1L’année 2017 marque le soixantième anniversaire de la signature du traité de Rome. Si l’Union européenne (UE) n’existait pas ou plus aujourd’hui, de nombreux aspects plaideraient en faveur de sa (re) création. Pourtant, une pression sans précédent pèse actuellement sur le projet d’intégration.

2Cette pression tient entre autres à un changement de point de vue quant aux effets de la mondialisation sur les États de l’UE et leurs sociétés. En Allemagne aussi, le changement est perceptible : si le discours dominant depuis la chute du Mur a toujours mis l’accent sur les chances offertes par la mondialisation, le ton a bien changé fin 2016, au moment de la rédaction de ces lignes. À Berlin, on a le sentiment que la mondialisation a eu un impact négatif en Europe et que la disparition de l’ordre établi a des répercussions à l’échelle mondiale, et notamment au niveau du continent européen. Le voisinage de l’UE est le théâtre de conflits qui ont un effet direct sur la cohésion tant entre les gouvernements des États membres qu’au sein même des sociétés européennes. La nouvelle administration américaine dirigée par Donald Trump ne laisse planer aucun doute sur son désir de remettre à plat les relations transatlantiques. Elle attend de l’Allemagne et de l’Europe dans son ensemble davantage d’autonomie en matière de politique extérieure et de sécurité. Aujourd’hui, les défis qui attendent l’Union, aussi bien en son sein qu’en dehors, requièrent de pouvoir agir de façon rapide et décidée souvent en l’absence de cadre institutionnel clair. En outre, l’UE doit de plus en plus prendre des décisions dans les domaines de la sécurité et de la défense, dans lesquels l’Allemagne s’est relativement peu engagée pour des raisons historiques.

3Revenons dix ans en arrière, au moment du cinquantenaire du traité de Rome : le discours de crise était déjà omniprésent à l’époque. En 2007, l’UE faisait face au rejet de la Constitution européenne à la suite du résultat négatif des référendums français et néerlandais sur la question. La « Déclaration à l’occasion du cinquantième anniversaire de la signature des traités de Rome1 », rédigée sous la présidence allemande du Conseil, reflétait pleinement cette phase d’incertitude quant à l’avenir du texte fondateur de l’Union ; les États membres de l’UE en avaient alors conclu que « l’Europe [était leur] avenir commun ».

4Dix ans plus tard, les effets de la crise bancaire et financière mondiale pèsent sur l’UE et ses membres, mais ils ne sont pas les seuls. Le dysfonctionnement de la monnaie unique et la possible sortie de la Grèce de la zone euro ont remis en question l’avenir de la devise européenne. L’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 a fait prendre conscience aux États membres de l’UE de la fragilité de l’ordre européen en matière de sécurité. La crise des réfugiés de 2015-2016 a mis au jour de profondes divergences entre les différents États et sociétés de l’UE, mais aussi en leur sein. En outre, elle a mis en évidence les effets directs, sur les pays de l’Union, des bouleversements politiques et des guerres ayant lieu dans le voisinage européen. La victoire du Brexit en juin 2016 à l’issue du référendum britannique sur l’UE est à ce jour l’exemple le plus visible des menaces de désintégration qui minent l’Union. En résumé, l’UE est aujourd’hui confrontée à une extrême fragilisation de la cohésion de ses membres.

5Ces évolutions engendrent une profonde gêne au sein de la classe politique allemande. L’Allemagne est probablement le pays qui a le plus tiré profit de l’UE. C’est dans le cadre européen que Bonn, puis Berlin, a trouvé les conditions propices au développement pacifique de son potentiel économique et politique. Cela explique le rôle essentiel, mais non moins critiqué2, que l’Allemagne a joué dans la gestion de toutes les crises de ces dernières années. Berlin, qui considère encore que son propre avenir est étroitement lié à celui de l’UE, s’inquiète de voir que la mise en œuvre de politiques européennes offrant aux citoyens une valeur ajoutée visible exige toujours plus de ressources et bénéficie de l’appui d’une masse critique de membres.

6Le présent chapitre s’interroge sur la nature des « forces centrifuges » à l’œuvre au sein de l’UE et sur les réponses de l’Allemagne aux crises de ces dernières années. En cette année d’élections fédérales, la question des perspectives de la politique européenne allemande y sera également abordée, ainsi que celle des modalités envisageables et à privilégier de l’engagement futur du pays dans le cadre de l’UE.

La nature des forces centrifuges

7La bataille politique et les débats publics se caractérisent aujourd’hui par une critique généralisée de l’Europe – qui dépasse en premier lieu ceux qui se sont consacrés à la construction de l’édifice européen. Citons quelques exemples de ce discours de crise que le lecteur reconnaîtra sans doute : l’UE est au bord de l’implosion ; les forces centrifuges sont débridées, les digues ont cédé ; la monnaie unique est bâtie sur du sable ; les jeunes n’ont pas de travail ; nous faisons face à une trahison de nos valeurs ; l’extrême droite est en marche ; l’Europe est à la merci de nouvelles puissances dans un monde qui part à vau-l’eau ; les Européens ne sont plus en sécurité sur leur propre territoire ; les Britanniques sont prêts à entrer dans l’après-UE ; des États de l’UE sont en situation d’échec, les temps obscurs semblent de retour en Europe centrale et orientale, avec une Russie à nouveau très présente ; les voisins de l’UE quittent les rails de la démocratie, sombrant dans la guerre et le chaos ; nous sommes envahis par les réfugiés ; le crépuscule de Schengen a sonné ; les gouvernements des pays membres sont divisés ; les institutions communes sont dépassées ; les menaces sont latentes ; nous sommes confrontés à une crise de confiance.

8Depuis des années, il est de bon ton de s’inquiéter de l’état de l’UE. Pourtant, dans le contexte de fébrilité de la politique quotidienne, les analyses témoignent rarement de la profondeur requise. Comment mesurer ce que l’on a coutume d’appeler les « forces centrifuges » ? Les recherches sur le fédéralisme offrent ici un point de repère très utile pour classifier ces forces auxquelles est confrontée l’UE et pour analyser les capacités de résilience de cette dernière. Il y a dix ans, s’appuyant sur l’exemple de l’Union, Daniel Kelemen, chercheur spécialiste des questions européennes, a montré que les systèmes fédéraux, organisés par nature de façon dynamique, devaient trouver le juste équilibre entre stabilité et flexibilité pour ne pas s’effondrer3. Il a aussi analysé les différents scénarios possibles de la fin de l’UE4 : 1) une dissolution consensuelle et activement mise en œuvre par ses États membres ; 2) la scission d’un ou de plusieurs membres ; 3) une atrophie de l’UE du fait d’un repli sur soi de ses membres ou de leur adhésion à d’autres modèles d’organisation politique à l’échelle internationale ; ou 4) une dissolution de l’UE due à une distension de la notion de géométrie variable, censée à l’origine empêcher les scénarios de scission ou d’atrophie, mais qui finit par entraîner la désintégration du système fédéral. Dix ans après l’analyse de D. Kelemen, le premier scénario d’une « dissolution par consensus » semble très improbable. En revanche, la politique européenne actuelle offre bon nombre d’exemples qui vont dans le sens des trois autres scénarios : le référendum britannique sur l’UE, qui s’est soldé par la victoire des partisans du Brexit ; une renationalisation du discours politique dans plusieurs États membres de l’UE ; un retour des débats sur les modèles à géométrie variable ou d’intégration flexible censés démontrer la capacité d’action de l’Union tout en mettant à l’épreuve sa cohésion. La crainte d’une désintégration de l’UE est donc parfaitement fondée.

Comment l’Allemagne réagit-elle à ces forces centrifuges ?

9Compte tenu de ses intérêts économiques et politiques, mais aussi de ses responsabilités historiques vis-à-vis de l’UE dans son ensemble, l’Allemagne compte parmi les pays qui œuvrent au bon fonctionnement et au maintien du système de l’Union. Les gouvernements allemands ont joué un rôle tout aussi important lors des grandes réformes des traités des années 1990 que lors de la résolution de la crise constitutionnelle qui a trouvé son épilogue avec le traité de Lisbonne. La classe politique allemande est toujours majoritairement proeuropéenne, comme en témoignent son soutien à la poursuite du développement du système de l’UE et sa volonté de résoudre au niveau européen les problèmes qui dépassent le strict cadre national. Dans l’identité politique allemande, il s’agit d’intégrer la valeur de l’UE en tant que telle dans la balance des intérêts à prendre en compte. Une nette majorité de la population continue de partager cet avis5. Si les crises des années passées fournissent quelques exemples frappants de ce consensus (encore) dominant au sein de la classe politique allemande, elles montrent également que la perception de l’Allemagne quant à son propre rôle est source de tensions au sein de l’UE.

La crise de la monnaie unique

10En ce qui concerne la possible sortie de la Grèce de la zone euro, le gouvernement fédéral allemand estime qu’un « Grexit » coûterait finalement plus cher sur le plan politique que sur le plan économique et toucherait durement les intérêts allemands. De l’avis de la majorité de la classe politique, un « Grexit » signerait le début de la fin de la zone euro – une perspective totalement contraire aux intérêts de l’Allemagne. Lorsqu’à l’été 2015 le ministre des Finances Wolfgang Schäuble a lui-même envisagé cette option6, c’était principalement pour des raisons tactiques : Athènes ne devait en aucun cas avoir la certitude que Berlin consentirait à payer en dernier ressort le prix du maintien de la Grèce dans la zone euro. Il s’agissait aussi d’un signal envoyé à d’autres membres de la zone euro qui n’avaient pas donné suite à l’appel de l’Allemagne en faveur de la mise en œuvre de réformes structurelles au sens où l’entendait le gouvernement d’Angela Merkel, convaincus que Berlin ne les laisserait de toute façon pas tomber. La politique allemande à l’égard de la zone euro post-crise reste un sujet sensible qui génère encore des tensions au sein de l’UE. Si l’obstination de Berlin à prôner depuis des années la mise en œuvre de réformes structurelles frustre ses partenaires, dont Paris, elle constitue, du point de vue allemand, un pilier du maintien de l’Union économique et monétaire et, partant, une contribution essentielle à la maîtrise des forces centrifuges au sein de l’UE. Le gouvernement allemand campe d’ailleurs sur ses positions, réaffirmant que l’euro est la devise de l’Union et que la non-adoption définitive de la monnaie unique n’est acceptable que pour le Danemark et le Royaume-Uni (qui de toute façon est désormais engagé dans un processus de sortie de l’UE). Du point de vue allemand, c’est aussi le moyen d’assurer la cohésion de l’UE qui, en politique interne, coûte de plus en plus cher. Toutefois, la politique de Berlin à l’égard de la zone euro est aussi vue comme une pomme de discorde qui divise l’UE7. Une interprétation que récuse pourtant le gouvernement fédéral alors même que la crise de l’euro entre actuellement dans sa septième année sans que de véritables progrès vers une réforme durable de la gouvernance de la zone euro n’aient été constatés.

La crise des réfugiés

11Vues de Berlin, la crise des réfugiés et celle du maintien de la Grèce dans la zone euro ne présentaient pas les mêmes enjeux. Alors que la future position de la Grèce par rapport à la zone euro et à l’UE touchait des intérêts allemands vitaux, la pression politique exercée par la population allemande dans ce dossier a été bien moindre que dans le cas de la crise des réfugiés, même dans les moments les plus critiques8. Les effets de cette dernière sur le quotidien des Allemands ont été bien plus immédiats que ceux, plus abstraits, du « sauvetage de la Grèce ».

12Dans les mois qui ont précédé l’accord conclu entre l’UE et la Turquie – qui a permis par la suite de réduire rapidement l’afflux de réfugiés en Europe –, la pression n’a cessé d’augmenter sur le système d’asile européen ainsi que sur les pays de destination et de transit les plus touchés par le phénomène. L’autorité d’A. Merkel a ensuite été sensiblement entamée par l’incapacité de l’Allemagne à faire appliquer les décisions pour lesquelles elle s’était pourtant battue. Si très peu d’États membres se sont opposés ouvertement aux propositions de la Commission relatives au relogement des réfugiés, aux centres de premier accueil et au renforcement de l’agence de contrôle des frontières de l’UE (Frontex) – trois mesures soutenues par Berlin –, nombreux sont ceux qui n’ont manifesté qu’un intérêt limité pour la mise en œuvre pratique de ces décisions. Même parmi les pays les plus touchés par l’afflux de réfugiés, notamment les pays de transit, le leadership de la chancelière a commencé à être remis en question. Finalement, seules la Suède, l’Autriche, la Commission européenne et la présidence luxembourgeoise de l’UE ont continué de soutenir l’Allemagne. Début 2016, après que la Suède et l’Autriche ont décidé d’opter pour une politique plus dure face à la crise migratoire, le groupe de soutien s’est plus ou moins réduit aux institutions de l’UE et à la présidence néerlandaise du Conseil. La France étant paralysée par la montée du Front national et la Pologne ayant quitté le centre de l’échiquier politique de l’UE à l’automne 2015 pour prendre un virage à droite, la politique allemande à Bruxelles a perdu une grande partie voire la totalité du soutien de ses deux plus loyaux partenaires bilatéraux dans le dossier de la crise des réfugiés. Depuis la chute du Mur, jamais l’Allemagne ne s’était retrouvée aussi isolée qu’en ce printemps 20169.

13Le gouvernement fédéral savait néanmoins que s’il prenait le même chemin que la Suède et l’Autriche en limitant le flux de demandeurs d’asile, les effets sur les accords de Schengen n’en seraient que plus dévastateurs. Il ne voulait ni enterrer Schengen, ni déstabiliser encore davantage la Grèce, où des milliers de réfugiés avaient accosté après la fermeture de la route ouest des Balkans. Décidé à préserver l’un des piliers de l’intégration européenne et, par là même, ses propres intérêts, Berlin a commencé à chercher une solution en collaboration avec la Commission européenne. Pourtant, la situation en Allemagne était plus tendue et le temps pressait pour la chancelière au vu de la montée en puissance des nationalistes d’Alternative für Deutschland (AfD), confirmée par leur percée lors des élections régionales de mars 2016 dans trois Länder et par les résultats de plusieurs sondages menés à l’échelle du pays. Début 2016, tout le monde, aussi bien dans les cercles politiques de la capitale allemande qu’au sein de l’opinion publique, avait en tête une seule préoccupation : faire baisser le nombre de réfugiés. L’accord trouvé avec Ankara a ramené au premier plan cette solution longtemps contestée10, donnant un sursis à l’Allemagne et à l’UE dans son ensemble.

14S’agissant du leadership allemand, que nous enseignent les négociations ayant abouti à l’arrangement entre l’UE et la Turquie sur la question des réfugiés ? Plusieurs choses. D’abord, A. Merkel a fait en sorte de réunir l’ensemble des membres de l’UE pour relever le défi de la crise des réfugiés. La chancelière, convaincue que l’Europe a une responsabilité humanitaire vis-à-vis de ces derniers, a investi dans la protection des intérêts européens – notamment dans le maintien du système européen en matière d’asile et d’immigration et dans la solidarité envers la Grèce. Ensuite, un certain nombre d’États membres ont de leur côté fait valoir que le gouvernement fédéral lui-même était responsable dans le dossier des réfugiés depuis sa décision unilatérale, sans consultation des autres États membres, de passer outre au système de Dublin, selon lequel les réfugiés doivent demander l’asile dans le premier pays de l’UE par lequel ils sont arrivés. Ce faisant, l’Allemagne s’est compliqué la tâche, suscitant des résistances à la formation d’une coalition européenne. Comme pour la crise de la zone euro, on peut arguer a posteriori que les intérêts et les décisions de Berlin ont favorisé les forces centrifuges au sein de l’UE, même si le gouvernement fédéral était alors convaincu du contraire. Enfin, la dépendance de Berlin sur la question des réfugiés a aussi été vue par les autres capitales européennes comme une occasion de rééquilibrer le rapport de force entre l’Allemagne, jusqu’ici prépondérante, et le reste de l’Union.

15Après l’échec de son approche inclusive, l’Allemagne a d’abord mis sur pied une coalition européenne réunissant des pays de destination ou de transit qui reposait néanmoins encore sur un mécanisme de répartition dans l’ensemble de l’UE, auquel la Commission européenne et la présidence de l’UE continuaient de participer. Face à la pression croissante émanant d’une partie de la classe politique et de l’opinion publique allemandes, A. Merkel a finalement opté pour une approche pragmatique en admettant qu’un accord avec la Turquie était la clé pour réduire le nombre de nouveaux arrivants sur les îles grecques. À ce moment-là, la coalition européenne était déjà en pièces. Bien que la Commission européenne et la présidence néerlandaise de l’UE aient encore été de la partie, l’accord avec la Turquie s’est finalement révélé être une nécessité pour l’Allemagne, plus que pour tout autre État membre.

16L’Allemagne doit encore une explication à ses partenaires européens quant à ses positions contradictoires dans la gestion de la crise migratoire, à savoir d’un côté la mise en avant des arguments humanitaires liés aux devoirs qu’impliquent la ratification de la Convention des réfugiés de 1951 et la solidarité avec la Grèce, et de l’autre le choix de la realpolitik avec la mise en place d’un accord avec la Turquie. Jusqu’où l’Allemagne est-elle prête à aller lorsque ses intérêts vitaux sont en jeu ? Dans quelle mesure est-elle décidée à prendre le risque de se mettre à dos ses partenaires ? Et comment le gouvernement fédéral justifie-t-il la dépendance de l’UE à l’égard de la Turquie alors qu’il ne fait aucun doute qu’Ankara prend le chemin d’une autocratie ? La chancelière allemande doit aussi faire face à ceux qui lui reprochent d’avoir modifié unilatéralement le cadre de la discussion entre l’UE et la Turquie. Au cours des dix dernières années, ce cadre était celui de la politique d’élargissement de l’UE, dans lequel la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure jouaient un rôle important. Or l’Allemagne l’a entraîné de facto vers un système toujours plus bilatéral, même si Berlin s’en tient encore, au moment de la rédaction de ces lignes, à une politique d’élargissement concernant la Turquie. Certes, l’heure n’est pas à l’ouverture d’un nouveau chapitre des négociations, mais le gouvernement allemand écarte toute perspective de suspension du processus d’élargissement11.

17Suite à l’endiguement de la crise des réfugiés, Berlin doit aussi essuyer les critiques l’accusant d’utiliser les institutions européennes – la Commission et la présidence du Conseil – dans son propre intérêt alors qu’elles sont censées représenter les intérêts de l’UE dans son ensemble. Le gouvernement fédéral est au contraire d’avis que l’accord UE-Turquie a permis d’atténuer les effets d’une crise aiguë tout en donnant aux pays européens un délai bienvenu pour établir d’autres mesures relatives aux réfugiés et aux migrants. Il estime aussi que c’est grâce au cadre européen dans lequel Berlin a inscrit sa démarche qu’un minimum de cohésion a pu être préservé entre les membres de l’UE. A. Merkel a toutefois reconnu qu’il fallait renforcer les liens au sein de l’Union, d’où ses consultations auprès d’une douzaine d’États membres de l’UE au cours de l’été 2016, en particulier en Europe centrale et orientale, mais aussi dans les États baltes, pour préparer le sommet informel de Bratislava du mois de septembre de la même année. Même si les 27 chefs d’État et de gouvernement réunis à cette occasion ont tout fait pour s’en tenir à l’ordre du jour préétabli12, il y a été prioritairement question des premiers signes de la sortie imminente du Royaume-Uni.

Le référendum sur le « Brexit »

18Le résultat du référendum britannique de juin 2016 et la décision du gouvernement de quitter l’Union – « Brexit means Brexit13 » – ont fait l’effet d’une onde de choc dans la sphère politique berlinoise. En Allemagne, on a suivi avec inquiétude les débats publics électriques organisés au Royaume-Uni avant le vote. La victoire du « Brexit » était jugée tout à fait plausible. En essayant, toutes proportions gardées, de peser en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’UE, l’Allemagne, par l’entremise de son ministre des Finances W. Schäuble et de sa chancelière14, pensait moins à l’avenir de son partenaire européen qu’aux intérêts de sa propre économie15. D’une manière générale, le gouvernement allemand a toujours fait de la cohésion de l’Union en tant que telle un thème central de sa politique européenne. La réaction du ministre des Affaires étrangères Frank-Walter Steinmeier peu de temps après le référendum britannique en est une parfaite illustration : n’a-t-il pas présenté, en collaboration avec son homologue français16, une note détaillée sur les initiatives concrètes à prendre dans le cadre européen ? Ici, c’est le signal envoyé au reste de l’UE qui est important : sans l’ombre d’une hésitation, l’Allemagne et la France continuent d’ancrer leur avenir au sein de l’UE. La crainte que le Brexit engendre un « effet domino » a poussé le gouvernement d’A. Merkel à se soucier davantage de la cohésion de l’UE à 27 au cours des semaines qui ont suivi le référendum britannique. Le fait qu’au même moment Berlin ait semé le trouble entre les États membres a compliqué la donne. Dans ce contexte, le sommet informel de Bratislava peut être considéré comme un succès dans la mesure où la cacophonie attendue n’a pas eu lieu et où les chefs d’État et de gouvernement se sont efforcés d’envoyer un signal d’unité. Berlin sait combien il est difficile de tenir les positions de l’UE depuis les premières négociations avec Londres sur la sortie du Royaume-Uni. Selon toute vraisemblance, le gouvernement britannique a systématiquement orienté les intérêts des États membres de l’UE à son avantage. Dans leurs calculs, les Britanniques accordent une place décisive à Berlin, et le gouvernement allemand le sait. C’est pourquoi il a rigoureusement veillé au cours des mois qui ont suivi le référendum à ce qu’aucune négociation séparée ne soit engagée ni avec l’Allemagne, ni avec aucun autre membre de l’UE. Du point de vue de Berlin, l’essentiel est désormais d’établir un agenda positif17, même si personne ne se fait d’illusions en Allemagne quant au véritable degré de cohésion de l’UE. Cela explique la distance prise avec les plans visionnaires et la focalisation, depuis quelques mois, sur des thèmes concrets ayant de bonnes perspectives de réussite (deliverables).

Préserver la cohésion de l’Europe : perspectives de la politique européenne allemande

19La classe politique allemande considère toujours l’UE comme le meilleur cadre existant pour faire valoir ses intérêts nationaux. Berlin a toutefois tiré les leçons des changements survenus au cours des dernières années, prenant notamment conscience de sa perte d’influence dans une Europe faible et divisée. Pour reprendre la conclusion du bilan du ministère fédéral des Affaires étrangères de 2014, une Allemagne forte et performante a besoin d’une UE forte, dont les membres partagent une vision commune. « Nous devons faire profiter l’Europe de notre force, car nous profitons de la force de l’Europe18 », a ainsi déclaré F.-W. Steinmeier, alors ministre des Affaires étrangères. C’est pour cette raison que Berlin a pris acte, non sans une profonde gêne, de l’incapacité de l’UE à gérer collectivement les conséquences de la crise des réfugiés. La cohésion de l’UE cause bien du souci à Berlin ces derniers temps, surtout depuis la victoire du Brexit au Royaume-Uni. L’objectif d’une « union toujours plus étroite entre les peuples » inscrit dans le traité de Rome n’a certes pas été jeté aux orties, mais il est désormais tout à fait envisageable pour un État membre de revenir sur son adhésion à l’UE, et le mot « désintégration » n’est plus tabou. De plus, les défis auxquels sont confrontés l’UE et ses pays membres en matière de maintien de la sécurité et de la prospérité sur le territoire européen ont pris de l’ampleur alors même que l’Union semble plus faible que jamais aux yeux de Berlin. Les autres grandes puissances européennes – la France et le Royaume-Uni – ont perdu de leur pouvoir d’influence, ce qui suscite des inquiétudes en Allemagne, notamment en ce qui concerne Paris. Les milieux politiques berlinois suivent avec attention le débat politique français (le résultat des élections présidentielles n’est pas encore connu au moment de la rédaction de ces lignes).

20Dans le cas de l’Allemagne, les évolutions observées au cours des dernières années semblent indiquer que Berlin doit se préparer à assumer un plus grand rôle, ce qui ne manquera pas d’entraîner des coûts et des risques supplémentaires dont les récentes crises lui ont déjà donné un avant-goût. Avec un processus européen de prise de décision en pleine mutation – il est désormais plus proche du concept de coalitions d’États et bien loin de la recherche du consensus qui était de rigueur au sein de l’UE –, l’Allemagne peut renforcer son influence sur les affaires européennes. Cette évolution présente cependant le risque de placer l’Allemagne en position dominante et, au bout du compte, d’inciter d’autres États membres à se protéger contre la puissance allemande plutôt qu’à travailler à des réponses européennes communes – ce qui n’est pas dans l’intérêt de l’Allemagne, car il en résulterait un affaiblissement plus marqué de la capacité d’action collective de l’Union. En outre, l’UE n’a pas les moyens, actuellement, de véritablement peser sur la scène internationale, sa définition de la puissance reposant sur une souveraineté partagée. De leur côté et conformément à leur conception de la puissance, Vladimir Poutine, Recep Tayyip Erdogan ou Donald Trump jouent à la « table des grands ». Dans ce contexte marqué par un retour de la « politique des puissances », Berlin aussi peut tirer son épingle du jeu, ce qui l’encourage à miser davantage sur l’action intergouvernementale. Il est donc essentiel que l’Allemagne s’emploie plus activement et de manière plus ciblée à inscrire sa politique extérieure dans le cadre des institutions supranationales de l’UE. L’Union et ses membres ont urgemment besoin d’une stratégie coordonnée pour exploiter toutes leurs ressources en matière de puissance – individuelles, collectives, intergouvernementales et supranationales – et doivent pour ce faire surmonter les antagonismes entre « Bruxelles » et les gouvernements nationaux.

21En Allemagne, les discussions sur une possible flexibilisation de l’intégration européenne ont repris de plus belle. Toutefois, elles prennent aujourd’hui un nouveau tour. Les États membres constituant le noyau dur de l’UE (Allemagne, France, Italie, Espagne, Pologne) ne réalisant actuellement qu’un consensus limité, l’Allemagne devra plutôt s’employer à approfondir l’intégration dans des domaines politiques concrets avec l’appui d’un plus grand nombre de membres – une approche à l’opposé de la vision américaine de l’Allemagne, perçue outre-Atlantique comme une puissance hégémonique en Europe qui utilise sa position dominante pour agir unilatéralement, le cas échéant. Berlin doit parvenir à réunir plus facilement des majorités européennes et à former un nouveau centre politique au sein de l’UE. Mais où situer ce dernier ? L’ECFR propose une définition large de ce centre politique, mais sans reprendre la catégorisation des partis selon le clivage droite/gauche. Il définit le centre politique de l’UE comme l’espace occupé par les États membres engagés en matière de politique européenne et désireux d’utiliser activement les instruments de l’UE, et comme la zone de convergence où se retrouvent les États membres, occasionnellement ou dans le cadre de coalitions à long terme, afin de trouver des solutions européennes communes dans divers domaines. Cette conception d’un centre composé de coalitions à géométrie variable est moins statique ou rigide que la notion de consensus au sein d’un « noyau dur de l’Europe » – composé d’un nombre défini de pays, vraisemblablement membres de la zone euro. Elle nécessite donc un engagement plus marqué et durable en faveur du processus de formation de coalitions entre États membres. Dans cette définition du centre politique de l’Europe, les dynamiques politiques internes des États membres sont mieux prises en considération et l’accent n’est plus mis uniquement sur la réalisation d’alliances entre représentants de gouvernements, comme cela a été le cas par le passé. En ce sens, cette approche se différencie du mode traditionnel de formation de coalitions au sein de l’UE, qui faisait peu de cas de l’opinion publique et résultait le plus souvent de tractations entre diplomates plutôt que de décisions politiques.

22L’Allemagne est bien placée pour assumer ce type de leadership. Berlin dispose des moyens nécessaires et tire pleinement profit de l’ancrage de sa puissance dans le cadre européen. Par le biais de telles coalitions, il serait possible de concilier les intérêts de l’Allemagne et ceux de l’UE de façon plus organique que dans le cadre d’une démarche intergouvernementale semblable à celle qui a été adoptée durant les crises de ces dernières années et qui a souvent suscité une certaine défiance vis-à-vis de la puissance acquise par l’Allemagne19.

23Sans un tel centre politique, il sera presque impossible d’éviter que le modèle européen ne sombre en 2017. Alors que l’Allemagne doit actuellement s’employer à consolider les piliers de ses politiques européenne et transatlantique, de nouvelles réponses conceptuelles sont nécessaires pour préserver la prospérité et la sécurité en Europe. Le fait que 2017 soit aussi une année d’élections fédérales complique encore la donne. Il existe encore outre-Rhin un solide consensus en faveur du maintien et de l’engagement du pays dans l’UE. C’est la raison pour laquelle, hors de ses frontières, l’Allemagne suscite de fortes attentes. Ces dernières n’ont d’ailleurs cessé de croître en 2016 et Berlin ne pourra y répondre qu’en travaillant de concert avec d’autres partenaires au sein de l’UE.