Introduction

1Le rétablissement de zones d’expansion des crues constitue aujourd’hui un objectif privilégié des politiques publiques visant à lutter contre le risque d’inondation (Rode, 2012). On souhaite ainsi redonner corps au principe qui avait inspiré les actions de l’ingénieur Comoy au XIX^e siècle : « faire la part de l’eau », c’est-à-dire permettre une introduction contrôlée des eaux dans des espaces non ou très peu urbanisés du lit majeur par des déversoirs lors des fortes crues. Rétablir ces espaces de liberté pour les cours d’eau est pourtant loin d’être simple. Outre l’opposition fréquente des communes et des populations concernées par la création de ces zones d’expansion des crues, la volonté de « faire la part de l’eau » peut parfois impliquer de restreindre « la part de l’homme », lorsque celui-ci a trop empiété sur le domaine de l’eau. C’est le cas dans l’agglomération de Blois où un déversoir ancien a été en partie urbanisé, et dont la remise en état de fonctionnement suppose la délocalisation de deux quartiers comptant environ 400 habitants. Pour ce faire, c’est l’outil juridique qu’est la Zone d’Aménagement Différé (ZAD), qui est utilisé.

2Pourquoi cet outil juridique a-t-il été choisi ? Quels en sont les avantages et les inconvénients pour la collectivité d’agglomération qui porte ce projet ? L’usage de ce dispositif a-t-il permis d’atteindre l’objectif de désurbaniser ce déversoir et ainsi restaurer le champ d’expansion des crues ?

3Nous présenterons dans un premier temps les caractéristiques propres à ce territoire qui en font un territoire vulnérable et qui expliquent le choix fait par les pouvoirs publics de la délocalisation de deux quartiers. Nous soulignerons ensuite les modalités de reconquête de ce champ d’expansion des crues grâce à l’utilisation de l’outil ZAD pour enfin évoquer les perspectives d’aménagement, nécessairement compatible avec le risque d’inondation, de cet espace reconquis.

Un espace et des populations exposés au risque d’inondation

Un champ d’expansion des crues urbanisé

4L’espace dont il est ici question est très exposé au risque d’inondation du fait d’une configuration originale. Le lit mineur de la Loire est corseté de levées érigées au fil du temps pour mettre des terres à l’abri des crues du fleuve, dispositif de protection complété par plusieurs déversoirs. C’est le cas de la levée du Val de Blois qui est pourvue de deux déversoirs : le déversoir de Montlivault à l’extrémité amont du val, construit à l’emplacement d’une brèche de l’inondation catastrophique de 1856 ; le déversoir de la Bouillie, au milieu du val et immédiatement à l’amont de l’agglomération de Blois. Celui-ci a été aménagé au XVII^e siècle pour compenser le rétrécissement de la Loire dû à la construction du pont Jacques Gabriel et fonctionne quand le débit est supérieur à 4 000 m³/s en Loire, ce qui correspond à une hauteur d’eau de 4,90 mètres à l’échelle de Blois (soit une crue de période de retour cinquante à soixante-dix ans). Dès le XVI^e siècle, les riverains de la Loire ont en effet maintenu des « déchargeoirs » dans les levées, aux emplacements où le lit était trop étroit et gênait l’écoulement des crues : Gien, Beaugency, Blois. Le déversoir de la Bouillie est un de ces anciens déchargeoirs, qui fonctionnent pour des crues relativement fréquentes. À la suite des trois inondations catastrophiques du XIX^e siècle (1846, 1856 et 1866), des déversoirs d’un autre type ont été décidés et conçus (sous l’impulsion de l’ingénieur Comoy), afin de réduire le risque de rupture de digue, qui avait été pour beaucoup dans l’ampleur des dégâts.

5Le déversoir de la Bouillie (fig. 1), à Blois, a donc pour but de dériver une partie du débit de la Loire vers le val de manière à protéger le pont Jacques Gabriel qui relie les deux rives du fleuve et les secteurs endigués en rive gauche (quartier de Blois-Vienne, en situation de faubourg tête de pont) et en rive droite (Blois-Sud), soit 5 000 personnes au total.

Figure 1 : Le déversoir de la Bouillie et sa ZAD au cœur de l’agglomération de Blois

6D’après le modèle hydraulique mis au point par le bureau d’études Hydratec sous la conduite de l’Équipe pluridisciplinaire du Plan Loire Grandeur Nature, ce déversoir fonctionnerait pour des crues supérieures à la crue cinquantennale. Pour la crue de période de retour soixante-dix ans (soit 4,90 mètres à l’échelle de Blois), le déversoir fonctionnerait pendant deux jours et demi environ avec un débit maximum de l’ordre de 300 m³/s, ce qui entraînerait l’inondation totale et violente des quartiers du Glacis et de la Fouleraie (fig. 1) situés en aval du déversoir. Si l’on empêchait le déversoir de la Bouillie de fonctionner pour une telle crue (période de retour de soixante-dix ans), un débit supplémentaire de 300 m³/s s’écoulerait dans la Loire au droit de Blois, ce qui représenterait une élévation de la ligne d’eau de trente centimètres1. Ce déversoir constitue donc une protection non négligeable pour la ville de Blois, d’où la volonté affichée de le remettre en état de fonctionnement optimal.

7La situation de risque naît ici de l’urbanisation du déversoir. En cas de fonctionnement de celui-ci, le trop-plein de la crue, au lieu de s’écouler librement dans un champ d’expansion des crues exempt de constructions, inonderait un espace désormais bâti. Pendant plusieurs siècles, l’aval de ce déversoir est demeuré non bâti, une série d’arrêtés successifs limitant ou interdisant les constructions dans cet espace. Mais, comme le montre l’historienne Françoise de Person (2001), ces arrêtés préfectoraux du milieu du XIX^e siècle furent attaqués en justice par une propriétaire de terrains plantés. Les décisions du Conseil de Préfecture du Loir-et-Cher, en 1878, puis du Conseil d’État, en 1879, donnent raison à la plaignante, ouvrant la voie à la libre utilisation des sols du déversoir de la Bouillie. Ainsi, après la crue de 1907, et surtout à partir de 1945, des constructions ont peu à peu été édifiées dans cet espace d’écoulement des eaux. Le risque est alors occulté, en dépit de son importance. De plus, la présence de ces constructions dans le déversoir réduit de 80 % sa capacité d’écoulement, ce qui a pour effet d’augmenter le risque de submersion du quartier endigué de Vienne, fortement peuplé et qui jouxte immédiatement le déversoir (fig. 1).

Une vulnérabilité sociale multiforme

8L’analyse du profil de la population des deux quartiers de l’agglomération de Blois situés dans le déversoir de la Bouillie ainsi que du rapport qui la lie à son territoire de vie met en exergue différentes formes de vulnérabilité.

9La population des quartiers du Glacis et de la Fouleraie est à la fois relativement âgée (« 67 % ayant plus de cinquante-cinq ans, on compte deux tiers de personnes retraitées ou proches de la retraite. Mais il y a très probablement plus de personnes âgées – environ 75 % certainement », Minéa et alii, 2000), socialement modeste (les ouvriers, vendeurs et employés représentent 70 % de la population totale des deux quartiers, certains ayant eux-mêmes construit leur maison à laquelle ils ont consacré la totalité de leurs modestes économies) et très enracinée sur ce territoire dans la mesure où beaucoup d’habitants résident ici depuis longtemps (80 % des habitants sont là depuis dix ans et plus, 40 % depuis trente ans et plus !).

10Ces caractéristiques principales de la population des quartiers du Glacis et de la Fouleraie font ressortir une forme de vulnérabilité sociale qui ne facilite nullement son déplacement, vécu par beaucoup d’habitants comme un véritable déracinement. Et ce d’autant plus que ces quartiers sont perçus de manière très positive par ces derniers, qui y sont très attachés. Les habitants interrogés ont mis en avant l’accessibilité de leur quartier, son équipement satisfaisant en services (commerces de proximité, écoles, etc.), sa situation idéale aux portes du centre-ville de Blois, tout en soulignant qu’il fait figure de quartier semi-rural où chacun possède son terrain avec son jardin et qui se distinguerait de la ville à proprement parler par sa tranquilité. Le second atout majeur de ces quartiers résiderait dans leur sociabilité : les relations de voisinage sont assez unanimement appréciées. Les habitants se connaissent, s’entraident, entretiennent des relations cordiales voire amicales.

11Un autre facteur renforce la vulnérabilité de ces populations : leur méconnaissance ou sous-estimation du risque d’inondation. Ces quartiers étant parés de nombreuses qualités, le risque apparaît logiquement éclipsé : il n’a pas sa place dans la construction de l’idéalité de ces quartiers et est donc systématiquement nié ou minimisé. Il apparaît ainsi d’après l’étude Minéa et alii (2000) que les habitants ne savent pas qu’ils sont dans un site où le risque d’inondation est élevé. Ils pensent généralement qu’ils n’ont pas plus à craindre les inondations que les habitants du quartier endigué voisin de Vienne ou de tous les bords de Loire. C’est là omettre qu’ils se trouvent dans un déversoir – ce que seuls 13 % des habitants interrogés savaient – et qu’ils ne sont donc pas protégés derrière les levées de la Loire. La particularité de la situation de ce quartier est donc souvent ignorée ou occultée. Si certains savent vaguement que le déversoir a pour fonction de laisser se déverser dans le val une partie des eaux de la Loire en crue, ils n’ont en revanche aucune notion précise des hauteurs d’eau possibles, ni de leur vitesse, donc de la dangerosité de l’aléa auquel ils sont exposés. « 64 % [des personnes interrogées] sont persuadées que les travaux d’aménagement (barrages, digues, buses, nettoyage des fossés du Cosson), ont conduit à la disparition du risque d’inondation […]. 18 % pensent qu’une inondation est impossible « puisqu’on n’a jamais vu d’eau dans le quartier ». Pour d’autres (14 %), les grandes crues ont eu lieu « depuis trop longtemps », et « il n’y en a plus », comme si un grand délai annulait la possibilité d’occurrence du phénomène. Les « conditions (climatiques, hydrauliques) ont changé » pour 3,5 % » (Minéa et alii, 2000). De toute façon, même si une crue devait se produire, la majeure partie des habitants est convaincue qu’il n’y aura pas de dommages importants. Selon un processus classique, les habitants de ces quartiers s’appuient sur leur connaissance empirique de la Loire et de ses crues – les plus fréquentes donc les plus modestes, qui ne sont nullement représentatives du niveau de risque auquel cet espace est soumis –, sur leur expérience directe, pour réfuter ou minimiser le risque d’inondation (Rode, 2001). La réalité du risque n’est donc pas connue, les habitants ne pensent pas pouvoir être touchés par une forte inondation : leur culture de la Loire n’intègre pas les grandes crues du XIX^e siècle. La mémoire des habitants – pourtant assez âgés pour nombre d’entre eux – de ces quartiers très concernés par le risque ne fonctionne pas au même rythme que les inondations de la Loire, lui ôtant ainsi toute efficacité, et en faisant même un élément contre-productif dans la sensibilisation de la population au risque.

« Désurbaniser » pour rétablir un champ d’expansion des crues

Une démarche originale : une ZAD portée par la communauté d’agglomération

12Dans ce contexte de forte vulnérabilité au risque d’inondation, l’État et les collectivités locales ont donc décidé de rétablir ce champ d’expansion des crues afin de redonner à ce déversoir sa fonction originelle en lançant une opération qui vise à désurbaniser totalement les soixante-dix-huit hectares de ce déversoir à cheval sur le territoire des communes de Blois, Saint-Gervais et Vineuil. Une telle opération, très volontariste, constitue une première en Loire moyenne. Le projet suppose ainsi d’acquérir 385 propriétés, de raser 135 maisons et quatorze commerces en activité. Pour ce faire, il a été décidé d’utiliser la ZAD plutôt que l’expropriation. Ce dispositif présentait deux avantages. L’espace concerné étant classé en zone naturelle dans les POS de Blois, Saint-Gervais et Vineuil, les communes ne bénéficiaient pas d’un Droit de préemption urbain (DPU) sur ces secteurs. L’outil juridique qu’est la ZAD a donc rendu possible l’instauration d’un droit de préemption permettant à la communauté d’agglomération, titulaire de ce droit, de se porter acquéreur prioritaire dans toutes les transactions immobilières au sein du périmètre de la ZAD. L’usage de ce dispositif permettait en outre d’étaler cette opération dans le temps (quatorze ans au lieu de cinq ans avec l’expropriation). Ce choix permettait ainsi à la fois de laisser du temps aux habitants pour partir, mais aussi d’étaler dans le temps l’achat des maisons car il s’agit là d’une opération coûteuse (estimée à l’époque à 13,4 millions d’euros, mais aujourd’hui à 25 millions hors coût du réaménagement du site), et de réaliser des acquisitions amiables.

13En juillet 2002, le Préfet du Loir-et-Cher a donc demandé à la communauté d’agglomération de Blois, Agglopolys, de devenir maître d’ouvrage d’une ZAD de 60 hectares sur le secteur de la Bouillie (fig. 1). La communauté d’agglomération a accepté cette prise de responsabilité dans la mesure où cette opération concerne trois des communes qui la constituent, et cela bien que la réduction du risque d’inondation ne relève nullement de ses compétences habituelles. Par cette ZAD, validée en juillet 2003 et devenue exécutoire en 2004, la communauté d’agglomération de Blois peut entreprendre l’acquisition des terrains et bâtiments du secteur concerné. Vers 2018, le déversoir de la Bouillie devrait donc avoir retrouvé sa physionomie d’origine, celle d’un champ d’expansion des crues non urbanisé.

14Les décisions d’acquisition de biens par Agglopolys, par délibération en conseil communautaire, ont débuté en 2003. Celles-ci se sont d’abord effectuées selon le système suivant : le prix d’achat est le prix fixé par le service des Domaines, majoré de 5 %. Si presque tous les habitants ont assez vite demandé une évaluation de leurs biens, en revanche les acquisitions ont été moins rapides, plus progressives. Elles sont néanmoins aujourd’hui bien engagées, tout particulièrement en ce qui concerne les biens immeubles – qui constituent le principal enjeu en termes de réduction de la vulnérabilité au risque d’inondation – dont plus de 8 sur 10 ont été acquis par la Communauté d’agglomération (tableau 1). Début 2013, il ne restait plus que 25 biens immeubles à acquérir (soit 17,5 % du total).

Tableau 1 : État d’avancement des acquisitions de biens dans le périmètre de la ZAD de la Bouillie début 2013

15Après les acquisitions est venue l’étape des destructions de maisons, nécessaires à la diminution de la vulnérabilité et à la restauration de la fonction originelle du déversoir. Les premières démolitions ont commencé en avril 2006 et ont concerné quinze maisons. Agglopolys a sélectionné les maisons libres de toute occupation (ce qui n’est pas le cas de toutes les maisons acquises, les personnes pouvant rester quelques temps dans leur maison une fois vendue…), facilement accessibles (n’étant ni au fond d’une impasse, ni mitoyennes avec des maisons non acquises…). Pour la communauté d’agglomération, il devenait en effet urgent de commencer les démolitions, même éparses, afin de donner un signe fort aux riverains et ainsi couper court à certaines rumeurs (la communauté d’agglomération spéculant sur ces maisons, les revendant…), mais aussi parce que le fait d’être propriétaire de maisons inoccupées constituait une grosse responsabilité (risque de squat, frais d’entretien…). Les élus communautaires ont souhaité accélérer ces démolitions, quitte à les effectuer au coup par coup, dès qu’Agglopolys acquérait une maison, à la fois pour éviter les squats, mais aussi pour se prémunir des mésaventures ayant émaillé la première tranche de destruction (pillage des maisons qui devaient être détruites, ce qui a contribué à créer un climat délétère dans le quartier à cette occasion). Depuis lors, de nombreuses autres tranches de démolition ont eu lieu, les dernières en date de septembre 2012 et février 2013. Le total des biens démolis était alors de 102 sur 143, soit près des trois quarts (71,3 %). Par ailleurs, neuf autres maisons seront démolies durant l’été 2013 et les installations sportives (vélodrome, terrains de tennis couverts et club-house, etc.), qui appartiennent à une association privée, devraient être démolies fin 2014 et déplacées dans le quartier voisin de Vienne. La maîtrise foncière du site par Agglopolys et la désurbanisation des quartiers du Glacis et de la Fouleraie, bien qu’en cours, sont donc aujourd’hui bien avancées (fig. 2).

Figure 2 : D’acquisitions en destructions : la progressive maîtrise du site dans le cadre de la ZAD

16En parcourant aujourd’hui les quartiers du Glacis et de la Fouleraie, on est frappé par l’omniprésence d’espaces vides engazonnés, parfois partiellement plantés en jachère fleurie et ceints de petits talus de terre afin d’en empêcher l’accès à d’éventuels squatteurs (photos 1 et 2).

Photos 1 et 2 : Parcelles libérées suite à leur rachat et à la démolition des constructions

17Dans certaines zones, le contraste par rapport au paysage urbain, bâti, d’il y a quelques années est saisissant, manifestant de manière très visible l’avancement de l’opération de délocalisation et de désurbanisation. Subsistent aussi des maisons inoccupées, partiellement dégradées et aux ouvertures murées (photos 3 et 4). Ce sont les habitations acquises par Agglopolys mais en attente de démolition.

Photos 3 et 4 : Des habitations inoccupées en attente de démolition

18D’autres portions du périmètre de la ZAD ont en revanche très peu changé, et conservent pour l’instant leurs constructions occupées – notamment par des entreprises –, bref un paysage urbain vivant plus classique.

Une reconquête du champ d’expansion des crues qui ne va pas sans difficultés

19Mais, en raison du rythme assez soutenu des acquisitions dès le début de l’opération, la communauté d’agglomération a été confrontée à des problèmes de financement. En 2004, le montant des acquisitions s’est ainsi monté à quatre millions d’euros, certes financés à 80 % par le contrat de plan État-Région (40 % par l’État, 40 % par la Région Centre), mais ceci a néanmoins représenté une lourde charge financière pour la communauté d’agglomération de Blois. Néanmoins, Agglopolys a pu bénéficier par la suite du fonds Barnier sur la réduction de la vulnérabilité.

Tableau 2 : Sommes allouées par le fonds Barnier à Agglopolys pour financer la délocalisation

20Au total, le fonds Barnier couvre environ 90 % du coût de l’opération de délocalisation des constructions du déversoir, la communauté d’agglomération supportant les 10 % restants.

21La seconde difficulté, majeure, à laquelle la communauté d’agglomération de Blois a été confrontée dans le cadre de la mise en œuvre de cette ZAD est celle de son acceptabilité par les populations concernées. De fait un tel projet, qui implique d’acheter puis de détruire de nombreux biens, a logiquement suscité des réactions d’opposition très marquées. C’est là une autre difficulté à gérer pour la communauté d’agglomération porteuse de cette ZAD. Quelles ont été les formes et les arguments de cette opposition ? Et comment Agglopolys a-t-elle procédé pour la prendre en compte afin d’atténuer les tensions et de pouvoir poursuivre le processus de délocalisation de ces deux quartiers ?

22Dans la foulée de la réunion publique d’octobre 2003 lors de laquelle le choix de la ZAD a été annoncé aux habitants, une opposition à ce projet s’est structurée au sein de l’« Association de défense des citoyens de la Bouillie ». Cette lutte a très vite acquis une visibilité à travers la multiplication dans les deux quartiers concernés de grands panneaux dénonçant cette opération (photos 5 et 6).

Photos 5 et 6 : Une opposition à la ZAD et à son porteur qui se donne à voir avant de s’éteindre progressivement au rythme des acquisitions

23Pour tenter de faire échec à ce projet, les opposants ont mobilisé différents arguments.

24Le premier est l’attachement affectif à leur espace de vie qui, nous l’avons souligné précédemment, est perçu de manière très positive. « J’habite ici depuis quarante-trois ans ! […] C’est ici qu’on veut vivre et pas ailleurs, quel que soit le risque qu’on a couru et qu’on court encore ! » (entretien du 4 avril 2006) ; « Nous sommes ici chez nous !! C’est ici que nous voulons vivre ! » (photo 5a). Ces propos expriment une forme d’« appropriation existentielle2 » (Ripoll, Veschambre, 2006) de l’espace, qui se traduit par un sentiment d’appartenance et donc d’identification à celui-ci. L’ancienneté d’implantation de ces personnes dans le quartier y est évidemment pour beaucoup. Elles n’envisagent tout simplement pas de pouvoir vivre ailleurs. Leur délocalisation et la perspective de la destruction de leurs biens représentent donc pour elles une violence symbolique forte. Leur futur s’en trouve fragilisé.

25Le second sujet de controverse est d’ordre financier. Pour nombre d’opposants, l’argent est le nerf de la guerre. En effet, à leurs yeux, la communauté d’agglomération ne rachète par leur maison assez cher, ils se sentent spoliés (photo 6a : « Agglopolys nous vole ») et refusent donc de vendre leurs biens. Certains opposants en sont ainsi venus à réclamer que les pouvoirs publics utilisent la procédure de l’expropriation, ce qui aurait permis de « désurbaniser » le déversoir en cinq ans seulement. Il peut paraître paradoxal que des personnes attachées à leur quartier puissent souhaiter qu’on leur laisse moins de temps pour partir, mais ce sont en réalité des motifs financiers qui expliquent ce type d’argumentation, une indemnité d’éviction devant être versée en cas d’expropriation. Eu égard aux caractéristiques sociales de la population de ces quartiers, majoritairement modeste, il va de soi que les considérations financières ne pouvaient qu’être déterminantes dans le bon déroulement du processus de délocalisation des deux quartiers inclus dans le périmètre de la ZAD. Pour nombre d’habitants de ces quartiers, la valeur modeste de leur bien (majoritairement des maisons datant des années soixante ou soixante-dix ayant une valeur de 75 000 à 90 000 euros) ne leur permettrait pas de retrouver l’équivalent, c’est-à-dire une maison avec un jardin, proche du centre-ville. Ces personnes ont souvent investi toutes leurs maigres économies dans la construction de leur maison, l’ont parfois construite par elles-mêmes ; c’est dire qu’elle représente un véritable patrimoine familial auquel elles sont très attachées. L’opération de délocalisation contribue donc à fragiliser ces personnes, tant financièrement que psychologiquement.

26Afin de désamorcer ces crispations autour d’enjeux financiers et ainsi assurer le bon avancement de l’opération de rachat des biens, les élus de la communauté d’agglomération se sont efforcés de trouver des réponses qui favorisent la justice sociale en aidant financièrement les populations les plus modestes. Face au risque réel d’accroître les inégalités socio-spatiales à l’occasion de cette opération (Rode, 2008), les règles d’indemnisation ont dû être modifiées en cours de route. Deux dispositifs ont été mis en œuvre à partir de 2008 pour faire en sorte que les personnes modestes ne soient pas pénalisées financièrement par la ZAD et puissent se reloger sans trop de difficultés. Il a tout d’abord été décidé, en conseil communautaire du 1^er février 2008 et en application d’une circulaire interministérielle du 24 avril 2007, que l’indemnité prévue en cas d’expropriation serait versée aux personnes qui vendraient leurs biens à Agglopolys. Cette indemnité a été modulée en fonction du prix des biens afin d’avantager les personnes plus modestes. Les sommes proposées aux particuliers pour le rachat de leurs biens sont donc un peu plus élevées qu’elles ne l’étaient auparavant, ce qui contribue à faciliter le départ de certaines personnes. Par ailleurs, une aide au relogement pour les personnes modestes a également été instituée, sous forme d’une indemnité du Centre Intercommunal d’Action Sociale (CIAS) du Blaisois dont ont pu bénéficier, là encore dans un souci de justice sociale, les personnes dont le prix des maisons était inférieur à 130 000 euros. Ce choix politique de revaloriser les sommes proposées grâce à deux dispositifs « sociaux » s’est avéré important. Non seulement il a permis de débloquer de nombreuses ventes et donc d’accélérer le rythme des acquisitions de biens par Agglopolys, mais il a aussi et peut-être surtout permis aux populations modestes de ces quartiers de ne pas être les victimes collatérales de cette opération, en les aidant à se reloger dans des conditions satisfaisantes. Les craintes que nous exprimions en 2008 quant à d’éventuels effets négatifs comme le renforcement de la ségrégation socio-spatiale et l’éloignement des populations modestes du centre-ville (Rode, 2008) semblent donc devoir être aujourd’hui au moins en partie écartées, même si ce serait à confirmer en étudiant précisément les nouveaux lieux et conditions d’habitations des anciens résidents des quartiers du Glacis et de la Fouleraie concernés par la ZAD.

27La troisième manière de s’opposer à cette opération de délocalisation a été de porter le fer sur le terrain des méthodes de gestion du risque en contestant la pertinence des déversoirs. Il s’agirait pour ces personnes d’une vieille technique sans grande efficacité, alors que l’usage de technologies modernes permettrait de lutter plus efficacement contre le risque d’inondation. Ces personnes plaident donc pour la reprise de la construction de barrages sur le bassin de la Loire, pour la remise en cause du Plan Loire Grandeur Nature dont elles contestent les principes (en particulier le choix de la protection contre les crues sans construction de nouveaux barrages). Or, les choix de gestion du risque actuels ne vont pas du tout dans ce sens, l’État n’en ayant ni les moyens financiers ni la volonté politique, comme le prouve de manière éclatante l’abandon récent – mais au terme de longs atermoiements – du barrage de Chambonchard sur le haut Cher (Garnier, Rode, 2007) et la mise en sommeil de l’ouvrage à vannes mobiles écrêteur de crues du Veurdre sur l’Allier. Les représentations du risque et de sa gestion des membres de cette association sont donc diamétralement opposées par rapport à celles des pouvoirs publics. C’est en effet la logique préventive de réduction de la vulnérabilité elle-même (gestion non structurelle) qui est remise en cause, au profit des « logiques d’ouvrages » (Decrop et alii, 1997) visant à maîtriser l’aléa (gestion structurelle). Le secrétaire de l’Association de défense des citoyens de la Bouillie illustre parfaitement cette position : « Je suis pour la construction du barrage du Veurdre. Ce serait un très bon complément du barrage de Villerest qui ne contrôle que la Loire, mais pas l’Allier. L’Allier, qui débite le même débit que la Loire, n’est pas verrouillé. Le barrage de Villerest est orphelin de celui du Veurdre ! Sa construction sécuriserait la Loire moyenne pour des crues centennales » (entretien du 4 avril 2006). Nous mesurons ainsi à quel point le paradigme techniciste est encore profondément ancré chez certaines personnes, pour qui l’illusion demeure d’une résolution des problèmes par des aménagements structurels de protection. Certains vont même plus loin en niant purement et simplement l’existence du risque d’inondation. S’appuyant sur leur connaissance empirique du terrain, quelques membres de l’Association de défense des citoyens de la Bouillie soulignent qu’ils n’ont jamais été inondés depuis qu’ils habitent le quartier, et considèrent cela comme une preuve de l’inexistence du risque… Si on leur demande de partir, affirment-ils, c’est que leur espace de vie serait convoité pour la réalisation d’un grand projet immobilier. Certains sont ainsi persuadés qu’il s’agit de récupérer des terrains proches du centre-ville pour construire un lotissement de luxe sur pilotis (rumeur qui semble persistante puisqu’elle nous avait été rapportée lors d’entretiens effectués en 2006 auprès d’opposants à la ZAD, et qu’elle a de nouveau été évoquée lors d’une discussion informelle avec un riverain croisé dans le quartier en 2012…). Dans cette optique, la mise en avant du risque d’inondation ne serait qu’un prétexte utilisé par les pouvoirs publics pour permettre l’éviction des populations modestes et leur remplacement dans cet espace idéalement situé par des populations aisées. Il n’en est évidemment rien, mais ces phantasmes quant à l’utilisation future des terrains ainsi reconquis et libérés de leurs constructions soulignent l’acuité de l’enjeu du réaménagement de cet espace inondable.

Un espace à réaménager en tenant compte du risque

28Si la délocalisation des enjeux exposés dans le déversoir est l’objectif qui était assigné à Agglopolys à travers l’utilisation de l’outil ZAD, elle ne saurait pourtant s’autosuffire. Le périmètre de la ZAD doit aussi faire l’objet d’un véritable réaménagement qui soit compatible avec le risque d’inondation, ce qui implique une réflexion sur les nouveaux usages dont cet espace péricentral pourrait être porteur.

Le risque d’inondation et la ZAD dans les documents de planification

29Les démarches de planification urbaine se doivent de tenir compte du risque d’inondation, et ce à travers différents outils de planification. L’espace concerné par la ZAD est ainsi couvert par un Plan de Prévention du Risque d’inondation (PPRI) approuvé en 1999. Il y est classé en zone d’aléa fort et est donc à ce titre classé en zone naturelle – donc non urbanisable – dans les documents d’urbanisme (POS ou PLU) des trois communes concernées. Les différents documents composant le Schéma de Cohérence Territoriale du Blésois (approuvé en 2006) rappellent eux aussi la nécessité de tenir compte du risque d’inondation dans l’aménagement du territoire. Le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) souligne ainsi : « Concernant les risques naturels, l’enjeu majeur concerne la prévention du risque d’inondation dans le val de Loire. Ainsi, dans le respect du PPRI, il est important de limiter l’urbanisation dans les zones d’aléas forts » (PADD, p. 38). Le diagnostic comme le PADD et le Document d’Orientations Générales (DOG) évoquent la ZAD, soulignant en particulier la volonté de « pérenniser l’opération de désurbanisation du secteur de la Bouillie » (DOG, p. 44) et réaffirmant son inconstructibilité à l’issue de cette opération de reconquête d’un champ d’expansion des crues (« À terme aucune construction nouvelle n’y sera admise », PADD, p. 38). Le SCOT évoque également la nouvelle vocation qui devra être attribuée au site (« Cet espace sera par la suite dédié aux loisirs et à la promenade, véritable coupure verte entre Blois et Saint-Gervais-la-Forêt », PADD, p. 38). Depuis la rédaction du PADD du SCOT et cette mention allusive aux usages futurs du site, les réflexions concernant les enjeux et les choix d’aménagement de cet espace inondable et inconstructible ont bien progressé. Cette volonté de prise en compte du risque d’inondation et d’espaces de nature dans la planification urbaine s’inscrit parfaitement dans la démarche engagée par la ville de Blois visant à se doter d’un « PLU Grenelle » : grâce à une Approche environnementale de l’urbanisme, il s’agit de placer le développement durable au cœur du PLU. Au-delà du caractère somme toute assez convenu de cet objectif général, notons que le territoire de la ZAD et les enjeux d’aménagement qu’implique cette opération sont appelés à participer pleinement d’une telle logique de durabilité urbaine. Le diagnostic territorial du PLU de Blois (juin 2011) évoque ainsi un usage maraîcher et paysager pour la section blésoise de la ZAD et une mise en valeur du Cosson. Le PADD reprend ces enjeux en les précisant, et en y ajoutant la dimension entrée de ville à affirmer. L’élaboration des documents de planification urbaine est donc l’occasion de réfléchir aux nouveaux usages et au réaménagement de l’espace couvert par la ZAD. Qu’en est-il plus précisément ?

Définir de nouveaux usages pour valoriser cet espace péricentral

30Du fait de sa situation péricentrale et d’entrée de ville, l’espace libéré de la ZAD de la Bouillie cristallise d’importants enjeux urbains. Quels sont ces enjeux et quels nouveaux usages pourraient être proposés afin d’y répondre ?

31Sans attendre 2018, le terme de la ZAD, et eu égard au degré d’avancement des acquisitions et des destructions de biens, il est apparu nécessaire aux élus d’Agglopolys d’engager une réflexion sur de possibles scénarios de réaménagement de la Bouillie. Un bureau d’étude a ainsi été missionné pour cela et a rendu son travail en 2010. Cette étude a identifié différents enjeux pour cet espace (Atelier de l’Île, 2010 ; Morisseau, 2012) :

• des enjeux de paysage et de territoire : faire de l’inondabilité un atout pour donner une valeur ajoutée au territoire, fédérer la diversité écologique et paysagère, construire un projet s’appuyant sur le Cosson, ouvrir le paysage du site afin de renforcer sa lisibilité entre la ville et le coteau ;
• des enjeux d’images : conforter l’image touristique de l’ensemble formé par Blois, Cheverny et Chambord, requalifier les entrées de ville de Blois et les articulations avec le coteau, diversifier les accessibilités du site ;
• des enjeux sociaux : recréer un espace public lisible et appropriable.

32L’étude a ensuite proposé plusieurs scénarios mettant en avant de nouveaux usages potentiels des espaces acquis et désurbanisés (Atelier de l’Île, 2010 ; Morisseau, 2012) :

• Nourrir la ville : développement de l’agriculture périurbaine ;
• Valoriser la ville : renaturation et valorisation environnementale et patrimoniale du territoire, en s’appuyant en particulier sur les prairies alluviales ;
• Chauffer la ville : développement de la bioénergie ;
• Fédérer par l’eau : mise en scène de l’eau et de ses paysages en reconstituant un chemin de l’eau.

Quels choix d’aménagement ?

33Forts de ces propositions, les élus de la communauté d’agglomération ont souhaité engager sans tarder l’opération de réaménagement, au moins sur une partie du site. « Les élus aimeraient avoir des choses visibles avant les élections municipales, montrer qu’on ne laisse pas ce site à l’abandon, qu’on se le réapproprie et lui donne une nouvelle vocation » (entretien du 17 juillet 2012). Quelles options d’aménagement ont été retenues et quel est leur degré d’avancement ?

34Parmi les quatre scénarios proposés par l’Atelier de l’Île dans son étude, les élus en ont retenu deux qu’ils souhaitent s’efforcer de mettre en œuvre à travers les choix d’aménagement des emprises libérées au sein du déversoir de la Bouillie : nourrir la ville et fédérer par l’eau.

35C’est pour le quartier du Glacis, où le plus de foncier a été libéré depuis le début de la ZAD grâce aux achats et aux destructions, que la reconversion et l’aménagement sont les plus avancés. Il a ainsi été décidé d’y aménager des jardins familiaux (fig. 2), qui devraient être livrés en 2013 ou 2014. En effet, une association de jardins familiaux préexistait dans le périmètre de la ZAD, le long du Cosson, mais ne fonctionnait plus, trop de vandalisme décourageant les jardiniers de s’y installer. Il a donc été proposé à l’association gérant ces jardins familiaux de se déplacer sur le site du Glacis. Le bureau d’études retenu pour définir un plan d’aménagement de cette zone a soumis l’idée, qui a été retenue, d’une coursive de jardins comprenant 37 parcelles (dont certaines jusqu’à 350 m², qui pourront être redivisées). La communauté d’agglomération a par ailleurs demandé au bureau d’études une réflexion sur la cabane de jardin intégrant les préoccupations du développement durable et étant adaptée aux prescriptions du PPR (zone classée en aléa 4) : ne pas faire plus de 9 m² et être démontable en 48 heures maximum. C’est le concept de « cabane balise » qui a été proposé, reprenant le vocabulaire fluvial. Ces cabanes de jardins aux accents résolument modernes sont formées d’un bloc en polyuréthane et dotées d’un toit casquette pour récupérer l’eau, son stockage s’effectuant dans les parois.

36Afin d’arroser les jardins, l’eau – issue de la nappe alluviale – d’un puit existant au cœur de cet espace sera mise à disposition à l’aide d’une éolienne agricole, d’un bassin de stockage et d’un réseau de canalisations pour amener l’eau jusqu’aux parcelles.

37Si, dans l’esprit des élus, le développement des jardins familiaux dans le quartier du Glacis doit contribuer au développement du volet « Nourrir la ville », celui-ci devrait être complété par l’installation de maraîchers professionnels. Mais cela ne va pas sans poser problème dans la mesure où le PPRI interdit la construction de bâtiments d’exploitation. C’est là un point qui sera peut-être l’objet de négociations dans le cadre de la révision du PPRI, qui est en cours pour le Val de Blois.

38Pour ce qui est de la seconde piste privilégiée par les élus communautaires et qui devra être mise en œuvre – « Fédérer par l’eau » –, aucun projet d’aménagement précis n’a encore été retenu. Les choses n’en sont encore qu’au stade de la réflexion et des études de faisabilité, et sont donc bien moins avancées que pour les jardins familiaux. Dans le quartier du Glacis, les élus souhaiteraient pouvoir remettre en valeur la levée, afin d’en faire un élément fort du paysage qui permette d’expliquer le rôle du déversoir et les raisons de cette opération. Mais rien n’est encore décidé concernant la manière de procéder. Le devenir et les aménagements du quartier de la Fouleraie ne sont pas encore décidés non plus. Une étude hydraulique sur le déversoir a été lancée en 2012 pour voir comment et à quel coût il serait possible de ramener de l’eau dans le déversoir. Les choix d’aménagement liés à la recréation d’un « chemin de l’eau » (de Person, 2001) sont donc suspendus aux conclusions – attendues mi-2013 – de l’étude en cours.

Conclusion

39Le cas étudié ici donne donc à voir, sous une forme certes assez radicale et qui reste peu fréquemment utilisée par les pouvoirs publics, la volonté actuelle de restaurer des zones d’expansion des crues et de mieux prendre en compte le risque d’inondation dans l’aménagement du territoire. Le choix de la remise en état de fonctionnement du déversoir de la Bouillie et de la délocalisation, en lieu et place de mesures de protection des maisons de ces quartiers par la construction de nouvelles digues (après étude, cette solution s’est avérée coûteuse, trop peu fiable et reportant le problème plus en aval) illustre ainsi la philosophie promue par le Plan Loire Grandeur Nature. De manière plus générale, il illustre la vogue actuelle de la reconstitution de zones d’expansion des crues. Cette volonté de redonner un espace de liberté aux cours d’eau témoigne d’un nouveau rapport à l’eau et à la nature : la logique prométhéenne de conquête et de maîtrise de la nature par l’homme apparaît moins dominante, le rétablissement de la dynamique des hydrosystèmes est privilégié. Cette gestion douce des cours d’eau va de pair avec de nouvelles modalités de gestion du risque d’inondation : moins d’aménagements structurels, plus de mesures préventives. La ZAD de la Bouillie est donc, dans une certaine mesure, une conséquence de ce nouveau contexte ligérien et national.

40Le bilan que l’on peut tirer de l’usage de l’outil juridique qu’est la ZAD dans les circonstances et pour atteindre les objectifs énoncés est nuancé. Il semble avoir eu des effets négatifs, mais avoir également présenté des avantages, qui sont autant de gages d’efficacité.

41Au registre des effets négatifs figurent bien entendu la forte opposition d’une partie de la population et un climat social dégradé dans les quartiers concernés. L’outil ZAD n’a pas permis que l’opération se déroule dans un climat serein, alors même que les élus communautaires espéraient que le choix de la ZAD plutôt que de l’expropriation permettrait au processus de s’étaler davantage dans le temps et donc de se faire plus en douceur. « On imaginait que ça allait être assez lent comme processus. Mais à partir du moment où on a dit que c’était inondable, les gens n’ont plus trouvé d’acquéreurs, car ils savaient qu’on exercerait notre droit de préemption » (entretien du 17 juillet 2012). Mais cette conflictualité est-elle bien étonnante ? Et est-elle véritablement liée à l’outil ZAD en lui-même ? Il semble en effet assez naturel, et peut-être d’autant plus au vu des caractéristiques sociales de la population des quartiers concernés, que les habitants se soient mobilisés pour s’opposer à cette décision qui les touchait très directement et très fortement dans leur ancrage territorial, dans leur identité même. La situation conflictuelle qui en a découlé illustre à sa manière la tendance à la généralisation des conflits liés à l’aménagement (Subra, 2007). Le fait que la ZAD ait été vivement critiquée par certains habitants ne suffit pas à conclure à l’inadaptation de cet outil. Si la ZAD était dénoncée par les opposants, c’était avant tout sous forme de synecdoque, c’est-à-dire en tant qu’outil particulier incarnant le processus plus global de délocalisation des constructions situées dans le déversoir (même si certains opposants contestaient l’usage même de la ZAD dans l’espoir d’obtenir l’indemnité versée en cas d’expropriation). Les pouvoirs publics, en adoptant des dispositifs sociaux d’accompagnement et d’aide au relogement, ont su désamorcer une partie de la contestation et éviter l’écueil d’une opération dont pâtiraient les personnes modestes.

42Mais les effets positifs, mesurés en termes d’efficacité du dispositif pour désurbaniser les quartiers du Glacis et de la Fouleraie, sont indéniables. Tout d’abord, le processus de reconquête de la maîtrise de l’occupation et de l’usage des sols par la communauté d’agglomération est bien avancé. L’outil ZAD a donc de ce point de vue largement atteint son objectif, même si son efficacité s’est davantage située sur le plan de la dissuasion. De fait, selon un représentant d’Agglopolys, l’outil ZAD « a eu un effet d’affichage, a plus été un outil de communication qu’autre chose » (entretien du 17 juillet 2012). En effet, la grande majorité des achats se sont faits à l’amiable, et non dans le cadre de l’exercice du droit de préemption que la ZAD confère à la communauté d’agglomération. La ZAD et son droit de préemption ont ainsi permis à Agglopolys d’afficher une forme de volontarisme politique en matière de reconquête de la maîtrise du déversoir de la Bouillie, même si ces armes n’ont finalement que peu été mobilisées. Il y a là une forme d’efficacité – voire de performativité – indéniable de l’outil juridique : dire que l’on va racheter les biens dans le cadre d’une ZAD conduit finalement, grâce au pouvoir dissuasif de cet outil juridique qui est brandi (« les gens […] savaient qu’on exercerait notre droit de préemption »), à ne pas avoir besoin d’utiliser les dispositifs qu’il prévoit !