L’Allemagne et la gouvernance de la zone euro : le poids de l’ordolibéralisme
p. 37-52
Texte intégral
1« Les principes de base des deux écoles de pensée qui s’affrontent en Europe sont assez faciles à résumer : la vision nordique tourne autour de la discipline, de la rigueur et de la consistance, tandis qu’au Sud l’accent est mis sur la nécessité d’une plus grande flexibilité, la capacité d’adaptation et l’innovation. C’est Kant contre Machiavel. Les économistes, familiers depuis longtemps de ce type de débat, parlent de “règles” d’un côté, et de “liberté d’action” de l’autre1. »
2« La pensée ordolibérale, l’importance accordée au cadre économique et au respect des règles, au fonctionnement des marchés au niveau microéconomique ainsi qu’à son orientation à long terme jouent un rôle important dans la politique économique de l’Allemagne et guident son action au sein de la zone euro2. »
3Depuis l’éclatement de la crise de la zone euro, l’Allemagne travaille activement à la stabilisation et au renforcement de l’Union économique et monétaire (UEM). En fait, il est impensable de surmonter cette crise sans, ou contre, l’Allemagne, qui est la première puissance économique de l’UEM. Or, la position allemande s’est souvent opposée à celle de ses partenaires, notamment de la France. Par conséquent, elle n’a cessé de susciter des incompréhensions, des critiques, voire des polémiques. On accuse par exemple l’Allemagne de manquer de solidarité européenne envers les pays en difficulté et de vouloir « punir » les pays endettés, mais aussi d’être égoïste en accumulant des excédents commerciaux toujours plus importants – l’Allemagne serait ainsi responsable des déficits de ses partenaires et imposerait une austérité pernicieuse à toute l’Europe. On lui reproche également d’être obnubilée par la stabilité monétaire et budgétaire, laquelle empêcherait la mise en œuvre de politiques de relance et d’emploi, et aussi de manquer de volonté européenne au motif qu’elle est opposée à la mise en place d’une gestion commune de la dette (eurobonds), d’une politique contracyclique commune ou encore de mécanismes de stabilisation – elle rejette par exemple l’idée d’une assurance-chômage à l’échelle européenne. Tandis que les uns crient au diktat allemand, d’autres déplorent un manque de leadership dans la résolution de la crise. En tout cas, nombreux sont ceux qui s’accordent à dire que le « modèle allemand », caractérisé par une croissance tirée par les exportations, des excédents des comptes extérieurs, une discipline de fer en matière budgétaire et un État modeste, ne peut pas servir de modèle pour l’Europe.
4Si les réactions sont particulièrement virulentes en France, c’est d’abord parce que l’approche allemande se heurte parfois frontalement à la vision française ; ensuite, alors que le décalage économique entre les deux pays s’accentue depuis une dizaine d’années, parce que l’avenir du partenariat franco-allemand et surtout son équilibre sont en jeu : on évoque sans cesse « l’Europe allemande », soit pour dénoncer la volonté de domination de l’Allemagne, soit pour déplorer l’incapacité des responsables politiques français (aussi bien pendant le mandat présidentiel de Nicolas Sarkozy que celui de François Hollande) à y faire face et à imposer un rapport de force au partenaire allemand. Bon nombre de ces commentaires relèvent du fantasme, si ce n’est de la mauvaise foi3. Le rôle joué par l’Allemagne dans la gestion de la zone euro mérite pourtant un examen sérieux et critique. Pour ce faire, il importe de ne pas caricaturer l’approche allemande, mais au contraire de tenter en premier lieu d’en comprendre les motivations profondes, les fondements et les arguments.
5Nous nous concentrerons donc sur les conceptions et références fondamentales respectives des différents protagonistes, considérant que ce sont elles qui permettent d’expliquer et de comprendre l’approche allemande de la gestion de la zone euro. En effet, « on pourrait penser que chaque pays se bat exclusivement pour ses propres intérêts matériels. Or ce serait oublier un aspect plus important encore : les intérêts sont interprétés à travers le prisme d’idées ou de conceptions. Certains pays ont développé leurs propres traditions et écoles de pensée en matière d’économie. Au vu de leurs parcours historiques respectifs, les pays européens suivent des théories économiques différentes et en tirent des recettes politiques différentes pour répondre à des événements critiques4 ».
6Nous commencerons par traiter du poids de l’ordolibéralisme dans la pensée économique allemande. Cette doctrine, née entre les années 1920 et 1940, a joué un rôle décisif dans l’émergence du modèle de l’économie sociale de marché d’après-guerre, et elle continue à influencer fortement la pensée économique allemande contemporaine. Ensuite, nous présenterons la vision de l’Europe économique et monétaire qui en découle. Celle-ci a donné lieu à un certain nombre de principes et de préférences qui ont marqué tout le processus de la construction européenne depuis 1957 et ont été à l’origine de nombreuses divergences franco-allemandes, notamment au sujet de l’architecture de l’UEM instituée par le traité de Maastricht (1992), qui reflète largement l’approche allemande de l’Europe monétaire. Dans un troisième temps, nous reviendrons sur les points sensibles de la gestion de la crise de la zone euro depuis 2010. Nous présenterons la position de l’Allemagne, les divergences qui l’opposent à ses partenaires et les compromis qui ont été négociés. Enfin, si Berlin fait preuve d’une grande constance dans ses positions – que d’aucuns qualifient d’entêtement –, il importe de se demander pourquoi, tout en étant attentif aux évolutions et infléchissements possibles. Nous aborderons ainsi dans une dernière partie les facteurs intérieurs qui influencent la politique de l’Allemagne dans la zone euro et en déterminent les possibilités d’ouverture.
L’ordolibéralisme : la force d’une doctrine
7Dans l’approche allemande de l’UEM, l’attachement à l’ordolibéralisme est une constante, malgré toutes les variations et tous les compromis acceptés par les gouvernements successifs. Le développement de la pensée ordolibérale est étroitement lié à l’histoire politique et économique de l’Allemagne. Dès les années 1920, de jeunes économistes désespérés par l’incapacité des sciences économiques à résoudre les crises souhaitent renouveler en profondeur la pensée libérale afin de « sortir de l’alternative sans issue entre un dogmatisme ou nominalisme et un historicisme anecdotique, sans utilité particulière pour les acteurs économiques5 ». Il s’agit d’un combat théorique, mais aussi politique. L’approche ordolibérale traduit un double refus : celui du capitalisme empreint de laisser-faire des XIXe et XXe siècles, qui a favorisé la naissance de trusts et de cartels ainsi qu’une concentration excessive du pouvoir économique d’une part ; celui du collectivisme soviétique et de la planification étatiste du régime national-socialiste d’autre part. Un groupe d’intellectuels de l’École de Fribourg, dont l’économiste Walter Eucken, est convaincu que le capitalisme libéral « pur » porte en lui le germe de sa propre destruction et souligne la nécessité de créer un « ordre libéral », sorte de cadre réglementaire destiné à régir les marchés afin que ceux-ci puissent fonctionner de manière satisfaisante. Le mot-clé, ici, est « ordo », emprunté à saint Augustin, qui renvoie à un ordre social idéal fondé sur les valeurs fondamentales de l’homme. Cela signifie que l’action de l’État est indispensable pour préserver le cadre libéral. Cette action se traduit avant tout par la mise en place et le maintien d’un cadre réglementaire pour l’économie de marché, dont les éléments constitutifs sont un système efficace de formation des prix, l’accès libre aux marchés, la propriété privée des moyens de production, la liberté contractuelle, le principe de responsabilité et une politique économique stable.
8Selon l’analyse de l’économiste Rainer Hillebrand, la pensée ordolibérale présente trois grandes caractéristiques, toujours présentes dans le débat actuel6. La première, c’est sa préférence pour les principes et les règles, contre l’interventionnisme économique. L’ordolibéralisme est avant tout attaché à la création et au maintien d’un mécanisme de prix apte à contrôler le processus économique, au principe de responsabilité des acteurs ainsi qu’au principe de subsidiarité (selon lequel la priorité est accordée au niveau le plus décentralisé – ou privé – avant toute prise en charge par la politique publique ou le niveau politique central). Ces principes renvoient au fait que « l’ordolibéralisme est fondé sur une série de valeurs méta-économiques – le sens de la justice (fairness), la non-discrimination, la primauté de la loi, pour n’en nommer que quelques-unes – qui devraient guider les comportements individuels et constituer la base morale des activités économiques7 ».
9Deuxième caractéristique de la pensée ordolibérale : sa préférence pour la flexibilité microéconomique par opposition à la régulation macroéconomique. Selon les ordolibéraux, la clé d’un développement économique durable réside dans le bon fonctionnement des marchés financiers, des biens et des services, qui fournit aux acteurs économiques la capacité d’adaptation requise. En revanche, ils considèrent d’un œil sceptique la gestion macroéconomique anticyclique prônée par les keynésiens, au point de négliger parfois les effets cycliques de la politique économique. Pendant toute la période de l’après-guerre, l’approche keynésienne n’a joué qu’un rôle secondaire en Allemagne, excepté dans les années 1960 (avec la régulation macroéconomique (Globalsteuerung) instaurée par la grande coalition sous l’impulsion des sociaux-démocrates, de 1967 à 1974) et dans les années 2008-2009, lors de la crise mondiale (à travers le plan de relance concerté avec d’autres pays européens).
10Troisième et dernière caractéristique de la pensée ordolibérale : la priorité accordée au long terme. Du fait de son orientation microéconomique, elle s’attache avant tout aux fondements structurels de la compétitivité et de la croissance économique : un cadre régulateur propice au bon fonctionnement des marchés, à la concurrence et à la capacité d’adaptation des agents économiques, notamment des entreprises, ainsi qu’une politique économique de l’offre qui s’attaque en premier lieu aux racines des problèmes au lieu de lancer des plans de relance à court terme – qui s’avèrent généralement coûteux et dont les effets ne s’inscrivent pas dans la durée.
11Certes, l’ordolibéralisme n’est pas la seule école de pensée à avoir organisé la reconstruction de la vie économique allemande après 1945. D’autres courants, comme le christianisme social, ont contribué à la naissance d’un nouveau concept normatif, forgé par l’économiste Alfred Müller-Armack, qui deviendra la marque très populaire de la réussite économique allemande d’après-guerre : l’économie sociale de marché (Soziale Marktwirtschaft). Ce modèle offre une sorte de troisième voie entre un capitalisme débridé et un collectivisme dirigiste, dont l’objectif est de combiner, sur la base d’une économie concurrentielle, la libre entreprise et la justice sociale. S’il pose comme postulat la primauté des marchés (« autant de marché que possible, autant d’État que nécessaire »), il les soumet à un cadre réglementaire et à des politiques compensatoires, notamment en matière sociale. C’est ce glissement vers une dimension sociale mais aussi macroéconomique plus poussée qui distingue l’économie sociale de marché de la conception minimaliste de W. Eucken. Le modèle de fonctionnement du capitalisme rhénan tel qu’il s’est développé après la Seconde Guerre mondiale a également introduit des éléments pas toujours compatibles avec la pensée ordolibérale, notamment le « néocorporatisme », qui se manifeste dans la coopération entre l’État et les puissantes fédérations syndicales et professionnelles (Verbände)8.
12Toujours est-il que l’approche ordolibérale reste un pilier fort de la pensée économique allemande et qu’elle est encore présente aujourd’hui dans les débats relatifs à la politique économique. Son influence est particulièrement visible quand on analyse la conception allemande de la construction européenne dans le domaine économique et financier.
Une certaine conception de l’Union économique et monétaire
13On retrouve en effet la marque de l’ordolibéralisme dans l’approche allemande de l’intégration économique européenne. Selon la vision allemande, l’Union européenne (UE) est avant tout un acteur de régulation, doté d’un cadre réglementaire économique et monétaire et de règles communes – portant sur la concurrence, les aides d’État ou encore la stabilité budgétaire –, qui, en dehors des instruments existants tels que les fonds structurels ou les programmes pluriannuels, devrait s’abstenir de toute politique discrétionnaire9.
14Au cours des premières étapes de la construction européenne, caractérisées par l’intégration dite négative (suppression des barrières douanières et réglementaires intra-européennes), l’Allemagne était en phase avec les progrès de l’intégration économique et de la formation du marché intérieur européen, puisqu’il s’agissait de bâtir un grand marché régi par des règles communautaires. En outre, l’économie allemande, déjà tournée vers les marchés extérieurs et très compétitive, a su profiter de l’élimination des barrières nationales et d’une politique commerciale communautaire axée sur l’ouverture mondiale des marchés. Approuvant les politiques régulatrices européennes accompagnant l’instauration du marché unique – tout en essayant de les orienter dans une direction qui favorise la concurrence et le libre-échange –, l’Allemagne ne voyait pas l’intérêt de mettre en œuvre des politiques plus spécifiques et discrétionnaires, dont elle semblait craindre qu’elles puissent aller à l’encontre des intérêts allemands, soit en alourdissant le fardeau financier, soit en adoptant des orientations contraires aux préférences allemandes, soit encore en renforçant un interventionnisme économique au niveau européen – ce dont l’Allemagne ne voulait pas. Cela explique l’accueil réticent, pour ne pas dire hostile, que les gouvernements allemands successifs ont généralement réservé aux propositions réitérées de la France en faveur de politiques européennes plus actives dans le domaine commercial, technologique ou industriel. Aux politiques discrétionnaires européennes, l’Allemagne a toujours préféré le renforcement du cadre réglementaire européen, qu’il s’agisse du Pacte de stabilité et de croissance, des règles de concurrence ou de la régulation des marchés financiers. On retrouve ici le souci de l’Allemagne de soustraire les objectifs qu’elle estime vitaux (en premier lieu, la stabilité des prix et des finances publiques) aux arbitrages politiques de crainte que ces derniers ne favorisent des choix contraires à ses priorités. Cette foi dans le respect des règles est également l’expression d’une tradition constitutionnelle légaliste selon laquelle les « processus démocratiques ne peuvent être légitimes que s’ils sont régis par des règles ». Une telle conception ne peut que se heurter à l’approche française qui postule, dans la tradition républicaine, que le pouvoir politique peut et doit légitimement agir sur l’économie et qui a du mal à accepter d’abandonner des instruments essentiels de la politique économique au profit de règles abstraites et d’organismes indépendants10.
15L’unification allemande a ouvert la voie à la réalisation de l’UEM. Pourtant, celle-ci n’avait pas le soutien des Allemands, qui demeuraient très attachés au deutschemark, symbole de l’économie sociale de marché et de sa réussite exemplaire. Les craintes étaient grandes d’abandonner le deutschemark au profit d’une monnaie européenne « molle » et faible. Pour des raisons politiques, l’Allemagne a fini par accepter la mise en place de l’UEM, non sans avoir d’abord posé des conditions précises, qu’elle jugeait indispensables : l’indépendance de la future Banque centrale européenne (BCE), l’objectif de stabilité, la responsabilité strictement nationale en matière de règlement des dettes souveraines (clause du « no bail-out »), et, plus tard, dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, la définition de critères chiffrés (concernant notamment l’endettement et le montant de la dette publique) et de sanctions – de préférence automatiques et non soumises aux tractations politiques – en cas de non-respect desdits critères par un pays membre. L’objectif de l’Allemagne était de transposer au niveau européen le mécanisme national qu’elle avait instauré après la guerre et ainsi faire en sorte que ses priorités vitales soient préservées au sein de l’UEM. Ce dispositif a été largement repris par le traité de Maastricht de 1992, dont l’architecture est considérée par l’Allemagne comme un véritable pacte fondateur de l’Union monétaire.
16Les partenaires européens ont accepté tant bien que mal ces conditions sine qua non, mais ils n’ont cessé de critiquer certains dispositifs par la suite, telles l’indépendance de la BCE, la priorité donnée à la stabilité monétaire et budgétaire et surtout la « dépolitisation » de la gestion de l’euro du fait de l’instauration des règles budgétaires chiffrées assorties de sanctions. La France a plaidé en faveur de la création d’un « gouvernement économique », soit une instance institutionnalisée chargée de coordonner les politiques budgétaires nationales et, par extension, de donner une impulsion politique en vue de répondre aux crises. En vain. Sa proposition s’est systématiquement heurtée au refus allemand, nourri par la crainte de voir ce « gouvernement économique » porter atteinte à l’indépendance de la BCE et affaiblir les règles de stabilité en en faisant une « interprétation » politique peu attachée au respect des critères strictement définis. L’Allemagne a eu peur de voir le pacte fondateur de l’UEM vidé de son contenu et l’équilibre institutionnel établi par le traité de Maastricht modifié au profit d’une politique économique moins axée sur la stabilité.
17Ce n’est que sous la pression de la crise de la zone euro, suite à l’endettement excessif de la Grèce et d’autres pays membres, que l’attitude allemande a évolué.
Entre fermeté et compromis : l’Allemagne et la crise de la zone euro
18La crise de la zone euro déclenchée par le surendettement de la Grèce montre clairement les failles et les limites de l’architecture de Maastricht : application « laxiste » des règles budgétaires (que l’Allemagne a elle aussi enfreintes, entre 2000 et 2003), insuffisance des systèmes d’alerte préventive (trop concentrés sur la dette souveraine et inattentifs aux bulles immobilières et financières qui ont fait basculer l’Irlande et l’Espagne dans la crise), absence de mécanismes de sauvetage et de coopération politique institutionnalisée… Dans ce contexte, il est logique que la question d’une adaptation et d’un renforcement de la zone euro au moyen de nouveaux instruments se soit posée avec force dès 2010. Depuis, le gouvernement allemand s’est souvent – sinon constamment – retrouvé dans une posture défensive : s’arc-boutant sur l’architecture du traité de Maastricht, il a voulu éviter toute réforme qui aurait assoupli les règles de stabilité existantes, craignant que toute « politisation » de l’UEM entraîne un relâchement de la discipline budgétaire.
19La position allemande est inspirée de la vision ordolibérale qui a présidé à la création de l’UEM. On le voit en premier lieu dans sa lecture de la crise, qui se distingue de l’interprétation dominante en France et chez d’autres partenaires européens. Alors que ceux-ci mettent l’accent sur l’inefficience et la volatilité des marchés financiers, du fait notamment du comportement irrationnel des investisseurs, les responsables allemands dénoncent la crise du surendettement et le manque de compétitivité de la Grèce et de certains partenaires, notamment en Europe du Sud, leur reprochant d’avoir profité de taux d’intérêt faibles après l’instauration de l’UEM en 1999 pour s’endetter et augmenter leur consommation, sans investir ni procéder aux réformes nécessaires pour renforcer leur compétitivité. Ils ont également critiqué certaines failles dans la construction de l’UEM qui expliqueraient son incapacité à prévenir, et au besoin à sanctionner, les dérives budgétaires nationales en rupture avec les règles de stabilité11.
20En ce qui concerne les solutions, le gouvernement allemand a d’abord prôné la mise en œuvre de réformes institutionnelles. Faisant le constat que le dispositif en vigueur avait échoué à prévenir l’endettement excessif, l’Allemagne a appelé à un renforcement du Pacte de stabilité et de croissance. Il s’agissait notamment de renforcer le volet préventif en instaurant une évaluation des projets de budget nationaux « en amont » pour détecter les incohérences ou les dérives éventuelles, et en modifiant le système des sanctions en cas de violation du Pacte. Afin d’assurer le respect des règles, celles-ci devaient être « dépolitisées », soustraites à la discrétion politique, et les instances chargées de surveiller et éventuellement de sanctionner les pays défaillants devaient être totalement indépendantes des pouvoirs politiques. Le gouvernement fédéral en a aussi appelé à la responsabilité des pays surendettés et souffrant de faiblesses économiques, leur demandant de réaliser des réformes structurelles pour renforcer leur compétitivité. Enfin, fidèles au principe du « no bail-out », c’est-à-dire de la responsabilité strictement nationale en matière de règlement de la dette souveraine, corollaire du maintien de la souveraineté nationale dans le domaine de la politique budgétaire, les responsables allemands ont refusé toute mesure de mutualisation de la dette (telle que l’émission d’eurobonds) et se sont montrés très réticents face à la demande de solidarité financière émise par la Grèce et d’autres pays surendettés, estimant que l’émission d’eurobonds affaiblirait les signaux des marchés poussant à la discipline les États défaillants. En outre, toute politique de mutualisation des risques ou de solidarité fondée sur des transferts financiers supposerait des transferts de souveraineté préalables dans le domaine de la politique économique et budgétaire, car il ne saurait y avoir d’espace de solidarité sans partage des pouvoirs.
21Le gouvernement allemand a cependant été amené à conclure avec ses partenaires européens un certain nombre de compromis. Un premier plan d’aide financière à la Grèce a vu le jour en mai 2010, prévoyant l’octroi d’un prêt de 110 milliards d’euros sur trois ans. Un deuxième plan d’aide internationale a suivi au printemps 2012, d’un montant de 130 milliards d’euros, assorti d’une restructuration de la dette détenue par les créanciers privés, qui renonçaient à la moitié de leurs créances. Plus tard, un mécanisme européen de soutien financier a été créé pour pallier toute nouvelle crise dans un pays de la zone euro : le Fonds européen de stabilité financière (FESF), remplacé en 2012 par le Mécanisme européen de stabilité (MES). Berlin a fini par accepter ces mécanismes de solidarité financière mais il a obtenu que ces aides soient soumises à condition, c’est-à-dire qu’il soit demandé des contreparties aux pays bénéficiaires (essentiellement des efforts de redressement budgétaire et la mise en œuvre de réformes structurelles). L’Allemagne a également insisté sur la participation du Fonds monétaire international (FMI), de crainte qu’une solution exclusivement européenne n’ouvre la voie à des concessions « politiques » trop généreuses à l’égard des pays surendettés.
22Le gouvernement de la chancelière Angela Merkel a également fini par admettre l’utilité d’une meilleure coordination des politiques économiques, celle-ci pouvant favoriser une meilleure convergence économique entre les pays européens, notamment dans le domaine de la stabilité et des réformes structurelles. La notion de « gouvernement économique » a ainsi cessé d’être taboue, même si elle suscite encore des réserves. Le gouvernement allemand la définit de manière restrictive, y voyant surtout un moyen d’améliorer la coordination pour renforcer le Pacte de stabilité, la surveillance des déséquilibres macroéconomiques et les sanctions, ainsi qu’un mécanisme anti-crise pour pallier les problèmes de dette souveraine.
23En 2015, malgré les réserves initiales de Berlin, une Union bancaire a été mise sur les rails, dotée d’un mécanisme européen de surveillance des banques et d’un fonds permettant d’aider directement les établissements bancaires en difficulté sans passer par les budgets publics. L’Allemagne a également approuvé le lancement d’une initiative de soutien à la croissance par l’investissement public et privé, signe que l’UEM ne s’occupe pas uniquement de la stabilité monétaire. Enfin, le gouvernement fédéral a toléré la politique monétaire expansionniste de la BCE, qui allège le poids de la dette en fixant des taux d’intérêt très bas et qui fournit une abondance de liquidités au secteur financier en achetant des titres de dettes publiques et privées.
24Ainsi, le gouvernement allemand a été contraint d’accepter que des modifications substantielles soient apportées à l’UEM, opérant un véritable changement de paradigme. Il est vrai qu’en contrepartie, l’Allemagne a atteint ses objectifs en matière de prévention, avec le renforcement des règles du Pacte de stabilité et de croissance par le pacte fiscal, et une surveillance accrue des politiques budgétaires nationales assortie de procédures plus contraignantes. D’une certaine manière, l’Allemagne s’est résignée à davantage de souplesse dans l’application des règles de stabilité – en acceptant notamment d’accorder une rallonge à la France pour revenir à l’équilibre budgétaire – à condition que ces règles demeurent la base de l’UEM et soient reconnues comme telle.
25L’Allemagne est néanmoins restée ferme sur le principe du « no bail-out » ; elle a refusé toute forme de mutualisation de la dette, estimant qu’une telle éventualité ne serait envisageable qu’à condition que l’intégration politique progresse et donne à l’Union des moyens accrus pour imposer aux pays défaillants une discipline budgétaire nationale effective.
26Berlin est également resté ferme lors de la crise grecque qui, au premier semestre de l’année 2015, s’est transformée en véritable bras de fer entre les gouvernements d’Alexis Tsipras et d’A. Merkel12. Il est vrai que depuis le début de la crise, les négociations autour d’un nouveau plan d’aide à la Grèce ont été dures et marquées par deux positions diamétralement opposées : d’un côté, le gouvernement grec a affiché sa volonté de rester dans la zone euro tout en demandant un effacement de sa dette souveraine ainsi que l’abandon des mesures d’austérité et de réforme imposées à la Grèce par les créditeurs ; de l’autre, le gouvernement allemand, soutenu par un certain nombre d’autres pays de la zone euro, a insisté sur le respect des engagements pris – notamment en matière budgétaire et sur la question des réformes – et refusé d’effacer tout ou partie de la dette souveraine grecque. La logique de la position allemande était la suivante : tout pays qui reste membre de l’UEM et qui profite de sa protection est tenu de respecter les règles souscrites par tous ; dès lors qu’il veut s’en affranchir, il doit quitter la zone euro. Les traités instituant l’UEM interdisent toute remise de la dette souveraine. Du point de vue de l’Allemagne, il était impératif de rester ferme sur ce point pour éviter tout risque d’aléa moral : si l’on permettait à un pays de s’affranchir des règles communes à tous et de la discipline qui en découle, d’autres pays pourraient se croire autorisés à en faire autant. En outre, l’Espagne, le Portugal et l’Irlande, qui se sont pliés aux règles et à la rigueur budgétaire (ce qui leur a finalement permis de sortir de leur surendettement), auraient vu d’un très mauvais œil que la Grèce soit exemptée des efforts qu’eux-mêmes avaient dû consentir. Si l’Allemagne s’est montrée si ferme quant au respect de ces principes, c’est par peur d’ouvrir la boîte de Pandore et d’aboutir à un laxisme généralisé qui déstabiliserait toute l’architecture de l’UEM.
27Les pays créanciers, notamment l’Allemagne, ont donc insisté sur le respect des engagements souscrits et maintenu la pression sur la Grèce, estimant qu’il revenait d’abord à Athènes de réaliser les mesures d’économie et surtout les réformes annoncées, après les avoir maintes fois repoussées. Quant à l’allègement de la dette grecque, il n’y avait pas urgence, et ce d’autant moins que les Européens avaient déjà fait un geste en accordant à la Grèce des conditions et échéances de remboursement très favorables. Résultat : actuellement, le service de la dette par rapport au PIB est déjà bien moins lourd en Grèce que dans les autres pays européens, notamment au Portugal, en Italie ou en Irlande. Si aujourd’hui le gouvernement allemand est conscient que la question de la soutenabilité de la dette grecque va se poser, il estime néanmoins qu’elle ne sera pas à l’ordre du jour tant que la Grèce n’aura pas démontré qu’elle a la volonté et la capacité de mener à bien les réformes attendues.
28Du point de vue allemand, c’est l’attitude peu coopérative du premier ministre A. Tsipras qui a envenimé les débats, avec pour point d’orgue l’organisation du référendum sur les résultats des négociations, considéré par le gouvernement fédéral comme un chantage visant à forcer la main à l’Allemagne. C’est dans ce contexte que le ministre des Finances, Wolfgang Schäuble, a publié en juillet 2015 un document informel d’une page esquissant l’alternative qui s’offrait à la Grèce dans la phase finale des discussions sur un nouveau programme d’aide : soit le pays faisait des propositions de réforme répondant aux exigences des partenaires et bénéficiant du soutien du parlement grec, soit la perspective d’un Grexit temporaire, négocié et accompagné (et permettant par ailleurs une remise de la dette, impossible à l’intérieur de l’UEM) devait l’emporter. Ce document était une réponse dure, mais jugée nécessaire, au chantage du gouvernement grec, signifiant clairement à ce dernier que le maintien de la Grèce dans l’UEM passait obligatoirement par le respect des règles et engagements signés par tous. Sans reprendre à son compte l’idée d’un Grexit, la chancelière Merkel a confirmé que l’Allemagne ne visait pas l’atteinte d’un « compromis à tout prix » – une manière de signifier à la Grèce que c’était à elle de jouer et de prouver son sérieux par des actes concrets. Finalement, la Grèce a dû accepter les conditions de ses partenaires afin de rester dans la zone euro et de bénéficier d’un troisième programme d’aide de 85 milliards d’euros. Une fois les conditions remplies, le gouvernement allemand a accepté d’engager des négociations visant à alléger la dette de la Grèce.
29Le dénouement de la crise grecque est toutefois loin d’être perçu comme une « victoire » en Allemagne. On a plutôt le sentiment d’avoir résisté non sans mal à un chantage politique visant à balayer les règles et engagements mutuels pourtant signés par tous les États membres. De surcroît, cette crise a suscité des controverses politiques en Allemagne et aggravé les pressions pesant sur la politique européenne du gouvernement d’A. Merkel.
La contrainte intérieure
30Le gouvernement allemand a constamment oscillé entre la défense d’une Union de la stabilité fondée sur les principes ordolibéraux et l’acceptation de compromis avec ses principaux partenaires, notamment la France. Il subissait de fait une double pression : d’un côté, ses partenaires européens lui demandaient d’accepter certaines adaptations et de prendre en compte les intérêts des autres pays membres afin de sauvegarder l’UEM ; de l’autre, ses concitoyens attendaient de lui qu’il adopte au contraire une position ferme afin de sauvegarder la stabilité et d’empêcher toute dérive « laxiste » de l’UEM. Pour le gouvernement d’A. Merkel, c’était un véritable casse-tête tant la marge de manœuvre était étroite entre d’une part une opinion publique qui ne pardonnait pas les transgressions des Européens du Sud, et de l’autre l’intérêt de l’Allemagne dans une Europe intégrée, qui exige des efforts spécifiques, notamment financiers, que l’opinion publique allemande n’était pas prête à assumer13. On retrouve ici les contraintes intérieures qui pèsent sur la politique européenne allemande.
31En règle générale, l’approche du gouvernement d’A. Merkel est en phase avec l’opinion publique allemande. En fait, le courant ordolibéral est largement dominant dans le pays. Il est soutenu par la plupart des économistes, par les principaux think tanks et médias, qui partagent la même vision d’une UEM fondée sur la stabilité. Certes, il existe aussi un courant à gauche favorable à une approche plus keynésienne, appelant à une plus grande intégration européenne pour rééquilibrer l’UEM et la faire évoluer vers une Union fiscale dotée d’un budget européen, d’un système de mutualisation des risques et de mécanismes de solidarité. Cette position est partagée par un certain nombre d’économistes, par les syndicats, par le parti Die Linke et par l’aile gauche du parti social-démocrate (SPD), mais, jusqu’à aujourd’hui, elle n’a pas réussi à s’imposer, ni à forcer la chancelière à modifier sa politique. Il suffit de voir comment le SPD, qui était le premier à critiquer la politique « dure » d’A. Merkel quand il était dans l’opposition, a fait sienne l’approche ordolibérale depuis son entrée dans la grande coalition en 2013. Ainsi, Sigmar Gabriel, chef du SPD, vice-chancelier et ministre de l’Économie, soutient clairement la position gouvernementale dans le dossier grec, arguant qu’« il ne sert à rien de mettre davantage d’argent à disposition de la Grèce ou de rayer ses dettes. Il est bien plus efficace de lier un programme d’aides à des conditions claires. Car, au fond, il s’agit de changer les structures politiques de tout le pays14 ».
32Une contestation plus redoutable de la politique gouvernementale s’est développée suite à la création de l’Alternative für Deutschland (AfD), parti situé à la droite des chrétiens-démocrates (CDU) et des chrétiens-sociaux (CSU). Les compromis européens négociés et conclus par le gouvernement fédéral sont de plus en plus mal acceptés en Allemagne, notamment ceux qui concernent les plans d’aide et l’introduction d’une certaine souplesse dans l’application des règles de stabilité. L’opinion publique a constamment plébiscité la fermeté vis-à-vis des « dérives » des partenaires et s’est insurgée contre les compromis, perçus comme des reculs voire comme un abandon des principes clés chers à l’Allemagne. Certains acteurs politiques ont fait écho à ce mécontentement en développant un discours eurosceptique, notamment au sein même de la CDU : lors du vote au Bundestag sur l’accord européen de juillet 2015 qui a mis fin au bras de fer avec la Grèce, 65 députés CDU/CSU ont voté contre, soit un parlementaire sur cinq du groupe majoritaire ! Il est vrai que la méfiance envers l’Europe et la monnaie unique a trouvé un nouveau porte-parole de poids avec l’AfD. Si le parti a quelque peu délaissé la critique de l’euro, sa raison d’être initiale, pour mettre désormais l’accent sur les thèmes de l’immigration, des réfugiés, de la sécurité et de l’identité allemande, il constitue une menace pour la politique européenne de la chancelière.
33Cette contrainte intérieure de taille force le gouvernement à afficher une fermeté sur les principes clés et limite sensiblement les possibilités d’ouverture et de compromis. L’approche ordolibérale de la gestion de l’UEM a donc de fortes chances de dominer le débat politique allemand. Certes, aucune doctrine économique, même dominante, n’est gravée dans le marbre ; elle peut évoluer suite à des circonstances exceptionnelles. Certains auteurs, considérant la prégnance de l’approche ordolibérale comme plus précaire qu’on ne le croit, prévoient (et espèrent) que la persistance de la crise de la zone euro obligera les responsables allemands à reconsidérer leurs positions – ce qui pourrait ouvrir la voie à des conceptions alternatives plus « progressistes ». Pour l’instant, force est de constater qu’une telle évolution ne semble pas imminente15.
34Le débat n’est cependant pas figé, comme en témoignent de nombreuses contributions d’économistes et de think tanks qui cherchent à explorer des ouvertures européennes et proposent des adaptations de l’approche ordolibérale sans la remettre fondamentalement en question16. Dans une période marquée par la montée des populismes et de l’euroscepticisme, une évolution gradualiste de la politique allemande serait déjà un facteur de stabilisation, mais dont la concrétisation dépendra également des partenaires européens. Si ceux-ci acceptent d’engager les mesures de consolidation budgétaire et de réformes structurelles nécessaires, de manière graduelle mais crédible, ils pourraient non seulement s’aider eux-mêmes, mais aussi amener l’Allemagne à sortir de sa crispation actuelle et à accepter davantage de souplesse.
Notes de bas de page
1 M. K. Brunnenmeier, H. James et J.-P. Landau, The Euro and the Battle of Ideas, Princeton, Princeton University Press, 2016, p. 4 (traduction de l’auteur).
2 R. Hillebrand, « Germany and its Eurozone Crisis Policy. The Impact of the Country’s Ordoliberal Heritage », German Politics and Society, n° 1-2, printemps-été 2015, p. 19 (traduction de l’auteur).
3 On ne fera pas ici l’inventaire des commentaires, nombreux, à l’origine des polémiques. Un certain nombre d’entre eux sont cités dans H. Uterwedde, « L’Europe allemande : mythe ou réalité ? », Allemagne d’aujourd’hui, n° 199, janvier-mars 2012, p. 51-60. Pour une vision à long terme, voir H. Uterwedde, « Égoïstes et réformistes : regards sur l’économie du voisin », in Ch. Pütz, Cl. Demesmay et H. Stark (dir.), Images et stéréotypes. Perceptions franco-allemandes en temps de crise, Berlin, Fondation Heinrich Böll, 2016, p. 50-60. Certaines critiques anglo-saxonnes, parfois virulentes, sont reprises dans R. Hillebrand, op. cit., p. 6-24.
4 M. K. Brunnenmeier, H. James et J.-P. Landau, op. cit., p. 2-3 (traduction de l’auteur).
5 P. Commun, Les ordolibéraux. Histoire d’un libéralisme à l’allemande, Paris, Les Belles Feuilles, 2016, p. 78.
6 Voir R. Hillebrand, op. cit., p. 11 sqq.
7 Voir R. Hillebrand, op. cit., p. 11 sqq.
8 Voir H. Uterwedde, « L’économie sociale de marché : la jeunesse d’un référentiel », in I. Bourgeois (dir.), Allemagne, les chemins de l’unité. Reconstruction d’une identité en douze tableaux, Cergy-Pontoise, CIRAC, 2011, p. 39-49 ; H. Uterwedde, « L’avenir du capitalisme allemand », in H. Stark et M. Weinachter (dir.), L’Allemagne unifiée 20 ans après la chute du mur, Villeneuve d’Ascq, Presses universitaires du Septentrion, 2009, p. 35-49.
9 Voir H. Uterwedde, « La politique économique : Quelle(s) vision(s) franco-allemande(s) ? », Allemagne d’aujourd’hui, n° 201, juillet-septembre 2012, p. 102-111. Pour une vue élargie et comparative, voir S. Hazouard, R. Lasserre et H. Uterwedde (dir.), France-Allemagne : cultures monétaires et budgétaires. Vers une nouvelle gouvernance européenne ?, Cergy-Pontoise, CIRAC, 2015.
10 Voir l’analyse pertinente de R. Schmidt, « Recht statt Politik. Die Griechenland-Frage offenbart einen Grundkonflikt zwischen deutschem und französischem Europa-Verständnis », Süddeutsche Zeitung, 9 septembre 2015.
11 Voir R. Hillebrand, op. cit., p. 14 sqq. ; K. Oppermann, « Argumentationsmuster zur Krise in der Eurozone. Eine Analyse von Debattenbeiträgen der Regierung Merkel im Bundestag 2009-2012 », Integration, n° 3, 2014, p. 262-274.
12 Voir H. Uterwedde, « L’Allemagne et la crise grecque », Allemagne d’aujourd’hui, n° 213, juillet-septembre 2015, p. 7-17.
13 I. Hertner et A. Miskimmon, « Germany’s Strategic Narrative of the Eurozone Crisis », German Politics and Society, n° 1-2, printemps-été 2015, p. 53.
14 Cité dans F. Lemaître, « Pourquoi le président du SPD et ministre allemand de l’Économie, Sigmar Gabriel, durcit le ton contre la Grèce », Le Monde, 13 juillet 2015.
15 Voir B. Hacker et C.M. Koch, Reformdiskurse zur Eurozone. Kontinutät, Ausbau oder Rückbau in der deutschen Debatte, Berlin, Fondation Friedrich Ebert, Projet « politik für europa, 2017 plus », septembre 2015, disponible sur : <library.fes.de/pdf-files/id/ipa/12792.pdf>.
16 Voir H. Uterwedde, « Zone euro : nouveaux débats allemands », Allemagne d’aujourd’hui, n° 210, octobre-décembre 2014, p. 5-11.
Auteur
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Henrik Uterwedde
Institut franco-allemand de Ludwigsburg
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