Appropriation du développement durable : le cas des entreprises publiques
p. 285-304
Texte intégral
1L’appropriation par les entreprises publiques ou récemment privatisées de la problématique du développement durable est importante. Cette dynamique qui s’est faite en partie sous l’égide de l’État pose nécessairement la question de l’articulation de ces démarches avec les obligations de service public auxquelles certaines de ces entreprises sont encore contraintes. Les approches en termes de développement durable s’inscrivent en effet dans le plus large mouvement de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises mais la particularité de ces entreprises au passé (voire au statut actuel) public leur confère sans doute une place un peu particulière dans ce mouvement. Dès lors, il apparaît pertinent de questionner les liens entre service public et démarches de Responsabilité sociale des entreprise (RSE). Les obligations de service public reposent en effet sur le principe d’équité, sur celui aussi d’une représentation tripartite des conseils d’administration (alliant usagers, représentants de l’État et des salariés) ou encore sur la base d’une péréquation tarifaire. Dès lors, quelle est la plus-value ou au contraire la moins-value pour la société de la responsabilité sociale par rapport aux obligations de service public ? Si l’un n’est en effet pas remplacé par l’autre au sens strict, dans les faits en revanche les deux types de démarches se succèdent et il est difficile de disjoindre totalement l’appropriation massive des problématiques du développement durable (DD) par les entreprises de leur changement de statut ou de conditions d’exercice.
2Cette question des liens entre RSE et service public ne peut s’envisager que dans le cadre plus large de l’appropriation de l’éthique par les entreprises et de la transformation du fordisme au sens où la théorie de la régulation l’entend (Boyer, 1986). Nous avons en effet pu montrer que les démarches de responsabilité sociale et environnementale, pour les entreprises privées, ne prenaient sens que dans la transformation d’une éthique macro-fondée, c’est-à-dire fondée en dehors et au dessus des entreprises par les acteurs collectifs et un encadrement de l’État fort (Postel et al., 2006). Pour les entreprises publiques, cette réflexion sur l’éthique prendrait naissance dans une déliquescence du service public lui-même et dans le relâchement des contraintes imposées par l’État. C’est cette hypothèse que nous souhaiterions ici tester et par voie de conséquence la force éthique que portent les démarches de responsabilité sociale par rapport à celles d’un service public. La responsabilité sociale et environnementale1 se conçoit en effet comme une avancée par rapport à une attitude antérieure ou à des obligations légales (comme le définit par exemple la Commission de l’Union européenne). Dans le cas des entreprises qui nous occupent, le positionnement semble assez différent, leurs obligations de service public étant en effet plus contraignantes.
3Les arguments couramment avancés par les auteurs, notamment celui de l’absence de légitimité ou « le décalage entre les attentes et les valeurs véhiculées de la société civile et celles véhiculées par les entreprises » (Capron, Quairel-Lanoizelée, 2004 : 7)2 ont du mal à trouver un écho dans le cas des entreprises publiques. Les critiques collectives qui leur sont adressées portent en général sur leur faible efficacité économique, la différence de traitement des salariés du public et du privé, ou encore sur l’importance des coûts. Mettre en adéquation les attentes des clients et la stratégie de ces entreprises consisterait donc en une gestion plus libérale (excluant par exemple certains clients insolvables), une mise en concurrence, une gestion plus souple de la main d’œuvre, ce qui, d’une certaine manière, est en opposition avec les attentes s’adressant aux entreprises privées et en contradiction avec l’accentuation de leur responsabilité sociale ou sociétale.
4Dans ce contexte, les entreprises issues du secteur public sont soumises à des injonctions contradictoires : conserver un rôle de solidarité ou de cohésion sociale (demande émanant de différents acteurs : collectivités territoriales, salariés (Supiot, 1999) et certains clients (Fijalkow, 2006) d’un côté et améliorer leur compétitivité et leur efficacité sur un marché en concurrence d’un autre côté. La responsabilité sociale et environnementale pourrait alors être un moyen de concilier ces objectifs parfois antagoniques en rassurant à la fois sur le rôle qu’elles entendent jouer, ou continuer à jouer, tout en s’adaptant aux nouvelles contraintes de marchés.
5Pour expliquer cette thèse, nous procèderons en trois temps. Nous décrirons d’abord les évolutions du service public et l’apparition du concept de développement durable. Puis nous verrons ce qui différencie fondamentalement les deux notions. Enfin nous analyserons les stratégies de développement durable comme un moyen de conquérir de nouveaux marchés ou de ne pas perdre les anciens.
1. Importance de la déliquescence du fordisme dans l’appropriation par les entreprises publiques du DD
6Les notions de DD3 ou de croissance soutenable sont apparues et ont été portées dans les instances internationales dans les années soixante et soixante-dix. Elles répondaient pour partie à la crise du modèle de croissance des années d’après guerre et donc, d’une certaine manière, à la contestation du rôle et de la place de l’État Providence. C’est ce contexte particulier que nous allons ici étudier. Mais avant de décrire plus précisément les transformations du rôle de l’État, précisons que la période fordiste se caractérise par une éthique prenant sa source au niveau macro-économique, très fortement encadrée par l’État qui édicte les règles du dialogue social mais qui laisse s’établir ce dialogue entre partenaires sociaux au niveau de la branche d’activité. Ainsi, le problème de l’éthique ne se pose pas directement à l’entreprise (Postel, Rousseau, 2008). Il se pose d’autant moins que, via le développement des services publics, l’État entend pallier les déficiences de la croissance. Les entreprises publiques prennent ainsi naissance dans la volonté même de concilier éthique et croissance économique. Notons enfin que l’environnement est relativement absent de ce cadre général (Rousseau, 2003).
1.1. Naissance du service public dans des préoccupations éthiques
7La notion de service public date de la fin du XIXe siècle quand, sous l’effet de la révolution industrielle, l’action de l’État s’est modifiée pour investir la sphère économique. Aux prérogatives d’armée, de protection et de garant de l’ordre, ont succédé les rôles de régulateur économique, voire de moteur de la croissance. C’est à la faveur de cette conjoncture qu’est née la notion de service public, accompagnée du mythe d’un État généreux et bienveillant à l’égard des citoyens (Chevallier, 1994). Mais ce sont durant les trente années de croissance entre 1945 et 1975 que l’État se transformera en véritable acteur économique.
8Le service public est alors présenté comme un moyen de réguler l’économie (Espuglas, 2002). Les missions qui lui sont assignées sont notamment de permettre au plus grand nombre d’accéder au confort (création d’EDF, GDF) ou aux nouvelles technologies (le téléphone par exemple). On sort de la stricte nécessité de pallier des déficiences pour aller vers une vision globale du rôle de la puissance publique (Stoffaës, 1995), avec au cœur de cette vision, la volonté d’assurer une plus grande équité. Équité dans la société de consommation en permettant à chacun d’y accéder, équité devant le progrès technique et équité territoriale entre campagnes et villes. La péréquation tarifaire est, en ce sens, un fondement du service public. En droit administratif, le service public repose sur trois principes qui sont les conséquences de cette vision politique et sociale : les principes de continuité, de mutabilité et d’égalité.
9Le principe de continuité repose sur l’idée que le service public est subordonné aux besoins des citoyens. Ainsi le régime de service public accorde un droit de regard et une capacité d’emprise de l’usager sur son fonctionnement. L’association des parties prenantes à discussion, aujourd’hui présentée comme une innovation des démarches de RSE, est de fait institutionnalisée dans le cadre du service public puisque le conseil d’administration est conçu comme tripartite (avec des représentants de l’État, des salariés et des citoyens). Le principe de mutabilité repose sur l’accession du plus grand nombre aux techniques innovantes. Par voie de conséquence, elle oblige les entreprises non seulement à investir mais aussi à fournir un service innovant aux usagers. Cette exigence découle d’une transformation de l’action de l’État : de défensive et curative, elle devient structurante du système économique et de la société. Le principe d’égalité suppose que chaque citoyen ait accès au service public, à un tarif égal quelle que soit sa situation (ce dernier principe a fait l’objet de redéfinitions successives sur lesquelles nous revenons plus loin).
10Les Trente Glorieuses constitueront un moment particulièrement fort d’engagement de l’État. Dans ce contexte, les citoyens acceptent l’extension des dépenses publiques et des réglementations comme partage des dividendes de la croissance (Boyer, 1986). Ces aspects se modifient lorsque les gains de productivité s’affaiblissent à la fin des Trente Glorieuses et que survient une crise aggravée par le choc pétrolier de 1973. Mécaniquement, sous l’effet du ralentissement de la croissance, le poids relatif des prélèvements obligatoires devient plus lourd et les agents ont des exigences différentes vis-à-vis de cet État-Providence (Rosanvallon, 1981).
11Le service public tel qu’il a été construit en France n’est donc pas le fruit d’une construction économique mais bien d’une volonté politique de rendre accessible à tous les fruits du progrès technique et de la croissance. En cela, il est porteur d’une éthique organisée, encadrée et institutionnalisée par l’État. Le rôle de ces entreprises publiques n’est donc pas de s’en préoccuper mais de mettre en pratique les critères décidés au-dessus d’elles.
1.2. Critique du service public
12La période actuelle marque un tournant dans l’action de l’État. Le service public est contesté par les citoyens eux-mêmes (Commissariat Général du Plan, 2000), même si, comme le montre Y. Fijalkow (2006), leur changement de perception n’est pas toujours aussi tranché qu’on le présente parfois. Les mesures successives de mise en concurrence des services industriels et commerciaux publics sont la conséquence d’un changement de politique économique (et de l’abandon des relances de type keynésien) mais aussi d’une critique plus profonde de leur intérêt ou de leur efficacité.
13Dans un contexte d’endettement important, de ralentissement de la croissance et de la montée structurelle du chômage, l’intervention de l’État et la protection par lui de certains monopoles sont contestées (Espuglas, 2002). L’Union européenne développe en ce sens, le concept de service universel. Les obligations qui en découlent sont plus souples que celles liées au service public, « elles visent à assurer partout l’accès par tous à des prestations essentielles, de qualité et à un prix abordable » (Auby, 1998 : 88). La notion de prix abordable est assez différente de celle d’équité (les prix ne doivent pas être forcément identiques) et n’impose pas toujours, ou dans une moindre mesure, de péréquation tarifaire.
14Ainsi, les vagues de privatisations exercées durant les années 1986-1988, 1993-1997 puis 2005-2006 témoignent d’un regain de libéralisme (Chevallier, 1994). L’enjeu devient, pour les établissements concernés, de passer d’un statut de monopole public à un statut en concurrence et pour certains, privé. Les usagers-citoyens, comme les qualifient Y. Fijalkow (2006), sont au premier rang concernés en devenant des clients-consommateurs. Mais les salariés doivent aussi adhérer aux changements de leur entreprise, ce qui implique une transformation de leur mode de valorisation et de légitimation (Devetter, Rousseau, 2003). Les relations entre salariés et employeurs, dans le cas des entreprises de service public, sont en effet d’une nature assez différente de celles qui lient salariés et employeurs dans le secteur privé (Supiot, 1999). La relation de confiance y joue un rôle prépondérant comme l’a montré J. Barreau (1997). Les salariés ont par exemple, une conscience réelle du principe de continuité. « Or, assurer cette continuité du service public signifie, dans certaines circonstances (aléas climatiques exceptionnels, notamment tempêtes, fortes chutes de neige, inondations…) imposer aux agents des entreprises prestataires des conditions de travail hors normes, particulièrement pénibles (déplacements, horaires longs et décalés, travail dangereux…). Si les agents acceptent, c’est qu’ils estiment être engagés. » (Barreau, 1997 : 125).
15Par ailleurs, dans le contexte de crise du fordisme, la situation des salariés du secteur public apparaît privilégiée sur le marché de l’emploi. La relation salariale s’est en effet modifiée dans le secteur privé, la flexibilité est devenue la norme tant sur le plan des horaires que sur celui des rémunérations (Boyer, 2004). Et, alors que dans le secteur privé les négociations salariales de branche laissent la place à une définition au niveau micro-économique des salaires, les grilles de rémunération et les négociations entre syndicats et État, dans le secteur public, apparaissent décalées.
16Dans ce contexte, le Conseil d’État émet une série d’arrêts visant à rendre plus souple la gestion du service public. La fermeture des services déficitaires est autorisée (CE, Vincent, 1969). En 1974, il estime qu’il n’y a pas atteinte au principe d’égalité si différentes catégories d’usagers ne sont pas traitées de la même manière en raison de « différences appréciables de situation » (CE, Desnoyers et Chorgues, 1974). Depuis 1984, les discriminations tarifaires sont autorisées dans différents cas (CE, Commissaire de la république de l’Ariège, 1984). Enfin, la qualité du service peut être ajustée en fonction des moyens disponibles (Chevallier, 1994 ; Long et al., 2001). Ces décisions permettent aux entreprises de prendre des mesures pour atteindre l’équilibre financier, ce qui n’était pas, jusqu’à ces arrêts, une exigence du service public.
1.3. Le développement durable : ou comment concilier croissance économique, respect de l’environnement et équité sociale
17On relie généralement l’apparition de la notion de DD à la parution, en 1987, du rapport élaboré par la Commission mondiale sur l’environnement et le développement, Our common future, plus connu sous le nom de sa présidente, Gro Harlem Brundtland (CMED, 1987). La notion dispose d’antécédents intellectuels, parfois anciens, s’inscrivant dans la pensée écologique et dans l’économie politique (Vivien, Zuindeau, 2001). La définition la plus célèbre du DD résulte également du rapport Brundtland. Elle voit ce mode de développement comme « répond [ant] aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs » (CMED, 1987 : 51). Cependant, sans que cela soit contradictoire avec la définition qui précède, le DD est très souvent appréhendé comme l’articulation des trois composantes suivantes : équité sociale, efficacité économique et préservation de l’environnement, voire une quatrième, la gouvernance.
18Ainsi, même s’il est souvent compris comme un élément parmi un melting-pot de discours sur les limites écologiques et sociales à la croissance, il se différencie substantiellement d’autres approches, comme le rapport Meadows (1972) par exemple, qui prône une croissance zéro. Le DD est présenté comme une sorte de modèle alternatif à ceux qui lui ont précédé et qui n’ont pas su prendre en compte les limites notamment écologiques de la croissance économique. Les entreprises s’emparent assez facilement de cette notion notamment parce qu’elle leur permet de mettre au premier plan la nécessité d’un développement économique (Gendron, 2006). Elles se placent ainsi dans une optique de durabilité faible, la durabilité forte inversant d’une certaine manière les axes prioritaires (Zuindeau, Rousseau, 2007). Pour les entreprises issues du secteur public, les valeurs qu’il défend sont proches de celles du service public (participation, intérêt général, respect social), il peut ainsi se présenter comme s’inscrivant dans la continuité de leurs précédentes missions. Pour autant les deux notions (service public et DD) diffèrent de manière assez substantielle.
2. Confrontation des fondamentaux du service public et du développement durable
19Rappelons en préambule que le développement durable est le concept politique sur lequel s’appuient les entreprises pour mettre en place des démarches de responsabilité sociale et environnementale. Les deux sont donc assez facilement assimilables depuis le point de vue qui nous occupe : celui de la comparaison entre un service public qui est une application pratique de principes plus généraux et l’appropriation du DD par les entreprises via la RSE. Si l’appropriation des contraintes de développement durable par les entreprises publiques ou issues du secteur public peut permettre de concilier un certain nombre d’éléments parfois antagoniques (2.1), elle représente toutefois une moindre garantie quant au service finalement rendu (2.2).
2.1. Une critique essentiellement économique
20Les entreprises publiques sont parfois contestées au sujet de leur manque d’efficacité économique (C.G.P., ibid.). Cet objectif appliqué au moins partiellement aux entreprises publiques – le passage de service public à entreprise publique a en effet eu pour corollaire l’obligation d’atteindre l’équilibre financier (Espuglas, 2002) – est en revanche tout à fait compatible avec une stratégie de DD. Et elle l’est sur deux plans. D’une part, le DD place le développement économique au premier rang des priorités. Ensuite, il permet de prendre en compte l’avis de l’ensemble des parties prenantes et non plus du seul État dont la Cour des comptes a souvent dénoncé la mauvaise qualité du contrôle qu’il effectuait sur les entreprises publiques. Ainsi serait respectée une sorte d’intérêt collectif moins bien assuré par le seul État. Dans cette optique, le Commissariat Général du Plan, chargé de donner son avis sur la question de la transformation du rôle de l’État dans le service public, préconisait en 2000 : « la mise en place au niveau national et local de stratégies d’intérêt général sans pour autant remettre en cause le bon fonctionnement des mécanismes concurrentiels » ou encore l’ouverture du capital des grandes entreprises publiques pour que « l’État actionnaire unique ou majoritaire ne puisse pas être soupçonné d’agir en fonction de ses intérêts propres ». Sur ces deux aspects (prise en compte de l’intérêt général et ouverture du capital), le DD apparaît comme une suite logique du service public, un plus même par rapport à celui-ci puisqu’il concilie intérêt général à court et long terme (cf. la référence faite aux générations futures) et efficacité économique. De la même manière, lorsque le Commissariat Général du Plan préconise pour EDF-GDF une concertation décentralisée impliquant l’ensemble des acteurs représentatifs de l’intérêt général, il ne cite pas explicitement le DD mais on comprend bien que naturellement l’entreprise aujourd’hui dédoublée, le prenne comme cadre de référence.
21Le DD possède aussi le double avantage d’être compatible à la fois avec une mise en concurrence des entreprises et avec le maintien d’un service universel tel qu’il est défini par l’Union européenne. Même si celui-ci est moins exigeant que la fourniture d’un service public (il prévoit uniquement une compensation financière en échange du maintien de missions dont doivent s’acquitter les entreprises), il peut apparaître incompatible avec une stratégie de pure rentabilité, notamment en raison des difficultés d’évaluation du service rendu et donc de sa compensation financière (CGP, 2000). Même si le service universel ne précise rien sur l’égalité de traitement par exemple, le DD est un cadre dans lequel il peut être justifié et même se transformer en avantage concurrentiel pour les entreprises qui acceptent de le prendre en charge (cf. partie 3).
22Une des grandes évolutions du service public depuis les années 80-90 consiste à transformer progressivement les usagers en clients. Un des premiers à avoir souhaité cette évolution est Michel Rocard qui parle du « renouveau du service public » en ces termes : « l’usager du service public devrait dans bien des cas devenir un client » (Fijalkow, 2006). Ce passage suppose, du côté de l’entreprise, une amélioration du service rendu, des démarches qualité, du côté de l’usager, la possibilité de se comporter en consommateur d’un service, donc d’avoir des exigences en rapport avec le prix qu’il consent à payer et la possibilité de se tourner vers la concurrence en cas de mécontentement. Face à cela, le Commissariat Général du Plan préconise de mettre en place « des batteries d’indicateurs [qui] devront permettre de suivre objectivement les progrès réalisés en termes d’efficacité économique, de qualité des produits et des services, de satisfaction des consommateurs, de bonne exécution du service public, de qualité de la vie et de l’environnement » (2000, p. 24). En 2002, La Poste a entamé une réflexion sur des indicateurs de développement durable. D’une manière générale, les rapports des grandes entreprises publiques ou issues du secteur public insistent sur la mise en place d’indicateurs permettant de mesurer leur impact social, environnemental, l’efficacité économique et la satisfaction des clients.
23En 1999, l’État a encouragé ces entreprises à signer la « charte des entreprises publiques pour le DD ». Elle indique : « Nous entreprises publiques, signataires de la présente charte, déclarons que le DD, qui permet de satisfaire nos besoins actuels et ceux de nos clients, sans compromettre les besoins des générations futures, est partie intégrante de nos missions de service public ». L’État assume donc un rôle moteur dans l’adoption de stratégies de DD. On notera qu’il emploie dans la charte même le terme de client ce qui signifie bien que le DD ne se comprend que dans un cadre marchand.
24Enfin, les stratégies de DD trouvent aussi une résonance dans le processus d’intégration européenne. Alors que le service public est défini essentiellement au plan national et s’inscrit dans une politique publique limitée géographiquement, le DD permet l’association avec d’autres entreprises européennes, les investissements étrangers (ce qu’ont fait la quasi-totalité des grandes entreprises publiques) (Espuglas, 2002).
2.2. Des fondamentaux cependant différents
25Selon la théorie des parties prenantes (dont une première définition a été donnée par Freeman, 1984), actionnaires, dirigeants, consommateurs, salariés en même temps que des collectivités locales ou des organisations non gouvernementales ou toute institution capable d’influencer la stratégie de l’entreprise, doivent être associés au processus de décision ; ce principe constitue la base de la RSE. Pour les entreprises issues du secteur public, cet aspect est important puisqu’elles se sont construites historiquement autour de la notion d’intérêt collectif. Les parties prenantes pourraient ainsi constituer la continuation naturelle et logique de leur mission de service public. La différence (sensible) vient du fait que l’intérêt général était à la fois garanti par la tutelle de l’État (lui-même garant de cet intérêt) et par le droit administratif qui le leur imposait. Les règles étaient donc d’ordre juridique et les recours possibles. Outre l’arrivée de nouvelles parties prenantes comme les actionnaires qui modifient les termes de la concertation (Coutrot 1995 ; Aglietta, Rebérioux, 2004), aucune loi aujourd’hui n’impose le respect des accords de DD ni même la prise en compte des parties prenantes, c’est tout le débat entre hard law et soft law qui fait l’objet d’une littérature nombreuse parmi les juristes (Être, 2007).
26Selon les rapports de développement durable, la participation effective des parties prenantes n’est pas évidente. Pour le cas des ONG4 par exemple, leur prise en compte semble aléatoire. Et ce, alors que plusieurs entreprises issues du secteur public sont directement confrontées à une contestation parfois forte (EDF et le nucléaire, la SNCF et les associations de riverains, La Poste et les associations d’usagers notamment en milieu rural). Si l’on examine les publications de ces structures, on peut constater que les associations circonscrites sont davantage prises en compte que les ONG. Les Aéroports de Paris par exemple, s’appuient sur les associations de riverains mais ne citent pas d’autres ONG dans le cadre de la lutte contre le réchauffement climatique dont on peut imaginer qu’elles sont aussi des parties prenantes. EDF quant à elle, évoque les ONG et associations dans son rapport de DD 2005 de la manière suivante : « écouter et prendre en compte leurs attentes autant que possible ». En revanche, il n’en est pas fait mention dans l’item ‘ dialogue renforcé avec les parties prenantes’. Quant à la SNCF, elle évoque un dialogue notamment auprès des personnes sans domicile fixe, dont on suppose qu’il passe par la concertation avec des associations mais rien n’est explicitement écrit en la matière.
27Or la prise en compte de points de vue réellement contradictoires est un gage absolument nécessaire sur le chemin de démarches éthiques (Postel, Rousseau, 2008) et donc garante d’une forme d’intérêt général. En effet une discussion éthique ne peut réellement se déployer que dans un cadre précis qui en garantisse les modalités.
28En premier lieu, la discussion ne doit pas avoir pour visée l’efficacité économique et aucune règle d’ordre moral ne doit prévaloir sur les arguments mis en opposition. Ainsi le chef d’entreprise ne doit pas arriver avec l’idée d’imposer un point de vue, fût-il appuyé sur des valeurs transcendantes comme la religion, ce qui s’est produit dans les entreprisse paternalistes par exemple. Mais les partenaires conviés à la discussion doivent aussi avoir un statut symboliquement équivalent (tous ces critères sont issus d’une grille proposée dans un précédent article : Postel, Rousseau, 2008). Dans le cas d’une grosse entreprise comme Aéroport de Paris et une association de riverains, il est probable qu’une dissymétrie s’installe ne garantissant pas un égal accès à la discussion. En ce sens, le caractère réellement éthique de la discussion menée et donc la garantie de l’intérêt général qui en découle n’est pas totalement assurée. Dans le cas du service public, les conseils d’administration, légalement, étaient tripartites, établissaient un droit de regard aux usagers fondé juridiquement, ce qui n’est plus le cas dans le cas du DD. Sur le simple aspect des parties prenantes, le DD ou la RSE constituent un affaiblissement de leur influence.
29Par ailleurs, les trois grands principes d’équité, de mutabilité et de continuité n’entrent pas en tant que tels non plus dans les préceptes liés au DD. Le principe d’équité a déjà fait l’objet de plusieurs redéfinitions de la part du Conseil d’État (cf. partie I). L’Union européenne appuie sa politique sur le service universel. Mais outre l’absence de garanties sur les prix (abordables) et leur égalité, le service universel pose problème dans un contexte de mise en concurrence. En effet, comme le note le Commissariat Général du Plan, il peut fausser la concurrence en créant des abus de position dominante, d’où la nécessité d’harmoniser ce service dans tous les pays. Or, le risque d’une harmonisation est de se fonder sur la définition minimale. Par ailleurs, la péréquation tarifaire s’oppose au principe d’égalité de traitement qui est redéfini par le Commissariat Général du Plan de la manière suivante : chaque consommateur doit payer ce qu’il coûte. On remarquera la différence d’interprétation appréciable du terme égalité dans le cadre d’un service public (chacun doit payer le même tarif quelle que soit sa situation) et dans celui d’un service concurrentiel et privé (chacun doit payer ce qu’il coûte).
30Les modifications sur le principe de continuité sont plus ambiguës. Perturbé par certaines grandes grèves, le service du transport notamment n’a pas toujours été continu. C’est d’ailleurs un reproche souvent adressé au service public et peut-être un des éléments de la baisse de satisfaction de la population à son égard même si le nombre de jours de grève est à relativiser. Les interruptions visibles masquent le plus souvent une activité jour et nuit de certains agents du public pour assurer cette continuité (Devetter, 2004, Barreau, 1997). Rien ne dit que ce principe disparaîtra mais le DD ne garantit rien à cet égard. Par ailleurs, lorsque le Commissariat Général du Plan évoque la nécessité d’une concertation sur la fourniture d’électricité, il précise qu’elle doit se faire dans le but de revoir les concepts de garantie de fourniture et d’égalité de traitement, la péréquation tarifaire pourrait « entraîner des complications importantes peu favorables à une réelle efficacité économique et à l’égalité de traitement recherchée » (ibid., p. 54).
31Reste le principe de mutabilité. Souvent évoqué pour justifier la fermeture de certaines lignes pour la SNCF, ou de certaines agences pour La Poste, se définit comme l’obligation de s’adapter aux changements survenus dans l’intérêt général (Espuglas, 2002). Souvent il est associé aux progrès techniques et à l’engagement de s’y adapter pour offrir aux usagers les meilleures techniques disponibles. Si les auteurs notent souvent le rôle d’aiguillon du marché pour maintenir les entreprises à la pointe du progrès, une des motivations initiales de la création du service public tient aussi dans la lourdeur des investissements à réaliser pour l’assurer.
32Selon la Commission européenne, être responsable pour une entreprise, c’est aller au-delà de ses obligations légales. On voit bien ici que pour les entreprises publiques, ce n’est pas le cas. Les obligations légales auxquelles elles étaient soumises étaient plus importantes que celles qui s’appliquent à elles dans le cadre du DD.
33E. Cohen et C. Henry identifiaient, quant à eux, deux missions principales pour le service public : « celle qui contribuait à la lutte contre l’exclusion et à la cohésion économique et sociale et celle qui favorise une utilisation efficace et équilibrée dans l’espace et dans le temps des ressources communes à une société » (1997 : 7). L’identification de ces deux missions conduisait les auteurs à conseiller de garder les entreprises sous un statut public. Pour ces raisons, le recours au DD sur le plan de l’engagement social au moins, peut apparaître comme inutile voire comme une régression. Dès lors, il est important de comprendre pourquoi, si la société n’y gagne pas forcément, les entreprises mettent cette stratégie en avant.
3. L’instrumentalisation du DD
34L’omniprésence du DD dans les entreprises publiques cache différentes logiques qu’il convient de décoder. Le recours au DD comme élément d’identification peut être un moyen de faire adhérer les parties prenantes aux changements (ou de moins les inquiéter), de justifier éventuellement une action publique dans le secteur privé, tout en rassurant sur les critères d’efficacité de l’entreprise, de trouver une place dans la concurrence et enfin de préparer une possible ouverture du capital en adoptant les modes d’évaluation des grandes entreprises cotées. Il s’agit donc moins là de partenaires influençant la stratégie des entreprises (ce qui est sans doute plus le cas dans les entreprises privées) que de la mise en place de stratégies de DD pour influencer les différents partenaires.
3.1. Obtenir un avantage concurrentiel
35Le domaine d’activité des entreprises issues du service public permet souvent de mettre en exergue la faiblesse de la pollution environnementale générée par rapport aux concurrents privés. La SNCF et la RATP par exemple, peuvent se prévaloir d’une pollution moindre que leurs concurrents : la voiture ou le transport routier. GDF axe sa campagne de communication sur le caractère propre du gaz naturel, tout comme EDF qui évoque souvent la faiblesse de l’impact de l’énergie nucléaire sur le réchauffement climatique. Les rapports de DD avancent fréquemment le caractère « naturel » de l’absence de pollution, en raison même de l’activité de ces entreprises. Et même lorsqu’il n’est pas flagrant que la protection de l’environnement soit une donnée importante au sein de l’entreprise (pour les sociétés d’autoroutes par exemple), les sites Internet montrent avec force détails pourquoi et comment elles prennent en compte l’environnement identifié à l’intérêt général. Ainsi le respect de l’environnement devient un argument commercial ou de communication manifestement important.
3.2. Légitimer des actions de service public sur des marchés privés
36Même si le service public se transforme en service universel pour les entreprises publiques s’ouvrant à la concurrence, il devient nécessaire de justifier à la fois la fourniture de ce service à des personnes qui ne seraient peut-être pas clientes d’entreprises ayant une logique de profit pure et à la fois, justifier auprès de l’opinion le positionnement vis-à-vis des clients les plus défavorisés, ou mauvais payeurs.
37Les entreprises issues du secteur public possèdent pour le moment un panel de clients nettement plus large que les clients d’entreprises privées et ce au nom de l’intérêt général qui présidait à leur statut public. Comment transposer ce type de référence dans la sphère privée ? Le DD est une manière d’afficher une référence à l’intérêt général mais moyennant un glissement sémantique et culturel. En effet, jusqu’à présent les actions menées par les entreprises publiques l’étaient certes au nom de l’intérêt général mais aussi en vue d’une certaine redistribution. Les services distribués étaient considérés comme nécessaires et ainsi on devait permettre aux plus pauvres d’y avoir accès. Le DD déplace le débat en focalisant l’attention sur les générations futures. Les entreprises publiques arguent ainsi d’une redistribution des générations actuelles vers celles à venir et non des plus riches vers les plus pauvres ou des villes vers les campagnes. Les discours de Jean-Paul Bailly à ce titre sont caractéristiques. Ancien directeur de la RATP, directeur actuel de La Poste, il explique que certaines notions de service public peuvent paraître désuètes : « Le DD est peut-être le nom contemporain du service public […] Une des caractéristiques importantes des grands services publics est la capacité d’anticipation et d’investissement, en particulier, ou de vision sur un certain nombre d’aspects à long terme. J’ai toujours trouvé qu’il existait une très belle proximité entre la notion de DD et certaines valeurs du service public, notamment contemporain. Dans le service public on peut mettre beaucoup de valeurs aujourd’hui dépassées, mais il est toujours intéressant de voir ce que peuvent être ces valeurs contemporaines. À mon avis, elles sont très proches des valeurs du DD. »5.
3.3. Rassurer les parties prenantes
38Dans les entreprises issues du secteur public, et notamment dans les grands groupes, la présence syndicale est forte et leur pouvoir réel. Les directions de la SNCF, La Poste, la RATP, EDF, GDF ou même France Télécom sont en prise à des conflits avec les syndicats, réguliers et plus importants que dans le secteur privé. Notamment, une des revendications souvent mise en avant est le maintien du service public. C’est donc un enjeu important pour ces entreprises de faire admettre aux salariés et donc à leurs représentants, l’idée que le service public se continue sous une autre forme. Le discours de Jean-Paul Bailly en est un exemple. Les indicateurs sur la santé du personnel, les accidents du travail, les conditions de travail, l’égalité hommes-femmes, sont aussi présentés comme partie prenante de la démarche de DD. Les syndicats sont ainsi mis en position délicate. Le DD semble les prendre un peu à revers. Il est en effet difficile de s’opposer de front à des mesures visant l’amélioration des conditions de travail et la réduction des accidents ou des disparités. Pourtant, les discours des dirigeants sont aussi très clairs : « Je suis personnellement persuadé que cette démarche de DD ne trouvera sa pérennité que si elle ouvre de véritables perspectives de développement économique, en procurant de réels avantages concurrentiels et en constituant un moteur de croissance, d’innovation, de motivation des collaborateurs et de progrès économique pour l’entreprise. » (Bailly, 2004).
39Le DD permet aussi de mettre en évidence, pour les salariés, la continuité dans la poursuite de l’intérêt général. Des auteurs ont montré que les salariés du secteur public n’ont pas la même relation vis-à-vis des usagers ou de leur employeur que les salariés du secteur privés (Supiot, 1999). Outre le fait qu’ils ne perçoivent pas un salaire mais un traitement, qu’ils sont obligés de prêter serment, il apparaît qu’en situation difficile, ils ont conscience de leur mission de service public. Lors de la tempête de 1999, par exemple, les salariés d’EDF sont revenus de vacances pour rétablir l’électricité, aujourd’hui des salariés remettent le courant dans des foyers qui en étaient privés contre l’avis de l’entreprise. J. Gadrey montre aussi les différences d’attitudes entre cliniques et hôpitaux en situation de tension (2001). Les stratégies de DD permettent de rassurer les salariés aussi sur la poursuite de l’intérêt général et donc sur la poursuite de leur mission.
40La transformation du service public place aussi les usagers en situation de devenir clients et consommateurs. Or, Y. Fijalkow observe que le fait de donner le choix entre différents offreurs de services ne suffit pas à faire des usagers des clients. Il montre de manière très intéressante qu’il demeure des critères civiques et idéologiques dans les choix des entreprises prestataires après leur mise en concurrence. Or, si les usagers ne deviennent pas immédiatement des clients, s’il reste des critères éthiques qui président à leur choix de consommation, le DD est alors un moyen pour les entreprises de les convaincre de continuer à acheter leurs produits.
Conclusion
41Le développement durable ou la responsabilité sociale et environnementale des entreprises se différencie du service public sur bien des points mais c’est précisément sur celui de l’obligation faite à l’entreprise qu’il s’en différencie le plus. Le grand avantage reconnu aux démarches de RSE est de s’appuyer sur le volontariat des entreprises à mettre en œuvre des démarches éthiques. Elles sont ainsi supposées plus efficaces parce que portées politiquement et adaptées à la situation. Sans faire de faux procès aux entreprises publiques ou issues du secteur public notons que dans leur cas, les démarches RSE ne sont pas une simple question d’efficacité des mesures prises mais un désengagement de contraintes plus fortes. Ainsi les phénomènes de contre-capture du droit qui consisteraient à accompagner les démarches de RSE par des effets cliquets (soit par des lois qui viendraient entériner les avancées) ne se posent pas ici dans les mêmes termes. Le DD permet en revanche de mettre au premier plan des impératifs économiques rendus indispensables par la mise en concurrence, la disparition des monopoles ou encore la privatisation. Mais cette mise en concurrence se fait au détriment de certains aspects et notamment la prise en compte des points de vue des parties prenantes est non garantie dans le cas de la RSE là où elle était obligatoire dans le service public. Ainsi, sur les aspects sociaux et sociétaux au moins, le DD représente presque à chaque fois une diminution des garanties offertes. Il peut cependant être instrumentalisé en permettant de modifier les discours traditionnels des entreprises publiques et l’explicitation de leurs missions mais contrairement au secteur privé, les parties prenantes n’agissent pas en amont de la volonté d’afficher une politique de DD mais plutôt en aval. Cela semble être davantage pour les convaincre que sous leur pression que ces stratégies apparaissent.
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Notes de bas de page
1 Nous considèrerons ici comme équivalentes les démarches se réclamant de la responsabilité sociale et environnementale et du développement durable.
2 Voir aussi à ce sujet Aggeri (2004) ; Godard (2002) ; OCDE (2000) Millet et al. (2003) ; Cerin, Karlson (2002).
3 D’une manière générale, on peut considérer la RSE comme une modalité d’application du concept plus large de DD.
4 Souvent comprises comme parties prenantes (Gordon, 2001 ; Mercier, 1999 ; 2001)
5 Bailly J.-P. (2004), « Développement durable en entreprise : une responsabilité sociale et environnementale accrue pour une meilleure efficacité économique », Discours au Rencontres Débats du Comité 21, nov. – déc.
Auteur
Maître de conférence en économie, Université de Lille 1, membre du Centre lillois d’études et de recherches sociologiques et économiques et vice-présidente de l’université des Sciences et Technologies de Lille. sandrine.rousseau@univ-lille1.fr.
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