L’Allemagne et l’OTAN
p. 99-114
Texte intégral
1Au cours des deux dernières années, l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) s’est radicalement transformée. Si, durant les deux décennies qui ont suivi la fin du conflit Est-Ouest, l’attention portée à l’Alliance atlantique était faible, depuis le début de la crise ukrainienne en 2014 et les multiples démonstrations de force militaire qui s’en sont suivies, de la part de Moscou, dans les pays baltes et en mer Baltique, les alliés ont repris conscience de l’importance de la question de la défense collective. Celle-ci est redevenue un enjeu majeur aux yeux des partenaires d’Europe occidentale, alors qu’elle faisait déjà l’objet d’une attention constante de la part des alliés d’Europe de l’Est, et notamment de la Pologne et des États baltes, depuis leur adhésion à l’OTAN respectivement en 1999 et 2004.
2Dans ces circonstances, on peut s’interroger sur la manière dont l’Allemagne peut répondre aux attentes croissantes qu’elle suscite s’agissant de son rôle politique au sein de l’OTAN. En d’autres termes : quelle importance l’Allemagne accorde-t-elle à son appartenance à l’Alliance et comment se manifeste-t-elle ?
La position de l’Allemagne à l’égard de l’Alliance atlantique1
3L’OTAN joue traditionnellement un rôle central dans la politique allemande de sécurité. Depuis la fin de la guerre, tous les gouvernements allemands ont vu dans l’Alliance atlantique la garante de la sécurité et de la paix en Allemagne et en Europe. Parallèlement, l’Alliance constituait le cadre principal (mais pas toujours exclusif) de la politique de sécurité et de défense mais aussi le pilier institutionnel du lien transatlantique2. Toutes les décisions importantes prises par l’ancienne République fédérale d’Allemagne (RFA) en matière de sécurité l’avaient d’ailleurs été dans le cadre de l’OTAN ou en étroite coopération avec elle, ce qui s’expliquait principalement par le fait que l’Allemagne, plus que tout autre membre, dépendait des garanties de sécurité de l’Alliance. Pour l’ancienne RFA, la stratégie de dissuasion adoptée en parallèle à l’égard de l’Union soviétique était donc vitale et se tourner vers l’OTAN relevait de la raison d’État. Aujourd’hui encore, l’intégration aux structures transatlantiques de sécurité est jugée essentielle par l’Allemagne, comme le soulignait le Livre blanc de 20163. Du point de vue allemand, la défense collective reste donc, à l’heure actuelle, l’un des principaux champs d’action de l’OTAN, pour ne pas dire le principal.
4Après la fin du conflit Est-Ouest, la politique de l’Allemagne à l’égard de l’OTAN a été placée sous le signe de l’intégration européenne et de la redéfinition de la relation transatlantique. Elle reposait notamment sur le fait que Berlin essayait, par le biais de la politique européenne de sécurité et de défense (rebaptisée « politique de sécurité et de défense commune » (PSDC) depuis le traité de Lisbonne), d’accroître l’influence européenne, et par là même allemande, au sein de l’OTAN. Cette stratégie devait, a contrario, permettre de réduire le poids – excessif – des États-Unis au sein de l’Alliance4. La critique publique, par le chancelier allemand Gerhard Schröder (en partenariat avec la France), de la guerre en Irak menée en 2003 par les États-Unis, a constitué un tournant dans la politique allemande de sécurité et de défense. Pour la première fois dans l’histoire de la République fédérale, un gouvernement plaçait les préférences nationales au-dessus des considérations politiques de l’Alliance5.
5Malgré sa neutralité, voire son opposition aux opérations militaires (internationales), l’Allemagne a également contribué au recentrage de l’OTAN sur les opérations de gestion de crises internationales, engagées dans les années 1990 par les États-Unis. À l’exception de l’opération de 2011 en Libye, la Bundeswehr a jusqu’à présent participé à toutes les opérations majeures de l’OTAN. Dans le cadre de la Force internationale d’assistance à la sécurité conduite par l’OTAN en Afghanistan (FIAS, plus connue sous son acronyme anglais ISAF), l’Allemagne était même, après les États-Unis et le Royaume-Uni, le troisième fournisseur de troupes6. La contribution allemande à cette opération montre toutefois qu’il existe parfois des points de friction entre les objectifs de l’Alliance (dont l’ordre du jour est dominé par les États-Unis) et les priorités de la politique allemande de sécurité. Berlin n’a ainsi augmenté que progressivement son contingent de troupes et limité le spectre des actions (rules of engagement) des soldats stationnés de la Bundeswehr – les interventions armées n’ont été couvertes que très tardivement par un mandat du Bundestag7. Ce n’est qu’en 2010, huit ans après le début de l’intervention allemande, que les responsables politiques allemands ont osé parler d’un « conflit armé » ou même d’une « guerre » dans l’Hindou Kouch8.
6Pour toutes ces raisons, l’Allemagne a souvent été considérée comme un partenaire encombrant et un « allié du statu quo9 » au sein de l’OTAN. C’est dans ces circonstances que Berlin s’est vu demander de prendre davantage de responsabilités au titre de ses obligations au sein de l’Alliance. Cette exhortation à l’action, réitérée pendant des années, a conduit à une évolution progressive au sein de l’élite politique allemande. Longtemps déjà avant le discours de l’ancien président fédéral allemand Joachim Gauck lors de la Conférence de Munich sur la sécurité de 2014, qui avait précisé la stratégie allemande et avait été repris par les ministres des Affaires étrangères et de la Défense, Frank-Walter Steinmeier et Ursula von der Leyen, les partenaires de l’Allemagne avaient enjoint à Berlin d’assumer davantage de responsabilités au sein de l’Alliance.
7Le « consensus de Munich » établi en 2014 lors de la Conférence sur la sécurité se retrouve dans le document clé de la politique de sécurité allemande, son « Livre blanc 2016 sur la politique de défense et l’avenir de la Bundeswehr »10. Celui-ci confirme la volonté accrue de l’Allemagne d’agir dans le cadre de la politique de sécurité internationale. Ce renforcement de son engagement n’est toutefois possible qu’en coopération avec les nations partenaires, notamment au sein de l’Alliance. Un autre objectif affiché du gouvernement fédéral est « l’intégration progressive de la PSDC, mais pas explicitement la création d’une armée européenne, comme cela a souvent été évoqué par le passé11 ».
8La puissance économique de l’Allemagne tend à faire oublier son engagement accru en matière de politique de sécurité dans le contexte européen et transatlantique. Plus que tout autre pays, l’Allemagne bénéficie de l’ordre libéral international, qu’elle a relativement peu contribué à façonner par le passé. La stabilité de l’Europe (et de l’OTAN) constitue la composante principale de cette structure, à laquelle l’Allemagne doit participer davantage politiquement et militairement, en raison de deux évolutions parallèles : le retrait progressif des États-Unis en Europe et la faiblesse relative des autres États européens.
9Malgré l’annonce du gouvernement Obama d’octroyer des moyens financiers supplémentaires et d’envoyer une troisième brigade en Europe12, la réorientation des États-Unis vers l’espace Asie-Pacifique ne pouvait pas être ignorée. Depuis l’élection de Donald Trump à la présidence des États-Unis, on peut s’interroger davantage encore sur la probabilité que les Américains continuent de jouer un rôle majeur en Europe en matière de sécurité, comme les Européens y sont habitués depuis l’après-guerre. Mais ce n’est pas que depuis la prise de fonctions du 45e président américain que la question du « burden-sharing » (partage du fardeau) se fait de plus en plus prégnante dans les relations transatlantiques.
10En outre, à l’heure actuelle, ni la France ni le Royaume-Uni ne jouent leur rôle de pilier traditionnel de la politique de sécurité en Europe pour pallier le désengagement progressif des Américains. Washington, Paris et Londres ayant garanti pendant des années la sécurité de Berlin, il n’est pas surprenant qu’ils attendent désormais de l’Allemagne qu’elle s’engage à son tour pour la sécurité de ses alliés13. Les attentes des partenaires transatlantiques et européens sont toutefois à l’opposé du sentiment de la population allemande, qui pour une large part n’est guère favorable à l’idée de voir son pays jouer un rôle accru dans la politique de sécurité, que ce soit dans le cadre européen ou transatlantique.
11Néanmoins, la réserve de l’opinion publique allemande ne signifie pas que le gouvernement fédéral poursuit une politique de sécurité et de défense timide. Dans ce domaine, l’influence de la société civile sur les décisions prises ne doit pas être surestimée, mais la pression pouvant être exercée par l’opinion publique ne doit pas non plus être totalement ignorée. Malgré les critiques formulées à l’encontre de la politique de sécurité de l’Allemagne, il ne faut toutefois pas oublier que les responsables politiques comme les citoyens allemands ont toujours été favorables à la défense du territoire de l’OTAN. Longtemps après la fin du conflit Est-Ouest, une grande importance reste donc accordée à la défense collective14.
Défense collective : la contribution allemande à la solidarité au sein de l’Alliance
12La sécurité commune fournie par l’Alliance atlantique repose principalement sur la démonstration politique et la solidarité militaire effective entre les 28 alliés. Chaque partenaire doit donc contribuer à la défense de l’Alliance. L’Allemagne respecte ses engagements en la matière, pris lors du sommet de l’OTAN de septembre 2014 au Pays de Galles, et participe au « Plan d’action “Réactivité” » (RAP), qui constitue le fondement militaire de l’Alliance. L’ambassadeur allemand auprès de l’OTAN, Hans-Dieter Lucas, attribue même dans ce contexte un « rôle pionnier15 » à Berlin.
13La contribution matérielle de l’Allemagne passe notamment par la mise à disposition d’une à huit brigades, ce qui fait de Berlin l’un des plus importants contributeurs à la Force de réaction rapide de l’OTAN, et donc aussi à la Force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation (Very High Readiness Joint Task Force, VJTF). En 2015, l’Allemagne a été la première à annoncer qu’elle assurerait la direction tournante de la VJTF ainsi que sa mise en place, en coopération avec les Pays-Bas et la Norvège. En 2019, le pays assumera à nouveau le statut de nation-cadre. Lors du sommet de l’OTAN à Varsovie en juillet 2016, l’Allemagne a en outre fait savoir qu’elle prendrait la tête d’un bataillon « robuste » en Lituanie, afin de renforcer la force de dissuasion contre Moscou. Celle-ci doit être mise en place sous la direction de l’Allemagne, en association avec la Belgique, les Pays-Bas et la Norvège, puis accueillir ensuite des troupes lituaniennes16.
14La participation – considérable – de l’Allemagne ne se limite pas aux adaptations structurelles précitées. Berlin contribue aussi aux mesures de réassurance prises récemment, en renforçant sa flotte en mer Baltique et en augmentant le nombre de soldats de la Bundeswehr en exercice17.
15Les fonctions et capacités que Berlin peut ou souhaite (actuellement ou à l’avenir) mettre à disposition sont tributaires de facteurs financiers, militaires mais aussi politiques. La volonté politique doit être confirmée par le Bundestag, qui décide d’autoriser ou non la participation de soldats allemands à des coalitions multinationales. Afin de s’assurer sur le long terme que le Bundestag sera disposé à donner son feu vert, il serait opportun de mettre en œuvre certaines des recommandations de la Commission Rühe18, publiées en juin 2015.
16Concernant la focalisation croissante de l’OTAN sur les mesures de sécurité collective, la question politique centrale à laquelle Berlin est confronté porte sur la relation avec la Russie. En effet, l’Allemagne joue à cet égard un rôle clé car on lui attribue une position plutôt conciliante à l’égard de Moscou.
17Jusqu’à la fin de la guerre froide, puis dans le cadre du rapprochement opéré avec le voisin russe, l’Allemagne a montré qu’elle souhaitait rassurer ce dernier sur l’OTAN. La République fédérale cherchait surtout à intégrer la relation OTAN-Russie dans un cadre institutionnalisé. Après avoir invité en 1994 la Russie à devenir l’un des premiers pays à participer au programme « Partenariat pour la paix » (PPP), l’OTAN a accordé une importance (politique) encore plus grande à la relation avec Moscou, avec la signature, en 1997, de l’Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre l’OTAN et la Fédération de Russie. Le PPP, dont le ton avait été donné par le Secrétaire général allemand de l’OTAN, Manfred Wörner, visait, et c’est toujours le cas aujourd’hui, à établir des programmes de coopération personnalisés entre l’Alliance et chacun des pays partenaires19. Quelques années seulement après la fin du conflit Est-Ouest, ce programme s’adressait surtout, au départ, à l’ancien ennemi du système. L’un des enjeux majeurs de l’Alliance consistait à intégrer dans le PPP le successeur juridique de l’Union soviétique, à savoir la Russie, afin de limiter les craintes d’un encerclement russe. Les anciens États du Pacte de Varsovie frappaient déjà à la porte de l’Alliance atlantique. Après l’adhésion de la Pologne, de la République tchèque et de la Hongrie en 1999, qui avait hautement contrarié la Russie, les partenaires de l’Alliance ont cherché à apaiser le mécontentement de Moscou avant d’achever en 2004 l’élargissement vers l’Est de l’OTAN (avec l’arrivée de sept nouveaux États d’Europe de l’Est au sein de l’Alliance). C’est pour cette raison qu’a été établi, en 2002, le Conseil OTAN-Russie20. Ce forum de consultation permettait d’inscrire la coopération avec Moscou dans un cadre institutionnel, et donc de l’intensifier. L’accès de la Russie au statut de partenaire privilégié répondait principalement au souhait du gouvernement d’Helmut Kohl de stabiliser l’Europe centrale et orientale par son intégration dans l’OTAN21.
18Berlin était en revanche moins favorable à la demande d’adhésion de la Géorgie et de l’Ukraine, débattue en 2008 par l’Alliance atlantique au sommet de Bucarest22. Frank-Walter Steinmeier, alors ministre fédéral des Affaires étrangères, justifiait le scepticisme de l’Allemagne à l’égard de l’accession de ces deux pays au Plan d’action pour l’adhésion (qui constitue l’une des étapes formelles de l’adhésion) par la nécessité de ménager la Russie23. Sur la question de la défense antimissile de l’OTAN, l’Allemagne s’était toujours montrée réservée, consciente des préoccupations qu’un tel projet suscitait à Moscou24. Globalement, l’Allemagne avait jusqu’ici tendance à suivre, pour des raisons compréhensibles, une politique soucieuse des intérêts russes. Cette approche a toutefois « de nouveau réveillé25 de vieilles craintes dans les pays d’Europe centrale et orientale, tels que la Pologne26, quant à l’existence d’un axe Berlin-Moscou ».
19Dans ces circonstances, il est d’autant plus remarquable que l’Allemagne ait réagi aussi vivement, tant sur le plan rhétorique que matériel, à l’agression de l’Ukraine par la Russie en 2014 et qu’elle ait pris en compte les préoccupations des partenaires orientaux de l’OTAN en matière de sécurité. L’Alliance a réagi de manière tout aussi décidée et unie face à Moscou. Il n’en demeure pas moins que les membres de l’OTAN ne considèrent pas tous la Russie comme un grand danger pour l’Alliance27. Les membres méridionaux de l’OTAN estiment en effet que les bouleversements en Afrique du Nord et au Proche-Orient constituent des menaces bien plus importantes pour leur sécurité. L’annexion de la Crimée n’a donc pas conduit à une redéfinition de la « raison d’être » de l’OTAN, comme l’avaient espéré certains États très exposés comme la Pologne ou les pays baltes. Depuis les bouleversements violents survenus en Ukraine, on observe que la grande majorité des pays d’Europe orientale membres de l’Alliance insistent fortement pour que des troupes de l’OTAN stationnent de façon permanente sur leur territoire en vue de dissuader la Russie de toute velléité belliqueuse. Ils n’ont toutefois pas obtenu gain de cause, les autres alliés se référant à l’Acte fondateur OTAN-Russie. L’Allemagne, notamment, insiste sur le respect de ce document dans lequel les États membres de l’OTAN ont garanti à la Russie que ni troupes, ni armes nucléaires, ni équipements lourds ne stationneraient sur le territoire des anciens satellites de l’Union soviétique28.
Des efforts pour une défense collective dans l’Alliance : l’Allemagne à l’avant-garde ?
20Que l’OTAN se concentre à l’avenir sur la défense de l’Alliance ou sur la gestion de crise, ou bien sur les deux, la mutualisation des ressources militaires est de plus en plus nécessaire, en particulier depuis la crise de la dette en 2008. La raréfaction de ces ressources, associée aux attentes croissantes des partenaires en matière d’organisation et d’encadrement, a conduit l’Allemagne à introduire en 2013 le « concept des nations-cadres » (Framework Nations Concept, FNC) au sein de l’OTAN29.
21Le FNC reflète la ligne traditionnelle allemande, à savoir une politique basée sur une coopération européenne en matière de défense. Il repose sur trois considérations :
- d’abord, les États-Unis ont laissé entendre qu’à l’avenir ils ne souhaitaient plus mettre à disposition que la moitié de l’ensemble des capacités de l’OTAN, ce qui signifie que les Européens doivent pouvoir fournir l’autre moitié ;
- ensuite, plus aucun État européen n’est désormais en mesure de mener seul des opérations militaires, tout du moins sur le long terme ;
- enfin, dans les années à venir, les contraintes budgétaires devraient continuer de peser sur l’Europe et les États-Unis, ce qui pourrait entraîner la poursuite de la réduction des armées.
22Afin d’amortir l’impact de ces changements à venir, le concept des nations-cadres prévoit la création de « clusters », c’est-à-dire de groupes composés de petits et de grands États qui coordonnent leurs capacités afin d’inscrire dans la durée l’évolution et la disponibilité de leurs équipements militaires et de leurs troupes. Comme l’indique le nom même du concept, les clusters sont placés sous la direction d’une « nation-cadre », qui en assure la « colonne vertébrale » militaire. Parmi les capacités mises à disposition, on peut par exemple citer des moyens logistiques et de renseignement ainsi que des structures de commandement. Ces compétences de base peuvent être complétées par des capacités de niche, telles que des unités de défense aérienne ou de défense ABC, qui peuvent être fournies par des États plus petits. L’idée sous-jacente est que la combinaison de toutes ces capacités doit permettre aux États membres du cluster de mener des opérations ambitieuses sur de longues périodes30.
23On a pu observer depuis 2013 que le nombre d’États favorables à ces coopérations est passé de 10 à 16, et que 16 domaines adaptés à une coopération approfondie avec l’Allemagne ont désormais été identifiés. Mais les exemples de mise en œuvre réussie se font attendre. Le fonctionnement du FNC n’est pas encore parfaitement clair : s’agit-il de constituer une unité multinationale dirigée par l’Allemagne, qui soit capable d’agir dans tous les domaines de coopération, ou bien d’offrir une plate-forme pour les efforts d’intégration qui pourraient être menés dans les différents domaines par divers pays partenaires31 ? Actuellement, il semblerait que le concept des nations-cadres soit davantage considéré comme une plate-forme, notamment pour les coopérations bilatérales. Ainsi, en 2016, la 43e brigade mécanisée des Pays-Bas a été intégrée à la 1re division blindée de la Bundeswehr, après que la 11e brigade aéroportée est devenue, dès 2014, la première unité de combat des Pays-Bas à être subordonnée aux forces armées allemandes. Parallèlement, Berlin a accentué ses efforts d’intégration avec la Pologne, ce qui s’est traduit par une déclaration d’intention germano-polonaise de coopération militaire. Cette coopération se serait traduite par une collaboration entre les brigades d’infanterie mais aussi la subordination réciproque de bataillons d’infanterie32.
24En outre, l’approfondissement de la conception et de la mise en place du FNC pourrait contribuer à l’élargissement des capacités de défense collective et donner ainsi les résultats attendus. Certes, la politique de défense au sein de l’Alliance a déjà connu des évolutions structurelles, mais les mesures d’adaptation sont plus exigeantes dans la réalité que sur le papier. Le principal objectif de l’adaptation de la planification de l’OTAN est de renforcer la disponibilité opérationnelle, qui doit être rendue possible par la VJTF, le « fer de lance » de l’Alliance. Le prépositionnement de troupes de l’OTAN sur le territoire des partenaires orientaux de l’Alliance n’ayant jamais été autorisé à ce jour, la VJTF doit jouer le rôle de « fil déclencheur mobile » dans les pays orientaux de l’OTAN. Pouvant potentiellement être déployée très rapidement, elle constitue un signal dans la réassurance – l’objectif étant notamment d’amener Moscou à réévaluer les coûts et les avantages d’une attaque contre un pays de l’OTAN. Le déploiement rapide de ce « fer de lance » signifie que, le cas échéant, Moscou n’attaquerait pas seulement un partenaire oriental, mais aussi les forces d’autres États membres de l’OTAN. Grâce à la VJTF, l’Alliance dispose donc à nouveau d’une stratégie de dissuasion, manifeste depuis 2014, afin de protéger le territoire de l’Alliance contre le risque d’une attaque russe.
L’Allemagne, un frein sur la question nucléaire ?
25L’OTAN se concentre à nouveau, et fortement, sur la défense collective, ce qui répond aux attentes allemandes. Jusqu’à présent, Berlin ne s’était pas montré particulièrement favorable aux opérations militaires internationales. Néanmoins, ce recentrage sur la défense de l’Alliance ne bénéficie pas d’un soutien inconditionnel de l’Allemagne, notamment si la défense collective passe par la dissuasion nucléaire.
26Depuis que Guido Westerwelle (FDP), alors ministre des Affaires étrangères, a exigé en 2010 le retrait des armes nucléaires américaines du sol allemand, Berlin est considéré comme un obstacle potentiel dans le dossier nucléaire de l’OTAN33. Un an auparavant déjà, son prédécesseur, Frank-Walter Steinmeier (SPD), avait plaidé pour le retrait de l’arsenal d’armes nucléaires américaines qui subsistait en Allemagne, arguant que ces armes étaient « militairement obsolètes » et que leur retrait ferait avancer le désarmement34. Le souhait allemand de renoncer au nucléaire a sans aucun doute été encouragé par le discours prononcé en avril 2009 à Prague par le président américain Barack Obama, qui avait alors plaidé pour un monde dénucléarisé. C’est d’ailleurs pour son plaidoyer en faveur du « global zero », c’est-à-dire pour un monde sans armes nucléaires, que B. Obama s’est vu décerner le prix Nobel de la paix cette année-là. Sur la base du plaidoyer du président américain, le gouvernement CDU/CSU-FDP a réaffirmé, dans le contrat de coalition avec les chrétiens-démocrates d’A. Merkel à l’automne de la même année, son « engagement […] aussi fort que possible aux côtés de l’allié américain au sein de l’Alliance afin de permettre le retrait des armes nucléaires subsistant en Allemagne35 ».
27La France et les alliés d’Europe centrale se sont en revanche opposés à la proposition allemande. Si B. Obama avait plaidé pour l’avènement – à long terme – d’un monde sans armes nucléaires, les États-Unis se sont avérés d’un faible soutien pour l’Allemagne sur cette question. D’ailleurs, en février 2010, Hillary Clinton, alors secrétaire d’État, s’est montrée agacée par l’initiative allemande (menée en coopération avec les États du Benelux et la Norvège), qui prévoyait de repenser la dissuasion nucléaire de l’OTAN lors d’un sommet à Tallinn. Les Américains ont alors clairement indiqué que les étapes du désarmement en Europe ne pouvaient être engagées qu’à deux conditions. D’une part, il fallait dissuader les alliés (européens), comme la Turquie par exemple, de se doter de leurs propres armes nucléaires après un éventuel retrait du parapluie nucléaire américain. D’autre part, ce retrait était inenvisageable sans contrepartie de la Russie36. Finalement, Berlin n’a pas réussi à imposer son projet de désarmement dans le cadre de l’OTAN. Au contraire. L’actuel concept stratégique de l’Alliance, adopté lors du sommet de Lisbonne en novembre 2010, réaffirme la nécessité pour l’OTAN de rester une alliance nucléaire tant que le monde n’est pas entièrement dénucléarisé37.
28La France a d’ailleurs contribué à écarter le projet du gouvernement allemand visant à réduire significativement l’arsenal nucléaire de l’Alliance et, partant, le pouvoir de dissuasion y afférent. En amont du sommet de Lisbonne, de fortes tensions avaient pu être observées entre Paris et Berlin38.
29Depuis 2014, on observe néanmoins une réduction des divergences de vues sur la nécessité d’une composante nucléaire dans l’arsenal de l’OTAN. Même l’Allemagne ne peut ignorer, depuis l’annexion de la Crimée par la Russie en violation des règles du droit international, le nombre croissant d’agressions de Moscou à l’égard de l’Occident, ni ses menaces nucléaires. Certes, selon des sources officielles, l’Allemagne n’a pas rejoint le camp des alliés qui soutiennent l’adaptation du dossier nucléaire de l’OTAN, voire demandent une réaction aux projets de la Russie de moderniser son arsenal nucléaire. Mais elle a en revanche largement œuvré à la conception et la mise en œuvre du RAP, qui contribue à améliorer la capacité de dissuasion conventionnelle de l’OTAN. Il n’en demeure pas moins que si l’Alliance ne le fait pas d’elle-même, Berlin remettra la question du désarmement nucléaire à l’ordre du jour, et ce pour deux raisons. Tout d’abord, la stratégie de dissuasion nucléaire adoptée par l’Alliance en 2010 reposait sur les hypothèses suivantes : d’une part, la Russie était devenue un partenaire de l’OTAN ; d’autre part, les partenaires de l’Alliance supposaient que Moscou n’utiliserait pas son arsenal nucléaire contre l’Alliance. Suite à l’annexion de la Crimée, contraire au droit international, les deux hypothèses ne sont plus valables. Bien avant 2014, Moscou ne se définissait déjà plus comme un partenaire des Occidentaux (et de l’OTAN) et elle se considère depuis comme une puissance anti-occidentale. En outre, dès 2009, dans le cadre d’un exercice militaire, la Russie avait simulé l’utilisation d’armes nucléaires à l’encontre d’un membre de l’OTAN, la Pologne39. Par ailleurs, les dirigeants russes ont déployé des missiles nucléaires dans leur enclave de Kaliningrad, et leurs avions nucléaires violent constamment l’espace aérien des alliés40. La menace est donc bien réelle.
Conclusions pour l’Allemagne : créer les conditions requises pour jouer un rôle actif au sein de l’OTAN
30Pour créer un climat favorable à la mise en œuvre d’une politique de sécurité et de défense plus active, l’Allemagne gagnerait à convaincre son opinion publique de la nécessité de renforcer la solidarité entre alliés au sein de l’OTAN. Pour ce faire, le gouvernement fédéral pourrait expliquer à la population allemande la logique et l’importance d’une stratégie de dissuasion. Jusqu’à la crise en Ukraine, cette stratégie semblait être majoritairement tombée dans l’oubli, que ce soit dans les cercles politiques ou stratégiques en Allemagne, ou dans le cadre de l’OTAN. Les débats actuels qui agitent les milieux politiques, et plus encore économiques, montrent toutefois clairement qu’il faut (ré)apprendre à manier la dissuasion. Quelles sont toutefois les conditions sous-jacentes à cette stratégie41 ? La dissuasion repose sur la menace crédible d’une utilisation de la violence pour empêcher un ennemi de mener des opérations contre sa propre nation, voire contre l’Alliance. Elle passe par la menace d’entraves à la réalisation d’un objectif militaire (deterrence by denial) ou par la menace d’actes de représailles (deterrence by punishment). Les deux scénarios reposent sur l’hypothèse que ces démonstrations de force militaires peuvent amener l’ennemi à réévaluer le rapport coût-efficacité d’une attaque, c’est-à-dire à reconsidérer ses propres intérêts42. Si l’attaque est maintenue par l’ennemi, la crédibilité de la sanction constitue un élément essentiel de la réussite de la stratégie de dissuasion. Pour être crédible, la sanction doit pouvoir être mise en œuvre, ce qui suppose en premier lieu que les capacités militaires indispensables à son exécution existent réellement, tout comme la volonté politique de recourir effectivement à ces capacités, unilatéralement ou collectivement (dans le cas de l’OTAN par exemple).
31L’utilisation, en dernier recours, des capacités militaires (dans le cas où la dissuasion a échoué) implique toutefois l’accord politique des États membres de l’OTAN, et donc aussi du gouvernement allemand. Une opinion publique majoritairement opposée au déploiement militaire d’une défense collective pourrait saper la crédibilité d’un gouvernement qui insiste pourtant sur le principe de solidarité au sein de l’Alliance. Afin de s’assurer du soutien de la population allemande, ou du moins pour éviter une opposition majeure à la mise en œuvre de la solidarité dans le cadre de l’Alliance, deux conditions sont à respecter. D’une part, si un partenaire de l’Alliance venait à être attaqué, le gouvernement fédéral devrait informer la nation de son objectif de soutien militaire avec fermeté et sans équivoque. Il s’agirait là d’un scénario essentiellement défensif, qui aurait pour but, par exemple, de libérer l’un des États baltes du joug d’un agresseur. Il serait tout aussi important, voire plus, de communiquer publiquement sur le fait que l’intégrité territoriale fait partie des intérêts propres de l’Allemagne en matière de sécurité. Laisser un pays comme la Russie donner libre cours à ses velléités expansionnistes pourrait amener d’autres régions d’Europe à devenir à leur tour le théâtre de conflits (gelés). Une telle évolution ne signerait pas seulement la fin de l’OTAN ; elle fragiliserait aussi considérablement la stabilité de l’Europe et, par conséquent, la prospérité de l’Allemagne. D’autre part, il faudrait expliquer à la population que le soutien militaire apporté à un allié constitue une nécessité politique au sein de l’Alliance, et non une provocation à l’égard de la Russie. Le Bundestag et le gouvernement fédéral doivent intensifier leurs échanges afin de discuter de l’objectif et de la légitimation de la solidarité au sein de l’Alliance.
32Certes, dans le cadre de la redynamisation de la sécurité collective, l’Allemagne a clairement rempli, et à plusieurs reprises, ses obligations en tant qu’« allié » au sein de l’OTAN. Berlin poursuit ainsi à l’égard de l’Alliance une politique en grande partie fidèle aux grandes lignes directrices de ces 25 dernières années, c’est-à-dire fondée sur l’attachement à la défense collective, qui doit rester la priorité. Convaincre la population de l’importance capitale de la solidarité dans le cadre de l’OTAN, et donc des conditions et conséquences politiques et militaires y afférentes, demeure une nécessité politique. Ce n’est qu’à cette condition que le pouvoir de dissuasion de l’Alliance sera reconnu à l’extérieur et qu’une renationalisation de la politique de sécurité et de défense pourra être évitée. Si la politique de sécurité n’est pas, au moins dans ses grands principes, approuvée par la majorité des citoyens, elle ne peut être ni crédible, ni applicable.
Notes de bas de page
1 Cette contribution s’inspire de précédents travaux réalisés pour la chaire « Relations internationales et politique européenne » de l’Université de Halle, et notamment : A. Matlé et J. Varwick, « Nato-Integration und Bündnissolidarität. Der Fall Deutschland », Österreichische Militärische Zeitschrift, n° 5, 2016, p. 614-623 ; J. Varwick et A. Matlé, « Die Nato zwischen Wales und Warschau », Mittler-Brief, Informationen zur Sicherheitspolitik, Bonn, 2015 ; J. Varwick, « Nordatlantische Allianz », in S. Schmidt, G. Hellmann et R. Wolf (dir.), Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden, Springer, 2007, p. 763-778, et J. Varwick et M. Schmid, « Deutsche Nato-Politik vor dem Gipfel in Chicago », Aus Politik und Zeitgeschichte, vol. 62, n° 10, 2012, p. 23-26.
2 Voir O. Theiler, « Deutschland und die NATO », in S. Bockenförde et S. B. Gareis (dir.), Deutsche Sicherheitspolitik, Opladen, Barbara Budrich, 2014, p. 348.
3 Voir Gouvernement fédéral allemand, Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und Zukunft der Bundeswehr, Berlin, juin 2016, p. 49.
4 Voir T. Noetzel et B. Schreer, « Does a multi-tier NATO matter? The Atlantic Alliance and the process of strategic change », International Affairs, mars 2009, p. 216.
5 Voir G. Schöllgen, « Die Zukunft der deutschen Außenpolitik liegt in Europa », Aus Politik und Zeitgeschichte, mars 2004, p. 9.
6 Voir O. Theiler, « Deutschland und die NATO », op. cit., p. 357.
7 Voir U. von Krause, Die Afghanistaneinsätze der Bundeswehr. Politischer Entscheidungsprozess und Eskalationsdynamik, Wiesbaden, Springer, 2011, p. 229 sqq.
8 Voir H. Friederichs, « Der Krieg um die Worte geht zu Ende », Zeit.de, 10 février 2010.
9 Tel est l’avis de B. Schreer, « A new “pragmatism”. Germany’s Nato policy », International Journal, vol. 64, n° 2, automne 2009, p. 383-398 ; M. Kaim et P. Niedermeier, « Das Ende des „multilateralen Reflexes“? Deutsche Nato-Politik unter neuen nationalen und internationalen Rahmenbedingungen », in T. Jäger et al. (dir.), Deutsche Außenpolitik, Wiesbaden, Springer, 2011 (2e édition), p. 105-125 ; J. Varwick et M. Schmid, « Deutsche Nato-Politik vor dem Gipfel in Chicago », Aus Politik und Zeitgeschichte, vol. 62, n° 10, mars 2012, p. 23-26 ; et P. Keller, « Germany’s New Role in NATO: Status Quo as Strategy », in R. Allers et al. (dir.), Common or Divided Security? German and Norwegian Perspectives on Euro-Atlantic Security, Francfort-sur-le-Main, Peter Lang, 2014, p. 183-197.
10 Voir B. Kunz, Le livre blanc allemand 2016 : la consolidation du consensus de Munich et des questions qui persistent, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 134, octobre 2016. Voir aussi B. Kunz, « Le débat allemand sur la sécurité : changement du discours, maintien du paradigme », Politique étrangère, vol. 80, n° 4, 2015, p. 91-101.
11 A. Rotter, Das neue Weißbuch und die gegenwärtige sicherheitspolitische Debatte in Deutschland, Munich, Hanns-Seidel-Stiftung, « Argumentation Kompakt », n° 13, octobre 2016, p. 4.
12 Voir « US “to quadruple defence budget for Europe” », Bbc.com, 2 février 2016, et « Eucom announces European reassurance initiative implementation plan », Eucom.dodlive.mil, 30 mars 2016.
13 Voir Arbeitskreis Junge Außenpolitiker, Deutsche Verantwortung in der internationalen Politik (III): Sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit stärken, Berlin, Konrad-Adenauer-Stiftung, « Analysen & Argumente », n° 194, octobre 2015.
14 Voir H. Biehl et J. Jacobs, « Öffentliche Meinung und Sicherheitspolitik », in S. Bockenförde et S. B. Gareis (dir.), Deutsche Sicherheitspolitik, op. cit., p. 275.
15 H.-D. Lucas, « Die Zukunft der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik », in H.-J. Schaprian et R. Wagner (dir.), Komplexe Krisen – aktive Verantwortung. Magdeburger Gespräche zur Friedens- und Sicherheitspolitik, Magdeburg, Friedrich-Ebert-Stiftung, 2016, p. 28.
16 Voir T. Wiegold, « Offizieller Start für erste NATO-Battlegroup im Nordosten (Nachtrag: Rede v.d.Leyen) », Augengeradeaus.net, 7 février 2017.
17 Voir Cl. Major, NATO’s Strategic Adaptation: Germany is the backbone for the Alliance’s military reorganisation, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP Comments », n° 16, mars 2015, p. 2.
18 La Commission Rühe, baptisée d’après le nom de l’ancien ministre de la Défense, a été mise en place en 2014 afin d’analyser la procédure d’autorisation par le Parlement des opérations de la Bundeswehr à l’étranger, dans le contexte d’une intégration croissante au sein de l’OTAN. Les conclusions de ses travaux ont été publiées à l’été 2015. Pour plus d’informations, voir le site de la commission (<www.bundestag.de/ausschuesse18/gremien18/auslandseinsaetze>), et aussi H. Friederichs, « Umständlich ist gut », Zeit.de, 16 juin 2015.
19 Voir S. B. Gareis, Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik, Opladen, Barbara Budrich, 2006, p. 134.
20 Voir M. Rühle, « Begrenzt bündnisfähig? Deutschland und die NATO », Internationale Politik, juillet-août 2009.
21 Voir S. B. Gareis, Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik, op. cit., p. 133.
22 Voir B. Schreer, « A new “pragmatism”. Germany’s Nato policy », op.cit., p. 388.
23 Voir M. Rühle, « Begrenzt bündnisfähig? Deutschland und die NATO », op. cit.
24 Voir B. Schreer, « A new “pragmatism”: Germany’s Nato policy », op. cit., p. 386.
25 Voir D. Yost, « Assurance and US extended deterrence in NATO », International Affairs, 2009, p. 765.
26 Voir O. Theiler, « Deutschland und die NATO », in S. Bockenförde et S.B. Gareis (dir.), Deutsche Sicherheitspolitik, op. cit., p. 360.
27 Voir A. Matlé et A. Scheffler, From Wales to Warsaw: NATO’s New Normal, Berlin, Konrad-Adenauer-Stiftung, « Facts & Findings », n° 187, octobre 2015.
28 Voir la déclaration du ministre fédéral des Affaires étrangères Frank-Walter Steinmeier au sommet de l’OTAN de Varsovie, le 9 juillet 2016, disponible sur : <www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Meldungen/2016/160709_BM_NATO_Gipfel_Warschau.html?nn=363628>.
29 Voir A. Rotter, Das neue Weißbuch und die gegenwärtige sicherheitspolitische Debatte in Deutschland, op. cit., p. 4-5.
30 Voir Cl. Major et Ch. Molling, Das Rahmennationen-Konzept: Deutschlands Beitrag, damit Europa verteidigungsfähig bleibt, Berlin, Stiftung Wissenschaft Politik, « SWP Aktuell », novembre 2014.
31 Voir A. Matlé et A. Scheffler, From Wales to Warsaw: NATO’s New Normal, op. cit., p. 7.
32 Voir Cl. Major et Ch. Mölling, Entre la crise et la responsabilité : un premier bilan de la nouvelle politique de défense allemande, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 127, décembre 2015, p. 16-17.
33 Voir R. Neukirch, « Streit über Atomwaffen-Abrüstung. Westerwelle legt sich mit Clinton an », Spiegel.de, 25 février 2010.
34 Voir D. S. Yost, « Assurance and US extended deterrence in NATO », International Affairs, 2009, p. 774.
35 O. Meier, Deutschland und die nukleare Abschreckung. Zwischen Ächtung und Aufwertung von Atomwaffen, Berlin, Stiftung Wissenschaft Politik, « SWP-Aktuell », décembre 2015, p. 2-3.
36 Voir R. Neukirch, « Streit über Atomwaffen-Abrüstung. Westerwelle legt sich mit Clinton an », op. cit.
37 Voir OTAN, Engagement actif, défense moderne. Concept stratégique pour la défense et la sécurité des membres de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord adopté par les chefs d’État et de gouvernement à Lisbonne, 19 novembre 2010.
38 Voir « Streit über Nuklearwaffen in der Nato droht », Tagesspiegel.de, 10 octobre 2010.
39 Voir M. Day, « Russia ‛simulates’ nuclear attack on Poland », Telegraph.co.uk, 1er novembre 2009.
40 Voir K.-H. Kamp, The agenda of the NATO summit in Warsaw, Berlin, Bundesakademie für Sicherheitspolitik, « Security Policy Working Paper », n° 9, 2015, p. 5.
41 Voir M. Rühle, « Das Prinzip Abschreckung », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 31 mars 2015.
42 Voir L. Freedman, Deterrence, Cambridge, Polity Press, 2004, p. 27, 29 et 36-37.
Auteur
-
Aylin Matlé
Université de Halle
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