Les territoires industriels en reconversion, mythes politiques
p. 101-110
Texte intégral
1S’il est une régularité dans les discours autour des territoires du Nord, c’est la succession des rhétoriques du renouveau, faisant apparaître la reconversion comme une sorte d’état permanent, fût-ce avec des directions différentes, révélant la plasticité commode de la notion. Par exemple, dans un premier temps du déclin charbonnier, la problématique de la reconversion est étroitement imbriquée avec celle de la gestion des réductions d’effectifs miniers. En effet, alors que se poursuit la politique de réduction des sièges et de modernisation technologique, la vocation immédiate de l’industrialisation est de créer des emplois susceptibles d’être occupés par d’anciens mineurs dans le cadre d’un reclassement. La reconversion industrielle est alors un instrument permettant d’organiser la décroissance de la main-d’œuvre minière. À ces impératifs de court terme font écho des réflexions sur la nécessité d’organiser de façon plus structurelle la recomposition et la revitalisation du tissu économique local affecté par le retrait progressif de l’industrie dominante. Les « industries de reconversion » désignent donc en fait deux réalités et deux objectifs assez différents, pas toujours coïncidents : il s’agit d’une part des entreprises qui, le plus souvent en contrepartie d’aides publiques, embauchent d’anciens mineurs, et d’autre part des entreprises qui sont destinées à remplacer la mine dans le tissu local et à participer sur le long terme à la restructuration de ce dernier. Ainsi, le 27 juillet 1967, Charbonnages de France crée, sous forme de filiale, une « société financière pour l’industrialisation des régions minières », la SOFIREM, toute première société de conversion en France. À cette date, la reconversion est entendue dans une perspective résolument industrielle. Cette orientation s’explique en partie par les savoir-faire et la culture des acteurs (souvent des ingénieurs issus de CdF) qui prennent en charge cette activité mais aussi par des raisons symboliques : l’industrie reste, en dépit du déclin de certains secteurs traditionnels, un domaine économique valorisé et associé à la puissance nationale.
2Face à un groupe historiquement construit comme élite ouvrière par ses porte-parole mais ébranlé par les pertes d’emplois et le sentiment d’une dévalorisation, voire d’une condamnation de son métier, offrir des reclassements dans des emplois toujours industriels pouvait constituer une condition de l’acceptabilité de la reconversion, atténuant le sentiment de déclassement professionnel. Mais comme le rappelle l’ouvrage, la reconversion régionale a été de plus en plus définie par distance avec l’industrie, en faveur d’une tertiarisation érigée en objectif dans les discours, avec ferveur dans certains sous-espaces plus ou moins autonomisés des sphères d’action publique (à l’image des cercles observés par Benjamin Cordrie), mais aussi repérable dans les pratiques d’investissement, comme l’illustre bien la reconversion dans l’immobilier de la bourgeoisie industrielle nordiste étudiée par Clément Barbier, Antonio Delfini et Fabien Desage.
3Si elles n’ont pas l’apanage de cette prolifération symbolique, les politiques de reconversion sont particulièrement chargées de mots d’ordre volontaristes apparemment consensuels et mobilisateurs, mais dont un examen un tant soit peu rigoureux (par exemple à l’occasion d’un travail de recherche, à l’image de plusieurs des contributions rassemblées ici) révèle souvent le caractère vague, peu défini, incertain, pour ne pas dire, parfois, creux. Les politiques de reconversion, dans les territoires du Nord comme dans d’autres, ont été marquées par une sorte de consensualisme territorial du bon sens et de la bonne volonté. Mais le consensus local a toutes les chances d’être ambigu (Kesselman, 1972) et la reconversion s’est imposée comme une telle « ardente obligation » (selon la formule gaullienne qu’avait choisie un député lorrain pour le rapport qu’il avait présenté sur ce sujet) que le débat politique et stratégique sur ses objectifs légitimes et ses modalités efficaces n’a guère eu lieu.
4Dans les mondes miniers par exemple, la notion même de reconversion a toujours été teintée d’ambiguïté, utilisée à la fois pour signifier la fermeture d’un bassin mais aussi pour exprimer un engagement de soutien et d’accompagnement, réfuter l’idée de fin et d’abandon. Dès le début de la mise en œuvre de la politique de récession minière, lors de la grande grève de Decazeville en 1961, le front syndical s’était fissuré autour de la négociation des conditions (et donc l’acceptation du principe) de la reconversion (Taiclet, 2021). En 1982, un article de la Revue du Nord comparait les attitudes contrastées des élus PS et PCF de deux communes du Pas-de-Calais à l’égard de la reconversion (Dubar et al., 1982). En 1983 à Lens, le président de la République F. Mitterrand officialisait la fermeture des Houillères du Nord–Pas-de-Calais en mettant surtout l’accent sur l’annonce des efforts prévus pour la reconversion du bassin. La reconversion s’apparente ainsi à un mélange de laisser-faire, résolu ou fataliste, de préséance laissée aux mécanismes de marché et aux principes gestionnaires dans la localisation et le financement des activités productives, et simultanément de la réaffirmation d’un volontarisme politique et d’une forme d’interventionnisme étatique.
5L’ambiguïté de la reconversion s’éprouve d’ailleurs fortement dans les formes contrastées voire paradoxales de sa politisation. Instrument symbolique majeur de la gestion politique du déclin économique territorial (et des risques associés de désordres), la définition de la reconversion a été assez peu délibérée et mise à l’épreuve du désaccord. Passée la période des luttes politiques autour des décisions de fermeture de sites industriels, passée l’effervescence d’une action publique d’urgence (dite d’État « pompier »), les ralliements au principe de la reconversion n’ont pas tellement plus donné lieu à la mise en débat des contenus à donner à ce principe et à l’affectation des ressources d’action publique qui lui sont attachées ; encore moins sans doute quand la reconversion s’est progressivement (con)fondue dans la catégorie encore plus indéfinie et englobante du « développement territorial ». Du point de vue des politiques publiques, la relative dépolitisation des enjeux liés à la reconversion puis au développement territorial trouve une partie de son explication dans les processus de professionnalisation qui ont traversé l’action publique territoriale, dynamiques dont on sait qu’elles sont puissamment productrices de normes et de croyances. Ainsi, la définition des agendas du développement régional tend à être captée, pour ne pas dire capturée, par des luttes internes à ces groupes professionnels, par des préférences et des enjeux propres à ces acteurs (Taiclet, 2018).
6Par exemple, une des principales faiblesses identifiées des politiques de développement territorial réside dans le cloisonnement des dispositifs et tout particulièrement dans la déconnexion routinisée entre les services de l’emploi d’un côté et ceux du développement économique de l’autre. Ce clivage entre les pôles de l’économie territoriale apparaît d’ailleurs comme une constante, dès les années 1960, dont la persistance défie les objectifs pourtant revendiqués dès le début des années 1980 d’avoir « une approche globale ». Ainsi, alors même que le territoire est fréquemment célébré comme l’espace des possibles où peuvent s’abolir frontières, clivages et tensions dans un effort collectif œcuménique vers un « intérêt général territorial », l’observation au long cours des politiques de développement laisse apparaître une résistance de logiques que l’on peut qualifier de sectorielles. Or cette façon de formuler et de reproduire une démarcation entre l’économie et le « social », manifestement entendu comme stigmate, est en partie produite par les développeurs économiques eux-mêmes. Elle dessine un modèle d’excellence professionnelle présenté comme plus valorisant parce que reposant sur des compétences spécifiques plus rares, plus distinctives et désignées comme porteuses d’une plus grande plus-value.
7À rebours de la fugacité de la relation avec les « guichets », les développeurs économiques valorisent l’inscription dans un temps plus long et la construction d’une relation plus durable avec les entreprises. Au caractère générique des prestations sociales, ils opposent leur capacité à proposer un traitement spécialisé et personnalisé. À l’accès automatique aux ressources publiques sur la base de droits objectifs, ils opposent une conception plus sélective, reposant sur la capacité des bénéficiaires à construire un « projet », leur rôle professionnel reposant précisément sur la compétence distinctive de détection et d’accompagnement de tels projets. Ici, la valorisation de savoir-faire professionnels en matière de construction de projets peut être mise en relation avec une évolution générale des politiques territoriales, aussi bien nationales qu’européennes, qui tendent à s’éloigner progressivement des logiques redistributives et compensatoires (i.e. « sociales ») de l’aménagement du territoire au profit des normes concurrentielles du modèle de la compétitivité des territoires (Taiclet, 2013), le « projet » étant précisément un instrument significatif du « nouvel esprit du capitalisme » analysé par Luc Boltanski et Eve Chiappello (1999). Tout se passe d’ailleurs comme si les développeurs économiques s’attachaient à estomper l’origine « publique » de leurs interventions en s’associant symboliquement « au privé ».
8Cette définition de l’excellence professionnelle par la connaissance des logiques de l’économie et l’ajustement aux modes de fonctionnement du secteur privé présente des affinités avec un mouvement plus général d’importation dans l’action publique de logiques économiques et de modes de gestion inspirés du management des entreprises, supposés garantir une meilleure « rationalisation » de l’action et une plus grande « efficacité », la revendication de vertus économiques et gestionnaires fonctionnant toujours comme registre de disqualification d’expertises concurrentes dans des luttes de pouvoir entre groupes professionnels ou entre les segments d’un groupe. Mais dans tous les cas, subvention ou conseil en stratégie, ce sont des biens privés, c’est-à-dire appropriables de façon individualisée, qui sont proposés aux entreprises. Ce qui est en jeu n’est donc pas, en soi, le transfert de ressources publiques mais les formes prises par ce transfert. Tout comme dans le cas du « marché aux enfants » étudié par Viviana Zelizer (1992), une des modalités de légitimation de certains paiements consiste précisément à les définir comme la rémunération de compétences professionnelles, on observe dans l’univers du développement économique que la délégitimation du modèle de la subvention, c’est-à-dire du paiement direct, s’accompagne de la valorisation de services professionnels intermédiaires. Les effets de la professionnalisation de l’action publique territoriale, qu’elle concerne les élus ou les experts, se manifestent ainsi dans la définition tant des objectifs que des instruments des politiques publiques, les intérêts différents mais en partie convergents des différents groupes professionnels impliqués favorisant une certaine préemption de ce travail de définition, et sa relative soustraction au débat public.
9Plusieurs des textes présentés le donnent bien à voir, on a vu au Nord comme ailleurs s’affirmer un véritable espace du développement territorial, espace aux contours flous, constitué lui-même de sous-espaces et de groupes différents mais rassemblés par un intérêt convergent à la territorialisation de l’action publique. Les frontières de cet espace paraissent élastiques, comme si le « développement territorial » avait vocation à englober une quantité infinie de problématiques, d’enjeux et de pratiques, « tout » pouvant finalement y être éventuellement rattaché, de l’aménagement de zones d’activités à la participation des habitants, de la formation aux infrastructures de transport, de la culture à la distribution d’aides à l’investissement, du tourisme au logement, du rural aux grandes métropoles, du service aux entreprises à la voirie, de la recherche à la communication, etc. Comme le soulignait Howard Becker à propos des mondes de l’art, « presque tout peut répondre à une définition de ce genre pour peu qu’elle soit utilisée adroitement » (Becker, 1996, p. 61). Ce qui unit les pôles de cet espace dès les premiers temps de la reconversion, c’est la valorisation du territoire comme ressource et comme cadre de l’action, une croyance partagée dans les vertus de la territorialisation. La territorialisation de l’action publique de développement économique entretient ainsi un rapport singulier avec le processus de division sociale du travail. On peut en effet la comprendre aussi comme le sous-produit du travail d’auto-affirmation de certains groupes, dont la revendication de légitimité s’accompagne de la promotion d’un cadrage territorial des problèmes ajusté à leurs ressources, à l’image des professionnels du développement (Taiclet, 2011).
10C’est d’ailleurs une caractéristique significative des travaux rassemblés dans ce livre de s’attacher à dépasser la distinction formelle et figée des acteurs « publics » et « privés » pour souligner au contraire l’enchevêtrement de leurs logiques d’action et les liens forts entre des écologies patronales, politiques et techniciennes.
11Enfin, ce qui ressort de façon éclatante des textes réunis ici, c’est l’importance du caractère mythique de l’action publique territoriale. Cela revient à instaurer une distance avec la façade normative rationnelle de l’action publique en montrant la prégnance de croyances d’autant plus consolidées que leur mise à l’épreuve est suspendue, cette routinisation apparaissant comme une condition qui rend possible l’action. Il s’agit, en recourant à la notion de mythe, de souligner que l’action publique est nourrie de modèles disponibles, reposant sur des raisonnements assortis d’une présomption de validité. Cette perspective incite à reconsidérer précisément le rapport des acteurs publics à l’évaluation de leur action. Au-delà de l’évacuation délibérée des conclusions discordantes et des usages tactiques, apparaît aussi un rapport à l’évaluation que l’on peut qualifier d’intermittent, dans lequel on voit que le questionnement sur les effets croise les croyances qui sont engagées dans l’action publique. Les contributions de Benjamin Cordrie et de Yoan Miot le montrent spectaculairement, derrière l’architecture complexe et mouvante de l’action publique, derrière la répétition inépuisable de mots d’ordre, affleurent les contradictions de l’édifice et pointe de façon lancinante la question de l’impuissance publique, tout au moins s’agissant de certains processus et mécanismes.
12Les mythes qui irriguent les mondes du développement territorial ne manquent pas de se heurter aux échecs, en partie auto-infligés, découlant d’un mimétisme formel désajusté des réalités territoriales. On se souvient de cet élu qui lors de l’inauguration de Louvre-Lens promettait un « effet Bilbao ». La démesure mimétique est aussi celle de l’espace de référence, entre un international, a minima européen, valorisé et en partie fantasmé, et une réalité qui est d’abord celle des mobilités de proximité et des interdépendances infrarégionales, comme le rappelle sans ambages le chapitre de Y. Miot. Parmi les mythes prégnants dans l’action publique territoriale, la croyance dans l’efficacité en soi de la dépense publique, à laquelle un effet performatif est souvent de facto prêté (Taiclet, 2017) n’est pas le moins structurant. Dans une vertigineuse circularité, la dépense peut aussi servir à fabriquer du mythe : comme le rappelle le texte de B. Cordrie, plusieurs centaines de milliers d’euros d’argent public émanant de diverses institutions territoriales et européennes supposées porter des politiques de développement régional ont servi à financer l’élaboration d’un récit, celui de la « troisième révolution industrielle ».
13Il est vrai que la production symbolique, le remodelage des images sociales, sont aussi un aspect névralgique des processus de reconversion de territoires comme ceux du Nord. Cet ouvrage rappelle d’ailleurs volontiers l’importance de l’héritage, des héritages, inscrits dans les structures économiques, sociales, les formes urbaines, l’habitat, les friches, les sols pollués, et donc dans les images sociales, peu épargnées par la stigmatisation. Si la vulgaire banderole (« pédophiles, chômeurs, consanguins, bienvenue chez les Ch’tis ») infligée aux Lensois dans les tribunes du Parc des Princes en 2008 a marqué les esprits, c’était loin d’être la première occurrence de l’expression de mépris de classe ou d’ironie cruelle envers les populations des régions industrielles. Quand les supporters lyonnais haranguaient leurs homologues stéphanois d’un lourd « nos grands-pères inventaient le cinéma quand les vôtres crevaient dans les mines », les adversaires de Liverpool, avec sans doute un peu plus d’esprit, détournaient le célèbre hymne « You’ll never walk alone » en un grinçant « You’ll never work again »… L’impatience du tournant tertiaire, le volontarisme culturel labellisé, le verdissement des terrils comme des discours politiques, ces nouvelles proliférations mythiques sont sans doute aussi attisées par les épreuves répétées du stigmate et l’aspiration à le réparer, sans échapper à cette question éternelle et sans cesse renouvelée : qui écrit le récit territorial, avec qui, et pour qui (Taiclet, 2015) ? Et bien entendu, cette question ne saurait être dissociée de celle de la participation et de la représentation politiques.
14Dans les territoires du Nord comme dans d’autres, mais très spectaculairement ici, la désindustrialisation s’est aussi entendue comme un désencastrement, une autonomisation du champ politique vis-à-vis des industries dominantes, et partant par une désouvriérisation et une dé-popularisation des élites politiques locales, à commencer par les socialistes. Aujourd’hui, alors que le PS a perdu la majorité de ses bastions régionaux, le berceau du socialisme est souvent associé à des têtes d’affiche du RN, dans le bassin minier notamment, quand les grandes agglomérations connaissent des polarisations socio-territoriales de plus en plus accusées, entre gentrification et paupérisation, non sans effets politiques. Notamment, les comportements politiques différenciés, particulièrement sur le plan de la participation, de ces groupes sociaux, a pour effet de sur-représenter les bureaux de vote les plus bourgeois, comme l’ont récemment montré Rémy Bretton-Wilk, Fabien Desage et Tristan Haute (2021) à propos de Roubaix. Si la reconversion est aussi celle de la représentation des intérêts sociaux à la fois dans les institutions politiques et dans les politiques publiques, c’est aussi à la reconversion des inégalités que cet ouvrage nous invite à réfléchir.
15Il y avait donc une forte pertinence à ce que ce livre consacré aux territoires du Nord place la reconversion au cœur de ses réflexions, en affinité avec sa (précieuse) démarche visant à tenir ensemble le rôle déterminant des activités économiques dans la trajectoire socio-historique des territoires, mais aussi le rôle du champ politique différencié, de ses acteurs et activités, de ses temporalités, de ses réseaux, relais et personnels de renfort, dans le façonnage de ces trajectoires.
16Et si la gestion politique de la désindustrialisation présente, par bien des aspects, les caractéristiques d’une stratégie de blame avoidance (Weaver, 1986), d’atténuation des colères et griefs, de minimisation des dommages politiques, ce n’est pas de façon univoque. Elle s’apparente aussi à une stratégie offensive s’approchant davantage du credit claiming, dans le sens où elle est le support de l’expression d’un volontarisme politique (Taiclet, 2021), la réaffirmation d’une capacité du politique à agir et à imposer sa volonté, essentielle à la légitimation du pouvoir. L’engagement dans une politique de reconversion, et son réenchantement régulier dans divers avatars du développement, contribue à alimenter la croyance que, par les moyens de l’action politique, les territoires industriels ne sont pas condamnés à un déclin irréversible mais se voient offrir « des récits d’avenir, des images mobilisatrices, des perspectives nouvelles » (Gaïti, 2019, p. 249), en d’autres termes elles activent ce mécanisme magique sis dans les politiques publiques qu’avait souligné Daniel Gaxie (1997, p. 9).
17En effet, au-delà des intérêts de court terme des gouvernants, la désindustrialisation affecte fondamentalement les intérêts professionnels des représentants politiques en mettant directement en jeu l’une des croyances qui fondent leur légitimité à exercer des fonctions de domination politique, la croyance dans leur capacité à décider et plus encore à maîtriser le monde social et à y produire des effets par l’intermédiation des politiques publiques. Dans ce sens, la gestion politique du déclin industriel, telle qu’elle s’est entre autres déployée dans la reconversion des territoires du Nord, doit aussi se comprendre comme une politique symbolique, attestant l’attention et la mobilisation des gouvernants mais plus généralement le fait que, malgré le retour au désencastrement de l’économie, certaines régulations peuvent continuer de s’inscrire, légitimement, dans « l’ordre politique » (Lagroye, 1985).
Auteur
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Anne-France Taiclet
Maîtresse de conférences en science politique à l’Université Paris 1 – Panthéon Sorbonne et chercheuse au Cessp (UMR 8019)
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