« Je suis quand même relativement convaincu que… euh, il y a certaines décisions qui se prennent du fait d’un hasard, qui se prennent du fait d’un concours de circonstances ou du fait d’un truc qui est complètement con parfois. Et qu’après tu justifies a posteriori et c’est un peu notre boulot d’ailleurs » (directeur de cabinet, ville de plus de 40 000 habitants, 20 mai 2015).

1Au sens large, les collaborateurs d’élus n’ont pas bonne presse. Ceux-ci subissent en effet un « procès permanent » (Eymeri-Douzans, Bioy et Mouton, 2015, p. 49) tandis que le registre lexical de l’obscurité, souvent utilisé pour les caractériser, ajoute un parfum de mystère. « Il est délicat de parler de profession comme les autres. (…) [L]es collaborateurs politiques territoriaux restent toujours nimbés d’un voile d’opacité » (Cadiou, 2011, p. 73). Toutefois, une observation plus attentive des pratiques professionnelles conduit à relativiser ces connotations négatives. Pour les journalistes, parler de « l’entourage » d’un élu relève d’une pratique professionnelle classique, le off, qui garantit la relation de confidentialité du journaliste avec sa source proche de l’élu (Legavre, 1992). Pour les élus, utiliser cette expression leur permet de diffuser un message sans qu’ils n’aient à le porter personnellement. Elle n’a pourtant jamais été employée spontanément sur notre terrain d’observation par les collaborateurs eux-mêmes. De fait, c’est surtout à travers la notion de travail politique que la science politique française appréhende les collaborateurs d’élus (Courty, 2005 ; Cadiou, 2009 ; Demazière et Le Lidec, 2014 ; Eymeri-Douzans et al., 2015). Qu’il s’agisse d’étudier le « leadership politique » (Smith et Sorbets, 2003) ou l’« exécutif local » (Cadiou, 2015), l’activité déployée par les élus est entendue comme collective, au sens où elle met en jeu une série d’acteurs liés aux décideurs politiques dans le cadre de configurations plus ou moins larges et stables. Au niveau local, ces travaux ont ainsi mis en évidence le rôle joué par le personnel non élu qui occupe soit des postes d’encadrement administratif (directeurs généraux des services ou DGS et directeurs généraux adjoints ou DGA), soit des postes de cabinet. Mais ces recherches demeurent incomplètes. Si le rôle des haut-fonctionnaires territoriaux est aujourd’hui bien connu (Bachelet, 2006 ; Cadiou, 2009 ; Biland, 2012 ; Le Saout, 2013), si l’importance des auxiliaires d’élus n’est plus à démontrer au niveau de l’activité parlementaire (Fretel et Meimon, 2005 ; Le Lidec, 2008 ; Michon, 2014) ou de l’exécutif (Coutrot et Rémond, 1982 ; Rouban, 1997, 2004 ; Sawicki et Mathiot, 1999 ; Eymeri-Douzans et al., 2015), la place et le rôle des collaborateurs de cabinet locaux ont été comparativement moins étudiés, malgré la recherche précoce, mais datée, de Dominique Blot dès 1982 (Blot, 1982). À titre d’exemple, dans l’ouvrage collectif fondateur de Guillaume Courty, deux chapitres seulement (sur treize) sont consacrés aux collaborateurs de cabinet (Courty, 2005). De même, dans la longue introduction de leur ouvrage sur les entourages, Jean-Michel Eymeri-Douzans et al. n’évoquent les collaborateurs locaux qu’à une seule occasion (Eymeri-Douzans et al., 2015). Cette disproportion est d’autant plus surprenante que les effectifs des cabinets locaux sont plus de dix fois supérieurs aux effectifs ministériels1 et que les compétences des collectivités territoriales ont été considérablement élargies depuis 1982.

2Cette asymétrie peut cependant s’expliquer de différentes manières. La première est la constitution relativement récente, au cours des années 1980, du métier de collaborateur d’élus locaux2. La seconde renvoie aux représentations sociales attachées aux élus qui favorisent une personnification de leur activité, tendant à masquer la nature collective de l’action politique. Longtemps informelles, ces structures se sont institutionnalisées depuis les années 1980, avec une présence massive dans les collectivités3 et, phénomène plus récent, la création de formations universitaires spécialement dédiées (comme de nombreux masters 2). Analyser ces collaborateurs de cabinet, et notamment la place spécifique occupée par le directeur de cabinet, constitue donc une voie fertile pour décrire les mécanismes du pouvoir local, la professionnalisation et la rationalisation accrues de l’exercice des mandats locaux.

3Avec la décentralisation et la démultiplication des acteurs intégrés dans la fabrique de l’action publique locale, on ne peut en effet comprendre cette dernière sans restituer les logiques des échanges entre les collaborateurs immédiats des élus, qui forment des collectifs hybrides. « Rendre compte du travail politique c’est donc, prioritairement décrire ces relations, c’est analyser le fonctionnement de cette écologie professionnelle particulière, de cette écologie politique. Cette écologie est balisée par des spécialisations et des expertises, elle est structurée par des statuts et des fonctions, elle est organisée par des intitulés d’emploi et des appellations professionnelles » (Demazière et Le Lidec, 2014, p. 249)4. C’est pour appréhender le fonctionnement de cette écologie politique locale, que l’on s’intéresse plus spécifiquement ici à la place des directeurs de cabinet dans l’exercice du pouvoir local, à travers leur position au sein des processus de décision dans les mairies. C’est en saisissant ces processus décisionnels (comment ils se déroulent ? quels acteurs y participent ? quelles représentations sont mises en jeu ? comment se déroule la régulation ? etc.) que l’on peut in fine reconstruire la configuration dans laquelle les actes et décisions du chef de l’exécutif peuvent être rendus intelligibles.

4Après avoir présenté la nature collective des processus décisionnels, la diversité des acteurs mobilisés, des représentations et des intérêts qu’ils incarnent, ce chapitre insiste sur l’importance du directeur de cabinet dans cette configuration. En position d’interface entre le chef de l’exécutif et les élus, entre les élus et l’administration, assis sur la légitimité spécifique née de sa proximité avec le maire, il assure une régulation essentielle des concurrences propres à la configuration dont le chef de l’exécutif est le centre, étant entendu que cette régulation repose sur un objectif central : assurer la capacité du maire à influer et contrôler la décision.

Diversité et fluidité du processus de décision dans les institutions politiques municipales

5Dans son ouvrage sur le système politique de la ville de New Haven (Dahl, 1971), Robert Dahl a mis en lumière plusieurs éléments constitutifs de la production d’une décision : un nombre réduit d’acteurs influant sur la décision, un entourage à la disposition des leaders dans l’exercice de leur mandat, la prise en compte de la loyauté des différents groupes de citoyens et la ritualisation nécessaire des décisions. Cette ritualisation renvoyait à l’usage du vote ou des instances démocratiques (conseil, commission) comme finalité du processus décisionnel. « À cause de la foi générale en le credo démocratique, les rapports d’influence exposés au grand jour sont souvent assortis d’un cérémonial démocratique, qui, en dépit de ce caractère n’en est pas pour autant exempt de conséquences sur la distribution de ces influences » (Dahl, 1971, p. 177). L’observation montre que le cérémonial démocratique n’est que la finalité, visible et externe, d’un processus de décision interne qui se réalise dans des actions d’arbitrage entre différents acteurs aux légitimités différentes (élus, services administratifs ou soutiens locaux ou partisans extérieurs à la collectivité).

Le processus de décision : entre formalisme et logiques pratiques

6Formellement, le code général des collectivités locales distingue deux types de décision. Celles relevant d’une délibération en conseil municipal et celles relevant des délégations de compétence du maire (dont l’article L.2122-22 dresse la liste limitative des missions susceptibles d’être déléguées au maire par le conseil municipal). Le projet de délibération est préparé par l’administration, puis étudié en commissions thématiques par les conseillers municipaux de la majorité et de l’opposition en présence des directeurs de service. En l’absence de commissions thématiques, notamment dans les communes de plus petite taille, c’est une commission générale qui présente les différentes délibérations à l’ensemble des élus. D’autres commissions (commission d’appels d’offres) ont également un rôle décisionnaire, sur l’attribution de marchés publics par exemple. Malgré leur inscription dans le droit et les garanties de publicité (et de démocratie) qu’elles assurent, ces dispositifs ne constituent pas le cœur du processus de décision qui se joue bien en amont. La production de la décision est donc inscrite dans un processus formel qui ne dit rien, ou presque rien, des négociations et des jeux d’acteurs qui ont réellement engendré cette décision. Dans la grande majorité des cas, l’administration prépare le document (arrêté, autorisation, etc.) et le soumet uniquement pour validation à la signature de l’élu. Seul un nombre limité de décisions nécessite réellement l’arbitrage des élus. Celles-ci se jouent à travers une circulation de plusieurs écrits, faite d’interactions et d’arbitrages entre des acteurs sociaux qui révèlent des légitimités et des intérêts différents. De façon schématique, le processus de décision se déroule d’une manière verticale dans un sens ou dans l’autre (des élus vers les services ou dans le sens inverse pour les décisions plus routinières). L’élu (le maire ou un adjoint) transmet aux services administratifs une demande exprimée par un acteur social (habitants, associations, entreprises, institutions publiques ou privées, etc.)6. Cette demande est reformulée par le DGS ou l’un des membres de l’encadrement administratif aux cadres intermédiaires (soit sous la forme d’un email, soit dans le cadre de réunions de direction). Les membres du service en charge du dossier produisent un document écrit (note ou email) qui suit le chemin inverse en remontant l’échelle hiérarchique. Chaque étape (chef de service, DGA, DGS) participe, en théorie, d’une validation du document (par exemple via la signature apposée sur le parapheur contenant la note imprimée ou un transfert de courriel à son supérieur hiérarchique).

7La conformité à ce processus légitime le contenu de la note et inversement, l’absence du respect du formalisme de la circulation d’un document, peut contribuer à son illégitimité. Le maire ou l’adjoint est le destinataire final de ce document qui le valide ou le corrige par l’apposition d’un commentaire manuscrit. Synonyme de mise en œuvre effective de la décision, une fois passées les étapes de la validation démocratique, cette validation finale peut aussi prendre la forme d’une réunion avec les responsables concernés et l’élu. C’est seulement à la suite de ce processus interne, largement dominé par le personnel administratif, que le projet est formalisé en délibération ou en arrêté7. L’un de nos interlocuteurs nous décrit ainsi la manière de procéder au sein de sa collectivité. Les services produisent une note qui, dans l’idéal, soumet plusieurs scenarii à l’élu. Elle est ensuite transmise au conseiller technique qui peut la corriger, la renvoyer ou la valider. La note est ensuite transmise à l’élu. Si le dossier est important, l’arbitrage se fait lors d’une réunion commune cabinet/direction générale/élu (avec le président et le vice-précisent concerné). Ce processus, au premier abord linéaire, est en fait un espace dynamique où se nouent des interactions, où se confrontent des représentations concurrentes et où se jouent des « coups » échangés entre les acteurs sociaux. Tout processus décisionnel comporte donc de la contingence au cours de laquelle s’insèrent d’autres acteurs porteurs de légitimités différentes.

La configuration élargie du travail et de la décision politiques

8Dans son ouvrage sur le pouvoir local, Stéphane Cadiou décrit les soutiens extérieurs des élus qui assurent l’inscription de la municipalité dans son territoire. L’affiliation partisane constitue l’un de ses premiers soutiens, notamment parce que les partis détiennent les clés de l’entrée en politique via l’éligibilité de la candidature (Cadiou, 2009, p. 120). Son influence, historiquement variable en fonction du parti politique8, s’illustre de manière diversifiée. Elle s’inscrit d’abord dans un registre de fidélité et d’amitié, construit autour d’un parcours militant commun (tel collaborateur d’élus socialistes évoquant les « copains du parti »). Ensuite, cet attachement est retraduit par son ancrage dans le territoire. Par exemple, les maires socialistes du Rhône expriment une fidélité, pour les domaines touchant à la politique locale, non pas aux positions nationales de la rue de Solférino, mais à la ligne politique établie par l’élu dominant sur le territoire, en l’occurrence le maire de Lyon également président de la communauté urbaine et aujourd’hui de la Métropole de Lyon. Enfin, l’influence du parti est aussi variable au cours de la carrière de l’élu local.

9Les personnes interviewées nous ont ainsi décrit l’évolution d’un maire qui s’est progressivement autonomisé du parti au fur et à mesure qu’il solidifiait sa position locale (maire puis vice-président de la communauté urbaine puis député-maire). Cette prise d’autonomie s’illustre dans des décisions où la concordance avec les positions du parti politique se fait moins nette.

« D’ailleurs parfois ce qui nous énervait… une fidélité… c’est-à-dire que sur certaines questions il n’y avait pas de discussion c’était le PS. Euh… Après il y a aussi les calculs très politiques qui ont évolué avec le temps. C’est-à-dire qu’au début entre 2001 et 2004, c’était : “oui Gérard, oui Gérard, oui Gérard”. Et en 2004, il a été élu VP (vice-président) du G. L.… après c’était encore un peu “oui Gérard, oui Gérard” mais à partir du moment où il a été élu député, moi je n’étais plus là… mais je sais que… (sourire entendu) » (directeur de cabinet, ville de + de 40 000 habitants, 20 mai 2015).

10Parmi les autres déterminants, il y a le poids des relais locaux (présidents d’association, chefs d’entreprise, commerçants, etc.) qui constituent un réseau indispensable pour l’exercice du pouvoir local (Cadiou, 2016). Ainsi, le poids des présidents d’association est particulièrement fort. C’est par exemple le cas des présidents d’associations sportives qui disposent d’importants contingents de licenciés/habitants qu’il s’agit pour l’élu de convaincre ou, à tout le moins, de ne pas décevoir. Pour les élus, ces personnes peuvent être d’utiles partenaires pour l’organisation de manifestations locales et constituer des leaders d’opinion à l’influence supposée. Les questions sur le montant ou le versement des subventions municipales ou sur l’utilisation des équipements sportifs communaux cristallisent souvent les interactions entre les élus et les relais locaux. Il est arrivé que des propositions de subventions, élaborées par les services municipaux selon des critères objectifs (articulation de la subvention avec le nombre de licenciés locaux, cohérence vis-à-vis du budget général de la vie associative, etc.) soient modifiées par les élus sous la pression des présidents d’associations qui peuvent disposer de la ligne téléphonique directe du maire. Il n’est pas rare d’ailleurs que le président du club de football ou de rugby devienne lui-même adjoint délégué aux sports par exemple. L’opposition participe aussi des déterminants possibles de la décision. Les actions des élus de l’opposition, leurs interventions publiques (dans la presse locale ou au conseil municipal) influent sur les actions ou sur les initiatives de l’équipe municipale en place. Par exemple, dans cette commune du sud de l’agglomération lyonnaise où l’apparition d’un opposant poussa le maire à modifier ses pratiques en matière de communication.

« Une collectivité n’évolue que sous la pression. Et à S.-F., nous avions une pression politique. Il y avait M. D. qui venait de fonder Le Renouveau, il faisait une lettre qu’il envoyait aux habitants. Donc du jour au lendemain, le maire m’a demandé de faire une lettre aussi. Lui parlait et pas nous, ce n’était pas possible. Et puis M. D. était chef d’entreprise, il portait un discours sur l’efficacité donc oui c’était sous la pression politique… » (directeur de cabinet, ville de plus de 10 000 habitants, 6 mai 2015).

11Les observations et les entretiens réalisés confirment l’idée que le travail politique local conduit à l’interrelation avec des groupes sociaux différents. Ce phénomène conduit à postuler l’hétérogénéité des déterminants de la prise de décision et in fine de la configuration dans laquelle les élus sont pris : membres du cabinet, directeurs généraux des services, proches (familles, amis politisés ou pas), élus de la majorité, autres élus (maires, parlementaires), opposants politiques. Chaque acteur tend à intervenir à un moment ou à un autre dans le processus décisionnel, contribuant à son élargissement et à son étirement mais, également, à sa fragmentation. L’activité décisionnelle est donc le produit de la confrontation « bricolée » des interactions d’acteurs variés, insérés dans un contexte contraint (sur le plan politique et institutionnel) et chacun, porteur de pratiques et de représentations professionnelles et de stratégies de légitimité.

« J’ai envie de croire que c’est stratégique et je pense que si c’est stratégique c’est plutôt bien parce que je suis convaincu qu’un décideur ne peut pas être totalement transparent (…) Ou alors… je sais pas ou alors… le dernier qui a parlé et qui a eu raison cette fois ci et tu sais pas pourquoi… et… je suis pas sur en fait, si tu veux, que ça soit toujours conscient ou réfléchi. Après… euh… je pense ça c’est… encore une fois je pense que nous notre boulot c’est d’expliquer aux gens… que le leader maximo a eu cette idée donc… évidemment c’est pas ça… mais en tout cas que tout est construit » (directeur de cabinet, ville de plus de 40 000 habitants, 20 mai 2015).

12L’analyse des déterminants de la décision nous renvoie donc l’image d’une configuration d’acteurs fluide mais centrée autour de la personne du maire, le décideur ultime. Pour autant, cette fluidité n’est pas totale dans la mesure où il revient à un personnage particulier d’assurer, au profit du maire, la régulation de concurrences dont il est l’enjeu : le directeur de cabinet.

Le directeur de cabinet comme régulateur des concurrences dans l’intérêt du maire

13Ce rôle de régulateur se fonde d’abord sur la légitimité spécifique du directeur de cabinet. Par opposition à celle, plus technique, caractéristique du DGS, la légitimité du directeur de cabinet découle directement de sa proximité politique et/ou personnelle avec le maire, comme le montrent très bien les logiques de son recrutement. L’investissement du cabinet se justifie ensuite par sa capacité à gérer les dynamiques de la politisation des enjeux municipaux : aussi le directeur de cabinet doit-il être en capacité de signaler à l’élu les décisions qui nécessitent un arbitrage « politique ». Il occupe ce faisant une position stratégique, à l’interface entre les élus et l’administration.

Une légitimité issue de la politisation des enjeux

14Malgré l’extrême diversité des tâches, liées à la diversité de la taille des communes9 et à l’hétérogénéité des attentes de chaque édile, qui rend aléatoire toute tentative de typologie, plusieurs grands domaines d’activités propres au directeur de cabinet peuvent être dessinés : la réception des administrés et le suivi de leurs doléances, l’animation du groupe d’élus, la gestion des relations publiques du maire et de la communication, le conseil et le suivi des dossiers d’action publique (Cadiou, 2011). Si certaines fonctions recoupent les activités des collaborateurs ministériels, il existe une différence fondamentale au niveau local : les directeurs de cabinet n’ont aucune autorité sur l’administration qui est sous l’autorité formelle du maire et sous l’autorité hiérarchique du directeur général des services (DGS). Cette spécificité conduit le directeur de cabinet à fonder sa légitimité, et donc sa capacité d’influence, sur des sources différentes d’une position dominante dans la hiérarchie administrative. La principale d’entre elles provient de sa proximité immédiate avec le maire et les élus qui en fait le relais, dans les services et à l’extérieur, de l’autorité du maire. Cette proximité prend forme dès le recrutement du directeur de cabinet. En effet, celui-ci se fait de manière discrétionnaire par le chef de l’exécutif10. C’est bien souvent la confiance entre les deux personnes qui a guidé le choix de l’élu11, une confiance héritée par exemple d’un engagement partisan commun (au sein d’un parti politique, au cours d’une campagne électorale). L’institutionnalisation accrue et l’expertise croissante du métier n’obèrent pas ce lien construit sur une proximité idéologique ou partisane.

« G. C. ici a des collaborateurs avec lesquels il travaille depuis 20 ans donc nécessairement c’est des proches parce qu’ils se connaissent bien parce qu’ils ont vécu des moments plus ou moins faciles dans leur vie politique… la secrétaire particulière de G. C. à la ville de L., il travaille avec elle depuis toujours donc elle est précieuse… » (chef de cabinet, ville de plus de 100 000 habitants, 28 mai 2015).

15Cette proximité s’illustre également dans une double abolition des distances : distance spatiale et distance relationnelle (bien que cette dernière soit hétérogène et dépende de chaque élu, des différences d’âges, etc.). Ainsi, l’agencement des locaux fait que le bureau du maire et le bureau du directeur de cabinet sont contigus, avec une porte communicante facilitant les échanges informels. « Des fois, il était dans son bureau, il travaillait sur un truc, il venait me voir, moi j’y allais, de la relation directe permanente » (directeur de cabinet, ville de plus de 40 000 habitants, 6 mai 2015). Aux yeux de tous, cette proximité spatiale – à laquelle s’ajoutent les nombreux échanges informels entre eux et, parfois, l’absence de formalisme dans leurs interactions (au moins privées) – dénote la proximité dans la relation de pouvoir.

16La position spécifique du directeur de cabinet induite par cette proximité s’illustre notamment dans l’activité d’arbitrage politique qui constitue le cœur même de l’autorité mayorale.

17L’arbitrage politique renvoie à un sujet qui cumule plusieurs caractéristiques. « Sensibilité de l’affaire, nouveauté et/ou généralité des enjeux, doute sur la solution : tels sont les motifs les plus récurrents de typifier comme “politiques” certains objectifs et d’en saisir l’entourage des ministres » (Eymeri, 2003, p. 58). Ce label constitue plus un enjeu qu’une donnée : la labellisation « politique » d’un problème participant elle-même d’une concurrence entre acteurs sociaux pour l’imposition de cette lecture. Cette concurrence peut être résumée à travers la distinction entre les modalités spécifiques au problème et celles qui lui sont exogènes, telles qu’observées par Jérémie Nollet au sein des cabinets ministériels.

« On peut, par souci d’intelligibilité, objectiver les principes structurants du travail politique en cabinet en réduisant leur diversité phénoménale à une antinomie par des agents fondant leurs raisonnements sur les propriétés substantielles du problème (considérations techniques, réglementaires, économiques…), et les modalités exogènes, émanant d’agents dont les raisons et les raisonnements dépendent d’autres logiques que la seule résolution du problème » (Nollet, 2014, p. 99).

18Dans les collectivités locales, les modalités spécifiques sont portées par les acteurs administratifs (DGS ou DGA) tandis que les modalités exogènes relèvent de l’apanage du directeur de cabinet. Les modalités spécifiques correspondent aux questions concernant la faisabilité technique, financière ou réglementaire mais également des considérations managériales (à l’instar de décisions prises afin de faciliter la gestion du personnel). À l’inverse, les modalités exogènes concernent les conditions de réussite de la mise en œuvre de la décision, notamment en fonction du contexte politique ou de l’avis de la population, telles qu’elles peuvent être exprimées par différents représentants de groupes d’intérêts (représentants d’associations, de conseils de quartiers, d’industriels ou de commerçants, etc.).

19Le directeur de cabinet porte bien souvent la formulation de ces modalités exogènes en les retraduisant selon les intérêts exprimés par l’élu.

« Dans ces processus gestionnaire, les collaborateurs doivent veiller à porter et protéger les intérêts des responsables politiques, en s’attachant tout particulièrement à impulser les dossiers prioritaires, à désamorcer les éventuels problèmes de mise en œuvre et à rendre acceptables les décisions auprès de la population. (…) Sans donner l’air d’empiéter sur la sphère bureaucratique, il leur revient de participer au déroulement de l’action administrative afin de veiller à son articulation avec les exigences de la compétition politique » (Cadiou, 2011, p. 77).

20La plupart du temps, la régulation opérée par le directeur de cabinet vise à s’assurer des conditions de la réussite politique de la décision, une réussite qui se joue aussi bien en amont (avant l’arbitrage du maire) comme en aval de la prise de décision (en assurant une communication pertinente auprès des habitants). C’est pourquoi la communication de la collectivité est une activité souvent captée par le cabinet. Le directeur de cabinet s’occupe de la communication publique du maire au sens large : communication externe (via la direction du service communication de la collectivité ou des prestations externes réalisées par des agences spécialisées) ou interne (communication destinée aux agents de la collectivité12), gestion des apparitions publiques de l’élu (discours, réunions publiques, relations aux habitants, courriers, etc.). Il intègre dans le processus décisionnel des contraintes de communication (délais de parution, obligations éventuelles de publicité, adaptation des supports au message ou au public visé, etc.) qui participent de la régulation des logiques concurrentielles. En participant à la valorisation publique de l’élu, le directeur de cabinet prend part à la préservation des intérêts du maire. Le directeur de cabinet évalue également les conséquences de la décision en fonction des équilibres politiques, notamment au sein de la majorité, ou en fonction de la personnalité des adjoints.

« On peut avoir (…) un rendu des services sur lequel le cabinet a dit : “nous on pense plutôt que” parfois en rajoutant des éléments politiques parce que les services ont des avis techniques… le cabinet est là pour amener des éléments politiques en disant par exemple “tel sujet, nous n’avons pas la majorité pour le voter parce que nous perdons tel groupe ou tel groupe” ou à l’inverse ce sujet nous avons… Nous sommes sûrs de le passer parce que nous avons tel ou tel groupe. Il ne faut pas oublier que derrière ce sont des sujets qui sont forcément soumis à délibération et… donc le cabinet apporte ce regard-là. (…) Il y a le regard de la capacité à faire voter ou à pas voter, y’a la question du calendrier parce que le cabinet dispose de… la “perspective du timing du mandat”, du timing de la communication, est en capacité de dire : “ça c’est pas le moment, plus tard, plus loin, tel sujet doit être sorti ou livré avant telle année” on a des séquences donc là-dessus c’est important » (chef de cabinet, ville de plus de 100 000 habitants, 28 mai 2015).

21Au cours de ces interactions, la régulation opérée par le cabinet peut prendre plusieurs formes : de la complémentarité avec les services administratifs à une opposition nette.

Au cœur du pouvoir municipal : la gestion des arbitrages politiques, à l’interface entre les élus et l’administration

22Dans ces logiques, le directeur de cabinet joue un rôle d’interface entre les élus et les services à travers des formes d’« acculturation » réciproque. Les cadres administratifs revendiquent leur expertise technique et réglementaire vis-à-vis des élus qui ne sont pas tous, loin s’en faut, des connaisseurs avisés du domaine de leur délégation (leurs trajectoires sociales ou professionnelles ne correspondant pas toujours à la délégation dont ils ont la charge). À travers les interactions que le cabinet noue avec les élus (réunions, échanges informels, courriels, etc.), il vise à rapprocher la position de l’élu et des services. Cette régulation s’illustre par l’apprentissage d’un « jeu de langage » spécifique, dont la non-compréhension produit de l’exclusion renvoyant les élus dans une relation inégalitaire aux services (cette relation est d’autant plus déstabilisante pour certains élus qui n’ont pas fait d’études supérieures), comme en témoigne cet exemple d’une formulation absconse de délibérations qui avait conduit à une incompréhension des élus municipaux et questionnant la légitimité même de la prise de décision.

« C’était les services qui faisaient le travail de collecte et de recensement et le maire tranchait. Tout ceci était fait dans une langue qui ne permettait pas une appropriation… Par exemple, une élue, qui n’était pas une idiote, qui finira adjointe, m’a dit un jour : “mais on a augmenté les impôts ? Plus de deux ans après le vote du conseil ! Mais tout était fait pour que cela ne se voit pas…” » (directeur de cabinet, ville de plus de 10 000 habitants, 6 mai 2015).

23Ainsi, de facto, une partie du travail du directeur de cabinet consiste dans une stratégie de conviction en donnant du sens à la décision prise. Il s’agit de convaincre les élus, éventuellement réticents, de la cohérence de la décision prise en la mettant en concordance soit avec l’application du programme municipal, soit avec des contingences extérieures (difficultés financières, irrégularités réglementaires, etc.), soit avec un changement de stratégie politique. En aval de la décision, une fois le dossier inscrit dans le circuit réglementaire des commissions et du conseil municipal, il doit convaincre l’ensemble des élus, membres de groupes politiques parfois différents, de voter la délibération pour afficher la solidarité de la majorité municipale dont la composition partisane peut être très hétérogène. Ainsi, dans l’une des communes étudiées, la majorité composée principalement de membres du groupe des élus Socialistes et républicains, comportait également des membres du Parti radical de gauche, d’Europe Écologie – Les Verts, du Parti communiste et de Lutte ouvrière. L’une des activités du directeur de cabinet était de convaincre les élus des groupes de la majorité de voter telle ou telle décision par des coups de téléphone, des échanges impromptus dans son bureau ou des courriels. Dans cet objectif de réussite politique, il peut également rédiger des argumentaires ou des discours à destination des élus. Il cherche aussi à valoriser l’action de l’élu auprès des habitants et/ou de la presse locale.

24Mais les observations ont aussi montré une volonté régulière des services, représentants de la permanence de l’administration par opposition aux élus « qui passent », d’encadrer la liberté d’action des élus dont l’inexpérience ou le volontarisme politique peuvent être lus comme une forme de déstabilisation de l’action publique. En s’appuyant sur des arguments de faisabilité technique ou financière, en rappelant à la raison (et donc à l’ordre) les élus, les directeurs administratifs se permettent ainsi de refuser certaines idées issues des politiques (Eymeri, 2003, p. 67) :

« Tu sais, les services savent… ils savent ce qui est bon pour la ville. Et là les élus leur disent, c’est nous qui dirigeons. J’étais dans une position un peu schizophrénique car d’un côté j’expliquais aux élus le fonctionnement de la collectivité, l’organisation des services, leurs missions, etc. et de l’autre, je leur disais : “c’est vous qui dirigez” » (directeur de cabinet, ville de plus de 10 000 habitants, 6 mai 2015).

25Face à cette légitimité experte et/ou bureaucratique, les élus revendiquent la légitimité démocratique ou populaire issue de l’élection (ressource d’autant plus forte que l’élection est proche et le résultat net). Par exemple, dans l’une des communes observées, décision a été prise de réduire les heures d’ouverture de l’hôtel de ville au public ou de fermer des permanences ouvertes aux habitants dans certains services (comme le service logement) afin de faciliter le travail des agents et de réduire leur roulement. Les arguments avancés étaient le coût financier et le manque d’efficacité de l’organisation précédente, illustrée par la faible fréquentation des habitants aux heures dites. Cette décision a cependant engendré une réduction de l’accès des administrés aux services municipaux. Et, dans le cas d’espèce, le directeur de cabinet a exprimé l’intérêt des habitants (et par voie de conséquence celui du maire et des élus) au cours de l’arbitrage. Dans cette « concurrence » entre cabinet et direction générale se jouent à la fois des registres de légitimité différents et une mesure de l’influence réciproque vis-à-vis du maire.

26D’une manière générale, les services administratifs crédibilisent leurs pratiques par le respect du formalisme du processus décisionnel et l’expertise technique alors que le cabinet tend à valoriser la réussite politique de sa pratique. Cette concurrence historique structure les représentations propres à chacun des acteurs comme l’illustre l’analyse de la presse professionnelle13.

« L’équilibre chef de l’exécutif/directeur général/directeur de cabinet est quand même très fragile. Concrètement, des liaisons parallèles qui court-circuitent le directeur général peuvent se mettre en place avec l’accord tacite des élus. […] Poussé à l’extrême, pour diverses raisons liées notamment aux relations internes ou aux ambitions personnelles, le directeur de cabinet peut parfois jouer un rôle particulièrement déstabilisant dans la relation élus/fonctionnaires »14.

27Sur notre terrain d’observation, le DGS déclarait par exemple qu’il était naturel que la direction générale des services et le cabinet soient en compétition. De plus, alors que sa pratique quotidienne démontrait le contraire, il revendiquait une forme d’étanchéité entre le cabinet et les services administratifs en affirmant, par exemple lors d’une réunion, la nature historiquement dérogatoire du cabinet dans le fonctionnement des collectivités vis-à-vis de l’administration. Cette situation récurrente dépend pour beaucoup de la conception de l’élu puisque sur d’autres terrains, cette frontière était publiquement abolie.

« Pour Y. B., à F., dans sa mentalité à lui, il n’y a pas cette dichotomie cabinet/services. Pas autant que tu peux l’avoir ailleurs. […] Donc ça m’a positionné vis-à-vis des collègues, des services… Question : de quelle manière, ça t’as positionné ? Plutôt bien. Ils se sont dits, ouais, il fait pas du cab… » (directeur de cabinet, ville de plus de 40 000 habitants, 20 mai 2015).

28Toutefois, de nombreux exemples montrent que les services savent également user de ce processus parallèle mais relativement efficace.

« En même temps, c’était pratique pour [les services que je sois au cabinet] car ils savaient qu’il y avait des circuits rapides vis-à-vis du maire » (directeur de cabinet, ville de plus de 40 000 habitants, 20 mai 2015).

29Comme les autres acteurs, le directeur de cabinet est porteur de pratiques et de représentations différentes mais peut se prévaloir d’une légitimité déterminante, celle d’être le relais de l’autorité du chef de l’exécutif. Si le processus de prise de décision est l’occasion d’un réajustement permanent entre les acteurs, elle constitue aussi le lieu d’investissement d’une lutte structurante et sous-jacente : celui d’une recherche de la proximité avec le maire (qu’elle soit réelle, physique, supposée ou alléguée).

30En observant les processus décisionnels en contexte municipal, l’on ne peut qu’être frappé par la diversité des acteurs gravitant dans l’entourage des élus et des concurrences dont le Maire est l’enjeu. Cependant, l’observation attentive des pratiques professionnelles du directeur de cabinet montre sa volonté constante de réguler ces logiques concurrentielles autour d’une ligne directrice : la préservation des intérêts du maire. C’est bien une fluidité, relative, des processus de décision que nous avons observée. Cette observation révèle aussi plusieurs tensions à l’œuvre dans l’exercice du pouvoir local : la première entre le collectif et l’individuel, la seconde entre le formel et l’informel. La production de la décision consiste à produire des écrits qui forment une réponse administrative à une demande sociale. Ces écrits transitent à travers un processus relationnel entre différents agents sociaux en compétition. Il s’agit donc d’une production collective dont la validation ultime est faite par une seule personne, le chef de l’exécutif qui est d’ailleurs le responsable juridique et politique (par la grâce de la signature de l’élu). Cette personnification nait de plusieurs processus entremêlés. Au niveau politique, la nature de l’élection (scrutin de liste majoritaire à deux tours) produit une dichotomie entre le collectif de candidats (représenté par la liste) et son incarnation par la tête de liste. De cette façon, le maire, élu à partir d’une liste collective devient, une fois investi, l’incarnation de la commune et le régulateur des différents collectifs qui la constituent.

31La seconde tension à l’œuvre est celle opposant, au sein du processus de production de la décision, le formel et l’informel. La production de la décision poursuit un parcours formalisé qui lui confère sa légalité et sa légitimité : rédaction d’une note, d’une délibération ou d’un rapport qui est ensuite présenté dans des commissions municipales, vote en conseil municipal, transmission à la préfecture pour le contrôle de légalité, etc. Mais cette formalisation qui rend la décision à la fois légale et légitime, n’empêche pas que parfois le cœur de la décision, le point nodal, se niche et se bricole dans des moments informels, lieu d’une négociation politique, d’une interrelation aléatoire. Cette dialectique entre individu et collectif permet aussi à l’élu de conserver, à l’abri des yeux de ses collaborateurs des pans intrinsèques de son action. De fait, même aux yeux des plus proches collaborateurs, les déterminants de la décision ne sont pas toujours clairement identifiés. D’un point de vue heuristique, l’analyse des coulisses de la décision ne lève pas complètement le voile sur la « boîte noire » que constitue la prise de décision, pour laquelle il convient d’identifier et d’analyser à chaque fois la configuration pertinente. Sur un plan politique, l’agencement bricolé que constitue le processus décisionnel peut aller à l’encontre de la rationalité exigée et revendiquée par les institutions locales. Pourtant, c’est parfois une rationalité décalée, une conformité à d’autres principes qu’il faut intégrer pour comprendre telle ou telle action politique.