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Appropriations du développement durable

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Bruno Villalba

Partie 1. Cadres normatifs et techniques de diffusions du développement durable.

L’institutionnalisation incertaine du développement durable en France : les vicissitudes de la Commission Française du Développement Durable (1993-2003)

Antoine Goxe

Testo integrale

1Les travaux de sociologie de l’administration et de l’action publique, en particulier ceux du courant d’analyse dit du néo-institutionnalisme historique, sont nombreux à avoir mis en évidence les décalages entre les discours politiques volontaristes de l’innovation institutionnelle et la réalité incrémentale des changements dans la régulation publique et l’organisation de l’appareil administratif. Il est certes important de noter l’affichage donné à des problèmes et enjeux par des créations ou des réorganisations institutionnelles, mais encore faut-il qu’elles puissent légitimer l’importance d’une politique au sein de l’administration et auprès des décideurs politiques. Or pour cela, il faut qu’elles soient dotées de moyens (financiers, de compétences, et de prestige – carrières administratives au sein de la haute fonction publique, etc.), et des moyens pérennes.

  • 1 Le présent chapitre est rédigé en février 2008. Le « lego » administratif actuel doit évoluer dans (...)
  • 2 Allocution du Porte-parole du gouvernement J.-F. Copé à l’issue du 2nd séminaire gouvernemental sur (...)
  • 3 Celui-ci déclare, lors de l’installation de la nouvelle session du Conseil National du DD le 07/03/ (...)

2Un retour sur les modalités d’appropriation, notamment les formes d’institutionnalisation, progressives de la notion de DD en France ces quinze dernières années permet de mesurer les tâtonnements des gouvernements français successifs et de l’administration jusqu’à la situation actuelle, encore peu stabilisée1. Si la thématique du développement durable (DD) connaît désormais un succès considérable, son émergence a été plus laborieuse en France. Le DD, thème peu visible et porteur au cours de la décennie 1990, malgré les efforts de certains acteurs politiques, administratifs et militants, serait devenu ces dernières années « une très grande priorité inscrite par le Président de la République dans le quinquennat »2 ; au niveau des politiques publiques, son intégration serait désormais une « obligation » suite à l’adoption de la Charte de l’Environnement. Alors Premier Ministre, Jean-Pierre Raffarin estime que le DD est passé du statut d’objet de « recherches » à celui de « devoir » à accomplir3. Enfin, suite à l’élection présidentielle de mai 2007, un « super-ministère » en charge de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables (MEDAD) a été créé, passant en seconde position dans la hiérarchie gouvernementale.

3Nous entendons ici « institutionnalisation » dans son sens sociologique : par-delà l’acte instituant (création de la structure, de l’institution juridique, par décret par exemple), il s’agit de considérer la manière dont les différents acteurs, politiques, administratifs, de la société civile, vont tenter d’objectiver cette notion de DD, de la faire exister dans des configurations sociales, des représentations et dans la production de tâches identifiées, stabilisées, routinisées (Lagroye et al., 2002, p. 146). Nous proposons dans ce chapitre de revenir sur la première tentative d’institutionnalisation du DD au niveau étatique en nous intéressant à la Commission Française du développement durable (CFDD) et à son devenir. Cette focale diachronique permet d’interroger le rapport des sphères politico-administratives françaises à cette problématique du DD, et l’appropriation – a minima sinon inexistante – de cette nouvelle approche par les élites politiques et administratives françaises.

1. Une création et une installation tardives malgré l’engagement signé à Rio

  • 4 Par exemple dans le bilan de l’action ministérielle de Ségolène Royal : Une année d’actions pour la (...)
  • 5 Décret N° 93-744 du 29/03/1993 portant création de la commission du DD, J.O., 30/03/1993, p. 5610.
  • 6 54 membres nommés pour 3 ans représentant : 9 administrations (Affaires étrangères, économie et fin (...)

4La publication du « Rapport Brundtland » en 1987 n’eut un écho que très limité en France (Brodhag, 2005 ; Futuribles, 1988). A ce faible intérêt initial succéda une série de repositionnements institutionnels en faveur du DD parallèlement aux changements de gouvernements et de ministres de l’Environnement (Rumpala, 2000). Dans un premier temps notamment, cette problématique du DD est essentiellement mobilisée autour des thèmes de l’aide au développement4. Cependant, les positions du Ministère de l’Environnement vont progressivement évoluer dans le sens de la prise en compte des enjeux du DD de manière plus transversale et moins spécifique. À la suite de la Conférence de Rio, et en réponse aux préconisations du programme Action 21 élaboré et adopté lors de ce sommet international, une Commission Française du DD (CFDD) est créée par décret le 29 mars 19935 ; Bettina Laville, ancienne directrice du cabinet du Ministre Lalonde, et alors conseillère en charge de l’environnement au cabinet du Premier Ministre, parvient à faire passer le décret à la signature de Pierre Bérégovoy et de Ségolène Royal in extremis, au lendemain de la débâcle de la gauche aux élections législatives des 21 et 28 mars (Entretien avec B. Laville, le 31/08/2006. Laville, 2002, p. 45-46). Ce décret prévoit une commission rattachée aux services du Premier Ministre, composée de 54 membres6, chargée de mener des concertations et de proposer des orientations politiques en matière de DD au gouvernement.

  • 7 Le décret du 29/03/1993 est modifié par le décret n° 94-65 du 21/01/1994 (J.O. du 23/01/1994, p. 12 (...)
  • 8 Sources : comptes rendus du Secrétariat général du gouvernement des réunions interministérielles du (...)

5Cette CFDD ne sera jamais réunie dans cette configuration. Le nouveau Premier Ministre Édouard Balladur et le nouveau ministre de l’environnement Michel Barnier lui préfèrent une commission d’experts plus réduite en nombre. Son installation prend du retard du fait de la concurrence entre diverses options d’organisation et d’un certain désintérêt de Matignon pour ces matières. Lors des deux réunions interministérielles où la question de la CFDD est abordée, Michel Barnier et les membres de son cabinet doivent batailler ferme pour obtenir une modification du décret de 19937 quand les services du Premier Ministre et du Commissariat Général du Plan suggèrent sa suppression et la mise en place d’un simple groupe de travail doté d’une lettre de mission8. En pleine cohabitation, Michel Barnier fera appel au soutien du Président Mitterrand pour accélérer le processus de mise en place : le Président enverra à son Premier Ministre un courrier rappelant l’urgence de la création de la CFDD, faisant valoir l’engagement de la France à Rio, et l’imminence de la réunion de la Commission pour le DD des Nations Unies (Courrier reproduit dans Laville, 2002, pp. 49-50). Le cabinet du Ministre reçoit également l’appui de la Présidence (Bettina Laville étant conseillère technique à l’Élysée en charge de l’environnement) pour conserver le support juridique du décret, qui lui confère une plus grande légitimité et visibilité (théoriquement) tout en respectant la recommandation de l’Agenda 21 de Rio.

Bettina Laville : Diplômée de l’IEP de Paris, docteur en Lettres et énarque, conseillère d’état, membre du Parti socialiste, elle fut directrice du cabinet du ministre chargé de la Francophonie, puis du cabinet du Ministre de l’Environnement Brice Lalonde (1990-1991), avant de passer conseillère pour l’Environnement du Premier Ministre Pierre Bérégovoy jusqu’en 1993. Elle y assure la préparation de la Conférence de Rio pour la France. Elle rejoint ensuite la Présidence de la République jusqu’en mai 1995 (Conseillère technique « recherche et technologies, espace, environnement »). En 1997, elle est chargée de l’aménagement du territoire et de l’environnement jusqu’à 2001 au cabinet du Premier Ministre Lionel Jospin. Elle est membre de la délégation officielle française au Sommet de Johannesburg de 2002. Fondatrice de l’association « Vraiment Durable » en 2005, elle siège au Conseil d’administration de plusieurs ONG œuvrant pour le DD (4D, Académie du DD et humain, Terrafonda, Comité 21 dont elle est Présidente d’honneur). En 2007, Jean-Louis Borloo lui confie une mission sur « la transparence des consultations régionales et du forum internet du Grenelle de l’environnement », qui fait l’objet d’un rapport remis le 19/10/2007.

  • 9 Projet de mandat de la commission française de l’environnement et du DD placée auprès du Plan, daté (...)
  • 10 Son premier président est l’industriel Bernard Esambert (X-Mines, industriel et ancien chargé de mi (...)

6La CFDD n’est finalement installée officiellement que le 20 avril 1994, près de deux ans après la Conférence de Rio et plus d’un an après la publication du décret la concernant. Au niveau de l’organigramme administratif, elle est placée auprès du Commissariat Général du Plan qui en assure le secrétariat. La configuration finalement retenue est considérablement resserrée par rapport au texte initial, dont l’esprit était d’en faire « l’instance de dialogue, de concertation et de mobilisation pour promouvoir et mettre en œuvre le DD dans la société française »9. La CFDD ne compte plus en effet que 15 personnalités nommées (élus, représentants du monde des affaires, d’associations, et scientifiques) ; le représentant de la France à la Commission du DD des Nations Unies, le Commissaire au Plan ainsi que le Président de la Mission Interministérielle de l’Effet de Serre (la récente MIES), en sont également membres de droit. Faiblement dotée (le budget prévisionnel de 1,5 million de francs pour 1995 est ramené à 670 000 francs dès 1996), peu représentative, présidée par une personnalité peu légitime sur cette thématique et peu impliquée10, elle reste une institution faible et marginale, voire alibi. Par ailleurs, une autre institution, le « Conseil pour les Droits des Générations Futures » est créée dans l’immédiat après-Rio. Ces deux structures semblent faire doublon, au détriment de la CFDD qui ne jouit pas de l’aura médiatique de Cousteau. Ainsi, la CFDD ne parvient pas, dans cette première configuration, à se crédibiliser aux yeux du personnel politique, de l’administration, comme des partenaires de la « société civile ». Dans leur rapport d’information sur les suites de la Conférence de Rio rendu en 1994, les députés Roland Nungesser (RPR) et Ségolène Royal (PS et précédente ministre de l’environnement) soulignent que la « […] modification de la composition retenue à l’origine pour la Commission devrait avoir une forte incidence sur la portée du dispositif. Les membres de la CFDD ne seront plus des représentants institutionnels mais des personnalités choisies à titre personnel. L’intérêt de cet organisme qui était de définir des positions communes entre administrations, syndicats, patronat, ONG et collectivités territoriales sur les grands problèmes liés à la mise en œuvre du DD risque de s’en trouver diminué. C’est ainsi que les représentants des ONG considèrent que « cet outil intéressant tombe à l’eau » » (1994, p. 35).

Le conseil pour les droits des générations futures : institué par le décret n°93-298 du 8 mars 1993 par le Président François Mitterrand : il s’agit d’un conseil de neuf « sages », présidé par le Commandant Cousteau, que ce dernier aurait réussi à obtenir de la ministre Ségolène Royal. Bettina Laville rapporte que le Président Mitterrand « l’avait installée avec un brin d’étonnement » (2002, p. 169). En sont membres, outre le Commandant Cousteau : Charles Auffray (Biochimiste et généticien, Directeur de recherche CNRS), Jacqueline Denis-Lempereur (journaliste scientifique), Paul Germain (Mathématicien, Secrétaire perpétuel de l’Académie des Sciences), Albert Jacquart (généticien), Jacques Poly (conseiller d’État), Hubert Reeves (astrophysicien), Michel Serres (philosophe) et Jacques Testart (directeur de recherche à l’INSERM). Il ne reste que peu de traces de ce conseil qui n’aurait pas produit et diffusé de rapports (Entretien avec Mme Denis-Lempereur, le 24/10/07). Cependant, Cousteau a présenté au nom de ce Conseil un « projet de déclaration des droits des générations futures » visant « à intégrer à la Déclaration des droits de l’homme les notions de protection de l’environnement et d’économie des ressources non renouvelables ainsi que des réponses au défi de la surpopulation » à François Mitterrand (L’Humanité, 14 juin 1994). Ce Conseil aura une courte existence puisque le Commandant Cousteau démissionne en septembre 1995, protestant ainsi contre la reprise des essais nucléaires français dans le Pacifique décidée par le nouveau Président de la République Jacques Chirac (Le Monde, 07/09/1995). Lors de la séance plénière de sa 29e conférence générale en novembre 1997, l’UNESCO a voté par acclamation une « Déclaration sur les responsabilités des générations présentes envers les générations futures » (Communiqué de presse n° 97-214 de l’UNESCO), quelques mois après le décès de Cousteau (le 25 juin 1997) qui avait porté ce projet avec l’UNESCO depuis 1991 (via le Conseil pour les droits des générations futures et une grande pétition internationale qui avait recueilli en 1997 5,5 millions de signatures).

7Le ministre de l’environnement tente, malgré le désintérêt du Premier ministre Balladur (Ambroise-Rendu, 2007, pp. 197-198), d’impulser une dynamique et de donner une visibilité à cette commission en organisant dans son département de Savoie (dont il fut Président du Conseil Général) la première rencontre internationale des commissions du DD créées depuis Rio : des représentants de 23états européens sont présents, ainsi que le président de la CDD des États-Unis, lors de cette réunion organisée les 20 et 21 janvier 1995 dans la station de Courchevel. Mais peu de retombées, tant politiques que médiatiques, en seront issues ; les actes de la rencontre, que devait prendre en charge la CFDD, ne seront pas même publiés, et la réunion ne sera plus organisée par la suite… Cette première mandature de la CFDD s’achève avec les élections présidentielles et la démission, dans l’indifférence, de son éphémère second président Jean-Pierre Souviron, qui aura animé à ce titre le débat sur l’énergie de 1995. Le désintérêt des acteurs politiques et administratifs (CGP et services de Matignon) pour le DD et cette commission d’experts, perdue au milieu de la foule de commissions et comités ad hoc rattachés à Matignon, très peu visible et jamais véritablement installée et au travail collectivement, semblent condamner cette petite structure.

2. La relance de la CFDD et d’une politique de DD (1996-1997)

  • 11 La Ministre présente une communication lors du Conseil des ministres du 18/10/1995, y affirmant la (...)
  • 12 Le Commandant Cousteau ayant démissionné un mois plus tôt, le décret instituant le Conseil pour les (...)

8Suite à l’élection de Jacques Chirac en mai 1995 à la Présidence de la République, c’est sous l’impulsion de la nouvelle Ministre de l’Environnement, Corinne Lepage, que la CFDD va être véritablement installée pour un mandat complet. La nouvelle ministre, avocate spécialisée en droit de l’environnement issue de la « société civile », entend se saisir du thème du DD pour repositionner son ministère sur cette ligne11. La dimension transversale de la problématique du DD constitue en effet à ses yeux une ressource pour élargir ses prérogatives, et elle obtient du Premier Ministre Alain Juppé le rattachement de la CFDD à son ministère qui en assure alors le secrétariat12. Le 25 janvier 1996, une nouvelle CFDD aux membres largement renouvelés (Testart, 2003) est installée sous la présidence de Christian Brodhag, avec Bettina Laville (pourtant membre du PS) comme secrétaire générale, et Dominique Dron, responsable de la cellule de prospective et de stratégie du Ministère de l’Environnement, comme rapporteur général adjoint.

  • 13 Polytechnicien et ingénieur du corps des Mines, il est conseiller technique au cabinet de la Minist (...)
  • 14 Précédemment affectée au budget du Commissariat Général du Plan, la dotation de 670 000 F au titre (...)
  • 15 Sur le principe de précaution, sur « l’eau et le DD », sur « l’emploi et le DD », sur « les approch (...)

9Si cette commission est censée être indépendante, on note cependant que la Ministre marque sur elle une certaine emprise, patente avec la présence à la vice-présidence d’un membre de son cabinet : Renaud Abord de Châtillon13. Ainsi installée par Corinne Lepage le 25 janvier 1996, la CFDD se montre (à budget constant14) très dynamique, constituant rapidement des groupes de travail thématiques15, menant des auditions de différents acteurs. Sa mission est de proposer des rapports d’expertise thématiques et de faire des propositions au gouvernement pour promouvoir les orientations d’une politique de DD dans le cadre des objectifs arrêtés lors du Sommet de Rio et ratifiés par la France ; elle doit par ailleurs participer à l’élaboration d’une « stratégie nationale de DD », et évaluer les progrès de la France dans sa mise en œuvre ; enfin, elle contribue à la préparation des rapports annuels que la France doit remettre à la Commission du DD des Nations Unies qui assure le suivi des engagements de Rio.

Christian Brodhag : Directeur de recherche à l’école Nationale des Mines de Saint-Étienne (ENMSE), est alors conseiller régional de la région Rhône-Alpes (Mouvement écologiste Indépendant), après avoir été porte-parole et membre du collège exécutif des Verts en charge du secteur « entreprises ». Il quitte les Verts en 1994 lorsque la nouvelle majorité du parti, sous l’impulsion de Dominique Voynet, l’oriente dans une stratégie d’alliance à gauche. Il suit alors Antoine Waechter, tenant du « ni droite ni gauche », avant de se retirer de la vie politique (Frémion, 2007 : 226). Président de la CFDD de 1996 à 1999, il s’investit, parallèlement à ses activités de recherche au sein de l’ENMSE, au niveau institutionnel, s’affirmant comme un expert reconnu en matière de DD et participant à ce titre à diverses commissions : membre du Conseil scientifique de la DATAR de 1999 à 2002, membre du Conseil National du DD et animateur du groupe « État exemplaire » de 2003 à 2004, membre de la Commission Coppens de préparation de la Charte constitutionnelle de l’environnement en 2002-2003… Il est nommé Délégué Interministériel au DD par décret du Premier Ministre Raffarin du 09/07/2004 et est maintenu dans ses fonctions en 2007.

Dominique Dron : Normalienne (1984), agrégée de sciences naturelles (1985) et ingénieur des Mines (1988), elle a dirigé le développement à l’ADEME de 1992 à 1994. Michel Barnier la charge en 1994 de créer le service de prospective et de stratégie du Ministère de l’Environnement, qu’elle dirige jusqu’en 1999. Elle est rapporteur adjointe de la CFDD de 1996 à 1999. Par la suite, elle préside la MIES (alors placée auprès du Premier Ministre) de 2002 à 2004, poste dont elle démissionne alors devant le manque de moyens affectés et la décision de la rattacher à la Délégation au DD du Ministère de l’écologie et du DD. Elle retourne alors enseigner à l’école des Mines de Paris. En juillet 2007, le Ministre d’État Borloo en charge de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables, la nomme « conseiller spécial pour l’organisation et le suivi du Grenelle de l’environnement ».

  • 16 Ces premières assises nationales du DD ont été ouvertes par Corinne Lepage et par le Ministre de l’ (...)

10Le grand chantier mené par la nouvelle CFDD en 1996 concerne la préparation de la Stratégie Nationale de développement durable (SNDD), conformément aux recommandations du Sommet de Rio, que la ministre Lepage entend relancer. Alors que Corinne Lepage sollicite les conseils régionaux pour organiser, pendant l’année, des assises régionales du DD, la CFDD s’attelle à préparer une « contribution au débat national » pour une SNDD. Cette contribution, rendue publique en novembre 2006 puis présentée à l’occasion des premières assises nationales du DD organisées les16 et 17 décembre 2006 à l’UNESCO 16, se présente sous la forme d’un volumineux rapport intitulé « éléments de bilan », essentiellement rédigé par le bureau de la CFDD : Christian Brodhag, Bettina Laville, Dominique Dron (qui en est la rédactrice principale) et Jacqueline Denis-Lempereur, d’un document d’orientation plus synthétique « Priorités pour l’action », et d’un document de 35 propositions, organisées en huit thèmes :

  • Impliquer les pouvoirs publics (introduction des enjeux du DD dans la réforme fiscale ; comptabilité DD pour tous les projets publics ;…) ;

  • L’être humain au cœur de la décision publique (développement des Agendas 21 locaux…) ;

  • Transparence et évaluation (intégration du DD dans les politiques publiques ; évaluation systématique, contradictoire et publiée ; développement d’indicateurs de DD…) ;

  • Citoyenneté et éducation ;

  • Mobiliser les acteurs économiques (développement d’une approche contractuelle avec les entreprises pour intégrer le DD dans les stratégies d’entreprises…) ;

  • Renforcer le rôle de la société civile ;

  • Aménager le territoires (développement urbain durable ; agriculture durable ;…) ;

  • Techniques sûres, propres et sobres (programme de maîtrise des énergies, en particulier dans les secteurs des transports et de l’habitat ; création d’un fonds « énergies pour le DD » pour développer de nouvelles sources et technologies pour les énergies renouvelables…).

11Ces contributions de la CFDD rejoignent celles des ministères, du réseau des délégués « environnement » des organismes publics de recherche, et les synthèses des assises thématiques et des assises régionales organisées pendant l’année 2006 pour servir la production de la SNDD par le cabinet de Corinne Lepage, qui sera validée en Conseil Interministériel de l’environnement le 15 février 1997 pour être présentée à la 19e session extraordinaire de l’Assemblée Générale des Nations Unies de juin 1997 à New York (Sommet « Rio + 5 »).

  • 17 Entretien avec B. Laville le 31/08/2006. Cf. également Laville, op. cit., p. 55.

12Cette période de travail intensif de la jeune CFDD ne se déroule cependant pas sans heurts entre le bureau de la CFDD qui a été le principal artisan de cet effort, et le vice-président de la CFDD et membre du cabinet de Corinne Lepage qui selon Bettina Laville « réécrivait dans notre dos le rapport17 », ce qui conduira cette dernière à démissionner de son mandat de rapporteur général en janvier 1997 : « On avait fait un rapport, ce rapport a été jugé comme trop radical, donc après il y eut un autre rapport – et là Brodhag s’est très mal débrouillé – qui a été le rapport du cabinet, puis après les arbitrages de Matignon, les propositions du gouvernement. Il y avait un tel écart, que moi, je ne voulais pas être mêlée à ça ! » Cette première SNDD, progressivement édulcorée au cours du processus interministériel, sera bien présentée à la Commission du DD des Nations Unies, mais sera par la suite « oubliée », délaissée par le nouveau gouvernement après l’alternance de 1997.

  • 18 Entretien avec D. Dron, le 31/08/2006.

13Malgré ce dynamisme et ce mandat qui permettent au président de la CFDD d’aller intervenir à l’international au nom de la France devant la Commission DD des Nations Unies, le positionnement institutionnel de la CFDD ne lui permet pas d’avoir une forte visibilité au sein de l’administration, et ses travaux font peu référence pour les différents ministères sectoriels. Comme le souligne Dominique Dron, « en France le rattachement administratif est une composante essentielle de l’influence. Un commission DD qui est un satellite du Ministère de l’Environnement, c’est très différent d’une commission qui est un satellite de Matignon.18 » Or, ce positionnement est aussi problématique d’un autre point de vue. En effet, « l’objectif de la Commission, et c’est bien l’objectif donné par la Commission des Nations Unies au départ, c’est bien de JUGER ce qui se passe, d’évaluer un peu dans le sens de donner un jugement […]. Mais on ne peut pas demander à une commission chargée de vérifier comment les choses s’appliquent, d’être toujours contente avec les manières dont ça s’applique, y compris les politiques environnementales, donc il y a toujours eu un hiatus entre le fait d’avoir à juger d’un certain nombre de politiques – dont les politiques menées par le Ministère de l’Environnement – et le fait d’être hébergé par le ce même Ministère. Donc ça ne s’est pas souvent bien passé, en particulier après l’alternance [de 1997] ».

  • 19 Entretien avec C. Brodhag, le 25/07/2006.

14La rupture dans le « political stream », pour reprendre le cadre d’analyse de John W. Kingdon (1984), que constitue la dissolution inattendue de l’Assemblée Nationale de 1997 et la victoire de la « gauche plurielle », va avoir un impact important sur le processus d’institutionnalisation du DD au niveau de l’État. Si le Premier Ministre Lionel Jospin se montre peu intéressé par la notion et ses implications pour l’action publique, le nouvelle Ministre en charge de l’environnement, Dominique Voynet, qui fut candidate pour les Verts aux élections présidentielles de 1995, porte un intérêt restreint aux initiatives portées par son prédécesseur en matière de DD. Par ailleurs, elle retrouve à la présidence de la CFDD un ancien adversaire interne au Verts qui a quitté le mouvement suite à l’orientation stratégique du parti écologiste vers des alliances exclusives avec les forces de gauche, orientation qu’elle a elle-même portée au sein du parti Vert. De fait, Christian Brodhag confie n’avoir jamais été reçu personnellement par la ministre : « c’est vrai que j’ai eu beaucoup de mal pendant les deux ans où j’étais encore président de la commission et qu’elle était ministre, je n’ai pas pu la rencontrer, et c’est vrai que c’était un peu difficile. Donc, sans commande politique précise, je ne savais pas trop quoi faire19 ». Les groupes de travail mis en place par la CFDD continuent néanmoins de travailler et publient un certain nombre de rapports pendant cette période (Annexe 2). La CFDD réalise également des rapports d’activité annuels, et le dernier, remis en 1998, constitue un recueil d’initiatives et d’actions des acteurs français (associations, entreprises, organismes et laboratoires de recherche) du DD. « Le rapport de la CFDD de 1998, c’était […] essayer de montrer que derrière le DD il y a une force qui marche et qu’y viennent un certain nombre d’acteurs… » À la fin du mandat de trois ans de la CFDD Brodhag, en 1999, Dominique Voynet nomme pour lui succéder le biologiste Jacques Testart.

3. Nouvelle orientation puis disparition de la CFDD (2000-2003)

15La CFDD revoit sa mission : interpellation des gouvernements sous forme d’avis courts, plutôt que par des rapports d’expertise, et organisation de débats sous la forme de « conférences de citoyens ». Onze avis (sur le principe de précaution, les OGM, la brevetabilité du vivant, l’OMC, etc.) ont été émis (voir la liste dans Testart, 2003), et une conférence de citoyens a été organisée en février 2002 sur le thème « Changements climatiques et citoyenneté ». La renommée du nouveau président semble certes un atout, mais sa personnalité et ses engagements, proches de ceux de la ministre, contre le scientisme et ses dérives, ne facilitent pas le positionnement de la CFDD. Sa volonté de piloter des débats publics innovants et de jouer un rôle d’alerte et de « poil à gratter » pour les gouvernements sont perçus comme par trop militants. De fait, il revendique d’avoir évité les contacts avec l’administration pendant sa présidence, afin d’aicher une pleine liberté et autonomie pour la préparation des avis de la commission. Selon son prédécesseur Christian Brodhag, la CFDD serait devenue un électron libre isolé : « ce qui s’est passé, c’est que la commission française de DD n’avait plus du tout le mandat d’aller à l’international ni celui d’élaborer une stratégie nationale. Ils se sont mis dans une posture un peu plus critique et militante, qui plaisait peut-être plus à Voynet, mais qui globalement n’embrayait pas sur les politiques publiques. » (Entretien cité. Cf également Brodhag 2005).

  • 20 J. Testart, « Nous étions devenus génants », tribune publiée dans Politis (05/06/2003).

16De fait, malgré l’intérêt des avis rendus par cette CFDD au cours de son mandat, ceux-ci sont peu repris par les gouvernements Jospin puis Raffarin, que ce soit dans les discours ou dans les actes. Indice emblématique de cette absence de visibilité et d’importance aux yeux du gouvernement de la gauche plurielle, Dominique Voynet elle-même ne la mentionne pas dans son ouvrage-bilan sur son expérience ministérielle (Voynet, 2003). Cette posture distante et critique, indépendante, entraîne la disparition de la CFDD en mai 2003, après la nouvelle alternance de 2002. S’estimant censurés par le nouveau gouvernement et la Secrétaire d’État au DD Tokia Saïfi, Jacques Testart et la majorité des membres de la CFDD démissionnent (Testart, 2003 ; Goxe, 2005). En effet, outre les avis rendus au gouvernement, la CFDD travaille sur des expériences de démocratie participative et technique. Les membres de la CFDD, son président en tête, trouvent dans ces techniques démocratiques un nouveau mode d’interpellation des dirigeants, mais aussi un nouveau moyen pour mener leur mission de diffusion du DD vers les citoyens. « Dans la période récente, nous avons sollicité les moyens nécessaires à l’organisation de deux conférences de citoyens, l’une en 2003 sous le titre : ‘ Énergie : quelles responsabilités pour un monde habitable ?’, et l’autre en 2004 sur les aides à l’agriculture. Ce dernier projet innovait dans la recherche de procédures d’élargissement de la démocratie puisqu’il s’agissait, pour la première fois au monde, d’impulser trois conférences simultanées sur un même sujet dans des pays fort différents : un pays du Nord (la France), un pays de l’Est (la Pologne) et un pays d’Afrique sub-saharienne (le Mali) […] »20. Mais le nouveau Secrétariat d’état au DD ne souhaite pas que la CFDD aille dans ce sens et la sollicite plutôt sur des problématiques purement environnementales (notamment sur la question de la réintroduction du loup et de l’ours, véritable « marronnier » de la communication du ministère), tout en supprimant la dotation « communication » du budget de la CFDD, entraînant la démission de Jacques Testart et de la majorité des membres de la commission, qui s’estiment « censurés » et « bâillonnés ».

Jacques Testart : Agronome et biologiste de formation, docteur ès sciences, directeur de recherche à l’INSERM (Institut national de la santé et de la recherche médicale), il travaille depuis la in des années 1970 sur la procréation naturelle et artificielle dans l’espèce humaine. Auteur avec son équipe biomédicale, des premiers succès en France de fécondation in vitro humaine (1982), de congélation de l’embryon humain (1986), entre autres avancées scientifiques et médicales, il est le père scientifique du premier « bébé éprouvette » français.
Scientifique engagé contre ce qu’il considère comme des dérives scientistes et technophiles, il milite pour une science contenue dans les limites de la dignité humaine et de la démocratie, notamment en présidant la fondation « Sciences citoyennes » créée en 2002, et en s’intéressant de près aux procédures de type « conférences de citoyens » pour les choix scientifiques et techniques (il en organise une avec la CFDD en collaboration avec la Cité des Sciences et de l’Industrie sur le thème « Changements climatiques et citoyenneté » de décembre 2001 à février 2002). Membre du Haut Conseil pour les Droits des Générations Futures (1993-1995), Président de la CFDD de 2000 à 2003 (dont il démissionne avec la majorité des membres le 27/06/2003), il rejoint également puis préside l’association Inf’OGM (créée en 1999), et est membre du Conseil scientifique de l’association alter-mondialiste ATTAC. Il soutient en 2007 la candidature de José Bové aux élections présidentielles.

17Le désintérêt du gouvernement Raffarin pour cette structure indépendante, déjà marqué par l’absence de renouvellement officiel du mandat de trois ans, arrivé à échéance en juillet 2002, trouve avec cette démission une issue pour faire disparaître cette institution, dix ans après sa naissance. Il est vrai que le contexte institutionnel a bien changé, et que la notion de DD s’est largement popularisée, y compris dans les sphères politico-administratives française. Notamment, le Comité français pour la préparation du Somment mondial sur le DD, installé (tardivement) par le Premier Ministre Lionel Jospin sous la Présidence de Michel Mousel, et réunissant acteurs associatifs, entreprises, syndicats, collectivités territoriales, a séduit par son fonctionnement et a servi de modèle pour un « conseil national du DD » (CNDD). Cette nouvelle institution, rassemblant 90 membres issus de la « société civile » (entreprises, syndicats, associations, collectivités locales et personnalités), a été installée par le Premier Ministre Raffarin en janvier 2003, sur un schéma proche du décret de création de la CFDD de 1993, selon une « boucle étrange » fermant la parenthèse de la CFDD pour explorer la voie initiale qui avait été dédaignée en 1994… La coexistence des deux structures donnait une fâcheuse impression de doublon ; ipso facto, aucune nouvelle CFDD ne succède à la démissionnaire.

  • 21 « Les petits libres » des éditions Mille et une nuits. La quatrième de couverture accuse le MEDD de (...)

18Quel que fût son positionnement et sa configuration et malgré sa vocation initiale de diffusion du DD dans la société française, la Commission Française du DD, premier effort politico-administratif français d’institutionnalisation du DD, n’eût qu’une faible visibilité et qu’une audience confidentielle, tant au sein de l’administration que pour le grand public. L’ensemble de ses rapports, produits entre 1995 et 1998, ont été engloutis dans les productions administratives sans lendemain (et sont relativement difficiles à retrouver aujourd’hui) ; quant aux avis de la Commission Testart, ils ont disparu du site internet du MEDD peu de temps après sa démission, avant qu’ils ne soient édités au sein d’une collection militante21.

19La chronique de la trajectoire de cette première structure institutionnelle française traitant du DD est, à bien des égards, assez édifiante. Institution incertaine, tardive, toujours en sursis et ballottée d’une administration de rattachement à l’autre, elle semble avoir été d’un intérêt exclusif pour certains acteurs de l’environnement qui ont tenté de capitaliser l’impact médiatique et politique potentiel de sa création (les ministres Michel Barnier et Corinne Lepage), avant de constater le désintérêt des médias, de Matignon, comme l’absence d’autorité suffisante des productions de la CFDD aux yeux de leurs collègues du gouvernement. Malgré la qualité des travaux produits, souvent les premières synthèses de cette nature en langue française pour certaines thématiques explorées à la fin des années 1990, ils n’ont pas réussi à survivre au milieu des centaines de rapports administratifs produits chaque année, sinon dans les références de quelques acteurs isolés travaillant plus spécifiquement sur la problématique du DD.

  • 22 On pense au rapport de la commission Attali « pour la libération de la croissance Française », qui (...)

20Verba volant, scripta manent, dit l’adage, mais rien n’est moins sûr dans les bureaucraties modernes, véritables usines à écrits… à l’heure où les rapports sur les suites du « Grenelle de l’environnement » s’accumulent face aux rapports contradictoires de commissions thématiques22, l’expérience de la CFDD incite à la prudence sur les retombées concrètes et opérationnelles de cette initiative sur-médiatisée qui ambitionnait de marquer une « rupture écologique » dans l’action publique française.

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Testart J. (dir.), 2003, Réflexions pour un monde vivable. Propositions de la Commission Française de Développement Durable (2000 – 2003), Paris, Mille et une nuits.

Voynet D., 2003, Voix Off, Paris, Stock.

Note

1 Le présent chapitre est rédigé en février 2008. Le « lego » administratif actuel doit évoluer dans les mois à venir par l’organisation administrative en cours du MEDAD, et les décisions dans le domaine de la « gouvernance écologique » attendues dans les suites du « Grenelle de l’environnement de 2007. Autant de décisions organisationnelles qui appelleront des analyses approfondies de leur impact sur le fonctionnement « au concret » des administrations en charge du DD.

2 Allocution du Porte-parole du gouvernement J.-F. Copé à l’issue du 2nd séminaire gouvernemental sur le DD du 23/03/2005.

3 Celui-ci déclare, lors de l’installation de la nouvelle session du Conseil National du DD le 07/03/2005 : « Vous étiez un laboratoire, vous devenez une Assemblée. Quant à nous, nous étions en recherche, nous sommes maintenant en devoir. »

4 Par exemple dans le bilan de l’action ministérielle de Ségolène Royal : Une année d’actions pour la planète, 1993, p. 2.

5 Décret N° 93-744 du 29/03/1993 portant création de la commission du DD, J.O., 30/03/1993, p. 5610.

6 54 membres nommés pour 3 ans représentant : 9 administrations (Affaires étrangères, économie et finances, environnement, équipement, logement et Transports, industrie, agriculture, recherche, coopération, Plan) ; 4 associations de protection de la nature et de l’environnement, 2 associations de développement, et 2 associations humanitaires ; 6 collectivités locales ; 10 représentants du monde économique ; 8 représentants syndicaux ; 12 personnalités qualifiées ; le Président de la Mission Interministérielle sur l’Effet de Serre (MIES).

7 Le décret du 29/03/1993 est modifié par le décret n° 94-65 du 21/01/1994 (J.O. du 23/01/1994, p. 1259).

8 Sources : comptes rendus du Secrétariat général du gouvernement des réunions interministérielles du 11/08 et du 25/10/1993, sous la présidence du conseiller technique à l’environnement du cabinet du Premier Ministre (Archives de Mme Pappalardo, Directrice du cabinet de M. Barnier, Centre des Archives contemporaines de Fontainebleau, cote 19960129 – article 23).

9 Projet de mandat de la commission française de l’environnement et du DD placée auprès du Plan, daté du 19/02/1993. Source : archives citées.

10 Son premier président est l’industriel Bernard Esambert (X-Mines, industriel et ancien chargé de mission pour les affaires industrielles au cabinet du Président Pompidou, il dirigeait jusqu’alors la Compagnie financière Edmond de Rothschild), malgré les inquiétudes du cabinet du Ministre de l’Environnement quant au temps qu’il pourra consacrer à ce mandat (il vient d’être nommé PDG de Bolloré Technologies). Ces inquiétudes sont confirmées 6 mois plus tard en septembre 1994, M. Esambert annonçant à Michel Barnier son intention de démissionner du fait de ses contraintes professionnelles, puisqu’il vient d’accepter la Présidence de l’Institut Pasteur (la démission sera effective en janvier 1995). [Sources : archives citées]. Il ne reste de cette commission qu’un rapport d’une trentaine de pages rédigé par B. Esambert (seul) (1995). Lui succède un autre industriel, Jean-Pierre Souviron (X-Mines, ancien Directeur Général au Ministère de l’Industrie).

11 La Ministre présente une communication lors du Conseil des ministres du 18/10/1995, y affirmant la vocation du Ministère de l’Environnement dans la mise en œuvre de cette thématique (en assumant un rôle de coordination intersectorielle).

12 Le Commandant Cousteau ayant démissionné un mois plus tôt, le décret instituant le Conseil pour les droits des générations futures est par la même occasion abrogé.

13 Polytechnicien et ingénieur du corps des Mines, il est conseiller technique au cabinet de la Ministre de l’environnement après avoir été chef du service de l’énergie et des activités tertiaires au Commissariat Général du Plan et membre à ce titre de la commission « Environnement » au sein du CGP.

14 Précédemment affectée au budget du Commissariat Général du Plan, la dotation de 670 000 F au titre du fonctionnement de la CFDD est transférée, pour 1997, au budget de l’Environnement.

15 Sur le principe de précaution, sur « l’eau et le DD », sur « l’emploi et le DD », sur « les approches économiques du DD »…

16 Ces premières assises nationales du DD ont été ouvertes par Corinne Lepage et par le Ministre de l’Industrie, de la Poste et des télécommunications Franck Borotra, et conclues par Corinne Lepage et le Premier Ministre Alain Juppé.

17 Entretien avec B. Laville le 31/08/2006. Cf. également Laville, op. cit., p. 55.

18 Entretien avec D. Dron, le 31/08/2006.

19 Entretien avec C. Brodhag, le 25/07/2006.

20 J. Testart, « Nous étions devenus génants », tribune publiée dans Politis (05/06/2003).

21 « Les petits libres » des éditions Mille et une nuits. La quatrième de couverture accuse le MEDD de censure.

22 On pense au rapport de la commission Attali « pour la libération de la croissance Française », qui entre autres mesures « grenello-incompatibles » (selon la terminologie utilisée par le groupement d’associations écologistes « Alliance pour la planète ») propose la suppression du principe de précaution ; ou encore au rapport de Jean Syrota (Conseil d’Analyse Stratégique) sur « les perspectives énergétiques de la France à l’horizon 2050 », qui affirme l’inaccessibilité de l’objectif de réduction d’un facteur 4 des émissions de gaz à effet de serre de la France à l’horizon 2050, objectif annoncé en février 2003 par le Premier Ministre Jean-Pierre Raffarin, inscrit dans « le Plan Climat » de juillet 2004 et dans la loi d’orientation énergétique adoptée en 2005.

Autore

Doctorant en Science Politique au Centre d’Études et de Recherches Administratives Politiques et Sociales (CERAPS) – Université de Lille 2 ; il est membre du réseau « Développement durable et territoires fragiles » – MESHS, Lille ; il est Secrétaire de rédaction de la revue Développement Durable et Territoires (developpementdurable.revues.org).

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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