais aussi de l’État et donc à un moment donné si j’ose dire on était quand même pas là pour mettre le bazar. Les instructions nous avaient été données : d’être assez libres dans nos propositions. (…) Ils nous (les représentants de l’État) avaient mis aussi dans les groupes aussi pour en quelque sorte aider à l’animation au bon sens du terme7 ».

32Cette première phase du Grenelle a largement dépassé les attentes exprimées par le gouvernement qui étaient d’obtenir environ vingt propositions par groupe, puisqu’au final un peu plus de 260 propositions ont été émises par les cinq groupes. La créativité des propositions est réelle. Pour autant, avant et après cette première phase, de nombreux conflits se sont ouverts. Par exemple le refus de traiter du nucléaire, l’échec du groupe sur les OGM, etc. Il convient ainsi de considérer la place du conflit dans ces arènes délibératives.

De l’art de la recomposition du conflit

33Alors que les participants aux groupes soulignent leur bonne entente, leur engagement et leur respect réciproque, il parle aussi des difficultés rencontrées et des moments de clivage ou de conflits. La dynamique s’est aussi construite grâce à différentes étapes, de légitimation pour les associations ou d’évitement du conflit. Le premier facteur qui semble déterminer la plus ou moins grande conflictualité tient aux choix des sujets abordés et des enjeux économiques qui leur sont associés.

Le rôle du sujet et des enjeux économiques

34Dans le groupe de travail sur la gouvernance, peu de questions étaient porteuses d’enjeux économiques. Les sujets discutés eux-mêmes étaient finalement relativement consensuels.

35Comme le souligne un participant au groupe de travail 5 : « c’était pas non plus trop conflictuel comme sujet [la représentativité des associations], c’est pas..., c’est pas... de combien il faut baisser les pesticides euh dans l’agriculture ».

36Ce qui semble confirmé par une représentante associative :

« Et pour avoir – assisté donc à tout le grenelle, des tables rondes, moi j’ai vu – il y a eu des moments – il y a eu des moments très très chauds notamment – sur les pesticides, la FNSEA bloquait, et à partir du moment où une personne bloquait, ça bloquait le processus – parce que l’idée était d’avoir – est d’avoir véritablement l’engagement et au-delà de l’engagement, – c’était l’engagement moral. (…) Donc – quand la FNSEA bloque à la table, à la table des négociations – les objectifs – les objectifs de réduire – des pesticides et de la durée, – on était coincé. (…) Donc ça, ça a été un des moments – [Rires] très chaud. »

37Un sujet conflictuel au sein du groupe sur la gouvernance a été celui du statut des lanceurs d’alerte et celui de la réforme du Conseil Économique et Social. Les discussions ont été longues, mais elles n’ont pas entraîné de rupture. Dans le groupe sur les déchets, les enjeux économiques étaient plus présents. La question notamment des taxes sur les déchets a été l’occasion de vives tensions.

38« Il faut bien payer les différentes taxes, que ce soit à un niveau fixe ou à un niveau fixe plus un niveau variable, ou complètement à un niveau variable – vous avez regardé le dossier, vous avez vu – et ça, ça a été extrêmement conflictuel, avec en particulier la fameuse REP, la Responsabilité Élargie du Producteur. En dehors des taxes, ils ont dit : « Écoutez, si ça continue, c’est nous qui allons être responsables aussi de la façon jusqu’au bout de la chaîne, dont les citoyens acceptent ou pas la gestion de leurs déchets, et vous plaisantez. » Donc ça, les deux aspects que j’ai retenus moi dans la direction pas facile, vraiment pas facile »8nous précise un membre du groupe déchets.

39Il semble que les conflits se soient ouverts plus fortement lors des discussions avec les parlementaires qui ont culminé lors des tables rondes d’octobre 2007 (comme la question des pesticides évoquée plus haut). S’il y a bien eu négociation et argumentation au sein des groupes de travail, certains acteurs ont saisi d’autres moments pour défendre leurs idées en parallèle de ces groupes ou ensuite auprès des parlementaires.

40« Donc après euh on l’a vu, euh sur les rapports, sur les informations environnementales comme quoi ça a été prisé euh de 5000 à 500, à 50 euh... Voilà ça a été toujours euh... parce que eux [les membres du MEDEF], ils savent comment cela fonctionne donc à mon sens ils ont essayé de se blinder, de résister le plus longtemps possible sur tout le système économique et après ils ont dit bon ok on va lâcher euh le président, le ministre il voulait absolument qu’on arrive à un accord le 27 octobre. (…) voilà on va arriver à son accord pour lui faire plaisir, mais après on sait qu’on aura d’autres revanches à faire et là on est plus forts parce que là on sait comment appuyer sur le député à qui on a on a une usine dans son... sa circonscription et on sait que lui va pouvoir faire un amendement qu’on écrit nous même d’ailleurs, et qui passe juste avant la séance ».

41Les arènes de discussion étaient bien plus larges que les seuls groupes de travail et certains acteurs « n’ont pas joué le jeu » comme le déplore une représentante associative. L’engagement dans les groupes était réel, mais il n’était pas considéré de la même manière pas tous.

Consensus et absence de conflit : la reconnaissance des associations comme pacificateur ?

42Une des étapes constitutives du groupe de travail sur la gouvernance a été l’intégration des représentants associatifs (FNE, LPO …) comme partenaires légitimes. Pour fonctionner par consensus, chaque partenaire doit avoir la même légitimité.

43« Consensus. La phrase de madame Notat, c’est « Est-ce que nous sommes bien tous d’accord sur cette position ? » « Est-ce que nous sommes bien tous d’accord sur cette position ? ». Elle travaillait plutôt par consensus. Ou par absence de dissensus quoi »9.

44Comme le souligne un membre de la CNDP, « le grand bénéficiaire du Grenelle je pense que c’est les associations d’environnement, les ONG qui l’ont eu le plus parce que là ça a vraiment été la reconnaissance des associations, comme un acteur, comme les autres, comme les entreprises syndicales, collectivités, et cetera. Donc là je pense, ça a été très important. »

45Un fonctionnaire qui a tenu le rôle de secrétaire d’un groupe de travail partage cette analyse « je dirais que la tonalité dominante du groupe quand même c’était euh comment faire en sorte que les ONG participent au dispositif de manière institutionnelle et qu’elles trouvent leur place sans que ça conduise à euh des affrontements avec les forces économiques et sociales. (…) Ils ont quand même expliqué qu’ils étaient contents d’être là, de discuter avec l’ensemble des forces sociales et que pour eux, c’était une forme de reconnaissance qu’ils faisaient je dirais de la concertation au sens large, comme des syndicats patronaux, comme des syndicats ouvriers, ou comme les syndicats agricoles, ou comme les respo... ou comme les responsables des collectivités territoriales... Bref, c’était euh ils étaient de plain-pied donc c’était le premier acquis. »

46Le Grenelle incarnait en effet une reconnaissance officielle des associations environnementales comme partenaires légitimes de la négociation environnementale en France. Ce processus de reconnaissance, incarné par l’existence même du Grenelle et du concept de « gouvernance à 5 » a probablement contribué à l’atmosphère coopérative au sein de la première phase, celle des groupes de travail. Reconnues comme interlocuteurs légitimes, les associations se devaient de montrer leur sérieux, leur professionnalisme, et se montrer à la hauteur du statut qui leur était conféré.

La continuité comme ouverture

47Le Grenelle a d’emblée été présenté comme un processus à long terme, avec des phases prédéfinies et un calendrier assez précis au moins en ce qui concerne l’année 2007. Les participants ont intégré cette continuité comme une ouverture, une opportunité pour discuter à différents moments, et donc multiplier les opportunités de faire passer leurs propositions. Ils ont ainsi plus facilement accepté de renoncer temporairement ou de revoir à la baisse leurs revendications, sachant que la négociation au sein du Grenelle n’était pas terminée en septembre 2007.

48Il ya donc eu un travail d’ajustement des acteurs et de leurs propositions, de manière à retenir les propositions les plus partagées et les plus facilement transposables dans la loi. Comme le dit cette représentative associative : « notre travail et bien c’était un travail d’amendement en fait hein [à partir des propositions faites par les uns et les autres] (…) Ou des petites batailles pour que telle ou telle – disposition sorte – on... voilà, on avançait et... »10.

49« Oui euh ceux qui n’ont pas pu faire pousser euh leurs idées ont quand même pu les énoncer, ont quand même pu les faire discuter et euh bon en tout état de cause que euh si vraiment c’était très avancé euh l’idée c’était bon on le verra dans une suite ultérieure du Grenelle, ne l’oubliez pas. On était dans un processus qui n’était pas permanent, mais enfin il y avait quand même l’idée qu’il y allait avoir euh, et d’ailleurs c’est ce qui est arrivé, euh une suite en quelque sorte et donc euh les gens disaient si c’est pas pour maintenant, ce sera pour le prochain coup11 ».

50Cette ouverture a contribué à recomposer les conflits, en facilitant le lâcher-prise de certains acteurs. Il y a donc eu comme le souligne Lascoumes (2011) « pour la plupart [des acteurs] leurs contributions et leurs modes d’engagement ne peuvent être résumés à la seule actualisation dans les groupes de positions préconstituées et basées sur des rationalités axiologiques ou d’intérêts clairement définis et stables. La mobilité des identités, la recomposition relative des positions, ne correspondent sans doute pas à la seule recherche de compromis, mais sans doute aussi à des processus d’apprentissage et de changement suscités par la démarche collective. »

Exclure les sujets qui fâchent pour faciliter le consensus

51Une méthode utilisée consiste à procéder par élimination des sujets « inaboutis ». Les sujets conflictuels sous la pression de l’urgence, sont facilement repoussés voir contournés. Ainsi le sujet du nucléaire n’a pas été traité par les groupes de travail : « une négociation aussi large même si on a exclu le nucléaire, mais parce que ce sont des choses qui fâchent et si on exclu les choses qui fâchent c’est sur que ça permet d’avancer plus ».

52Au sein même du groupe de travail sur la gouvernance écologique, la façon dont la question de la démocratie écologique a été très cadrée, autour de la représentation associative et de la réforme du débat public, a contribué à un débat apaisé. Il n’y a au final eu que très peu de débats quant à la forme démocratique ou politique appropriée pour traiter la question environnementale, les discussions étant cantonnées à des réformes de procédures existantes. Les sujets les plus débattus – réforme du Conseil Économique et Social pour y intégrer les associations, et réforme du débat public – constituaient certes des « avancées » dans le domaine de la participation du public ou des acteurs associatifs, mais ne font pas preuve d’une inventivité importante. D’autres formes de transformations institutionnelles auraient pu être évoquées, tels le recours au référendum, le développement de mini-publics tirés au sort, voire la création d’une 3^e chambre au parlement, représentant les citoyens et les intérêts de la planète à long terme (Bourg, 2010). Comme le dit un haut-fonctionnaire qui participa au groupe : « je peux pas dire que ça a été interdit par les ministres de rien dire en la matière, mais... je dirais que l’esprit dominant n’était pas celui-là donc personne n’a dit, n’a proposé de parler du référendum. » La composition même des groupes de travail – principalement des représentants syndicaux, associatifs ou politiques – de même que la présidente du groupe – au parcours syndical notoire, n’ont pas orienté les débats vers une forme de démocratie délibérative écologique, mais davantage vers la redéfinition des contours d’une démocratie représentative incluant les syndicats. Un autre effet de cadrage a conduit à une meilleure collaboration, qui a consisté à la mise de côté les intérêts catégoriels et les étiquettes. « vous n’êtes pas le porte-parole de tel ou tel type d’intérêts ». On a donc constamment rappelé le principe de l’intérêt général pour passer du rapport de force à la discussion, ce qui a semble-t-il fonctionné au sein des groupes de travail. Ainsi au sein du groupe 5, les ONG avaient deux revendications anciennes qui figuraient sur leur liste de priorités. D’abord faire entrer les représentants des associations au sein des comités hygiènes et sécurité des entreprises. Ensuite la question de la protection des lanceurs d’alerte. Et en dépit de leur échec à faire valoir ces propositions, elles sont restées autour de la table jusqu’au bout.

53Il apparaît ainsi clairement que cette phase courte et intense d’élaboration de propositions au sein de groupes de travail (juillet à septembre 2007) présente un caractère inédit et a permis aux membres des groupes étudiés à la fois d’exprimer leurs positions et d’évoluer collectivement pour parvenir à un accord. Les conflits ont été rares, et source d’apprentissage. Le travail d’analyse est évidemment rendu ardu car il nous faut déconstruire la vision a posteriori des acteurs, qui ont depuis beaucoup évolué.

54Il semble également que cette phase ait constitué un moment unique, à la fois très contraint par le temps et très ouvert, et que les phases ultérieures se soient révélées bien plus conformes à la routine organisationnelle de l’action publique.

Le retour de la routine : entre acceptation du changement et détournement

55Si l’injonction à produire des propositions concrètes aisément transposables dans la loi a permis dans un premier temps de juguler le conflit, la phase de négociation autour des 268 propositions retenues, puis la phase opérationnelle portée par les Comités Opérationnels (COMOP) voit réapparaître l’appareil étatique et marginalisent les associations. En outre, les parlementaires reprennent la main, en discutant les projets de loi et modifient largement les propositions initiales des groupes de travail.

56« Mais alors le premier texte qui arrive euh manifestement réalisé par les services qui n’ont pas tous suivi la négociation du Grenelle. Donc là on a fait, mais euh dix pas en arrière ce qui fait qu’on alertele ministre, Jean-Louis Borloo et il prend conscience euh que là ça va pas bien se passer. Donc il reconstitue un groupe de travail. Nous on est invité à retravailler le projet de loi Grenelle. Et en effet c’est... ça s’est joué euh ça s’est joué aux mots près, mais parce que notamment juridiquement quand on passe par un texte euh un texte de loi euh même si c’est une loi-cadre.

57Les mots sont très, très importants parce qu’ils ne donnent pas le même sens juridique aux engagements et ensuite à ce qui doit être décliné derrière. Comme euh, puisqu’on est partie initialement sur une grande loi environnementale, qu’on nous explique que ça va pas être possible, que les parlementaires, parce qu’il y a eu ce jeu là hein, eux n’étaient pas prêts, il y a eu une opposition, et cetera, et cetera. Donc il nous est fait la proposition d’une loi-cadre, qu’est le Grenelle I.

58Mais du coup dans le deal euh ok loi-cadre Grenelle I, mais à une condition, qu’il y ait euh un engagement et dans la foulée un Grenelle II avec de vraies propositions. Le respect de cet engagement du Grenelle II, c’est ce qui a donné lieu au COMOP. C’est-à-dire ok, on avance quand même, on fait euh la loi-cadre mais... et tout de suite on place des comités opérationnels pour décliner les engagements du Grenelle qu’on retrouvera dans le projet de loi du Grenelle II. »12.

Les comités perdent en pluralisme

59La composition des comités opérationnels est très différente de celle des groupes de travail. 33 groupes rassemblent plus de 1300 personnes. Boy (2010) note un retour en force de l’administration étatique, des experts et des techniciens. Seuls 10 % ont participé à un des 5 groupes de travail. Les associations environnementales et les syndicats de salariés sont ceux qui sont les plus sous représentés lors de cette phase. En outre, il faut souligner que les chiffres donnés dans les documents officiels méritent d’être mis en perspective. Ainsi les chiffres varient d’un document à un autre. À l’issue de l’analyse des archives du Ministère, nous avons conclu que le Grenelle était proche d’un « boulevard des coulisses obscures » : les coulisses avec le temps devenant prépondérantes sur les arènes de délibération. Nous l’avons dit, les critères de choix des personnes présentes restent énigmatiques. Boy a constitué une base de données des participants aux groupes, aux tables rondes et aux COMOP. Il montre qu’en réalité ce sont 6 collèges et non cinq qui sont constitués, le sixième rassemblant des parties prenantes non identifiées : 20 % (élus, associations non environnementales, personnalités)

60Officiellement 450 personnes étaient réparties dans 6 groupes, en réalité on en compte 380, donc 60 personnes dans plusieurs groupes. Il y a une multi positionnalité des acteurs. 1450 personnes officiellement dans les COMOP alors que 1300 y contribuent réellement.

61Alors que les présidents des groupes de travail se voient imposer des groupes déjà constitués, lors de la constitution des COMOP la procédure change. Il s’agit d’un hybride entre des critères de compétences et de représentativité. Les présidents recrutent cette fois sur auditions. Il n’y a ni suivi ni véritable transmission entre les groupes de travail et les COMOP. En outre, la concurrence de légitimité avec les parlementaires s’exacerbe.

Le conflit ressurgit

62Le ton général s’est durci lorsqu’a été connu le contenu de la loi de Grenelle I, et au vu des débats parlementaires, qui ont largement modifié les propositions initiales. Le 6 décembre 2007, les associations annoncent qu’elles suspendent leur participation et estiment « n’avoir pas été associées aux premières mesures du Grenelle… Le ministère de l’Agriculture et celui des Finances reprennent du poil de la bête » (Y. Jadot, porte-parole de l’Alliance pour la planète). La fondation Nicolas Hulot dénonce « un goût de revanche chez les grands corps et dans les ministères » (Le Monde 19 décembre 2007).

Conclusion : une démocratie concertée et recomposée

63Le Grenelle constitue une expérience protéiforme et novatrice. Sa production textuelle imposante se contredit, tant il est difficile de garder une vision d’ensemble du processus. Personne n’a de visibilité complète sur son déroulement, qui semble bricolé pas à pas et en fonction du contexte. Le Grenelle de l’environnement prend forme dans un contexte spécifique : celui de la transformation de la structure civique, avec la banalisation des groupes d’intérêts (Skocpol 2003), l’émergence d’un thème transversal aux sous-systèmes d’action publique. L’hypothèse avancée est que ces mutations affectent les garants de l’ordre politique central, qui trouvent, dans les outils « conventionnés » du dialogue pluraliste attaché à ce que certains nomment « gouvernance » (Mayntz 2003), un processus renouvelé de maintien d’un ordre autant que d’un instrument de changement. Toutefois, la substance de cet ordre n’est pas donnée par avance. L’étude du processus, dans sa construction, sa préparation, son insertion dans l’action publique, permet de saisir concrètement sur quelle base substantielle s’établit le consensus entre les acteurs engagés, et sur quels points et dans quelles arènes s’exprime le(s) dissensus. La sélection des « bons » interlocuteurs, les procédés tacites d’entente entre acteurs sont autant d’indices qui nous permettent de comprendre comment un consensus sur les règles de la régulation s’établit progressivement (Padioleau 1986).

64On perçoit ainsi une volonté de transversalité, mais qui ne repose pas sur un véritable système. Il existe peu d’interdépendance entre les groupes. La reprise en main par les services du Ministère s’effectue par la segmentation des activités et l’imposition d’une logique de gestion, puis finalement le retour des routines organisationnelles.

652007 inaugurait un nouveau quinquennat, un nouveau ministre, un nouveau ministère, et une nouvelle formule du Grenelle. La participation est pré négociée pour les « nouveaux venus » les associations, avec un cadrage balisé. Dès le départ, on évite les conflits, ainsi les thèmes des OGM et du nucléaire sont-ils marginalisés et la discussion est bloquée rapidement après les tables rondes du mois d’octobre 2007. L’évolution des phases du Grenelle subit aussi en grande partie l’évolution du contexte national et international (Crise économique, échec du sommet de Copenhague).

66On perçoit déjà un essoufflement de la créativité et une reprise en main par les élus. Les absents n’ont pas toujours tort : les parlementaires et les élus des collectivités territoriales, qui se sont peu engagés dans les groupes de travail ou les COMOP, ont fait du Grenelle un débat « parisien », pas « concret » et surtout pas territorialisé : le niveau national pouvant être perçu comme sans inscription concrète. Le public est peu associé et finalement sensibilisé à certaines idées, il connaît le terme de Grenelle de l’environnement, mais est incapable d’en fournir des détails.

67Le Grenelle s’inscrit plutôt dans une démocratie concertée plus que participative. Mais l’innovation du Grenelle serait ailleurs, en fait dans les mouvements en termes d’administration une « façon de gouverner par la prolifération et la mobilité » selon Lascoumes, 2011. La rapidité du début et le foisonnement des propositions, mais aussi la lassitude et/ou l’épuisement des acteurs. Des formes assez fines d’hybridation et de traduction des connaissances existent au sein des groupes de travail qui vont être difficilement ensuite reprises par les COMOP pour la rédaction des textes de loi ou décrets. L’essoufflement de la volonté politique avec le grand retour du tout économique, lors de la crise de 2008, signale le changement des équilibres politiques.

68Finalement, le cadrage par l’horizon législatif joue un rôle fondamental dans le maintien de la visée du consensus et dans l’éviction du conflit tout au long du cheminement des groupes de travail. C’est au moment de la traduction des propositions en projets de lois ou de décrets que s’opère un « détournement » pour les uns, « un rééquilibrage » pour les autres. Il s’agit donc bien à la fois d’un déplacement physique et sémantique (Callon, 1996), qui fait du Grenelle une procédure générative. Elle implique une articulation inédite des dynamiques institutionnelles et d’initiative qui aboutit certes à un accord, mais à un accord sur la procédure formelle de participation principalement. Or la règle ne suffit pas à définir l’action. L’impression de bricolage, et les apprentissages collectifs et organisationnels qui lui sont liés proviennent des tentatives de reconfiguration des croyances et volontés des acteurs, en contexte.

69Le Grenelle ne se réduit donc pas à une négociation entre porteurs d’intérêts notamment parce qu’il produit une recomposition relative des positions et des identités. Des propositions innovantes, non prévues, ont pu émerger de la discussion collective, et les acteurs que nous avons rencontrés soulignent les apports qu’ils ont tirés de leur participation au Grenelle en matière d’apprentissage et de nouvelles représentations. Les associations environnementales en sortent renforcées pour les plus connues d’entre elles en termes de légitimité et de crédibilité. La durée exceptionnelle de ce dispositif contribue à en accroître la complexité et la plasticité. La dynamique du Grenelle semble échapper même à ses concepteurs, signe d’une ouverture à la participation, même si elle est restée celle des experts.