Introduction

1En exposant les résultats d’une enquête sur le contrôle de gestion à Pôle emploi, ce chapitre se propose de montrer comment les pratiques de gestion, notamment l’usage des indicateurs de performance, constituent un analyseur particulièrement fécond des dynamiques politiques d’un secteur donné. Nous mettons l’accent sur l’importance d’articuler, d’un côté, les configurations d’acteurs et, de l’autre, les outils qu’ils participent à produire ou qu’ils utilisent. Ce parti pris analytique nous permet alors de montrer que, d’une part, l’analyse des instruments ne suffit pas à rendre compte de l’ensemble des relations d’interdépendance entre différents niveaux de responsabilité et, d’autre part, que l’analyse des relations entre les acteurs ne suffit pas à rendre compte du cadrage de l’activité de chacun. Ce chapitre propose en cela une étude de cas d’un « dispositif de gestion » tel que défendu dans cet ouvrage, à savoir « une immersion totale des individus dans des réseaux sociotechniques, mélanges de rapports de force symboliques et politiques, travaillant et matérialisant tout à la fois les représentations et les significations sociales dominantes présidant à la production des règles de l’organisation » (Maugeri, 2001).

2Avant toute chose, comment circonscrire notre objet au-delà de la vague formule « pratiques de gestion à Pôle emploi » ? Nous sommes partis de la question : quel type de quantifications et de statistiques anime les acteurs de ce terrain : qu’est-ce que l’on compte, qui le fait, dans quel but, en lien avec quelle forme de gouvernement ? Les indicateurs utilisés pour mesurer l’efficacité de Pôle emploi varient dans le temps, mais les plus stables concernent le nombre de chômeurs reçus, les prestations dont ils ont bénéficié ou le nombre de chômeurs qui retrouvent un emploi. Le travail mené porte donc sur les chiffres du chômage. Il s’agit toutefois de chiffres qui font l’objet de moins de publicité que la demande d’emploi en fin de mois (ou chiffres du chômage), largement commentée dans les médias. Les données dont nous avons étudié la construction et l’usage sont surtout utilisées au sein de Pôle emploi. Elles servent aux contrôleurs de gestion pour éclairer les décisions des directeurs : directeur d’agence, directeur départemental, directeur régional, directeur général. L’élément le plus frappant, lorsque l’on s’intéresse à ce type de quantification, est le fait que, malgré leurs défauts méthodologiques, ces indicateurs tiennent. Ils « tiennent » au sens qu’Alain Desrosières donnait à ce terme : ils circulent de scène en scène ; ils font agir les acteurs qui s’y rapportent comme à une boussole (Desrosières, 1989). Les outils de quantification de l’efficacité de Pôle emploi cadrent même très directement le travail des conseillers à l’emploi et, partant, la façon dont les chômeurs sont traités au guichet de l’État social.

3En articulant l’analyse de deux ordres de réalité, les interactions et les artefacts, nous montrons l’intérêt d’une enquête multiniveau offrant des perspectives sur les évolutions de l’action publique et des idéologies sectorielles, ainsi que sur le travail d’organisation et de planification de l’activité et, in fine, sur le travail quotidien.

1. Les reconfigurations de la raison d’État : un État néo-libéral ?

4Comprendre le sens des indicateurs qui cadrent l’activité des agents de Pôle emploi suppose d’abord d’étudier la construction du chômage en tant que problème public. Cela comprend les mobilisations sociales qui ont conduit à son « invention » (Salais, Baverez et Reynaud-Cressent, 1986), mais également les définitions théoriques qui ont été retenues pour décrire et intervenir sur le phénomène. Le cadrage du traitement du chômage par des indicateurs est d’abord historique et théorique et relève de l’articulation entre modes de gouvernement et modes de connaissance. Pour en attester, nous avons mobilisé les outils et catégories analytiques de la sociologie historique de la quantification. En cela, A. Desrosières nous a légué une typologie tout à fait opératoire des formes d’État : l’État libéral, l’État ingénieur ou keynésien et l’État néolibéral, autant de formes d’État qui mobilisent chacune des formes différentes de quantification (Desrosières, 2003a). Loin de figer la réalité, une telle typologie permet d’analyser les transformations de la raison d’État, la façon dont on passe d’une forme d’État à une autre, mais aussi ses stratifications, puisqu’à chaque stade, cohabitent différents instruments qui ne sont pas toujours cohérents sur un plan théorique.

5Cela nous a amené à étudier des objets illégitimes, du moins beaucoup moins légitimes que les statistiques publiques : les indicateurs de gestion utilisés pour quantifier l’efficacité d’une administration, en l’occurrence Pôle emploi. À sa naissance, en 1967, l’ANPE (Agence Nationale Pour l’Emploi) produit des données qui relèvent, en grande partie, d’un État ingénieur. L’État central cherche à planifier sur quatre ans la demande d’emploi, les offres d’emploi et le nombre de demandeurs d’emploi qui (re)trouvent un travail. En fin de période, en revanche, dans les années 2010, les données quantifiées évoquent clairement un État néolibéral. Les agences Pôle emploi sont comparées entre elles, les directeurs peuvent consulter leurs résultats en temps réel, à la façon d’un benchmarking, dans un contexte où l’enjeu de régulation du marché du travail a perdu sa légitimité. Toutefois, si l’on suit le processus qui a conduit d’une situation à l’autre, il paraît très difficile d’identifier un moment où l’on passerait soudain d’une forme d’État à une autre. On assiste plutôt à un amendement progressif des dispositifs de décompte, avec des périodes de fortes luttes sociales et des périodes plus « apaisées », mais qui conduisent à donner corps à l’instrumentation gestionnaire néo-libérale.

6Les outils de la sociologie historique de la quantification nous invitent également à rechercher les soubassements théoriques et épistémologiques des instruments employés par les acteurs. Dans le cas du chômage, on peut ainsi noter que, dès 1967, le cadrage théorique qui justifie la naissance de l’ANPE n’est pas keynésien. Il s’agissait d’une approche informationnelle des rigidités du marché du travail. Le chômage s’explique par le temps de collecte des informations disponibles sur les emplois vacants (localisation, rémunérations, etc.). L’ANPE est ainsi pensée par la Commission de la main-d’œuvre du Plan comme une bourse aux emplois, chargée de fluidifier le marché du travail, tout en améliorant l’allocation de ce facteur sur l’ensemble du territoire et entre les secteurs d’activité. Ce cadrage se trouve incorporé aux indicateurs de l’ANPE dès 1971 : l’État quantifie le nombre de chômeurs qui (re)trouvent un emploi. Et cette théorie se perpétue jusqu’à nos jours, puisque l’enjeu reste le même en matière de performance : combien de demandeurs d’emploi sortent des listes ?

7Ce premier fil nous a permis de mettre en avant le caractère politique des indicateurs quantitatifs (Bowker et Star, 1998). Les objectifs de performance, aussi neutres qu’ils apparaissent, sont rattachés à des visions du monde et problématisent le réel.

2. Les variations d’une politique sectorielle : la notion « d’activation » redéfinit la figure du chômeur

8Ces premières considérations sur les outils de gouvernement en usage à Pôle emploi offrent également des pistes pour saisir les influences sectorielles de la dynamique néolibérale. Comprendre comment Pôle emploi est géré nous a amené à étudier les reconfigurations des politiques sociales en général et des politiques de l’emploi en particulier. Cela nous a conduit à nous confronter à l’émergence des politiques dites « d’activation des dépenses de chômage ou de welfare to work. Comme le formule T. Berthet, « d’un côté, il s’agit de redéployer les crédits publics sur le volet des dépenses actives de la politique de l’emploi. De l’autre, il s’agit de s’assurer d’un comportement ʺactifʺ des chômeurs au regard de la recherche d’emploi » (Berthet, 2010). C’est par l’entremise de ce nouveau paradigme, la notion « d’activation », que l’idée de rapprocher in situ les organismes en charge de l’indemnisation et du placement va s’imposer comme une nécessité.

9Dès 1984, l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) défend la mise au travail des inactifs et des actifs inoccupés. Au cours de la décennie suivante, cette institution contribue à imposer l’idée selon laquelle le chômage découle des choix individuels (Raveaud, 2006). Cette approche envisage les chômeurs comme des homo-œconomicus qu’il serait possible de remettre à l’emploi par le jeu des incitations financières. Selon cette approche, les chômeurs sont supposés privilégier le chômage à l’emploi du fait de revenus de remplacement trop élevés. Dès lors, toujours selon l’OCDE, il conviendrait de réorganiser l’architecture des aides sociales pour rendre le retour à l’emploi financièrement plus avantageux. Cette approche des dépenses de chômage est qualifiée de « politique d’activation » en ce qu’elle se fixe pour horizon le retour en activité des chômeurs, plutôt que l’assistance (passive) aux plus pauvres. Dans le cadre de la stratégie européenne de l’emploi (SEE), lancée en 1997, et de la stratégie de Lisbonne, à partir de 2000, la Communauté européenne reprend à son compte les recommandations de l’OCDE. Les allocations chômage sont désormais soupçonnées d’enfermer les individus dans des « trappes à pauvreté ». L’agent économique chômeur doit être incité à choisir le travail plutôt que le loisir, au moyen de bonus – un impôt négatif, par exemple – ou de malus – une suppression des allocations. Dès lors, le placement des demandeurs d’emploi ne peut plus être pensé indépendamment de la fourniture d’un revenu de remplacement. Dans ce cadre analytique, le paysage institutionnel français passe pour anachronique, qui distingue un guichet d’allocation, les Assedic (Association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce, créée en 1958), d’un bureau public de placement, l’ANPE. L’OCDE pousse au contraire à l’émergence de guichets uniques où les bénéficiaires de la solidarité seraient « activés ».

10À partir de 2000, les lois régissant l’intervention de l’État sur le marché du travail incorporent cette idée « d’activation des dépenses de chômage ». Progressivement, les allocations chômage sont perçues comme une contrepartie de la recherche d’emploi et de la mobilité professionnelle. Ainsi, de 2001 à 2007, en plus de l’indemnisation et du placement, les institutions du Service public de l’emploi adaptent leurs organisations pour mettre en œuvre un encadrement individualisé de chaque chômeur (Dubois, 2007). Le contrôle et l’aide aux demandeurs d’emploi sont pensés conjointement, comme des activités qui relèvent autant du placement que de l’indemnisation. Par exemple, une loi de janvier 2005 relève des politiques d’activation, en ce qu’elle place le contrôle régulier des démarches de recherche d’emploi au cœur des dispositifs de réception des chômeurs. Le rapprochement de l’indemnisation devient même physique quand, dans le sillage de la loi de 2005, des « maisons de l’emploi », réunissant côte à côte, agence ANPE et agence Assedic, apparaissent dans chaque département et semblent vouées à s’implanter largement sur le territoire, en tant que guichet-unique « à la française ». De 2001 à 2007, l’ANPE et les Assedic interviennent ainsi au titre du placement ET du contrôle, réduisant la cohérence d’ensemble car les mandats de l’ANPE et des Assedic se chevauchent. C’est dans ce contexte que le programme du candidat N. Sarkozy, en vue des élections présidentielles, promet la fusion des deux organismes. Les architectes de cette réforme, élaborée en 2007 et 2008, présentent d’abord leur projet comme une rationalisation du traitement du chômage. Le projet dessine un acteur public central – Pôle emploi – qui unifie dans un même collectif de travail les différentes activités en lien avec les demandeurs d’emploi.

11Les résultats de la sociologie historique de la quantification auraient pu conduire à faire l’hypothèse que ces évolutions des représentations économiques les plus légitimes auraient une influence sur les outils de quantification utilisés au sein des administrations. Pourtant, malgré ces évolutions, les indicateurs de suivi de l’ANPE et ceux utilisés en son sein n’évoluent pas jusqu’à sa disparition en 2008. Pour comprendre ce paradoxe, il convient de s’intéresser aux politiques de réforme managériale de l’État et aux « politiques de l’organisation » auxquelles elles ont conduit à la fin des années 2000 (Bezes et Lidec, 2016).

3. Les transformations de l’action publique : le new public management à l’échelle mésosociologique

12Une approche par les données de gestion qui cadrent l’intervention des différents membres de Pôle emploi éclaire également les travaux en sciences politiques qui portent sur les transformations contemporaines de l’intervention de l’État et qui ont été couramment analysées au prisme du concept de New public management (NPM). Les travaux qui se sont concentrés sur les incarnations nationales de ce modèle de management insistent sur le caractère fragmenté du phénomène. À leurs yeux, le NPM apparaît davantage comme un corpus hétérogène de méthodes qui a connu des traductions nationales, voire locales diverses, saisies par des groupes d’acteurs différents et dans le cadre de luttes de pouvoir variées suivant les époques, selon les régions ou selon les services (Bezes, 2012). Ainsi, la portée de ce mouvement est loin d’être univoque et l’échec de la RCB (Rationalisation des choix budgétaires), par exemple, amène à reconsidérer les conséquences mécaniques que de telles réformes pourraient avoir sur le fonctionnement concret des administrations.

13Notre réflexion s’est inscrite dans la lignée des travaux qui réactivent l’héritage wébérien, ainsi que la sociologie des organisations (américaine et française), pour penser les transformations contemporaines des administrations (Bezes et Musselin, 2015). Les administrations modernisées sont alors saisies comme des formes de rationalisation, certes renouvelées, mais belles et bien bureaucratiques. Il s’agit, dans ce cadre, de ne pas se contenter de voir le NPM comme une simple importation dans le public de modes de gestion issus du privé. L’enjeu est au contraire de considérer les politiques de performance et de contrôle comme de nouvelles formes de rationalisation bureaucratique. Une telle approche permet de prendre ses distances avec le discours d’une marchandisation ou d’un retrait de l’État, pour mettre davantage l’accent sur l’évolution de la participation des administrations à la régulation de différentes sphères sociales et économiques.

14En nous intéressant aux dispositifs managériaux qui ont été mobilisés pour la mettre en œuvre, la création de Pôle emploi peut alors être saisie en tant que politique de modernisation de l’administration publique, c’est-à-dire en tant qu’expression d’une politique plus générale de réorganisation de l’État puisant dans la boîte à outils du New public management. Outre l’outil « fusion », lui-même issu de la boîte à outil managériale, nous avons centré notre étude sur les procédures de contractualisation État/agence et les mécanismes d’indicateurs de performance. Nous avons ainsi pris pour objet la façon dont les instruments classiques du gouvernement à distance – « organisant à distance les stratégies librement développées par les acteurs locaux » (Epstein, 2005) – ont été utilisés pour dessiner l’organisation de Pôle emploi. Dans le sillage de l’émergence d’un « État stratège », l’exécutif et les couches les plus élevées de la haute administration se sont repliés dans un rôle de pilote à distance de l’action publique, déléguant aux échelons médians la transcription concrète de leurs orientations (Bezes, 2005). Les dispositifs de suivis quantitatifs constituent à ce titre un mode récurrent de transmission d’orientations entre l’État central et ses sphères déconcentrées ou décentralisées. Le souci pour de telles dispositions présente l’intérêt de porter une attention soutenue aux projets politiques défendus par les tutelles – État et assurance chômage – ainsi qu’aux injonctions qu’elles formulent pour les mettre en œuvre, mais également sur les traductions que les cadres exécutifs sont obligés d’opérer pour mettre en organisation ces différentes stratégies.

15La fusion de l’ANPE et des Assedic est envisagée par ses promoteurs comme un levier d’action permettant de coordonner l’action publique. À compter du 1^er janvier 2009, les 45 000 agents réunis au sein de Pôle emploi se coulent dans un moule organisationnel issu de la convention Moyens/objectifs, dite convention tripartite. Celle-ci est produite par une mission conjointe de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’inspection générale des finances (IGF), au cours de l’année 2008. Du fait d’une méconnaissance des procédures de gestion des établissements fusionnés, la transcription « telle quelle » des ambitions politiques de la fusion dans des indicateurs supposés quantitatifs conduit à la constitution d’un système quasi-complet d’objectifs non mesurables. Lors de la première année d’existence de l’établissement, l’organisation du travail est redéfinie par le jeu des agents de Pôle emploi, mandatés pour appliquer quotidiennement la politique de l’emploi. Les dispositifs quantitatifs de mesure de l’activité de l’institution se révèlent creux et le programme de formation des agents est mis en défaut par la crise économique.

16Les injonctions politiques adossées à des indicateurs de performance apparaissent ainsi malléables lorsqu’elles se confrontent à la réalité. Les indicateurs de pilotage conçus par l’État pour suivre la fusion (part des agences mixtes, part des équipes mixtes, part des demandeurs d’emploi suivis par un conseiller) n’ont que peu d’effet sur l’organisation et les pratiques de Pôle emploi, ce qui interroge les modes de déclinaison et d’imposition des politiques publiques. En effet, une fois l’institution créée et donc une fois tracée la frontière entre la tutelle et l’opérateur, les professionnels chargés de l’entretien du système d’indicateurs, les contrôleurs de gestion, reprennent progressivement la main sur l’organisation du travail. Les activités des agents sont recodées pour se conformer, en apparence, aux objectifs politiques, sans pour autant les mettre en œuvre à la lettre. L’organisation du travail est rationalisée en vertu des ressources disponibles et non de la cible initiale, tandis que les objectifs les plus ambitieux du projet sont purement et simplement abandonnés, notamment le suivi mensuel personnalisé de tous les demandeurs d’emploi par un référent unique, compétent dans les deux champs d’intervention, indemnisation et placement.

17La naissance de Pôle emploi est marquée par la disjonction entre les ambitions politiques et la réalité des organisations fusionnées, notamment du point de vue des réalités gestionnaires. Une étude politique des indicateurs, qui ne se cantonnent pas à l’étude de leur formulation, nous a permis de comprendre la façon dont ces dispositifs exercent un pouvoir de coercition en vertu duquel ils s’imposent aux acteurs, c’est-à-dire à quelles conditions ils peuvent acquérir ou non un caractère normatif. Cette approche nous a permis d’exposer un constat relatif à la modernisation de l’État et aux politiques de gouvernement à distance : les indicateurs n’ont une portée que très limitée lorsqu’ils ne sont ni compris, ni réappropriés par les acteurs évalués (Carruthers et Espeland, 1991). Vis-à-vis de ces énoncés, Pôle emploi constitue un cas significatif en ce que sa création a été encadrée par des indicateurs de suivis à distance qui n’avaient que peu de matérialité, c’est-à-dire qu’ils n’étaient pas rattachés aux modalités existantes de mesure du travail dans les institutions fusionnées (base de données et logiciel). Ce décalage a par ailleurs été renforcé par le fait que l’institution s’est heurtée à des réalités à la fois économiques et gestionnaires qui ont bousculé le projet politique initial. La crise économique de 2009 a conduit les acteurs à se retourner vers les modes antérieurs d’organisation. Il en ressort que la portée politique des indicateurs de performance réside dans leur rattachement par le haut à des théories – économiques ou sociales – et dans leur rattachement par le bas, aux façons concrètes de juger.

4. Les luttes de juridiction parmi les cadres : contrôleurs de gestion versus managers ?

18Il existe au sein des organisations publiques une diversité d’acteurs décisionnaires, ce qui conduit à rendre incertain l’usage des instruments : différents acteurs légitimes projettent des aspirations incompatibles, voire antagonistes, sur les instruments élaborés dans une administration. L’étude des indicateurs de performance nous a permis de saisir les tensions qui existent entre gestion et management. Les travaux d’inspiration sociologique, consacrés à l’analyse des outils informatiques de gestion, ont souvent mis l’accent sur la (re)centralisation des pouvoirs qu’autorisent les outils informatiques (Segrestin, 2004). Ces enquêtes soulignent les conséquences sur le travail des modèles d’organisation incorporés aux outils informatiques de gestion : les actionnaires reprendraient la main sur les organisations en imposant leur propre définition de la production et des services. Suivant cette hypothèse, on pourrait s’attendre à ce que l’importation de ces outils dans une administration conduise à la reprise en main des bureaucraties par leur tutelle, l’État central. Sans tout à fait contredire cette hypothèse, notre étude de la mise en gestion de l’ANPE, puis de Pôle emploi, souligne néanmoins la nature conflictuelle et processuelle de cette transformation. L’incertitude des instruments – le fait que leurs fins soient indéterminées (Baudot, 2011) – conduit de nombreux acteurs à se saisir des outils de gestion avant, pendant et après leur production, pour en tirer des bénéfices personnels ou collectifs. Plus précisément, il apparaît que le cœur de l’incertitude, quant à l’usage des instruments, réside dans une lutte pour la définition des missions attribuées par le haut commandement aux fonctions subordonnées, cadres intermédiaires et agents de premier niveau.

19Au cours de la décennie 2000, suite à l’adoption de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF), la légitimité politique des indicateurs de quantification de l’activité est renforcée : ils apparaissent dans les Plans annuels de performance des lois de finance. Les cadres de l’établissement, dénommés managers, s’approprient un progiciel de gestion intégré automatisant, ou du moins facilitant, l’activité de reporting. Les membres de la ligne managériale – Directeur général, Directeurs régionaux, Directeurs départementaux et Directeurs d’agence – se saisissent des données de gestion pour construire « l’animation » de leurs équipes, ce qu’ils nomment leur « style de management ». On rencontre cette conversion à tous les échelons. Mais les managers se sont approprié le logiciel de reporting en opposition radicale avec les ambitions des contrôleurs de gestion qui l’avaient développé. Les relevés proposés par les tableaux de bord sont lus par les managers comme des scores, les objectifs comme des cibles et non comme des données statistiques dont la solidité dépend de protocoles d’alimentation précis. Les managers jouent avec les procédures d’alimentation, modifient les organisations du travail, afin de maximiser les résultats qu’ils obtiennent dans les tableaux de bord. Cette conversion est aiguillonnée par l’instauration de contrats annuels de performance, signés par chaque manager avec son N+1 et faisant partie de leur entretien annuel d’évaluation. Les caractéristiques du logiciel évoluent à travers cette appropriation, obligeant les contrôleurs de gestion à un travail de traduction, d’interprétation des chiffres, à la recherche des traces d’interférence sur les résultats calculés. Pour ce faire, ils mènent parfois l’enquête, en s’appuyant sur leur réseau ou tout simplement en effectuant des immersions dans les agences.

20Ce sont pourtant ces mêmes contrôleurs de gestion qui ont bataillé ferme pour obtenir, au cours des années 1990, le monopole de la production et de l’interprétation des données de gestion, contre les statisticiens de la direction générale (issus de l’INSEE, donc plus légitimes, mais changeant tous les trois ans, donc bénéficiant d’un capital bureaucratique moindre). Paradoxalement, à mesure que les contrôleurs de gestion parviennent à imposer les chiffres du progiciel et les tableaux de bord qui en découlent, l’outil leur échappe pour devenir l’instrument des managers, dans une optique de maximisation des objectifs. Les tableaux de bord deviennent le mètre étalon de « plans d’action » annuels, intégrés au dialogue budgétaire – démontrer une amélioration de la collecte d’offres, par exemple – mais également des « plans d’action correctifs », voués à corriger de mauvais chiffres en cours d’année, entre deux négociations budgétaires.

21Les Directeurs d’agences locales sont équipés du progiciel de production de tableau de bord. Ils l’utilisent comme un instrument de mesure de la productivité de leurs agents. Le contrat de performance annuel arrivant en décembre, les mois d’octobre et novembre sont marqués par une course à l’atteinte des objectifs, et cela à moyens constants. Aussi, les managers locaux ne disposent d’aucun levier pour augmenter leurs ressources. Les logiciels de gestion intégrée conduisent alors à reporter la résolution des contradictions de l’organisation au plus près de la base. En cas de mauvais chiffres, la ligne managériale attend des directeurs locaux « qu’ils mettent leurs équipes sur le flanc », dans le but d’appliquer les stratégies arrêtées par la direction générale. Dans ce contexte, la valeur des chiffres mis en forme par l’outil se déconnecte des réalités matérielles qu’ils sont censés représenter. La constitution de « reportings conformes aux objectifs » devient un enjeu supérieur à la pertinence des données. Les directions des agences locales se mettent alors à la recherche des dossiers qui permettent de « faire son chiffre » le plus rapidement. Ils peuvent, par exemple, prioriser le travail avec les entreprises qui assurent beaucoup d’embauche, même si Pôle emploi y contribue peu, comme les agences d’intérim ou de cours particuliers.

22Le progiciel de production de tableaux de bord a été conçu par des gestionnaires pour compter le volume de services délivrés par Pôle emploi et optimiser le rendement des agences locales, en postulant le « statut de réalité » (Desrosières, 2003b) des grandeurs mesurées. C’est sur ce point que les contrôleurs de gestion et les managers divergent. Pour les premiers, les données quantitatives n’ont de sens qu’à partir du moment où elles sont attachées à des événements réels, qui correspondent à la mission de l’institution. Pour les seconds, les chiffres relèvent plus du score que de la description et il est concevable de biaiser les pratiques d’enregistrement pour améliorer le résultat. Le progiciel est détourné dans cette voie managériale pour maximiser les indicateurs, sans considération pour le protocole de collecte des données. Le même outil de gestion constitue ainsi le réceptacle de conceptions opposées de l’action de l’État, gestionnaire d’une part, managériale de l’autre. Surtout, il équipe ces deux stratégies contradictoires. En l’occurrence, le détournement managérial s’explique par un modèle incorporé à l’outil – un manager local légitime à gérer sa boutique sur la base d’énoncés objectifs – éloigné des conditions concrètes de son utilisation – un management de proximité subordonné aux objectifs politiques de sa hiérarchie.

23L’approche par les outils de gestion, en l’occurrence des indicateurs de performance, nous a permis d’exposer comment un logiciel forgé par les contrôleurs de gestion avait pu devenir l’outil des managers, avant de devenir le fer de lance d’une lutte pour le maintien de leur expertise. Il demeure néanmoins, au fil de ces transformations du logiciel et de ses usages, que c’est à chaque fois sur la base d’une définition de ce qu’est le management que ces batailles se sont menées. D’un instrument au service d’un management scientifique – souhaité ou trompeté –, les usages managériaux du logiciel l’ont transformé en outil de preuve, de justification et de défense, avant d’en faire un savoir professionnel. On observe ainsi que les intérêts des différents groupes qui peuplent les administrations ne sont pas identiques. À Pôle emploi, le premier niveau d’encadrement, c’est-à-dire le directeur d’agence, dispose simultanément du mandat de direction et de contrôle de la conformité de l’activité aux objectifs annuels. Cette double casquette nous semble déterminante pour convaincre les agents qu’ils partagent un destin commun avec leur supérieur direct et que l’enjeu de disposer de moyens supplémentaires justifie de maximiser les résultats.

24Dans d’autres institutions, comme les caisses primaires d’assurance maladie, dès l’encadrement de proximité, les fonctions de contrôle et d’animation sont distinctes (Jacquot, 2015). Dans le cadre d’une telle organisation du travail, on constate alors des tensions tout à fait similaires entre qualité des données et qualité du travail. Toutefois, les enjeux de légitimation qui émergent entre les managers, les gestionnaires et les agents sont largement reconfigurés. Il y a là des variations dans la mise en œuvre des politiques de mesure de l’efficacité, dont les effets différenciés valent la peine d’être étudiés.

5. Les transformations de la relation administrations-administrés : tri des usagers et recompositions du marché du travail

25Les prestations d’aide aux demandeurs d’emploi délivrés par les agents de Pôle emploi sont faiblement personnalisées et davantage standardisées en fonction de l’appartenance des usagers à des catégories génériques. Des études historiques menées sur la politique de l’emploi ont souligné l’émergence, au début des années 1980, de la notion de « public-cible » au sein de l’ANPE, permettant d’être efficace à moindre coût (Muller, 1991). Dès la fin des années 1990, des travaux constataient un tri des chômeurs qui résulte de cette catégorisation de l’action publique (Benarrosh, 2000). Ainsi, sans apporter de révolution sur le fond, la pression aux résultats amène à optimiser l’identification de ces « publics-cibles », en automatisant la sélection des chômeurs par les conseillers, sur la base des caractéristiques enregistrées au moment de leur inscription.

26Lorsque les conseillers de Pôle emploi reçoivent un demandeur d’emploi, ils doivent évaluer sa « valeur » sur le marché du travail ET sa « valeur » sur le marché des prestations d’aide à la recherche d’emploi. La valeur d’un demandeur d’emploi sur le marché du travail peut être comprise comme la rareté de ses qualifications par rapport au nombre d’employeurs qui recherchent ces caractéristiques (Salais, 1980). Les ouvriers spécialisés dans la forge sont, par exemple, rapidement placés car, malgré les difficultés de l’industrie, le nombre de postes vacants baisse moins vite que le nombre de travailleurs disponibles dans ce secteur. À l’inverse, les secrétaires sont moins demandées, du fait de la démocratisation des outils de traitement de texte. Les connaissances des conseillers de Pôle emploi en la matière reposent sur une articulation de différents types d’informations. D’abord, parce qu’ils inscrivent les demandeurs d’emploi, ils connaissent les métiers le plus touchés par le chômage. Ensuite, parce qu’ils accompagnent les personnes, ils connaissent les types de qualification qui retrouvent le plus rapidement un emploi. Enfin, ils effectuent la saisie des offres d’emplois et connaissent ainsi les profils recherchés. Ils peuvent donc juger le positionnement d’un demandeur d’emploi sur le marché du travail.

27La valeur d’un demandeur d’emploi sur le marché des prestations est moins facile à définir. Elle tient d’abord au nombre de places disponibles. Les conseillers s’informent sur le contenu des prestations, lors des réunions d’agence au cours desquelles le nombre de places disponibles est précisé. Un volume de places en prestation est « acheté » par la Direction régionale, puis les agences doivent remplir ces formations. Il ne doit plus en rester à la fin de l’année, au risque de voir baisser l’enveloppe les années suivantes. Les prestations insuffisamment remplies font donc l’objet d’une pression particulière, créant un appel d’air. Les prestations les plus réputées doivent, à l’inverse, refuser du monde et les conseillers sont alors amenés à défendre le dossier de leurs candidats devant une commission – où ils sont, le plus souvent, représentés par un pair ou un supérieur.

28Leur valeur tient ensuite et surtout à la conformité de la personne – ou plutôt de ses difficultés supposées – avec le cahier des charges d’une prestation. Ce dernier définit des difficultés standards auxquels il faudrait remédier et identifie les personnes qui correspondent le mieux à ces besoins. Le jargon interne parle de « critères d’éligibilité », c’est-à-dire l’ensemble des caractéristiques nécessaires pour bénéficier d’un service. Les publics privilégiés peuvent être les demandeurs d’emploi de longue durée, les demandeurs d’emploi résidants dans les zones géographiques prioritaires, les demandeurs d’emploi de plus de 50 ans ou de moins de 26 ans, les licenciés économiques. Pour orienter les chômeurs, les conseillers doivent donc rapporter leurs caractéristiques à la situation du marché du travail ou à la situation du marché des prestations. Les conseillers développent collectivement des modes d’identification (dans le dossier du chômeur) et d’administration de la preuve (à destination des organismes de formation) relatifs aux critères d’éligibilité.

29Dans le travail quotidien des agents, les prestations sont utilisées comme une compensation de l’absence d’offres d’emploi. Mais le nombre de prestations est plus faible que le nombre de demandeurs d’emploi qui pourraient en bénéficier. Les conseillers sont alors contraints de gérer les prestations de service comme des ressources rares. Ils doivent les répartir entre les chômeurs, en fonction des difficultés qu’ils perçoivent chez leurs différents bénéficiaires. De ce fait, l’évaluation des chômeurs ne repose pas uniquement sur leurs caractéristiques personnelles, mais également sur le type de prestations achetées ou mises en œuvre par Pôle emploi. Il peut s’agir d’une formation sur les outils comme le CV, la lettre de motivation ou internet. Il peut s’agir de remédier au manque de motivation, à travers des rendez-vous plus fréquents. Il peut s’agir de faire face à l’entretien d’embauche. Suivant le nombre de places disponibles, le nombre de personnes considérées comme porteuses de ces différents manques peut varier. Des difficultés de ce type seront davantage recherchées chez les chômeurs. Le diagnostic dépend en grande partie des débouchés disponibles.

30Dans la mesure où l’efficacité des dispositifs est mesurée en fonction du taux de retour à l’emploi des bénéficiaires, la sélection à l’entrée de ces procédures se trouve déterminée par les chances de retour à l’emploi attribuées au bénéficiaire. À ce jeu, les demandeurs d’emploi qui cumulent différentes problématiques, telles que le manque de qualification, de mobilité, la difficulté à faire garder ses enfants, à être disponible pour rechercher un emploi, voire les difficultés à se loger de manière pérenne, ont moins de chances d’être pris en charge, du fait des faibles probabilités de retour à l’emploi qui leur sont pronostiquées, par les structures de conseil en retour à l’emploi (Perrier, 2006). La pression sur les objectifs articulés aux indicateurs de performance conduit alors à privilégier l’unidimensionnalité des difficultés. Les chômeurs les plus faciles à rapprocher de ces critères bénéficient avant les autres de prestations d’aide au retour à l’emploi. Et ce, au détriment des chômeurs dont les difficultés sont multiples et croisées. L’évaluation de l’employabilité, entendue comme mesure de la distance à l’emploi, se redouble d’une évaluation de la conformité aux dispositifs de prise en charge du chômage.

31Or, l’ensemble du champ de l’aide au retour à l’emploi, public, privé ou associatif, est aujourd’hui soumis à ce type d’injonction au résultat (Gérome, 2013). Du fait de la contrainte de résultats, les organismes de remédiation des chômeurs « cherchent à sélectionner des personnes ʺtransformablesʺ ou susceptibles d’être transformées, afin de ne pas ʺgâcherʺ une place d’accompagnement pour une personne qui aurait peu de chance de retrouver (ensuite) le chemin de l’emploi » (Fretel et al., 2016). La sélection à l’entrée des dispositifs d’aide repose ainsi sur une conjugaison de l’ensemble des chances d’éviction pronostiquée par le conseiller. Ce mécanisme enracine au cœur du travail des pratiques d’évaluation de la qualité des chômeurs en termes de probabilités cumulées de retrouver un emploi.

Conclusion

32Le cadrage du traitement du chômage par les indicateurs s’inscrit au creux de dispositifs techniques bien concrets. Les catégories de découpage de la réalité, incorporées aux logiciels des conseillers, reprennent les visions du monde privilégiées par les utilisateurs des indicateurs. C’est pourquoi il nous semble indispensable d’en faire la généalogie. Une telle circulation des formes et des théories n’est pas fortuite. En étudiant le développement de ces logiciels, l’on perçoit bien comment les rapports de force entre l’équipement logiciel de l’encadrement et l’équipement logiciel des agents conduit à privilégier in fine les catégories de jugement usitées parmi la hiérarchie. Cette situation n’est néanmoins jamais stabilisée. Il existe des arbitrages budgétaires entre différentes fonctionnalités des outils qui peuvent, à la faveur de coalitions de circonstance, tourner en faveur des agents et de la façon dont ils définissent leur travail. Aussi, il apparaît que l’emprise idéologique des tutelles politiques et ministérielles sur cette administration demeure fragile. Et doit alors être continuellement reproduite.