1Comment rendre compte des transformations contemporaines de l’État ? Nous nous inscrivons pleinement dans les tentatives d’adapter une grille de lecture néo-institutionnaliste, initialement développée du côté de la sociologie économique, à la sociologie de l’action publique (Lagroye et Offerlé, 2010). Il s’agit de replacer l’étude des politiques publiques et des professions qui les font au quotidien au sein des ordres institutionnels qui encadrent leur action – tout en nous interrogeant sur les mécanismes par lesquels les réformes, les normes professionnelles et les techniques de gestion se diffusent au sein des administrations, et passent parfois de l’une à l’autre. Étant donné la lenteur des transformations opérées, il est alors particulièrement utile de coupler les enquêtes de terrain avec un travail sur archives, comme le préconise la sociohistoire de l’action publique (Payre et Pollet, 2013). Il est devenu courant de partir d’un instrument de gouvernement circonscrit pour nouer les fils des configurations d’acteurs qui se rencontrent autour de lui (Lascoumes et Le Galès, 2004). On reconstitue alors un dispositif d’action publique, généralement tourné vers « l’extérieur », en ce qu’il est le support d’une politique visant à transformer certains rapports sociaux dans le domaine d’activité qu’un ministère a pour charge de réguler (santé de la population, urbanisme, aides aux entreprises, etc.). C’est ce que réalise par exemple Vincent Dubois (2021) pour le dispositif de contrôle des usagers des caisses d’allocations familiales (CAF), avec une volonté, qui trouvera écho dans les préoccupations de cet ouvrage, de ressaisir toute la chaîne politique et bureaucratique qui va de la mise à l’agenda du problème de la « fraude sociale » jusqu’à la vie quotidienne des mères isolées et des bénéficiaires du RSA : analyse statistique des discours médiatiques ; reconstitution du champ bureaucratique de la réforme ; étude du dispositif de data mining destiné à cibler les contrôles sur pièce ou chez l’habitant sur les personnes jugées les plus « à risque » ; analyse des transformations des pratiques professionnelles des contrôleurs et de leur encadrement organisationnel ; ethnographie des interactions entre contrôleurs et contrôlé·es. Dans les chapitres qui suivent, Jean-Marie Pillon esquisse une démarche similaire dans le cas de la politique de l’emploi, tandis que Karen Rossignol étudie les politiques de prévention de la Sécurité sociale.

2Mais il s’agit aussi et surtout, pour une sociologie du management public, d’analyser les politiques que Philippe Bezes et Odile Join-Lambert (2010) nomment « constituantes », parce qu’elles sont tournées vers la production des règles de fonctionnement interne des administrations publiques. Parmi l’ensemble des éléments et des acteurs qui constituent l’ordre social de l’État, il est possible d’entrer par de multiples voies. On peut interroger le dispositif d’évaluation d’une politique publique, comme le fait Jean-Marie Pillon pour la mesure de l’« efficacité » de Pôle emploi, ou Hugo Bertillot sur l’exemple des indicateurs « qualité » du secteur hospitalier. On peut étudier les règles budgétaires et comptables qui président à la répartition des financements entre les activités publiques, comme le font Mylène Belbezier à partir d’un terrain dans les universités, ou Brice Nocenti en mettant en scène l’opposition entre deux régimes de finances publiques. On peut s’intéresser au rapport salarial public qui, au travers du statut des fonctionnaires et des modalités de son application, codifie les rapports entre professionnels de la politique, cadres de l’État et travailleurs de l’administration. On peut, avec Karen Rossignol et Camille Gasnier, prendre pour objet les politiques de prévention qui entendent formaliser les obligations des employeurs privés ou publics en termes de santé-sécurité au travail. Enfin, il serait envisageable d’étudier les réformes managériales dans plusieurs contextes nationaux, de manière à comprendre la forme qu’elles prennent dans divers régimes représentatifs ou autoritaires, selon l’articulation singulière qui se dessine, dans chaque cas, entre la forme du gouvernement et divers pouvoirs constitués : instances de représentation politiques (assemblées, élus locaux, partis) ou sociales (groupes de pression, syndicats, corporations) ; fractions en concurrence de la haute fonction publique (civils et militaires, financiers et grands commis « sociaux ») ; etc. L’apport de la sociologie de la gestion à la science politique est, ici, une conception des dispositifs qui prend au sérieux l’organisation du travail des services publics dans sa globalité et dans sa diversité, en mettant l’accent sur la multiplicité des conflits professionnels qui entourent la transformation des règles structurantes et des finalités de l’action publique. Car il est entendu que l’analyse de l’organisation du travail ne vaudrait pas une minute de peine si elle ne permettait, précisément, de comprendre l’effet des réformes managériales sur les professionnel·les, le traitement des usagers, et, finalement, la manière même dont les services publics sont produits au quotidien.

3Analysant le dispositif d’évaluation de l’« efficacité » de Pôle emploi, Jean-Marie Pillon montre qu’il s’agit d’un point d’entrée fécond pour tenir ensemble les différentes échelles et les différents acteurs de la politique de l’emploi. D’abord, au sommet, les indicateurs adoptés au début des années 1970 révèlent la manière dont est construit le problème public du chômage : ils ancrent le mandat de l’institution dans une conception libérale d’amélioration de la fluidité du marché du travail. À la fin des années 2000, la politique d’« activation », portée par Nicolas Sarkozy, cherche à « inciter » les chômeurs à reprendre un emploi en brandissant la menace d’une réduction de l’allocation : parce que ses indicateurs sont déconnectés de ceux qui évaluent le travail des conseillères Pôle emploi, cette politique échoue à transformer les pratiques. Ensuite, au milieu de l’organisation, l’enjeu de la mesure des performances éclaire les recompositions de la ligne hiérarchique : les contrôleurs de gestion se placent en garants de l’objectivité des chiffres, tandis que les managers les instrumentalisent pour mettre en scène leurs « bons résultats ». À la base, enfin, l’interaction entre conseillères et chômeu·ses est cadrée par les indicateurs produits par leur logiciel métier : il en résulte un renforcement du « tri des usagers » du fait de la concentration des formations sur les plus proches de l’emploi. Du point de vue des institutions de l’État, le dispositif de management par les indicateurs d’« efficacité » est tellement ancré dans la division du travail, qu’un nouveau gouvernement n’est susceptible de réformer la politique de l’emploi que moyennant un lourd investissement de forme. Du point de vue des institutions du capitalisme, ce dispositif contribue à dualiser le marché du travail, en focalisant les aides sur les chômeurs qui disposent déjà de ressources et de dispositions propres à favoriser leur sélection par les DRH et les managers des entreprises.

4Hugo Bertillot brosse le portrait de deux professions gestionnaires : les qualiticiens de l’hôpital public et les coordonnateurs locaux de la prise en charge départementale des personnes âgées. Ayant précédemment réalisé une sociohistoire de ces dispositifs, de la constitution du problème public de la « qualité » hospitalière à sa mise en chiffres, l’auteur s’intéresse ici à un enjeu fondamental : qu’est-ce qui fait que, au plus proche du terrain, un dispositif de politique publique s’inscrit, ou non, dans les pratiques des professionnel·les ? Considérant jouer un rôle de « missionnaires » des réformes, qualiticiens et coordinateurs se fixent comme tâche de socialiser les soignantes aux pratiques gestionnaires. Mener à bien ce mandat implique alors un double positionnement : il faut avoir été soi-même socialisé au sein de chacun des « deux mondes », celui du soin et celui de la gestion, pour être à même d’opérer ce difficile travail de traduction et de négociation, sans lequel les abstractions gestionnaires des bureaux ne trouvent pas de prise dans les organisations du travail concrètes des agents de première ligne. Appliquées de manière mécanique et formelle, les techniques managériales ont peu de chance de s’implanter durablement dans les pratiques : les directions doivent pour cela s’appuyer sur des passeurs susceptibles de convertir une partie des professionnels à leur logique de formalisation de l’activité. Et l’on est en droit de se demander ce qui s’avère finalement le plus dangereux : l’application « bête et méchante » d’une réforme vouée à susciter le rejet des professionnels et à s’appliquer de manière purement formelle ou le lent travail de persuasion qui finit par les enserrer dans un dispositif bureaucratiquement ajusté aux spécificités de leur travail ?

5À travers la réforme de la comptabilité des établissements publics de l’État, Mylène Belbezier analyse une politique constituante qui transforme, durablement, les modalités de la circulation des flux budgétaires au sein de l’administration et, donc, le financement des services publics. L’autrice suit son parcours à différentes échelles et auprès de différents acteurs, depuis sa conception au ministère des Finances jusqu’à son application au ministère de l’Enseignement supérieur, puis à sa traduction par le réseau professionnel des agents comptables des universités. Elle montre que cette transposition de la Loi organique relative aux lois des finances (LOLF) aux rapports entre tutelles ministérielles et établissements publics poursuit, en fait, des tentatives de managérialisation de la comptabilité de l’État amorcées dès les années 1950, et constitue aujourd’hui une étape supplémentaire de l’« autonomie » des universités. À travers la professionnalisation de leurs agents comptables, elle contribue ainsi à la gestionnarisation du service public d’enseignement supérieur, sans toutefois réellement parvenir à transformer les pratiques des enseignants-chercheurs.

6Karen Rossignol analyse la politique de prévention de la branche Accidents du travail de la Sécurité sociale, qui vise, entre autres, à faire intégrer l’évaluation des risques professionnels aux modes de gestion des entreprises. Dans une enquête centrée sur les interactions entre préventeurs institutionnels et préventeurs d’entreprises, elle révèle les contradictions et les tensions d’une mise en gestion de la santé-sécurité au travail fondée sur la quantification et la traçabilité des actions menées. Les experts de l’Assurance-maladie mettent l’accent sur la capacité du dispositif à amorcer une dynamique collective d’interrogation sur l’organisation du travail, mais la lourdeur de la grille d’évaluation et la nécessité de produire des pièces justificatives conduit parfois à des effets inverses. La volonté des préventeurs de la Sécurité sociale de prendre en compte la gestion dans sa globalité bute sur les prérogatives limitées de leurs interlocuteurs en la matière : le mandat fixé par leur employeur et leur formation les amène souvent à traiter les « risques » isolément les uns des autres dans une optique minimaliste de conformité à la loi. Dans les grandes entreprises les plus formalisées cependant, les préventeurs parviennent parfois à prendre appui sur l’action de la Caisse pour structurer une politique de santé-sécurité bénéfique aux salarié·es.

7Camille Gasnier analyse l’élaboration de la norme ISO 45 001 « management de la santé et de la sécurité au travail » au sein de l’International organization for standardization (ISO), ainsi que sa mise en œuvre au sein de plusieurs entreprises françaises. Il s’agit de suivre le parcours d’une « politique publique internationale » de sa conception globale jusqu’à son application locale, en étudiant au passage les mécanismes de professionnalisation d’une nouvelle catégorie de cadres gestionnaires, les « animateurs Qualité Sécurité Environnement ». L’autrice montre qu’il s’agit en réalité d’une reprise en main du thème de la santé au travail par le management. Le cadrage imposé contribue à dépolitiser la question de l’amélioration des conditions de travail et à contourner la puissance publique ainsi que les ex-CHSCT, intégrés depuis dans les Comités Sociaux et Économiques (CSE). Il individualise les enjeux, rend les salariés responsables des problèmes et enserre leur action dans de nouvelles procédures, au détriment d’une interrogation collective sur l’organisation du travail. Si la certification santé au travail a peu d’effets sur le rapport salarial et ne renforce pas les obligations des employeurs vis-à-vis du travail subordonné, elle permet en revanche aux entreprises de mettre en scène leur image « redevable » et « responsable » auprès de leurs partenaires commerciaux. Comme la certification « qualité » avant elle, elle diffuse ainsi une logique d’autorégulation marchande, qui contribue à l’institution d’un régime mondial de concurrence commerciale déréglementé.

8Brice Nocenti, quant à lui, applique les méthodes de la sociohistoire de la gestion à l’analyse des discours des hauts fonctionnaires français sur la réforme de l’État depuis les années 1960. Il cherche à mettre en évidence les représentations sociales, les projets politiques et les contextes institutionnels très différents qui président aux diverses tentatives de transposer, dans les services publics, un dispositif issu des grandes entreprises de la période fordiste : la direction par objectifs. Le projet prend initialement place au sein d’un référentiel planificateur et keynésien orienté vers l’accroissement de la puissance de l’État. Il est, assez tardivement, réinterprété dans une conception néolibérale qui entend le mettre au service de la réduction des dépenses publiques. L’auteur montre que l’unité des tentatives d’hier et des réalisations d’aujourd’hui n’est pas dans la consécration du « marché », mais dans la volonté des hauts fonctionnaires de renforcer leur pouvoir sur leurs lignes hiérarchiques. En même temps, ces deux projets prennent place dans des régimes de finance publique qui leur donnent des significations très différentes : tandis que le régime fordiste rendait possible la double croissance du pouvoir des grandes entreprises et du pouvoir étatique, le régime néolibéral exerce une forte pression sur les dépenses de l’État.