Solvabilité II, une étape décisive ?

1Avec l’élaboration de Solvabilité II, la démarche antérieure, tournée vers l’harmonisation des réglementations nationales, fait place à une réflexion globale sur les exigences de solvabilité. En dépit d’innovations marquantes, il s’agit davantage d’une confirmation des principales priorités fixées dans les textes précédents. Lancée au seuil des années 2000, la phase préparatoire aboutit à une proposition de directive définissant l’architecture générale du système de solvabilité (Conception d’un futur système de contrôle prudentiel applicable dans l’Union européenne, mars 2003). La phase suivante est consacrée à la détermination des paramètres techniques, enjeu essentiel pour la mise en œuvre de la réforme comptable, et aux études quantitatives d’impact ; elle est réalisée avec la participation active des professionnels directement impliqués (actuaires, comptables, experts des groupes d’assurance) et de l’Association internationale des contrôleurs d’assurance, chargée de maintenir un certain équilibre entre les différents intérêts en présence. Cette seconde phase se déroule dans une conjoncture financière particulièrement troublée, dès avant la crise de 2008, à laquelle les sociétés d’assurance, ont bien résisté dans l’ensemble (signe d’efficacité de Solvabilité I ?). La directive Solvabilité II a finalement été adoptée par la Commission européenne en avril 2009 (directive 2009/138/CE) et ratifiée par le Conseil et par le Parlement européen en novembre 2009.

2Malgré la spécificité de la comptabilité des assurances, Solvabilité II s’inscrit d’emblée dans un projet plus vaste de mise en cohérence des normes comptables applicables à l’ensemble des institutions financières européennes. De fait, la banque et l’assurance (et plus particulièrement, l’assurance-vie et les fonds de pension) sont confrontées à des risques de même nature : risque de marché (résultant de la fluctuation du prix des actifs financiers), risque de crédit (défaillance de certains débiteurs), risque de liquidité (incapacité à faire face à des dépenses imprévues, alors même que la solvabilité à long terme n’est pas en cause). L’élaboration de Solvabilité II est directement conditionnée, dans ses orientations fondamentales et dans son calendrier, par l’adoption des normes comptables internationales (IAS/IFRS) qui imposent à partir de 2005 d’évaluer les actifs financiers à leur valeur de marché (fair value), conformément à une logique économique, mais en rupture avec la tradition comptable des pays d’Europe continentale (valorisation au « coût historique », i. e. au prix d’acquisition). Ainsi, les trois « piliers » des accords dits « de Bâle II » (2004) concernant le secteur bancaire – exigences de solvabilité (1), procédures de surveillance et suivi des risques (2), règles de transparence (3) – se retrouvent pour les assurances dans Solvabilité II, que l’on a pu appeler « le Bâle des assureurs ». La décision française de placer les banques et les assurances sous la supervision d’une même autorité créée en juillet 2009, l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP), s’intègre bien dans cette logique de convergence.

3Solvabilité II précise les règles relatives aux provisions techniques, mais c’est la reformulation des exigences de fonds propres qui constitue l’innovation la plus marquante. Au-delà du montant plancher exigé de toute société d’assurance (différencié selon la branche, mais indépendant du volume d’activité), la directive européenne prévoit la fixation de deux seuils quantitatifs. Le plus faible, le minimum de capital requis (MCR) correspond au montant des fonds propres au-dessous duquel les assurés seraient exposés à un niveau de risque inacceptable, et qui doit servir de seuil d’alerte pour les autorités de supervision. Le second seuil, le capital de solvabilité requis (ou SCR, Solvency Capital Requirement), correspond au niveau de capital suffisant pour absorber des pertes imprévues significatives, au-delà des pertes moyennes prévues par les provisions techniques, autrement dit pour limiter la probabilité de ruine à un seuil fixé, par exemple, à 0,5 % pendant l’année considérée. La valorisation des actifs au prix du marché, intrinsèquement instable, surtout dans le cas des actions, a comme corollaire l’introduction du concept de value at risk, qui représente la perte maximum susceptible d’intervenir pour un niveau de confiance fixé, dans notre exemple, à 99,5 % (risque d’une perte plus élevée limité à 0,5 %, pour une distribution statistique des probabilités supposée connue). Quant à l’évaluation globale de ces exigences de fonds propres, la directive Solvabilité II laisse le choix entre deux approches : une approche standard, inspirée de la pratique des États-Unis, qui prend en compte séparément chacun des risques auxquels l’assureur est exposé, et procède par agrégation des risques encourus ; ou bien l’élaboration d’un modèle interne au sein de chaque société, en fonction des paramètres propres à son activité, du recours à la réassurance, des interdépendances entre différents éléments du bilan ou d’interactions au sein d’un même groupe d’assurances, susceptibles de limiter le risque global d’insolvabilité.

4Il paraît clair que les normes IFRS et Solvabilité II relèvent d’une nouvelle logique comptable. Du point de vue des exigences prudentielles, l’accent est mis, non plus sur les actifs (évalués à leur « juste valeur », plus ou moins fluctuante) couvrant telle ou telle provision, mais sur l’exigence globale de fonds propres. L’approche en termes de bilan, dont dépend directement la solvabilité, est privilégiée par rapport à l’approche comptable traditionnelle, axée sur la mesure du résultat (la « performance » de l’entreprise). Quant à la latitude de choix laissée à chaque société, on doit l’interpréter non comme une simple concession aux représentants de la profession, mais comme la pleine reconnaissance du fait que nul n’est mieux en état d’apprécier la solvabilité de l’entreprise et de veiller à la préserver que ses propres dirigeants. Mais pas sans conditions : car le « premier pilier » (dont les implications comptables sont directes) est inséparable des deux autres. Le rôle dévolu aux autorités de supervision (second pilier) doit consister non pas à imposer mécaniquement le respect de critères quantitatifs, mais à valider, ou non, sur la base des éléments qui lui sont soumis, les procédures internes d’évaluation des risques. Et leur intervention doit pouvoir s’appuyer sur des comptes et annexes aussi transparents que possible (troisième pilier) pour les analystes extérieurs et les autorités de contrôle, à qui les responsables de l’entreprise ne sauraient opposer aucun secret professionnel. Les exigences d’informations détaillées et fiables sur le suivi des opérations financières de l’entreprise d’assurance, sur son profil de risque et sur l’adéquation – appréciée a posteriori – de ses estimations antérieures, s’inscrivent pleinement à cet égard dans la continuité des premières directives européennes.

Un processus ouvert

5Initialement prévue pour la fin de 2012, l’entrée en vigueur formelle de la directive Solvabilité II est reportée, en raison notamment des contrecoups de la crise, à 2014 ou plus vraisemblablement 2015 : une date importante, mais qui ne marquera certainement pas le point d’orgue du processus. Apprécier concrètement ses effets ne sera donc possible avant plusieurs années. Les perspectives sont favorables, dans la mesure où le long délai de maturation de Solvabilité II a permis une concertation approfondie entre les parties concernées et où son application peut s’appuyer sur une réelle convergence d’intérêts (assureurs et assurés ont le même intérêt à préserver la solvabilité de l’entreprise). Mais, comme il était prévisible, des tensions sont apparues au stade – décisif – du « calibrage » des paramètres de la réforme, d’autant plus que la directive européenne de 2009 intervenait dans un contexte particulièrement troublé : baisse des cours (c’était l’inverse en 2004, à l’époque de Bâle II), forte instabilité à court terme (« volatilité ») des marchés financiers, généralisation des politiques de baisse des taux d’intérêt (affectant le rendement des obligations et la valeur présente des engagements des entreprises d’assurance envers leurs assurés). La mise en application de Solvabilité II entraîna un alourdissement des exigences de fonds propres, spécialement accentué en ce qui concerne les placements les plus risqués, comme les actions de sociétés non cotées en bourse ; et des ajustements commencèrent dès 2009 au détriment de la participation de l’assurance au financement des investissements des PME. Du coup, les craintes des assureurs portent aujourd’hui sur les risques d’un paramétrage mal dosé (mettant en cause la rentabilité de la branche par une appréciation excessive des exigences prudentielles), mais davantage encore sur les répercussions négatives de la volatilité des marchés financiers. Ils réclament un réexamen systématique de l’impact de la réforme pour obtenir des mesures de transition et des mesures dites « contra-cycliques » destinées à atténuer et à corriger l’incidence des variations financières de court terme sur les exigences de fonds propres. Les représentants de la profession ne manquent pas d’arguments pour faire prévaloir leur point de vue : ils invoquent le risque d’un renchérissement du coût de l’assurance (en cas de pénalisation excessive des placements plus risqués, mais plus rentables), la perspective de voir les groupes développer leurs activités extra-européennes (à rebours des objectifs d’une réforme destinée à promouvoir un grand marché européen de l’assurance), et surtout ils insistent sur le rôle irremplaçable de l’assurance dans le financement à long terme des entreprises, et en particulier des PME.

6Au-delà cependant du choix des modalités et des effets immédiats, Solvabilité II soulève de sérieuses interrogations. Le choix du « niveau de confiance » (85 % ou 99,9 % ?) est inévitablement arbitraire, et sera toujours critiquable : accepter un risque d’insolvabilité de 15 % (à horizon d’un an !) paraît déraisonnable, même pour le calcul du seuil minimum MCR ; mais les calculs fondés sur la réduction du risque à 0,1 % peuvent conduire à une exigence de fonds propres excessive ou même irréaliste. L’évaluation des actifs à leur « juste valeur » est nécessairement fragile dans tous les cas où il n’existe pas véritablement de marché actif, sans parler de la volatilité du cours des actions. En tout état de cause, on ne voit pas comment des modèles fondés sur des données rétrospectives et à horizon temporel très limité (un an) pourraient garantir une sécurité absolue face au risque d’insolvabilité. Une focalisation exclusive sur les exigences de fonds propres n’est pas sans danger, et ne saurait tenir lieu d’un audit personnalisé basé sur le compte de résultat de l’entreprise, la structure de son bilan et toutes les données disponibles sur ses perspectives d’évolution. Sans oublier toutefois qu’en dépit de toutes les règles de transparence, les dirigeants de l’entreprise seront toujours avantagés par rapport à l’autorité de contrôle externe, et seront toujours confrontés (notamment dans le secteur de l’assurance-vie) aux exigences contradictoires de rendement et de sécurité. Et ce n’est d’ailleurs pas le moindre intérêt du débat comptable d’obliger à revenir sur ces données fondamentales, et de renouveler les interrogations – aussi anciennes que les origines de la pensée économique – sur ce qu’il faut entendre par juste valeur des biens.

Sources

7Code des Assurances, Éditions Dalloz, 1994-2012.

8Règlement CE 1606 / 2002 du 19 juillet 2002.

9Directive 2005 / 68 / CE du 16 novembre 2005.

10Directive 2009 / 138 / CE du 25 novembre 2009.