Introduction

1La sociohistoire du management public analyse les tentatives de transposer, dans l’administration, des techniques de pouvoir et des formes d’organisation issues des grandes entreprises capitalistes. Au départ d’un travail portant sur la version française du phénomène, j’avais accepté un certain nombre d’idées reçues sur la question, à commencer par le grand récit déshistoricisé, simplificateur et souvent paresseux qui considère le « New public management » comme une expression du « néolibéralisme ». Les matériaux historiques m’ont depuis convaincu que la colonne vertébrale des réformes de l’État des années 2000 était constituée par un dispositif issu des firmes des années 1960 : la direction par objectifs (DPO). J’ai par conséquent cherché à éclairer l’importation de ce système dans les administrations en analysant la littérature managériale sur un temps relativement long. Pour éviter d’interpréter les projets d’hier avec les yeux d’aujourd’hui, j’ai mené une analyse compréhensive visant à reconstituer le sens que les acteurs donnaient à leurs tentatives, tout en reconstituant les réseaux réformateurs à l’œuvre. Côté entreprises, le corpus étudié s’étend des comptes-rendus des missions de productivité envoyées aux États-Unis à la Libération aux publications des consultants des années 1960. Côté administrations, il rassemble des rapports, ouvrages et revues rédigés par des hauts fonctionnaires engagés dans la réforme de l’État de 1946 à 2018, ainsi que des archives ministérielles et des discours syndicaux ou partisans pour la période 1965-19811. J’ai à la fois voulu restituer l’histoire des interprétations divergentes que différents acteurs ont pu donner de la direction par objectifs, et cherché à réinscrire le plus finement possible la manière dont ils envisageaient d’insérer ce dispositif au sein des institutions de l’État et du capitalisme.

2Pour cela, j’ai en premier lieu eu recours à une méthode généalogique. Tout dispositif exerce des effets de pouvoir et devient, à ce titre, un enjeu dans les luttes entre groupes professionnels : différentes coalitions d’acteurs le mettent au service de différentes stratégies de pouvoir, qui orientent ses transformations futures dans un sens ou dans un autre, tandis que d’autres protagonistes le rejettent en bloc. L’histoire des processus de managérialisation n’est ni linéaire, ni inéluctable : éminemment conflictuelle, elle est indissociable de l’histoire des réinterprétations successives dont le phénomène managérial est l’objet de la part de diverses coalitions dominantes ou ayant prétention à le devenir. L’insuffisance d’une histoire purement interne de l’État implique donc de replacer chaque programme de réforme dans l’ensemble des projets qui s’affrontent au cours d’une période donnée. Il apparaît alors que le management public à la française est d’abord l’invention de hauts fonctionnaires planificateurs de « centre-gauche », se plaçant souvent dans l’héritage de Pierre Mendès-France, avant qu’une interprétation néolibérale n’émerge, parmi d’autres, dans le courant des années 1970.

3En second lieu, j’ai cherché à mettre en œuvre une forme de contextualisme institutionnel. Tout projet réformateur s’ancre dans un ordre institutionnel global : ses promoteurs cherchent à en transformer certains éléments, mais en tiennent d’autres pour acquis. Il importe dès lors de replacer les différentes versions et les différents usages de la direction par objectifs dans un cadre plus large. La manière dont le dispositif fonctionne concrètement au sein des grandes entreprises de l’époque doit tout aux institutions du capitalisme fordiste des années 1945-1974 et contribue à la solidité du compromis salarial de l’époque. La DPO prend un sens très différent quand elle est transposée dans les administrations, car elle s’inscrit dans l’écosystème institutionnel qui règle le pouvoir du Parlement, du gouvernement et des élites ministérielles sur les différents services publics locaux, avec son droit spécifique, son ordre budgétaire propre, sa manière à elle de réguler les relations employeurs-salariés. Comment les divers promoteurs du management public prétendent-ils s’insérer dans ce cadre, et quelles sont les transformations qu’ils souhaitent lui apporter ?

4Nous verrons que la réforme de l’État des années 1970 vise, sans succès, à rapprocher le rapport salarial des travailleurs de l’administration du rapport salarial fordiste, alors dominant dans la grande industrie et dans la banque. Elle s’inscrit également dans le rapport État-économie caractéristique de la planification française : la DPO est supposée aider les gouvernants à diriger les dépenses publiques vers la croissance de la production industrielle. Or, les réformes des années 1990 et 2000 prennent place dans un ordre institutionnel très différent, résultat imprévu de l’accumulation, pendant plusieurs décennies, de multiples conflits localisés : dans le contexte du capitalisme financiarisé, un nouveau régime de finances publiques conduit le ministère des Finances à utiliser la DPO pour faire pression en faveur de la réduction des dépenses de l’État. Le dispositif est ainsi mis au service des finalités défendues par les tenants du néolibéralisme dans les années 1970, mais selon un mécanisme structurel qui ne requiert nullement la conversion subjective de l’ensemble des élites des ministères sectoriels aux doctrines néolibérales. Je dirai d’abord un mot de la genèse de la DPO dans l’entreprise, avant d’analyser les premières tentatives ratées de la transposer dans le public, puis son institutionnalisation effective dans l’État français.

1. La grande entreprise managériale au cœur des institutions du capitalisme fordiste

5La direction par objectifs forme le cœur de la firme fordiste intégrée des années 1960-1970 : issue du mouvement du scientific management, elle donne leur forme aux premières grandes entreprises états-uniennes des années 1920, s’impose en Europe de l’Ouest après la Seconde Guerre mondiale, et s’avère, à ce titre, représentative de la première révolution managériale. J’en ai construit un idéal type formé de trois éléments.

6En premier lieu, la DPO est composée d’un appareil de gouvernement individualisé des cadres par les indicateurs de résultats (Miller et O’Leary, 1994). Chaque responsable reçoit de manière négociée ou autoritaire un budget prévisionnel, assorti d’objectifs quantifiés, calculés à partir d’une comptabilité analytique : rentabilité pour les directeurs de division, chiffre d’affaires pour les commerciaux, volume de production, coûts et « qualité » pour les directeurs d’ateliers. Deuxième élément : une direction administrative de type « stratège », fondée sur une structure de délégation d’autorité en cascade, où chaque cadre hiérarchique échange l’acceptation des objectifs de la direction contre une autonomie contrôlée dans l’organisation opérationnelle du travail des ouvriers et des employées. Troisième élément : l’intégration sociale du collectif des organisateurs, au moyen de la codification et de la maîtrise centralisée de leur marché interne du travail, selon une forme de méritocratie productiviste, où la carrière des cadres est supposée dépendre de leurs « résultats » chiffrés.

7Au final, la DPO est au cœur de ce que Chandler (1988) nomme « l’invention de la direction générale ». Ce processus historique de gouvernementalisation de la grande entreprise, pour parler comme Michel Foucault (2004), est bien rendu par la métaphore de la tour de contrôle. En se dotant de savoirs spécialisés, de systèmes d’information, d’instances de négociation et de procédures de sélection – conçus par divers groupes professionnels qui se construisent en les construisant, comme les contrôleurs de gestion –, les cadres dirigeants parviennent à gouverner à distance depuis les bureaux un ensemble toujours plus vaste d’ateliers et de services. Ils accroissent leur pouvoir en l’appuyant sur celui de managers soigneusement sélectionnés, contrôlés sur leurs résultats et attachés à l’organisation au moyen d’une carrière « au mérite ». La bureaucratie « légale-rationnelle » décrite par Max Weber, fondée sur la conformité à des règlements détaillés (2014), est alors remplacée par une bureaucratie managériale, ou productiviste, dont tous les rouages sont orientés vers l’augmentation permanente de la productivité ou d’une définition de l’« efficacité » chiffrée par les dirigeants.

8Le fondateur de l’école de la régulation, Michel Aglietta (1997), considérait la grande entreprise dirigée par objectifs comme un élément structurant de la dynamique du capitalisme fordiste états-unien. En France, à la fin des années 1940, dans le cadre du Plan Marshall, les dirigeants du nouvel appareil de planification de l’économie envoient des cadres et des ingénieurs-conseils étudier l’organisation des firmes outre-Atlantique au cours de « missions de productivité ». Un discours hégémonique relie alors l’efficacité de la nation, telle qu’elle est définie par les comptables nationaux qui construisent l’indicateur du PIB, avec l’efficacité dans les ateliers, saisie par les ingénieurs au moyen de la comptabilité analytique et de diverses techniques de mesure de la productivité. Les spécialistes d’un champ du conseil aux entreprises en pleine structuration prôneront, durant vingt ans, un système articulant taylorisme classique pour les ouvriers et direction par objectifs pour les cadres. Il se diffuse dans la grande industrie avant de toucher les banques dans les années 1970.

9Ce dispositif a une forte affinité élective avec les institutions du capitalisme fordiste étatisé français des années 1946-1974 (Boyer, 1995). Dans les secteurs concentrés, prévision économique d’État et contrôle de gestion prévisionnel des firmes se conjuguent pour former un « environnement » extrêmement stable (Berland, 1999). Celui-ci donne naissance à un régime de concurrence oligopolistique publiquement régulé : son mécanisme de fixation des prix est basé sur le calcul des coûts de production, auxquels les dirigeants d’entreprises ajoutent une marge négociée avec le ministère des Finances. Un régime financier fondé sur le crédit bancaire à long terme permet aux banques d’affaires privées et à l’appareil financier de l’État d’orienter le développement du capitalisme français vers la constitution de « champions nationaux ». En focalisant l’attention et les carrières des cadres sur la réduction des coûts de la main-d’œuvre directe, la direction par objectifs contribue à augmenter la productivité apparente du travail et génère les profits qui rendent possible le rapport salarial fordiste : les ouvriers échangent une perte de pouvoir sur l’organisation du travail, contre une stabilité de l’emploi et une augmentation des salaires qui leur permet d’acheter les biens de consommation de masse qu’ils produisent. La demande augmente, les firmes grandissent et génèrent des économies d’échelle.

2. L’invention du management public par les grands commis planificateurs : un État tutélaire au service de la croissance

10Dès les missions de productivité, un petit groupe d’organisateurs publics cherche, sans trop de succès, à diffuser les bureaux des méthodes et le calcul des prix de revient dans l’administration (Descamps, 2013). En 1953, l’inspecteur des Finances keynésien et mendésiste Gabriel Ardant propose d’introduire un modèle partiel de direction par objectifs dans les entreprises publiques et les ministères. En 1968 est lancée la Rationalisation des choix budgétaires (RCB). Deux principaux réseaux coexistent parmi les hauts fonctionnaires de cette réforme de l’État avortée. Autour de la direction de la Prévision du ministère des Finances, des hauts fonctionnaires défendent une interprétation technocratique : la production en chambre d’indicateurs d’« utilité » doit aider à mettre les politiques publiques au service de la croissance de la production industrielle. L’insistance est mise sur la constitution de « budgets de programmes », supposés codifier les « produits » des services publics et mesurer la productivité des fonctionnaires. Le second réseau, minoritaire, plus éloigné de l’administration agissante et largement oublié, pousse ce système plus loin pour défendre une interprétation qui se revendique explicitement du « management public » : des membres du Club Jean Moulin qui réunit alors hauts fonctionnaires et cadres d’entreprise de centre gauche, des sociologues des organisations comme Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig, des agents de la mission RCB du ministère des Finances, et des grands commis modernistes tel l’inspecteur des Finances François Bloch-Lainé ou le conseiller d’État Michel Massenet, anticipent dès cette époque la plupart des réalisations de la LOLF et de la RGPP dans les années 2000. Il s’agit alors de se baser sur les techniques précédentes pour instaurer, dans les ministères, un dispositif complet de direction par objectifs : directeurs départementaux de l’Équipement, receveurs des postes, chefs de services des impôts ou présidents d’universités sont supposés recevoir une autonomie gestionnaire et une responsabilité comptable, dans le cadre d’un contrôle chiffré des résultats. Celui-ci est supposé devenir le fondement de la carrière des cadres publics, appelés à se former en écoles de gestion et à s’identifier à la figure sociale du manager.

11Ce projet non réalisé de managérialisation des services publics ne préfigure pas le capitalisme néolibéral. L’analyse des discours révèle au contraire qu’il prend place au cœur du fordisme étatique. Loin de chercher à diminuer la puissance de l’État, les hauts fonctionnaires cherchent à articuler la RCB à une planification rénovée, pour conduire l’industrie française dans le contexte nouveau du Marché commun européen. La plupart des réformateurs imaginent un État planificateur managérial, tutélaire et souple, omniprésent et efficace, branché sur le mouvement même de l’économie, qui aurait métabolisé dans ses structures mêmes les dispositifs de pouvoir qu’il cherche à imposer aux firmes françaises depuis la fin des années 1940. Certains, comme les inspecteurs des Finances dirigistes Jean Saint-Geours et François Bloch-Lainé, préconisent de doter le Premier ministre d’une vaste tour de contrôle, qui intégrerait le gouvernement de l’administration par objectifs et le gouvernement de l’industrie privée au moyen d’un vaste système bancaire public.

12On peut désigner, par régime de finances publiques, l’ensemble des mécanismes juridiques et macroéconomiques qui, à une époque donnée, règlent l’interdépendance entre la production marchande des entreprises et les impôts ou cotisations prélevés par les administrations, selon la conception du régulationniste Bruno Théret (1992). Il apparaît alors que la Rationalisation des choix budgétaires se situe toujours pleinement au cœur du régime fisco-financier mis en place à la Libération : l’intervention de l’État en faveur de la croissance du PIB engendre des recettes fiscales qui, en retour, lui permettent d’étendre son domaine d’intervention. Ce mécanisme ne fonctionne cependant qu’à condition que les politiques publiques s’articulent avec la dynamique du capitalisme fordiste : « Si les investissements publics sont la source de gains de productivité (au sein des entreprises), ils peuvent se traduire pour les salariés par l’augmentation du salaire de base (…). En retour, cette validation par le marché de la dépense publique est la source d’une dynamique de croissance endogène de l’État-providence puisqu’alors celui-ci s’autofinance : sa reproduction élargie est assurée par l’augmentation des recettes publiques qu’il engendre lui-même par ses effets sur la production et la masse salariale. » (Théret, 1995, p. 195) Les promoteurs de la RCB cherchent précisément à renforcer cette dynamique d’interdépendance, selon laquelle le pouvoir des directeurs-managers sur les salarié·es s’accroît parallèlement au pouvoir des hauts fonctionnaires sur les entreprises. Il s’agit alors, dans leurs discours, de réduire les coûts de production des infrastructures de courrier, de télécommunication, de transport, d’urbanisme et d’énergie pour augmenter la compétitivité des « champions nationaux », tout en adaptant l’enseignement et la recherche aux « besoins » du patronat organisé.

13L’objectif de ce management public à la française n’est pas l’extension du domaine du « marché » : c’est l’industrialisation des services publics. Ce qu’il garde de la grande entreprise n’est pas la concurrence commerciale, mais un contrôle hiérarchique jugé plus efficace que la réglementation détaillée. Il s’agit alors d’orienter le travail d’organisation des cadres publics vers deux finalités : la codification et la maximisation des « produits » des fonctionnaires ; la définition des politiques publiques les plus favorables à la croissance de la production industrielle. Ce projet nécessite un système d’information branché sur l’organisation du travail des services locaux, suffisamment stable pour fournir les chiffres qui permettront aux bureaux parisiens de les gouverner à distance. Or, avant les progrès de l’informatique, le dispositif suppose, à la base, une forme de taylorisme : la liberté et la responsabilité des managers, c’est avant tout celle d’agir sur des processus de production normalisés. Le ministère des PTT fournit à cet égard une étude de cas exemplaire : dans la seule administration où le contrôle de gestion RCB touche réellement le sol, il contribue à la genèse de la plus grande grève de l’histoire de la Poste en 1974. Les syndicats se revendiquent alors de la « défense du service public » contre l’intensification du travail, le développement des contrats précaires et ce qu’ils nomment la « privatisation de la gestion ».

14Beaucoup de travaux considèrent le management public comme le résultat d’influences extérieures à l’administration : cabinets ministériels « convertis » à « l’idéologie du marché », « pantoufleurs », énarques formés en école de commerce, consultants privés. Dans certains contextes institutionnels, des groupes de hauts fonctionnaires trouvent pourtant en tant que tels un intérêt à gouverner leurs subordonnés par les chiffres et à tayloriser leur activité – et dans certains contextes politiques, des professionnels de la politique trouvent un intérêt à ce qu’ils le fassent. C’est pourquoi je cherche à replacer les différents projets historiques de managérialisation de l’État dans l’histoire longue des transformations du salariat public.

15On oublie en effet trop souvent que la plupart des travailleurs de l’administration sont coupés des moyens de production des services publics au profit de leur employeur, et officiellement dépossédés de la capacité de définir les finalités de leur travail (Weber, 1963). Tout rapport salarial combine un mode de contrôle hiérarchique et un mécanisme de fixation du salaire laissant une part plus ou moins grande à la concurrence entre individus (Aglietta, 1997). Celui des fonctionnaires ne découle, pas plus que celui des travailleurs de l’industrie ou des services privés, d’une essence de l’État ou de l’entreprise : il est le résultat historique toujours provisoire de conflits entre groupes sociaux. Au XIX^e siècle, les employés des ministères sont placés sous la dépendance de chefs capables de les sélectionner et de les promouvoir selon leur bon vouloir et celui du ministre. Ils le seraient vraisemblablement demeurés sans leur constitution en syndicats et leur adhésion au mouvement ouvrier. En 1946, la fédération des fonctionnaires CGT, le PCF et la SFIO parviennent effectivement à supprimer ce marché du travail politique. Se met en place un rapport salarial non marchand, qui couple une hiérarchie de type militaire avec un contre-pouvoir syndical sur les carrières. Beaucoup de hauts fonctionnaires ont alors le sentiment de perdre leur capacité à gouverner les services publics, du fait de l’impuissance des règlements détaillés. C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre les projets avortés du management public. Le contrôle des cadres publics par les chiffres est considéré comme un moyen de compenser la faiblesse du contrôle social des exécutant·es et des professionnel·les. La carrière « au résultat » doit renforcer la dépendance des lignes hiérarchiques envers les hauts fonctionnaires. La multiplication des objectifs de coût doit focaliser le travail d’organisation des encadrants sur la mécanisation, l’informatisation et la standardisation du travail des ouvriers et des employées des ministères. Les promoteurs de la RCB envisagent ainsi de calquer le rapport salarial public sur le rapport salarial de la grande entreprise fordiste : ils cherchent à échanger des augmentations de salaires et la sécurité de l’emploi contre des gains de productivité. Mais dans un contexte où les difficultés techniques, l’absence de soutien politique à une refonte globale de l’ordre institutionnel de l’État, la réticence des cadres publics, et la forte critique sociale du taylorisme et de la technocratie postérieure à mai 68, rendent le projet tout à fait improbable.

16L’analyse des discours syndicaux et partisans portés sur la réforme de l’État révèle que la RCB fait néanmoins l’objet de diverses réinterprétations minoritaires au sein du champ politique des années 1970 : des hauts fonctionnaires de tous les partis s’en réclament. Au centre-droit et au centre gauche, des mendésistes, des radicaux et des démocrates-chrétiens reprennent telles quelles les positions du gouvernement Chaban-Delmas en la matière. Au PS et à la CDFT, des partisans de Michel Rocard, de Jacques Delors ou d’Edmond Maire espèrent mettre la direction par objectifs au service d’une intégration des services publics dans la « planification démocratique ». Au PCF Anicet Le Pors, qui revendique l’extension du statut de la fonction publique au sein d’un vaste secteur industriel nationalisé, propose en contrepartie de diffuser les calculs d’utilité et de rentabilité « sociales » dans l’administration. En revanche, à la CFDT, au PSU et dans les milieux libertaires, un courant conseilliste critique fortement toute forme de bureaucratie, qu’elle soit wébérienne ou managériale. À droite et à l’extrême droite, un courant néolibéral se constitue au cours de la décennie, au Club de l’horloge, parmi les économistes, puis plus tardivement au Parti républicain et au RPR. Son interprétation du management public entend mettre la direction par objectifs au service de la réduction des dépenses de l’État. Les doctrinaires néolibéraux voudraient placer le dispositif au sein d’un cadre institutionnel caractérisé par la déconstruction de l’appareil économique d’État et la libération de la finance de marché. Ils le radicalisent également dans trois directions : sous-traitance à des entreprises marchandes, « libre choix » des usagers entre des services publics et privés en concurrence, suppression du statut des fonctionnaires.

3. L’institutionnalisation contemporaine de la direction par objectifs : une pression à la réduction des dépenses de l’État

17Comment la direction par objectifs a-t-elle été institutionnalisée au sein de l’État français depuis les années 1980 ? Quels éléments sont passés dans les pratiques, et lesquels sont demeurés secondaires ou purement formels ? Comment prennent-ils place dans l’ordre institutionnel de l’État ? Dans quel rapport salarial public et dans quel rapport État-économie s’insèrent-ils ? Quels acteurs s’en sont-ils approprié les logiques ? Pour la période contemporaine, la comparaison de la littérature managériale avec celle de la période fordiste continue de nous renseigner sur les projets réformateurs. Mais seule l’articulation avec les travaux de terrain permet de cerner la distance entre norme et pratiques, tandis que les statistiques nous informent sur la diffusion de la DPO dans l’État.

18En premier lieu, contrôle de gestion et gouvernement des cadres par les indicateurs de performance se développent peu à peu dans différents ministères. Jean-Marie Pillon montre, dans le chapitre 6 de cet ouvrage, qu’à Pôle emploi le système descend progressivement les échelons hiérarchiques depuis la RCB. Dans les années 1980, les ingénieurs du ministère de l’Équipement calculent les prix de revient de leurs ouvrages d’aménagement pour améliorer leur position face à des maires devenus plus autonomes dans le contexte de la décentralisation, tandis que les gestionnaires des hôpitaux commencent à codifier le coût de traitement des malades. Le Renouveau du service public lancé par le Premier ministre Michel Rocard en 1989 remet la réforme de l’État à l’agenda, renouvelle les réseaux réformateurs et crée des « centres de responsabilité » : dans le courant des années 1990, les directeurs départementaux de l’Équipement, de l’Industrie et des Impôts commencent à négocier leurs objectifs et leurs moyens avec leur administration centrale. À la fin de la décennie, le calcul de l’« activité » est utilisé dans le dialogue budgétaire entre les directions d’hôpitaux et les nouveaux directeurs régionaux de l’hospitalisation. Le tout opère à cadre institutionnel étatique constant jusqu’à la grande réforme constituante du début des années 2000 : la Loi organique relative aux lois de finances, votée en 2001 selon un large consensus PS-RPR, transforme la présentation du budget et de la comptabilité de l’État dans une logique de « programmes » héritée de la RCB. Elle dote les directeurs centraux, régionaux ou départementaux d’indicateurs de productivité, de « qualité » et d’« efficacité socio-économique » des politiques publiques, transmis aux parlementaires lors du vote du budget. Dans les ministères précités la LOLF se branche sur le système de contrôle de gestion préexistant, tandis que dans les autres des acteurs s’en servent pour amorcer sa construction. Une vaste littérature managériale normative émerge pour diffuser les « bonnes pratiques » et former les cadres publics à la logique de « performance ».

19L’enquête Conditions de travail permet de distinguer les cas où les indicateurs ne sont utilisés que par les bureaux parisiens, de ceux où ils descendent réellement le long des lignes hiérarchiques. En 2019, 44 % des cadres de l’État reçoivent des objectifs chiffrés contre 54 % de ceux des grandes entreprises du secteur des services. Dans les deux secteurs, les cadres qui supervisent d’autres salarié·es à titre d’activité principale sont les plus concernés : le modèle de la direction par objectifs s’applique donc bien, en premier lieu, aux managers hiérarchiques. Mais tandis que dans les grandes entreprises de services il descend parfois jusqu’aux exécutants, avec 43 % des employées, c’est beaucoup moins le cas dans l’État. Plus précisément, les administrations financières comme la direction générale des Finances publiques (DGFiP) ou les caisses de Sécurité sociale s’avèrent managérialisées de haut en bas, avec des objectifs chiffrés ciblant aussi bien les cadres que les agent·es de catégorie C ou assimilé·es (Tableau 1). 32 % des policiers de l’État sont également soumis à la « politique du chiffre ». C’est moins le cas des catégories les plus peuplées, comme les employées de bureau (26 %), du fait d’une hétérogénéité très forte entre les ministères. Il en est de même dans les hôpitaux : dans le cadre de la tarification à l’activité (T2A), les emplois de direction sont dirigés par objectifs, et 38 % des cadres de santé reçoivent des indicateurs (taux d’occupation des lits ou coût de prise en charge des patient·es). Mais, à la base, médecins, infirmières et aides-soignantes subissent la pression financière et hiérarchique du système sans directement recevoir d’objectifs chiffrés.

20Lors de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée par Nicolas Sarkozy en 2007, certaines structures administratives sont recomposées selon un principe managérial. La fusion qui donne naissance à la DGFiP (Piney, 2015) construit une direction générale « stratège », tenant entre ses mains l’ensemble des crédits de la politique publique de l’impôt, gouvernant ses cadres par objectifs depuis une tour de contrôle parisienne. La réforme hospitalière confie les fonds de l’Assurance-maladie à une ligne hiérarchique unique : elle relie le Parlement et le sommet du ministère de la Santé aux soignantes, par l’intermédiaire des directeurs d’agences régionales de santé (ARS) et des directeurs d’hôpitaux (Pierru et Rolland, 2016). D’autres structures, comme celles de la direction de la Sécurité publique ou de Pôle emploi, étaient déjà suffisamment linéaires et hiérarchisées pour se prêter à la DPO. Ailleurs, la tentative du corps préfectoral de mettre la main sur les services départementaux de plusieurs ministères, Développement durable, Agriculture ou Travail, a plutôt conduit à des organigrammes peu lisibles et à une réaffirmation de la bureaucratie wébérienne traditionnelle (Debar, 2011 ; Bezes et Lidec, 2016).

21Au-delà de la question des structures d’autorité, les carrières des cadres publics ont-elles été individualisées selon leurs « résultats » chiffrés ? Le précurseur est ici le ministère de l’Équipement. À la fin des années 1980, son directeur du personnel, Serge Vallemont, organise la sélection des ingénieurs des Ponts et des ingénieurs des Travaux publics sur les postes de direction, en articulant formation au management, entretiens d’évaluation et codification des « compétences » des encadrants. Depuis, ces deux corps revendiquent souvent une identité de managers (Gervais, 2019). Dans les années 2000, les « politiques de la haute fonction publique » étendent le même principe aux directeurs d’administration centrale, sous-directeurs et directeurs régionaux : transformation de l’ENA en grande école de gestion publique, évaluation des « compétences managériales », ouverture des postes de pouvoir à une concurrence formalisée, appel à s’identifier à la figure du manager public (Gally, 2012). Les services du Premier ministre codifient leur pouvoir de nomination discrétionnaire des emplois dirigeants, selon un modèle emprunté à la sélection des cadres à « haut potentiel » par les patrons des grandes entreprises, laissant augurer d’une reconfiguration des rapports entre hauts fonctionnaires et professionnels de la politique.

22Les données disponibles ne nous permettent pas de nous prononcer sur l’extension, ou non, de ce système de sélection individualisé et bureaucratique vers le bas des lignes hiérarchiques. La formation des attaché·es d’administration, qui représentent les cadres de proximité de nombreux ministères, met toujours davantage l’accent sur le management des équipes, l’usage des outils de gestion, la tenue des objectifs budgétaires et l’adhésion à la réforme de l’État (Quéré, 2020). Mais il est difficile de savoir si les encadrant·es intermédiaires entrent dans le jeu de la méritocratie productiviste, ou s’ils y résistent victorieusement.

23Les trois éléments constitutifs de la bureaucratie managériale fordiste – objectifs de performance en cascade, direction générale « stratège » et sélection individualisée des cadres – forment donc toujours la colonne vertébrale des réformes de l’État des années 2000. Mais l’ordre institutionnel, au sein duquel le dispositif s’insère, est très différent de celui imaginé, dans les années 1970, par les hauts fonctionnaires planificateurs de la RCB. Depuis la LOLF, les élites du ministère des Finances occupent les positions de pouvoir qui leur permettent d’orienter le dispositif vers leurs propres finalités (Bezes, 2009). La direction du Budget utilise la DPO pour pousser les lignes hiérarchiques des ministères à répercuter la pression budgétaire au plus près des fonctionnaires de première ligne. Elle diffuse ainsi dans l’État les contraintes du régime néolibéral de finances publiques : dans un contexte institutionnel où, depuis le tournant de la rigueur de 1983, la puissance publique s’est délestée de son appareil de planification, finance sa dette sur les marchés financiers globalisés et multiplie exonérations de cotisations sociales et réductions d’impôt au nom de la compétitivité des entreprises, la pression structurelle qui pèse sur les dépenses publiques est énorme (Lemoine, 2016). Sans qu’on observe aucune conversion de masse des élites des ministères sectoriels au néolibéralisme, la DPO sert alors objectivement les finalités des néolibéraux doctrinaires des années 1970 : réduire la part des dépenses de l’État dans le PIB.

Conclusion

24Un dispositif de DPO est susceptible d’être mis au service de différents projets politiques : différents acteurs peuvent le paramétrer de plusieurs manières, le transformer dans un sens ou dans un autre, l’insérer dans des écosystèmes institutionnels divers. Mais là où il fonctionne effectivement, c’est-à-dire là où il est matériellement en place tout en étant prégnant dans l’ordre social d’une organisation, il impose toujours une configuration des relations hiérarchiques qui contribue à transformer le rapport salarial, quel que soit, par ailleurs, l’écart entre intention des réformateurs et effets réels du dispositif. Si certains agencements peuvent, par exemple, être utilisés pour mettre des hôpitaux publics en concurrence avec des cliniques privées, les discours critiques suraccentuent souvent cet aspect. Ils manquent alors le point commun entre les interprétations planistes et les interprétations néolibérales : qu’il s’agisse de gouverner un empire industriel constitué d’une multiplicité d’ateliers depuis les bureaux d’une direction générale, d’orienter un appareil d’État déjà aussi centralisé que l’administration des impôts vers la réduction des effectifs, ou, dans le cas des hôpitaux, de hiérarchiser un service public auparavant organisé par des professionnels pour maîtriser les dépenses d’Assurance-maladie, le moyen est toujours un renforcement du pouvoir des dirigeants sur leurs lignes managériales. D’où la fascination de hauts fonctionnaires et de ministres même assez peu libéraux, pour un dispositif qui leur promet de répercuter en cascade leurs propres objectifs auprès de leurs subordonné·es.

25De manière contre-intuitive, là où il est le plus implanté, le management public contemporain rapproche le rapport salarial des cadres publics du rapport salarial fordiste des cadres d’entreprise. Dans les deux cas, des salariés réalisant un travail d’organisation se voient octroyer une carrière « maison », un salaire à vie, la confiance de leur direction et un statut social élevé, comme c’est le cas dans une bureaucratie wébérienne. Mais, contrairement à ce modèle fondé sur les règlements détaillés et centralisés, les cadres reçoivent une formation spécialisée en gestion, négocient des objectifs et un budget individualisé avec leur supérieur, se voient octroyer une autonomie dans l’organisation du travail de leurs subordonné·es, sont évalué·es sur les « résultats » chiffrés du service qu’ils dirigent, et, enfin, sont sélectionné·es sur les postes de pouvoir en fonction de leur capacité à incarner la norme sociale du « bon manager ». Par les indicateurs, par le budget, par la carrière, les dirigeants politiques et administratifs renforcent ainsi leur capacité de gouverner leurs lignes hiérarchiques. Là où le dispositif est le plus développé, il est fondé sur un mécanisme de concurrence. Mais, loin d’un marché dérégulé et ouvert sur l’extérieur, il s’agit d’un marché purement interne du travail des cadres, codifié et maîtrisé par la direction d’une organisation unique, et qui, dans les ministères concernés, opère au sein même des corps de la fonction publique. Dans l’entreprise fordiste comme dans l’État managérial, ce rapport marchand ne me semble pas produire de l’anomie, comme l’affirment les discours néo-durkheimiens de beaucoup de sociologues contemporains, mais plutôt une intégration renforcée des lignes hiérarchiques.

26Parce qu’il transforme le contexte organisationnel au sein duquel agissent leurs chef·fes, le dispositif DPO a également des effets sur le rapport salarial des ouvriers, des employées et des professionnel·les. La réforme des années 2000 ne remet pas en cause le salariat public non marchand instauré par le statut des fonctionnaires de 1946 sous la pression des syndicats. Mais, dans ce cadre institutionnel inchangé, elle transforme le rapport hiérarchique dans un sens bien particulier : celui de l’industrialisation de l’État. Qu’il s’agisse de standardiser le « produit » ou l’« activité » des services publics, d’augmenter l’« efficience » du travail administratif, de codifier la relation de service avec l’usager au moyen d’indicateurs « qualité », ou d’atteindre des cibles spécifiques à une politique publique, comme la « mise en relation » des chômeurs avec les employeurs à Pôle emploi, ou l’amélioration des chiffres de la délinquance dans la police, la direction par objectifs généralise des catégories de pensée et d’action productivistes au plus près du travail des fonctionnaires de première ligne. Elle impose alors une définition chiffrée de « l’efficacité » le plus souvent opposée à leur conception du travail bien fait et des missions du service public, tout en contribuant à l’intensification et à la standardisation de leur activité. Ce processus prend toutefois un sens très différent dans la grande entreprise fordiste, où les gains de productivité accompagnent l’accroissement des effectifs ouvriers et l’augmentation des salaires, et dans l’État contemporain, où la DPO relaie la pression du régime néolibéral de finances publiques en faveur de la réduction de la part des dépenses de l’État dans le PIB. Si ce projet utilise les instruments du capitalisme des années 1960, les promoteurs du management public cherchent depuis la fin des années 2000 à introduire une gestion individualisée des ressources humaines pour « construire un véritable marché de l’emploi public » (Silicani, 2008) : il s’agit bien, cette fois, d’étendre aux travailleurs de l’administration le rapport salarial de la grande entreprise néolibérale, fondé sur une sélection permanente, et très formalisée, lors des parcours précaires à l’entrée, de la carrière et des licenciements – projet qui remet aujourd’hui en cause le caractère non marchand du salariat public.