1L’histoire des jurys ou conférences citoyens1est complexe et il est difficile de démêler l’écheveau des divers facteurs qui ont contribué à leur diffusion par hybridations procédurales et expérimentations successives2. Issus de la démocratie technique3, ils semblent « apparaître », si l’on cherche à déterminer un point de départ, dans les années 1970 en Allemagne à l’initiative d’un professeur en sciences sociales, Peter Deniel (modèle des cellules de planification ou plannungzelle) ou aux États-Unis où la méthodologie de la « conférence de consensus » a d’abord été développée dans le domaine de la gestion de la santé publique4. Dans le milieu des années 1980, deux politologues danois, membres du DanishBoard of Technology, créée en 1985 par le Parlement danois, adaptent la conférence de consensus médicale. La méthode repose sur le principe que des profanes (« lay people » selon l’acception anglo-saxonne) sont mis en situation de forger un avis éclairé et consensuel portant sur un sujet complexe après une phase d’information et de dialogue avec des experts. Ces dispositifs dits « mini-publics »5 se sont depuis fortement développés et diffusés6, sous des formes diverses, en Allemagne7, en Espagne8 ou dans les pays anglo-saxons9. Les travaux comparatifs sont encore peu nombreux à la différence d’autres dispositifs comme les budgets participatifs10.

2En France, depuis la première conférence sur les OGM11, les conférences ou jurys ont été principalement mis en place par les collectivités territoriales, dans les conseils généraux12 et surtout les conseils régionaux13. Le nombre de jurys organisés est désormais conséquent14. Même si on observe une grande variété de leurs modalités pratiques, ce type de dispositif consiste à recruter un groupe de citoyens tirés au sort ou choisis selon des méthodes d’échantillonnage et les amener, dans un cadre procédural réglé, à développer une réflexion collective sur une politique publique ou une question plus ou moins controversée. Réunis pendant plusieurs jours, les participants reçoivent une formation pluraliste, prennent connaissance des divers points de vue en présence à travers les interventions d’experts, d’élus, représentants de groupes d’intérêt… et participent à une délibération encadrée par des modérateurs (le plus souvent des consultants)15. Le processus débouche in fine sur la rédaction d’un avis ou d’une recommandation. Aucun texte juridique n’encadre en France à ce jour ce type de dispositif dont le design organisationnel est laissé à la discrétion de ses commanditaires, ce qui est une condition de son succès socio-politique et de sa diffusion.

3La figure du « profane » est centrale dans ce type de dispositif qui sollicite chez les citoyens mobilisés un bon sens non spécialisé, susceptible de renouveler l’appréhension des questions en débat. Le recours à la sélection aléatoire permet de toucher un public qui va au-delà des « habitués » de la participation. Ce type de dispositif combine donc des objectifs de représentativité ou de diversité d’un côté et de confrontation éclairée par la formation et la délibération de l’autre. Forme d’« arrangement institutionnel », chaque dispositif participatif, note Guillaume Gourgues (à la suite d’Archon Fung), peut être conçu comme une « tentative délicate de combinaison de la délibération et de la participation »16. Dans le cas des mini-publics, l’enjeu quantitatif de la participation (le nombre) est sacrifié au profit du souci qualitatif de la délibération (la raison). Si un des enjeux des politiques de participation est de « fabriquer des publics », ces dispositifs produisent un public constitué de toutes pièces (non préexistant) et visent à circonscrire des panels « représentatifs » ou marqués par une « diversité » attestée et mise en scène. Si le profane est central, il n’est légitime dans cet espace public artificiel que parce qu’il va être transformé par la délibération17. La philosophie qui sous-tend ce type de dispositif18 est clairement délibérative. Les participants sont censés être réunis dans des conditions très favorables à la formation et à l’échange contradictoire de points de vue, en quelque sorte garantis par le cadre procédural. Tout se passe comme si le jury était censé incuber une délibération idéale. Selon l’idéologie du dispositif, c’est la qualité des procédures (tirage au sort, formation, délibération…) qui conditionne celle de l’avis produit par le groupe19. La procédure et les « garanties démocratiques » qu’elle offre n’assurent pas pourtant mécaniquement la « qualité » démocratique du processus et des délibérations. La densité délibérative d’un jury tient à des conditions qui excèdent les garanties procédurales (ce qui ne veut pas dire qu’elles soient sans importance)20. Une des croyances qui régule son usage est néanmoins qu’une délibération « bien conduite » est supposée s’orienter vers le bien commun21. Implicitement, l’idéologie constitutive du jury et son procéduralisme présupposent qu’un autre panel serait parvenu au même résultat. Le consensus attendu « atteste que le résultat n’est pas contingent à la composition effective du panel »22. La procédure étant jugée ou posée comme « impartiale », « un accord sur la composition du bon monde commun peut être obtenu, dès lors qu’ont été réunies les conditions propices à la manifestation de la force contraignante des bonnes raisons le justifiant »23. Le consensus est par là même l’horizon régulateur tacite de ce type de dispositif. Les avis minoritaires peuvent certes être mentionnés dans l’avis final rendu par le panel, mais le consensus du groupe est recherché (la force des « meilleurs » arguments devant l’emporter au regard de la théorie délibérative). Un processus délibératif « abouti » doit permettre l’émergence d’un consensus entre les participants.

4Les jurys exercent une certaine fascination chez les chercheurs, souvent « avocats de la participation »24, parce qu’ils donnent un pouvoir aux « invisibles » ou « inouïs »25 et allient a priori les conditions optimales de la démocratie (inclusion et délibération). Les jurys constituent en eux-mêmes un laboratoire de recherche a priori privilégiée : le temps fixé du jury et l’unité de lieu sont propices à une observation intensive et limitée dans le temps qui offre au chercheur un terrain de recherche de nature expérimentale sur la délibération, la force des formes et des procédures, les processus d’apprentissage, la compétence politique, l’inclusion politique des citoyens « ordinaires », l’ingénierie participative, les controverses socio-techniques… La boîte noire des jurys a été pourtant peu ouverte. « Rares sont les monographies ou cas d’études, écrit Clémence Bedu, qui s’attachent à décrire ce qui se passe précisément dans les arènes d’argumentation en situation de décision collective »26.

5On s’intéressera ici à trois séries de questions relatives aux dispositifs dits « mini-publics » : 1) leurs attendus et leurs usages par les commanditaires 2) leur codification souple et 3) le rôle qu’y joue l’animation, ce qui nous amènera en conclusion à interroger leur légitimité fragile. On délaissera volontairement ainsi le prisme de la délibération qui est le plus souvent mobilisé dans les recherches27. On s’appuie ici sur notre réflexion dans le cadre de l’ANR Parthage adossée à un bilan critique de la littérature existante, notre analyse d’un jury déjà évoquée et le compte-rendu d’une journée d’étude organisée à Lille en 201128. Cette journée rassemblait des universitaires, des représentants des collectivités territoriales, des « praticiens » de la démocratie participative et des animateurs de jurys et mêlait réflexions théoriques et critiques, témoignages et considérations plus opérationnelles, attestant par là même de la circulation et de la porosité croissante entre « savoirs savants » et « savoirs pratiques »29.

Attendus et usages des dispositifs mini-publics

6Comment un commanditaire (le plus souvent une collectivité territoriale30) est-il amené à avoir recours à ce type de dispositifs et avec quels objectifs ? Si un ensemble de croyances et de représentations contribuent à définir la légitimité de ces procédures, les objectifs de ceux qui le mobilisent sont variables ou ne sont pas forcément clairement formulés. L’« impératif participatif » ne saurait être analysé, dans une perspective trop cognitiviste, que comme le produit d’un « nouvel esprit de la démocratie »31. Les usages et les attendus se redéfinissent à mesure que la procédure se diffuse, circule au niveau national et international, s’institutionnalise et stabilise des « résultats » ou des outputs32.

Des attentes floues et souvent ambiguës

7On peut formuler ici des questions plus que présenter de véritables résultats. Les dispositifs mini-publics sont-ils mobilisés pour leur valeur ajoutée à l’action publique, comme aide à la décision ou à l’évaluation, outil de relance du débat public33 ou indépendamment des politiques publiques comme levier de formation civique, dispositif d’intéressement à la chose publique ou expérimentation de nouvelles formes de délibération valant en soi ? Est-ce que c’est l’affichage des valeurs démocratiques, attachées à un dispositif exigeant, qui compte principalement ? Il est parfois difficile d’identifier les objectifs des commanditaires ou de démêler l’écheveau de logiques et de motivations complexes. Cécile Blatrix s’interroge : « Est-ce que le produit final c’est-à-dire l’avis est central ou est-ce la formation en soi d’un groupe ? Est-ce l’impact que cet avis aura sur les décideurs ? C’est le moment de la conférence publique ? Le moment où l’expérience dans son ensemble va permettre ou non d’initier un débat public plus large dans la société ? ». Le plus souvent le jury doit permettre de sortir d’une situation d’« impasse de politique publique »34, de trancher une question politiquement sensible ou une controverse socio-technique précise35. La conférence ne porte pas forcément sur une question ou un enjeu « chaud » et polarisé, mais peut contribuer à un « débat d’élevage »36, étant alors conçue comme le point de départ d’un débat plus large et la mise en controverse d’une question37. Les objectifs ou philosophies politiques (dont il ne faut sous-estimer la cohérence…) qui sous-tendent l’usage des mini-publics peuvent être managériales38, sociales, ou démocratiques. Anne-Cécile Douillet, spécialiste de l’action publique locale, énonce un certain nombre de questions qui n’ont pour l’instant guère donné lieu à recherches : est-ce que des attentes claires en termes d’action publique sont investies dans ce dispositif ou n’est-ce pas une préoccupation centrale ? Si changement il y a, est-ce qu’il s’agit d’un changement en termes de contenu, c’est-à-dire d’un changement substantiel, ou l’effet produit affecte-il les modes de mise en œuvre ? Le jury rend-il la politique plus facile à mettre en œuvre ou la politique plus « efficace » ? Une fois le jury terminé et l’expérience achevée, dans quelles mesures la production du jury constitue-t-elle un appui, une référence, à la fois pour les services et pour les élus des collectivités dans la conduite de l’action publique ?

8Si certains acteurs administratifs cherchent effectivement à proposer un cadrage initial clair (« avec des questions qui font sens pour les commanditaires et les participants », Pascal Delafosse), la question « à quoi sert un jury ? » reste souvent sans réponses précises. C’est souvent un décentrement ou un pas de côté qui sont recherchés : « revisiter » une problématique, apporter une approche renouvelée, réouvrir le questionnement, sortir du fonctionnement en microcosme, apporter du bon sens, avoir des informations plus précises sur les besoins des habitants ou des gouvernés. Il peut s’agir de casser des routines ou remettre en cause les croyances établies d’un secteur d’action publique. Myriam Cau, vice-présidente du conseil régional Nord–Pas-de-Calais chargé de la démocratie participative, nous confie que le jury sur la culture mis en place en 2011 vise à déstabiliser les certitudes et les inerties d’un monde de la culture « replié sur lui-même », le public formé devant éviter aussi de tomber dans « le populisme des jugements à l’emporte-pièce souvent produits sur la culture ». L’« expertise d’usage » n’est pas toujours recherchée (au sens où elle serait profitable à la qualité et à l’efficacité de l’action publique). Le regard neuf convoqué ne s’appuie pas sur les savoirs de proximité, mais sur un « bon sens non spécialisé ». Les participants doivent souvent s’approprier une question sur laquelle ils ont très peu d’informations au départ39.

Expérimenter la démocratie en miniature

9On peut identifier un autre registre d’usages de ces dispositifs qui relèvent plus d’une logique expérimentale et participent du développement pour elle-même d’une politique de « démocratie participative ». Les jurys procèdent de la diversification d’une « boîte à outils » mise à disposition des élus par des porteurs d’offres plus ou moins standardisées que sont bureaux d’études, consultants et « professionnels de la participation ». L’exemple de la « carrière » des jurys en région Nord–Pas-de-Calais est emblématique de cette logique d’offre. En 2004, le conseil régional du Nord–Pas-de-Calais cherche à évaluer les fonds de participation des habitants. C’est le cabinet spécialisé en charge du marché qui propose de mettre en place une conférence de citoyens alors que la commande ne précisait pas la nature du dispositif à mettre en place. Il avait quelques années plus tôt organisé une conférence pour un autre commanditaire, la RATP. L’administration est au départ sceptique. Le « succès » de l’opération incite les élus et les agents administratifs à avoir de nouveau recours à l’outil40 à deux reprises en 2009 et 2011.

10Les travaux de Cécile Blatrix ou Guillaume Gourgues montrent que l’objectif de « faire participer » tend de plus en plus à se suffire à lui-même, justifiant la mobilisation d’une ingénierie et mettant au second plan les impacts des dispositifs sur les politiques publiques. La participation est alors recherchée pour elle-même, devenant sa propre fin, d’autant plus que les jurys sont inscrits dans des politiques de communication ou d’affichage41. Les jurys ne sont pas véritablement réclamés ou revendiqués par les citoyens, les collectivités participant à un mouvement d’auto-alimentation de la « demande » de participation42. Il est ainsi emblématique que les jurys s’inscrivent dans une démarche d’évaluation… de la participation elle-même. Cette tendance est claire dans le cas des régions qui ont acquis une capacité forte de « mise en participation ». La région Nord–Pas-de-Calais évalue en 2004 son plus ancien dispositif participatif, les Fonds de Participation des Habitants, à l’aide d’un dispositif « innovant » (conférence de citoyens)43. La région Rhône-Alpes décide quant à elle, en 2010 d’évaluer sa politique de démocratie participative à l’aide d’un dispositif de mini-public tiré au sort44. La maîtrise de l’ingénierie participative par les régions les conduit à alimenter une dynamique auto-entretenue de participation sur des sujets qui ne relèvent pas de leurs prérogatives. L’enjeu est alors d’agir sur la formulation des problèmes publics. L’exemple des nanotechnologies en témoigne. Entre 2006 et 2008, les régions Île-de-France et Rhône-Alpes ont organisé deux conférences de citoyens sur ce thème. Comme l’analyse Guillaume Gourgues, « sans revendiquer le monopole de la définition et de la résolution du « problème » des nanotechnologies, l’institution régionale organise ainsi la confrontation d’intérêts divergents et définit les contours d’un « problème » : les avis rendus par ces conférences de citoyens proposent un cadrage du problème des nanotechnologies en termes démocratiques (information, contrôle et débat nécessaire) et éthiques »45.

11La diffusion des jurys participe d’une logique de monstration de la modernité et d’exemplarité en matière de démocratie participative. Le mimétisme des « bonnes pratiques » et le benchmarking constituent à l’évidence des vecteurs de circulation de ces dispositifs. Ségolène Royal y a recours dans la région qu’elle présidait et qu’elle cherchait à constituer en laboratoire46. Pour Myriam Cau, vice-présidente écologiste du conseil régional Nord–Pas-de-Calais, chargé de la démocratie participative, le recours à ce type de dispositif contribue à une « forme de biodiversité dans les approches participatives ». Pour François Auguste, les ateliers citoyens, sont un des éléments d’une démocratie participative qui doit être selon lui « extrêmement diversifiée pour permettre au maximum de citoyens de participer ». Le dispositif existe et le mobiliser c’est marquer sa volonté de « démocratiser la démocratie » au-delà d’enjeux d’action publique clairement identifiés.

12Donner la parole à un public selon des méthodes peu courantes dans le fonctionnement démocratique semble constituer en soi une justification du recours au dispositif. Même si les jurys se banalisent, ils suscitent toujours une forme d’étonnement et leurs vertus innovantes et expérimentales sont toujours célébrées. La diversité constitutive des jurys est un marqueur d’ouverture et le gage de l’exploration de toutes les options et d’une certaine pluralité des rapports au monde. Les jurys permettent de toucher à la faveur d’une procédure inhabituelle un public qui va au-delà des « habitués de la participation », problématique centrale on le sait aujourd’hui dans le champ de la démocratie participative. On peut ainsi émettre l’hypothèse que la valorisation des mini-publics traduit une forme de renoncement à des formats de participation plus large, compte tenu des inégalités de participation désormais avérées : « le constat du caractère inégalement public des débats publics, qui sont investis de manière très différenciée selon les catégories d’acteurs et qui ne parviennent pas à mobiliser le « grand public »» nourrit, selon Cécile Blatrix, « la réflexion et l’expérimentation en vue de formes d’ingénieries mettant l’accent sur les techniques permettant d’atteindre une haute qualité délibérative des échanges plutôt qu’une large participation du public »47.

13Le jury citoyen est censé, à travers le tirage au sort, permettre un accès garanti et « sécurisé » à des citoyens profanes, figure qui tend à être valorisée dans les sociétés contemporaines48. Il permet de fabriquer un public que l’on ne trouve pas dans les dispositifs traditionnels dont les angles morts sont aujourd’hui bien identifiés. Le profane au centre du dispositif n’existe pourtant pas : c’est une fiction, politiquement nécessaire en ce qu’elle légitime le jury. Les participants ne sont pas là complètement par hasard, ils sont représentatifs de ceux qui ont accepté de participer (ce qui constitue un filtre important)49.

14Les jurys peuvent par ailleurs être conçus comme des dispositifs de formation civique, produisant de « meilleurs citoyens »50 et mobilisés comme tels par ceux qui les commandent. De nombreux travaux en témoignent : la participation à un jury constitue pour les participants une expérience souvent très forte qui laisse des traces et sans doute produit des effets de socialisation politique et d’apprentissage à court et à long terme (Christophe Beurois)51. Les participants ont majoritairement l’impression de vivre un « moment unique ». Les effets de socialisation politique sont relativement ambivalents (Yves Sintomer) et surtout ils ne concernent qu’un public très restreint. Se pose aussi la question du coût relativement élevé. Si l’objectif est la formation, le dispositif n’est pas forcément très « rentable » (Yves Sintomer). Il n’en demeure pas moins que le jury vaut pour sa mise en scène et une pédagogie de l’exemplarité : il objective la reconnaissance des compétences des citoyens ordinaires à discuter, à opiner, à se prononcer sur des questions publiques, autant d’épreuves qui sont au cœur de l’expérience démocratique (Yves Sintomer). Tout se passe comme si les jurys étaient une preuve en actes de valeur de la démocratie : « quand on compare les jurys avec la qualité moyenne par exemple d’un conseil de quartier à la française typique, je pense que les vertus d’inclusion et les vertus de qualité délibérative sont tout à fait notables. On peut avoir une implication forte et une délibération qui soit véritablement de qualité même si les dynamiques sont très variables selon les questions posées ou les méthodes utilisées » (Yves Sintomer).

Un usage peu coûteux politiquement

15Si le coût financier des jurys n’est pas négligeable52, son coût politique est faible. Pour Anne-Cécile Douillet, le caractère a priori peu contraignant des dispositifs pour l’action explique dans une large mesure le recours à ces dispositifs. Les commanditaires sont le plus souvent à la fois juges et parties et les garants externes absents. En le mobilisant, « les collectivités n’ont pas grand-chose à perdre » et « ne se lient pas beaucoup les mains ». Elle note que les propositions qui ressortent des jurys sont plus ou moins opérationnelles. Dans certains cas, les collectivités sont dans l’impossibilité de se saisir de l’avis des propositions qui sont incluses dans les avis. C’est le cas des conférences sur les nanotechnologies évoquées précédemment. La commande d’un jury permet ainsi d’afficher une bonne volonté démocratique et de participer à la mise en débat de controverses sans que cette ouverture n’ait de réelles conséquences. Par ailleurs, dans la très grande majorité des cas, l’avis est uniquement consultatif. Au mieux, les collectivités s’engagent à une « clause de revoyure »53. En termes d’usages politiques, les jurys relèvent du modèle de « l’écoute sélective transparente »54. Si l’avis produit n’a pas valeur décisionnelle, les élus ont un devoir de suite, le jury exerçant une contrainte de justification de l’action publique. Mais les collectivités ne s’engagent simplement qu’à communiquer sur ce qu’elles ont fait de l’avis et à justifier leur positionnement par rapport aux propositions faites. Elles se lient d’autant moins finalement par ce type d’avis que l’avis est cadré par les questions préalables sur lesquelles elles ont prise. Le risque de débordement est au final limité. Le caractère éphémère du dispositif (un one shot) limite aussi la prise de risque. À moins qu’il ne se constitue en groupe pérenne après le déroulé des échanges55, le jury peut difficilement rappeler à l’ordre l’autorité publique si aucune suite n’est par exemple donnée à l’avis. Une fois que le dispositif disparaît, ce sont d’autres acteurs qui vont « faire parler » ce qu’il a produit (Anne-Cécile Douillet). C’est enfin la souplesse de la codification du dispositif qui explique dans une large mesure son usage.

Les règles du jeu : une codification souple du dispositif

16Une seconde série de réflexions porte sur les règles du jeu de ce type de dispositif. « Les principes de cette procédure ne sont pas nés ex nihilo : ils proviennent de la synthèse de différentes procédures, inventées, expérimentées et brevetées dans des contextes différents »56. Les panels citoyens se diffusent dans le monde sous diverses appellations entre le milieu des années 1990 et le milieu des années 2000. Nina Amelung a interrogé la standardisation à l’échelle internationale de ces dispositifs qui traduit selon elle l’émergence d’une communauté professionnelle regroupant consultants, praticiens, sociologues, décideurs…57 Cette standardisation qui permet la diffusion et rend possible l’exportation par des phénomènes de labellisation et de benchmarking sert des intérêts politiques et marchands58. Le marché des dispositifs participatifs fournit un ensemble d’outils prêts à l’emploi. En France, si des définitions plurielles circulent et des protocoles différents sont mises en œuvre, la procédure présente des propriétés communes : elle est fondée sur la sélection aléatoire des participants, se passe à huis clos (les élus et fonctionnaires ne sont pas présents), obéit le plus généralement à un séquençage qui prévoit temps de formation et d’échanges délibératifs59, audience publique, lecture publique de l’avis… Selon Cécile Blatrix, malgré l’absence de tout cadre juridique précis, une « doctrine » tend à s’imposer, inspirée en partie d’expériences étrangères et en partie par l’expérience de 1998 sur les OGM60. Le mode d’emploi proposé par Dominique Bourg et Daniel Boy61 formalise ainsi un certain nombre d’adaptations et témoigne d’un processus d’adaptation du modèle danois62.

17Clémence Bedu et Rémi Barbier définissent ainsi un jury : « Un jury citoyen consiste en un dispositif s’inscrivant dans le prolongement d’un large débat social63 sur un enjeu d’actions publiques, il est basé sur la sélection aléatoire d’un groupe restreint de citoyens dépourvus d’intérêt propre par rapport à cet enjeu. Les jurés sont invités par l’Autorité publique à délibérer sur cet enjeu dans un cadre procédural réglé permettant la formation d’un jugement commun. Le protocole est validé par un Comité pluraliste de garants. Le résultat de cette délibération fait l’objet d’une large publicité et l’Autorité publique s’engage à rendre compte au bout d’un délai convenu des suites données à l’avis ». Pour autant, les jurys se développent dans un contexte où aucune règle du jeu véritablement stabilisée ne s’impose. L’impression dominante reste qu’on n’est pas sorti d’un contexte d’expérimentation d’un outil dont le design organisationnel est encore fluctuant. Comme le note Anne-Cécile Douillet, le dispositif est à la fois référencé et peu codifié. Il est référencé dans le sens où beaucoup d’expériences de jurys ou de conférences, largement commentées, se sont tenues notamment à l’étranger (Allemagne, Espagne, Grande-Bretagne, Danemark…) et que cette exemplarité est invoquée pour les mettre en place en France (le rappel des expériences étrangères est une figure imposée de la présentation et de la légitimation du dispositif). Il se diffuse donc parce que ces références à des expériences étrangères sont perçues comme positives ou sources de profits en termes d’innovation démocratique dans un contexte d’injonction à la participation. Il est peu codifié car les règles qui le définissent sont informelles et peu prescriptives. Cécile Blatrix souligne l’hétérogénéité des pratiques, mais aussi la pluralité des conceptions démocratiques engagées dans le dispositif, ce flou fonctionnel étant une des conditions du succès de la procédure64. On observe une grande variabilité des règles du jeu relatives aux critères du tirage au sort, aux modalités de la formation, aux statuts des animateurs, au devenir de l’avis, aux rapports aux commanditaires, à la rémunération ou non des participants, au séquençage du jury…

Durcir le dispositif ?

18Des voix s’élèvent depuis les années 2000 pour imposer une standardisation plus forte des jurys ou conférences de citoyens. C’est un des mots d’ordre de la fondation « Sciences Citoyenne », créée en 2002 avec l’objectif de « mettre les sciences en démocratie » et dont l’action relève d’un militantisme procédural (assez rare dans le champ de la participation)65. Cette structure dénonce une « professionnalisation » de la participation liée au développement d’un marché spécifique, les pratiques non contrôlées et les recours abusifs à la notion de jury citoyen66. Les instituts de sondage sont visés par cette critique en ce qu’ils participent d’une « marchandisation de la démocratie ». Ils fournissent des conférences de citoyens « clé en main » en donnant toutes les garanties aux commanditaires rassurés par une prise de risque minimale. « Sur des sujets sensibles où les suspicions sont de règle, quand l’entreprise de débat public est en lien économique avec le commanditaire, organise la formation et assure l’animation, cela peut favoriser une manipulation des contenus pour satisfaire les désirs du commanditaire »67. Sur son site internet en 2009, l’IFOP propose aux entreprises la conférence de citoyens comme « un mode innovant de recueil de l’opinion au service de votre com » car « elle apporte une preuve supplémentaire de l’ouverture de l’entreprise au dialogue et au débat » et « renforce la crédibilité de l’entreprise »68.

19La multiplication récente des procédures dites « mini-publics » se serait produite au prix d’un allègement préjudiciable de son protocole et de ses règles qui affaiblit la fiabilité de la procédure. La fondation Sciences citoyennes propose, pour contrer cette tendance, une version codifiée des conférences de citoyens. Elle plaide pour une formalisation assez forte de la procédure relabellisée « convention de citoyens » et sa constitutionnalisation, ces processus étant censés crédibiliser l’outil et conjurer sa dénaturation. Le commanditaire doit être en capacité d’exécuter l’avis des citoyens même s’il n’est pas contraint de le faire, ce qui comporte des conséquences sur la nature des questions que le jury est amené à trancher. Il est par exemple impossible aujourd’hui à une structure locale ou même nationale de prendre une décision sur les OGM (qui relève du champ européen) alors que des collectivités locales organisent des débats sur ces sujets. La fondation a aussi énoncé un ensemble de préconisations relatives au tirage au sort, à l’organisation ou au bénévolat des participants. Le panel de citoyens doit être tiré au sort sur la base des listes électorales. Un comité de pilotage autonome doit être constitué qui ne doit pas être confondu avec le comité d’organisation. Il faut éviter la confusion entre l’entité qui gère matériellement les événements (le comité d’organisation) et celle en charge du programme de formation (le comité de pilotage) lequel doit comprendre des personnes impliquées dans la controverse69. La fondation préconise un travail du jury pendant trois week-ends. Un premier est consacré à la formation générale ou « une recherche d’objectivités » dans le débat. Dans le second intervient la contradiction tandis que le troisième temps est celui qui de la production de l’avis. Ces trois temps doivent être relativement espacés pour que les participants aient le temps de mûrir leur réflexion. La participation perçue comme une « action citoyenne » ne doit pas donner lieu à rémunération, ce qui est le cas dans la plupart des expériences (« Vous n’êtes pas payé pour aller voter » remarque Jacques Testart). Une offre de rémunération supérieure à l’indemnisation des frais encourus peut devenir la motivation principale du panéliste plutôt que celle annoncée de servir l’intérêt général. Les citoyens doivent demeurer « anonymes durant la formation, à distance de toutes les parties prenantes y compris les membres du comité de pilotage ». Déjeuners, dîners, pauses café en commun doivent être exclus, et l’animateur ne peut être qu’un « professionnel neutre » et en aucun cas le prestataire de service en lien économique avec le commanditaire.

Un bricolage procédural

20Force est de constater que ces préconisations ne sont pas suivies et qu’un certain pragmatisme est revendiqué par les acteurs, tant praticiens qu’universitaires. Une très grande variété de situations est observable. Des formes « hybrides » se multiplient.

21Christophe Beurois défend ainsi la « tension féconde entre un processus normé et un processus de bricolage ». Pour Judith Ferrando, il convient de laisser les choses ouvertes et préserver « la capacité d’innover » : « il y a plein de choses qui se créent à chaque expérience. L’innovation est faite aussi pour répondre à des limites précédentes et pour être le plus en prise avec la particularité des questions posées, des territoires, des publics. Les bricolages méthodologiques sont nécessaires et vertueux ». Elle montre dans sa thèse70 que le prestataire a souvent la charge de trouver les points de recoupement entre les points fondamentaux de méthode de « conférence de citoyens » et l’adaptation souhaitée par le commanditaire à son besoin spécifique et à ses contraintes. « Il y a, selon elle, deux sources d’écart à l’orthodoxie de la méthode conférence de citoyens : l’adaptation empirique aux objectifs et marges d’action du commanditaire et les convictions méthodologiques du prestataire »71. Pour Yves Sintomer, l’objectif est avant tout de mettre en place une procédure « impartiale » (ce qui ne veut pas dire « neutre » à ces yeux : au final l’avis peut être tranché et donner lieu à une prise de partie). La vertu du dispositif est qu’il permet à des individus qui ne sont pas juges et parties de se prononcer. Selon lui, il faut veiller pour cela à la fois à poser de manière minimale un certain nombre d’exigences procédurales pour assurer le sérieux des démarches, mais aussi à maintenir un cadre suffisamment souple pour ne pas étouffer l’expérimentation. C’est cette dernière qui, au cours de 20 dernières années, a fait évoluer les premiers dispositifs formalisés que les initiateurs avaient pu proposer. Dans cette dialectique pensée comme nécessaire entre codification et souplesse des débats, toute la difficulté est de trouver une procédure qui donne les garanties, rassure les participants ou solennise les échanges et en même temps définit un cadre qui ne soit pas trop rigide pour s’adapter à leur diversité et aux dynamiques toujours contingentes des échanges. Yves Sintomer poursuit : « il me semble qu’il faudrait, si on passait par un plan législatif, non pas décrire une procédure particulière, mais établir des acteurs en mesure de donner des labels de sérieux, de garanties à des organismes, à des institutions, voire à des bureaux d’étude, organiser en d’autres termes une certification ».

22Si le cadre est normé, un dispositif n’existe pas ex nihilo. Il fait partie d’un continuum qui est en général bien plus large, qui commence avant la tenue des délibérations en elles-mêmes et qui va avoir des effets au-delà de la publication de l’avis citoyen en lui-même (Judith Ferrando). On ne peut donc le considérer comme un système autonome qui serait détaché de son environnement (autonomisation que la formalisation du dispositif contribuerait à consacrer). Le cadre procédural est posé essentiellement pour aboutir à une délibération égalitaire et à des échanges qui permettent de gommer les « enjeux de pouvoir » ou « les asymétries sociales », ce qui requiert pour les professionnels un certain pragmatisme et une faculté d’adaptation.

Le statut problématique de la formation

23Parmi les différentes règles du jeu, la question de la formation des participants et du statut des experts a fait particulièrement débat lors de la journée d’étude. Dans les jurys, les préférences et opinions sur le sujet des citoyens ne sont pas censées être déjà constituées. L’« équipement » nécessaire des participants, a priori, tient en une capacité d’argumentation, d’étonnement, d’ouverture, d’apprentissage. Si un « bon sens non spécialisé » est requis, ils sont censés gagner en compétence sur le sujet en débat et se familiariser avec enjeux et controverses qui en sont constitutifs. La formation est, avec la délibération, fondamentale dans le dispositif dans la mesure où elle doit contribuer au caractère « éclairé » et « raisonné » de l’avis produit. Les controverses scientifico-techniques exigent la transmission et l’acquisition de connaissances devant permettre aux « profanes » de produire un jugement informé. La nécessité d’éclairer la délibération par la formation s’impose d’autant plus qu’une des critiques produites sur les jurys est qu’ils donnent la parole sur des questions complexes à des citoyens non avertis. Mais qu’entend-on par « formation » ? Quelle « expertise » les citoyens enrôlés doivent-ils acquérir ? S’agit-il d’information plus que de formation ? La mobilisation des experts ne produit-elle pas un effet d’autorité qui risque d’inhiber fondamentalement la délibération72 ? La formation ne conduit-elle pas à réduire le pensable et le possible et à dépolitiser les échanges alors que le jury est souvent censé « mettre en politique » des questions devenues boîtes noires ? La technicité de l’information donnée peut participer de stratégies d’évitement des enjeux politiques. « Quelle est la dose légitime de formation, à quel moment estime-t-on que le citoyen est suffisamment compétent pour parler ? » s’interroge Judith Ferrando. Elle poursuit : « si on estime que les citoyens doivent passer d’abord quatre jours à écouter d’éminents spécialistes avant de se prononcer et d’opiner, quelle reconnaissance avez-vous de la légitimité du citoyen à prendre part aux débats sur les enjeux de société qui les concernent ? ». En tant qu’animatrice, Judith Ferrando cherche à trouver un point d’équilibre entre formation et échange qui vise à « ne pas étouffer la parole citoyenne ». La formation est censée se faire à travers la discussion avec des experts réunis de manière pluraliste. Qui en fait la sélection et qui en délimite le périmètre ? Sur quelles bases ? Les enjeux socio-techniques souvent en débat font de la question de l’expertise un enjeu éminemment politique.

24Pascal Delafosse récuse le terme de formation lui préférant celui d’« outillage » qui vise avant tout à réduire les asymétries de langages et d’informations. La formation peut certes contribuer à égaliser la légitimité des participants, mais elle peut aussi exacerber les inégalités devant la prise de parole. Le jury ne peut annuler la loi d’accumulation de la connaissance comme on a pu l’observer73. La connaissance proposée tend à aller à la connaissance déjà acquise : ce sont les citoyens les plus « compétents » qui ont tendance à poser le plus de questions et à avouer leur ignorance dans le jury. Ce sont les mêmes qui déplorent le temps trop restreint donné à la formation ou qui lisent le plus entre les séances du jury et les week-ends les documents distribués, pourtant avant tout destinés aux participants les moins affûtés ou aguerris. Le jury réactive une interaction de type scolaire et exerce de ce point de vue une violence symbolique certaine74.

25La définition de la formation doit être idéalement co-produite par le jury et non monopolisée par l’équipe d’animation. Mais les contraintes matérielles dans lesquelles est pris le jury rendent malaisée dans la réalité la poursuite de cet objectif. La lourdeur de la logistique, les contraintes d’agenda et de temps, le choix limité des intervenants potentiels conduit l’équipe d’animation à garder souvent la main sur le contenu de la formation et le choix des intervenants extérieurs, tout en prenant en compte au mieux les « demandes » de formation des participants. Les ateliers citoyens organisés par la région Rhône Alpes accordent une grande importance au choix des experts par les citoyens. « À la phase d’investigation, les experts sont toujours choisis par les citoyens en fonction des questions qu’ils ont identifiées en première phase. C’est compliqué à gérer avec les experts pour des raisons d’agendas comme s’ils venaient, mais c’est possible » (François Auguste). Le rôle de la formation nous amène à une réflexion sur le rôle des animateurs.

Le rôle central des animateurs

26La démocratie participative se professionnalise et fait appel à des spécialistes de la conduite et du pilotage des débats qui développent de nouveaux savoir-faire et compétences et contribuent en retour à légitimer les dispositifs et en rationaliser la conduite75. On observe un développement d’une ingénierie participative et d’un « marché de la participation »76. Le développement de ce marché va de pair avec l’émergence d’une nouvelle catégorie d’acteurs, les professionnels de la participation, chargés de faire la jonction entre le technique ou l’administratif, le politique et les citoyens. Un dispositif comme la conférence de citoyens exige le recours à un tiers pour animer les débats, veiller à la bonne intégration de tous, organiser un processus séquencé qui doit déboucher sur la rédaction et la lecture d’un avis. Les citoyens ne sont pas livrés à eux-mêmes et s’en remettent dans une large mesure à l’équipe d’animation qui pilote le débat77. L’analyse des jurys démontre le plus souvent qu’elle joue un rôle essentiel dans la structuration du temps (pondération entre séquence de formation, de questions, d’échange, de synthèses intermédiaires…), le découpage des thématiques jugé central, l’agenda, le choix des intervenants, la préparation et la rédaction finale…

Les conceptions du rôle d’animation

27L’équipe d’animation est censée « faire vivre une situation optimale de délibération »78. Les animateurs doivent d’abord faire partager les règles du débat79. Les normes grammaticales du contexte délibératif tel qu’il est défini par les animateurs dès le départ ne sont pas d’emblée intériorisées. Le citoyen profane dès lors qu’il est plongé dans un contexte délibératif ne joue pas forcément la règle du jeu assigné même s’il a accepté de participer. Il s’agit de plus de faire vivre un collectif, de le constituer comme groupe, sujet ou « communauté débattante » puisque ce qui est recherché « ce n’est pas une juxtaposition d’avis individuels, mais bien la production d’un avis collectif » et qu’un « moteur de la participation c’est le plaisir de débattre et d’échanger ensemble » (Christophe Beurois). L’objectif de l’équipe est de créer des « prises » pour provoquer et développer le débat. Il est aussi de permettre à chacun de prendre part au débat en usant d’artifices d’égalité, c’est-à-dire des « formes d’animations qui gomment les asymétries de connaissance entre les individus » (Judith Ferrando). La « grâce » prêtée au dispositif renvoie bien à des techniques d’animation et des artifices qui contribuent à la fabrique de l’avis.

28Christophe Beurois présente en ces termes son rôle qui relève de la « guidance » : « on a quand même une espèce de rôle d’accoucheur parce que le boulot, c’est de repérer dans un collectif qui est en train de se mettre en marche ce qui fait sens. On ne peut pas attendre dans un processus en trois week-ends de dire que l’accouchement, c’est le dernier jour. En gros, le boulot de l’animateur, c’est de repérer les émergences qui sont au fil de l’eau et les éléments qui accrochent. Je crois que la guidance telle qu’on l’entend, c’est cette capacité quelque part d’extraire quelque chose d’une matière qui est là et qui n’est pas forcément formulée, de pouvoir la remettre en débat ». Les animatrices de la conférence de citoyens étudiée en 2009 sur les indicateurs de richesse en Nord–Pas-de-Calais conçoivent leur rôle comme celui de « facilitateur » : « Avoir une attitude non directive, faciliter le transfert progressif du pilotage du processus vers le groupe de citoyens, adopter une posture d’écoute active, rester neutre dans le cadre des échanges (par rapport au commanditaire, aux experts, aux citoyens), être réactif et opérer régulièrement, notamment dans le temps de travail en groupe des citoyens, des synthèses partielles pour tramer et relancer les échanges, créer les conditions d’une dynamique de groupe, créer les conditions de l’équité des discours des divers acteurs, parties prenantes (l’instance participative doit être pensée comme le lieu d’une compréhension mutuelle, en dehors de tout rapport hiérarchique ou de subordination »80.

29L’animateur doit-il être familier des problématiques débattues ou doit-il avoir le même rapport « profane » au sujet en débat que les participants ? Pascal Delafosse évoque cette question : « est-ce qu’il faut quelqu’un qui connaît bien le sujet en débat ? Est-ce qu’il faut quelqu’un qui a une bonne expérience surtout des processus de concertation et des méthodes participatives ? Il faut arbitrer entre les deux options. Nous, nous ne choisissons pas des personnes qui connaissent très bien le sujet, parce qu’en général elles ont des idées préconçues ». Le risque de maîtriser au préalable les controverses expose le jury à une forme d’enfermement, mais concrètement il est trop complexe qu’il ne soit pas déjà acculturé. Sophie Delebarre note ainsi : « Je suis d’accord qu’il faut que l’animateur ne soit pas forcément spécialiste de la thématique, mais il faut quand même qu’il ait une bonne connaissance du réseau d’experts possible qui peuvent intervenir sur la thématique ».

L’emprise de l’équipe d’animation

30Le dispositif est fondé sur un présupposé de neutralité des animateurs, ces derniers cultivant souvent la dénégation de leur rôle de pilotage actif. Or les animateurs sont des acteurs essentiels du processus. La posture non directive que revendiquent le plus souvent les animateurs est difficile à tenir pour plusieurs raisons qui tiennent aux conditions matérielles et aux contraintes temporelles de la conférence et à l’hétérogénéité du groupe. La conférence peut ainsi s’analyser comme un procès de production séquencé, outillé et instrumenté tendu vers un objectif final (la rédaction d’un avis attendu comme consensuel). La maïeutique de la conférence suppose un cadre, un setting81.

31L’asymétrie est très forte entre participants et organisateurs dont le pouvoir de cadrage des interactions est substantiel82. Les organisateurs ont la mainmise sur l’information, la logistique, le timing serré de la conférence. Le citoyen ne peut véritablement négocier des règles codifiées à l’avance même si elles ménagent quelques zones d’incertitudes. Le cadre impose en d’autres termes une certaine docilité participative. Certains participants acceptent d’ailleurs mal cette emprise. Le processus d’autonomisation partielle du collectif passe parfois par une prise de distance critique par rapport à l’animation83. Mais il est difficile pour les récalcitrants d’imposer véritablement des règles du jeu alternatives. La mission de l’équipe est bien d’accompagner la production d’un avis qui est l’output attendu du processus. La tentation est ainsi permanente de « cadrer » le débat. S’impose à tout le moins la nécessité de le faire avancer vers l’objectif final. Le temps est une contrainte essentielle pour l’équipe (la course contre la montre qui doit conduire à l’avis), mais aussi une ressource pour les animateurs et un allié pour cadrer et accélérer le cours des choses. Christophe Beurois décrit le jury comme « une course permanente » : « dès lors qu’on tourne la clé jusqu’à ce que l’avis soit sorti à peine sec, c’est une course. Comment la montée en compétence d’un citoyen profane sur un sujet complexe est envisageable réellement dans un délai aussi court ? comment fait-on pour ne laisser personne au bord du chemin ? c’est compliqué à faire tenir dans des délais très serrés ».

Un exercice périlleux

32Les animateurs sont confrontés à des contraintes particulièrement difficiles à concilier. L’encadrement d’un tel dispositif place les organisateurs dans une position complexe et souvent inconfortable : ils doivent cultiver leur indépendance à l’égard de l’institution politique qui les a mandatés pour se légitimer auprès des participants, mais ils sont d’un certain point de vue aussi tenus à une obligation de résultat même si elle n’est pas formalisée comme telle. L’équipe d’animation est souvent identifiée aux commanditaires. Or les participants sont souvent méfiants à l’égard de la commande et du dispositif (« ne va-t-on pas se faire rouler ou manipuler ? » est une critique récurrente). Les animateurs doivent faire face à cette méfiance et ce doute récurrent quant à la sincérité de la commande publique. Dans la conférence observée en 200984, certains membres de la conférence citoyenne ont du mal à distinguer élus et fonctionnaires et les assimilent, voire identifient les consultantes à des fonctionnaires territoriaux (ce qui crée une certaine confusion). Sophie Delebarre le remarque : « le jury se déroule dans un contexte d’étonnement de la part de personnes à qui on vient demander leur avis et qui ne sont pas habituées à cette forme d’interpellation. On sent de l’incrédulité et de la méfiance vis-à-vis de la sincérité et de l’utilité de la démarche. En tant qu’animatrice, il faut sans cesse composer avec ces sentiments. Le premier temps de rencontre entre le commanditaire et le panel peut permettre de commencer à travailler sur cette défiance du panel vis-à-vis de la démarche à laquelle il est invité ».

33Les attentes des participants à l’égard de l’équipe et leur perception de leur degré d’implication sont par ailleurs différenciées. Les participants politisés et les plus impliqués peuvent juger le cadrage des débats trop marqué tandis que la remise de soi des participants les plus en retrait est nette et décomplexée85. Les participants les moins enclins à la prise de parole attendent un soutien cognitif alors que les plus intéressés attendent de l’autonomie. Il est difficile de concilier le suivi individuel et la gestion du collectif86. La violence symbolique liée aux inégalités de prise de parole s’exerce d’autant plus sur les participants que le jury s’inscrit dans un temps court qui ne permet pas de lever un certain nombre d’inhibitions.

34Ces injonctions et attentes contradictoires rendent mal aisé le pilotage des débats. Les contraintes matérielles conduisent à déposséder souvent les citoyens d’une partie de leurs prérogatives. L’équipe d’animation joue généralement un rôle important dans la préparation de l’audience publique. Le dispositif du jury de citoyens prévoit une participation active des citoyens dans la conception de la séance publique, temps fort du dispositif qui précède la rédaction de l’avis. Les citoyens doivent en principe définir par eux-mêmes les angles morts et les zones d’ombre de leur formation et de leur réflexion tout comme les thèmes qu’ils souhaitent aborder et les témoins qu’ils souhaitent entendre. Or ce volet est souvent largement assumé pour des contraintes de temps et techniques par l’équipe d’animation. Le rôle de l’équipe est le plus souvent encore plus central dans la rédaction de l’avis final. Les inégalités sociales devant la maîtrise de l’écrit sont plus fortes encore que les inégalités devant la formation ou la prise de parole. Cet exercice final exclut d’emblée une partie des membres du panel. La tâche est souvent impossible : il s’agit de faire avancer la rédaction sans faire trop violence aux participants les plus actifs tout en respectant le pluralisme et ne donnant pas trop de place au groupe et aux participants les plus activistes87

35De manière plus générale, le dispositif, même s’il est particulièrement attentif à ces phénomènes, ne peut à lui seul annuler les inégalités devant la formation et la prise de parole. Les « trucs » d’animation ou « artifices d’égalité » ne permettent que d’atténuer les inégalités. De ce point de vue, la conférence citoyenne est bien un exercice démocratique impossible fondée sur la fiction de faire participer et opiner l’ensemble des participants. La situation délibérative qu’instaure le temps du jury, dans un temps il est vrai très court, conduit à l’occultation des inégalités ou leur dénégation bien plus qu’elle n’assure l’égalisation réelle des dispositions à opiner. La délibération nécessite un apprentissage collectif et individuel88. Poser des questions pertinentes, demander des clarifications, écouter, avouer ne pas comprendre, demander des précisions, apprendre à monter en généralité, entendre des points de vue différents, les accepter, les contester en respectant une forme de civilité… sont autant de savoir-faire indispensables, difficilement assimilables dans le temps court d’un jury.

36Ces difficultés et contraintes contradictoires plaident pour l’introduction d’une figure (encore incertaine) de « tiers garant » dans le processus dont le rôle serait de garantir l’impartialité de la démarche et d’éviter une forme de tête-à-tête entre l’équipe d’animation et le panel. Pour Pascal Delafosse, ce rôle est joué par ce qu’il appelle « un sociologue embedded » qui n’est pas en surveillance, mais en accompagnement à la fois de l’animateur, du commanditaire et du panel et qui cherche à imposer une présence à la fois passive et active. Il décrit ce rôle en ces termes : « Il est le regard que nous n’avons pas, et il nous permet de savoir ce qui s’est passé, afin de le capitaliser. Il est très important pour nous, de savoir ce que produit ce processus dans sa partie visible. C’est aussi quelqu’un qui dialogue avec l’animateur, qui a un regard particulier et qui peut faciliter un certain nombre de choses, voire être en posture de conseil »89.

Conclusion. Une légitimité fragile

37Notre analyse conduit au final à interroger la légitimité du dispositif. Les jurys ne sont pas dépourvus d’atouts. Un certain nombre de ressources de légitimité, abordées précédemment, sont susceptibles de donner du poids aux avis émis malgré toutes les faiblesses déjà pointées : la procédure réglée, la diversité du panel constituée, la qualité de la délibération, la posture désintéressée et impartiale des participants, la formation suivie. Même si elle est rarement explicitée comme telle, la légitimité des jurys est fondée sur un transfert et une délégation de légitimité de la représentation politique vers un panel de citoyens qui a la charge de répondre à une question au nom de la communauté90. Mais ce type de dispositifs est marqué surtout par ses faiblesses qui ressortent de notre analyse. Les inégalités de participation restent fortes. De très nombreux travaux montrent que les séquences proprement délibératives sont rares. Le décalage entre le formalisme de la démarche et sa sophistication et le caractère consultatif de l’avis produit (ou le rapport peu formalisé à la décision a priori) nourrit une forme de méfiance ou de déception au final. La légitimité démocratique des jurys apparaît particulièrement fragile au regard des figures de légitimités dominantes (le nombre, l’élection, l’opinion, la représentativité, l’expertise, la mobilisation). S’ils exercent une certaine fascination, les jurys suscitent toujours des réactions contrastées et critiques notamment chez les responsables politiques dont le scepticisme est assez marqué91.

38De quelle légitimité peut s’autoriser le jury ? Pour Loïc Blondiaux, le dispositif est fondamentalement caractérisé par ses manques qui sont de plusieurs ordres. Le premier manque tient à la familiarité des acteurs, des profanes, des citoyens ordinaires avec la question à traiter. Ils leur est difficile de se constituer une réelle expertise reconnue dans le temps court du jury. Les participants sont dépourvus ensuite de légitimité électorale. Leur diversité ne vaut forcément représentativité (ce qui renvoie aussi à la faible légitimité sociale du tirage au sort dans la démocratie représentative92).

39Comme le note Anne-Cécile Douillet, la parole du jury ne constitue pas par ailleurs un test de l’acceptabilité des opinions et des projets politiques. À travers les jurys, les participants, « désintéressés », n’engagent pas leurs intérêts particuliers. Aussi le jury ne peut faire apparaître de manière claire les sources d’opposition potentielles aux enjeux traités. On a évoqué aussi le manque global de publicité des délibérations (en dépit des séquences de l’audience publique et de la lecture de l’avis). Confinés matériellement, les jurys sont de surcroît caractérisés par leur manque de mobilisation préalable. Commandés le plus souvent par un pouvoir public, ils participent d’une approche « Top-down » et ne sont donc pas fondés sur une participation volontaire (les participants s’ils ne sont pas obligés d’y participer sont sollicités). Les membres de jury ne peuvent donc pas s’autoriser d’un engagement qui précéderait la procédure et les habiliterait socialement et politiquement (Loïc Blondiaux).

40Alice Mazeaud observe plusieurs de ces éléments dans son analyse de « l’impuissance sociale » du jury citoyen sur l’évaluation de la politique de transport en Région Poitou-Charentes en novembre 200993. Elle constate que le jury citoyen d’évaluation de la politique « Transport et mobilité » ne s’est pas traduit par un changement majeur dans la conduite de cette politique et ce cas lui paraît emblématique du « dilemme » posé par la réintégration des options formulées par un « mini-public » dans l’action publique. Elle identifie plusieurs facteurs explicatifs. L’activité délibérative contribue selon elle d’abord à faire émerger « une parole nouvelle sur les habitants et leurs besoins, mais introduit un décalage entre les « sentiers » cognitifs et institutionnels et les pratiques nécessaires pour répondre à ces « besoins nouveaux ». « Le manque de propositions concrètes directement opérationnalisables, le caractère éphémère de l’expérience et la stabilité des équipes techniques en place sont autant de facteurs qui peuvent expliquer que le jury a faiblement influencé le contenu des politiques publiques ». Mais plus fondamentalement, elle analyse « une difficulté à réintégrer dans le jeu routinier de l’action publique et de la compétition politique une expérience, produit du jeu de l’innovation, qui précisément organise son « détachement » vis-à-vis des publics et des procédures ordinaires de l’action publique ». « Or les dispositifs participatifs, poursuit-elle, ne visent pas seulement la production d’une opinion publique éclairée. Ils visent aussi la production de soutiens pour la mise en œuvre de l’action publique ; ce que ne permet pas le jury citoyen à la différence du BPL et du Forum participatif. Si l’opinion du jury considéré est jugée inefficace, c’est parce qu’elle n’est pas représentative, mais aussi qu’elle n’a pas non plus la force sociale d’une mobilisation, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de contrainte qui serait liée à une mobilisation sociale et elle n’a pas non plus le langage de vérité attribué aux experts ».

41Le jury instaure une situation artificielle et « extra-ordinaire » (vécue comme telle d’ailleurs par les participants) : des individus qui ne se connaissent pas et qui n’ont jamais participé (le plus souvent) à ce type d’expérience sont sollicités par une institution pour passer du temps ensemble dans un contexte inhabituel et traiter d’une question qu’ils ne seraient pas forcément posée si on ne les avait pas invités à le faire, dans une situation d’apesanteur sociale (à huis clos). Les participants sont comme « désencastrés de leurs liens sociaux préalables »94. Les participants ont d’ailleurs le sentiment de faire partie d’une expérience et de vivre un moment singulier ou insolite. Le temps du jury est comme suspendu de la vie sociale ordinaire, ce qui lui donne une part d’irréalité. Le mini-public constitué est un public hors-sol, artificiel et ponctuel (un « one shot ») qui se réunit à un moment donné et qui est appelé irrémédiablement à se dissoudre (Yves Sintomer). Pour Christophe Beurois, il conviendrait ainsi de le replacer dans un processus plus large. « Le fait de l’enfermer comme cela et de lui prêter une légitimité propre lui assigne des missions qu’il ne peut pas remplir seul ».

42Ces divers manques provoquent chez les membres du jury une assurance précaire. Sont-ils habilités à produire un avis sur la question qu’on leur pose ? Le public constitué par le jury est-il fondé à produire un avis ? La faible confiance du groupe en lui-même, en sa compétence collective nourrit une forme de « trouble de légitimité »95 qui est lié au manque de représentativité, mais qui est aussi l’envers de la faible confiance qu’a le groupe en sa capacité à produire un avis pertinent ou significatif sur un sujet qu’il découvre et donc ne maîtrise pas. Un des enjeux de l’équipe d’animation est de conjurer ce sentiment d’incompétence collective. Le dispositif lui-même, par l’opacité qu’il entretient sur l’utilité de l’avis, génère de la défiance ou une faible confiance dans sa légitimité. Rémi Barbier, Clémence Bédu et Nicolas Buclet parlent à ce sujet de « trappe à suspicion »96. Cette défiance peut néanmoins aussi être considérée comme motrice dans la mesure où elle impose une forme de vigilance, détermine une forme d’exigence et nourrit une forme de réflexivité sur le processus.

43Ces déficits de légitimité affaiblissent le poids de l’avis, mais dans le même temps ils contribuent aussi à invalider l’idée selon laquelle ce type de dispositif aurait une visée principalement légitimatrice. Le jury citoyen est sans doute pour les élus plus difficile à mobiliser que d’autres dispositifs comme ressource de légitimation du fait des manques qui le caractérisent, ce qui affaiblit aussi l’hypothèse de dispositifs mis en place uniquement dans une optique instrumentale (Anne-Cécile Douillet).