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Appropriations du développement durable

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Bruno Villalba

Partie 1. Cadres normatifs et techniques de diffusions du développement durable.

L’émergence du développement durable comme paradigme et sa traduction juridique sur la scène internationale

Sandrine Maljean-Dubois

Texte intégral

1Dans le cadre d’un programme de recherche très localisé portant sur l’apprentissage, l’appropriation et l’application du développement durable par les acteurs locaux, il apparaît malgré tout justifié de s’intéresser à la scène internationale. Le droit international a en effet largement participé à la popularisation de la notion de développement durable et à sa diffusion, et finalement à son émergence sur la scène internationale comme « paradigme ». Après une certaine maturation, ce concept a fini par recueillir une large adhésion à l’échelle internationale, et ce d’autant plus aisément que son contenu peut susciter des interprétations variables. Indéterminé, le concept n’en est que plus consensuel. L’analyse des grandes conférences onusiennes et de leurs résultats, c’est-à-dire d’analyser du discours qu’elles ont produit, témoigne de sa reconnaissance progressive. Trois d’entre elles, en particulier, marquent bien, de 1972 à 2002, les étapes de l’émergence de ce nouveau paradigme.

  • 1 Résolution A/RES/55/199, 20 décembre 2000, Examen décennal des progrès accomplis dans la mise en œu (...)

2La première d’entre elles, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement, qui se tient à Stockholm en 1972, consacre la mise sur agenda international de ces questions ; une déclaration de principes et un Plan d’action y sont adoptés (Kiss, Sicault, 1972 : 603). La deuxième, qui se tient à Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992 et prend le nom de Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED), dite aussi Sommet de la Terre, marque une étape dans la perception des enjeux environnementaux (Doumbé-Bille, Kiss, 1992 : 823-843). La Convention sur la diversité biologique et la Convention-cadre sur le changement climatique y sont adoptées ainsi que, notamment, un programme d’action pour le XXIe siècle, Action 21, et deux déclarations l’une générale (la « Déclaration de Rio »), l’autre sur les forêts. En décembre 2000, l’Assemblée générale « profondément préoccupée de constater que […] l’environnement et la base de ressources naturelles qui soutiennent la vie sur la planète continuent à se dégrader à un rythme alarmant », décide en effet de convoquer une réunion « au sommet » consacrée à l’examen décennal des progrès réalisés depuis la CNUED. Le mandat est double. Il s’agit de procéder à l’examen des progrès et « redonner vigueur à l’engagement mondial en faveur du développement durable », mais aussi de « recenser les réalisations et les domaines où des efforts supplémentaires sont nécessaires »1.

  • 2 Le SMDD a réuni plus de 21 300 personnes (9 000 délégués, dont une centaine de chefs d’État et de g (...)

3Après des négociations préparatoires difficiles, suscitant de nombreux conflits et blocages, marquées par des tentatives de revenir sur les « acquis » de Rio, cet examen s’est tenu à Johannesburg, en Afrique du Sud, du 26 août au 4 septembre 2002. Le Sommet mondial pour le développement durable (SMDD) a recueilli une très large audience2.

4Le sujet appelle une analyse en trois temps. Premièrement, quand et dans quelles conditions le concept pénètre-t-il dans le droit international (1) ? Deuxièmement, quel en est le contenu (2) ? Troisièmement, quelle en est la portée aujourd’hui (3) ?

1. La pénétration du concept de développement durable dans le droit international

5Les grandes déclarations internationales, dont chaque mot est soigneusement pesé, reflètent l’évolution des conceptions. Leur négociation participe à la définition de « référentiels communs » (Jobert, Muller, 1987 ; Faure et al., 1995) à l’échelle internationale. C’est d’ailleurs un objectif clairement aiché : en 1972, la Déclaration de Stockholm reconnaît la nécessité de coopérer sur le plan international pour résoudre les problèmes environnementaux et pour cela de s’entendre sur des principes d’action communs : « Ayant examiné la nécessité d’adopter une conception commune et des principes communs qui inspireront et guideront les efforts des peuples du monde en vue de préserver et d’améliorer l’environnement » (nous soulignons). À Rio, il s’agit bien de définir des principes parce que « la Terre, foyer de l’humanité, constitue un tout marqué par l’interdépendance ». À Johannesburg, en 2002, les États précisent que les grandes conférences cherchent à définir une « une vision d’ensemble pour l’avenir de l’humanité » (Déclaration de Johhanesburg, § 9. Nous soulignons). Comme le formule le Rapport Brundtland, « Les interprétations pourront varier d’un pays à l’autre, mais elles devront comporter certains éléments communs et s’accorder sur la notion fondamentale de développement soutenable et sur un cadre stratégique permettant d’y parvenir » (CMED, 1989, p. 51. Nous soulignons). Il est donc particulièrement intéressant de revenir sur le contenu de ce discours international lui-même, aux « mots » du droit international. Quelle évolution reflètent les contenus des déclarations précitées ?

1.1. La Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement (1972)

  • 3 Déclaration du 16 juin 1972, UN. Doc. A/Conf.48/14/rev.1 (UN Pub. E 73, IIA. 14) (1973).
  • 4 Notons qu’en 1968 la Conférence biosphère de l’UNESCO avance déjà l’idée d’un développement écologi (...)

6La Déclaration de Stockholm porte sur l’environnement3. En 1972, on ne parle pas encore de développement durable4. Mais si protection de l’environnement et développement économique sont jusqu’alors plutôt conçus comme antithétiques, la Déclaration marque une certaine rupture. Plusieurs de ses dispositions reflètent une conception intégrée de ces questions, et notamment les alinéas 4 et 6 du préambule, et les principes 4, 8 et 13. Le principe 4 est particulièrement illustratif : « La conservation de la nature, et notamment de la flore et de la faune sauvages, doit donc tenir une place importante dans la planification pour le développement économique ».

7La durabilité et le long terme sont également pris en compte, à travers les générations futures. Ainsi, selon le principe 1 : « L’homme […] a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures » (nous soulignons). De même, selon le principe 2 : « Les ressources naturelles du globe, y compris l’air, l’eau, la terre, la flore et la faune, et particulièrement les échantillons représentatifs des écosystèmes naturels, doivent être préservés dans l’intérêt des générations présentes et à venir par une planification ou une gestion attentive selon que de besoin » (nous soulignons).

8C’est le temps de l’écodéveloppement, créé par Ignacy Sachs. Mais en même temps, la méfiance demeure. On pressent que l’intégration sera délicate, comme en témoigne le principe 11 : « Les politiques nationales d’environnement devraient renforcer le potentiel de progrès actuel et futur des pays en voie de développement, et non l’affaiblir ou faire obstacle à l’instauration de meilleures conditions de vie pour tous. Les États et les organisations internationales devraient prendre les mesures voulues pour s’entendre sur les moyens de parer aux conséquences économiques que peut avoir, au niveau national et international, l’application de mesures de protection de l’environnement ».

9Enfin, si la Déclaration prône, sans employer le mot, le développement durable, elle reste très évasive quant à sa concrétisation. De ce point de vue, le principe 18 reflète la foi dans le progrès scientifique et technique pour résoudre, finalement, les problèmes concrets d’articulation entre les politiques environnementales, économiques et sociales : « II convient de recourir à la science et à la technique, dans le cadre de leur contribution au développement économique et social, pour déceler, éviter ou limiter les dangers qui menacent l’environnement et résoudre les problèmes qu’il pose, et d’une manière générale pour le bien de l’humanité ».

1.2. La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement (1992)

  • 5 Soit pour la traduction française Notre avenir à tous en reprenant en tant que telle l’expression, (...)

10L’étape suivante, c’est la Déclaration de Rio, en 1992 ; la Déclaration porte cette fois sur l’environnement et le développement. Entre-temps, la notion de développement durable a « émergé ». Le Rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement, intitulé Our Common Future, a largement contribué à sa diffusion5. Commandé en décembre 1983, par le Secrétaire général de l’ONU J. Perez de Cuellar, le rapport du Premier ministre norvégien, Gro Harlem Brundtland, a reçu les louanges de l’Assemblée générale de l’ONU qui a estimé que, telle que définie dans le rapport, « la notion de développement durable […] devrait devenir le principe directeur fondamental pour les Nations Unies, les gouvernements ainsi que les institutions, organisations et entreprises privées » (Résolution 42/187, 11 décembre 1987. Nous soulignons).

11Dès lors, le développement durable devient un mot d’ordre à Rio, une véritable « formule magique » (Corcelle, p. 109). La Déclaration de Rio elle-même contient douze occurrences de l’expression, affirmée dès le principe 1er. Alors que Stockholm reflétait encore une certaine méfiance, l’articulation environnement-développement-social est ici affirmée beaucoup plus clairement. Le principe 4 relie environnement et développement : « Pour parvenir à un développement durable, la protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considérée isolément ». Le principe 5 introduit le pilier social : « Tous les États et tous les peuples doivent coopérer à la tâche essentielle de l’élimination de la pauvreté, qui constitue une condition indispensable du développement durable, afin de réduire les différences de niveaux de vie et de mieux répondre aux besoins de la majorité des peuples du monde ».

12Par ailleurs, la foi dans le progrès scientifique et technique marque une certaine régression, comme en témoigne l’introduction du principe de précaution (principe 15). Enfin, des principes ont été définis pour concrétiser le développement durable.

1.3. La Déclaration de Johannesburg sur le développement durable (2002)

13Le Sommet de Johannesburg ne se veut pas réellement novateur, mais est plutôt destiné à fournir un cadre d’action pour la mise en œuvre des engagements pris à Rio, qu’il confirme et prolonge. Il s’agit bien de faire « fond » sur les progrès accomplis depuis 1992 et faciliter la réalisation des objectifs restants, et à cette in de prendre des « mesures concrètes à tous les niveaux » et « accroître la coopération internationale en tenant compte des principes de Rio », voire de « redoubler d’efforts » (Plan d’application, § 81). Par-delà Rio, le Plan se réfère d’ailleurs aux « objectifs convenus sur le plan international en matière de développement », tels qu’ils figurent notamment dans « la Déclaration du Millénaire, dans les textes issus des grandes conférences des Nations Unies tenues depuis 1992 et les accords internationaux conclus au cours de la même période » (Plan d’application, § 1). Cet ensemble, comprenant aussi bien des « principes » à suivre que des « objectifs » à remplir, forme en quelque sorte désormais le « fonds commun » du développement durable tel qu’il est conceptualisé par la communauté internationale.

14Dans la Déclaration adoptée à l’issue du Sommet, Déclaration sur le développement durable, on trouve vingt occurrences de l’expression développement durable. Ce dernier est qualifié d’« objectif commun » (§ 16). Sa définition est rappelée, et notamment la nécessaire articulation entre « le développement économique, le développement social et la protection de l’environnement, piliers interdépendants et complémentaires du développement durable » (§ 5). Enfin, le développement durable fait l’objet d’un engagement solennel : « Depuis le continent africain, berceau de l’humanité, nous nous engageons solennellement devant les populations de la planète et les générations qui hériteront de cette terre à faire en sorte que le développement durable que nous appelons de nos vœux devienne une réalité » (§ 34).

1.4. La diffusion du développement durable dans le droit international

  • 6 Cf. Action 21, chapitre 8, point 8-20 ; Rapport du Secrétaire général, 21 janvier 1997, p. 3.

15L’expression « droit international du développement durable » est employée couramment. Elle figure aussi bien dans des articles de doctrine que dans des documents officiels tels qu’Action 21 ou les rapports du Secrétaire général6. Une telle formulation pourrait laisser penser qu’une nouvelle branche du droit international s’articule autour de cet objet. Sans vouloir entrer dans un débat théorique, il semble que cette expression marque, plus modestement, la forte contagion exercée par le concept de développement durable sur l’ordre juridique international, non pas tellement sur le plan formel, mais davantage sur le contenu des normes. Le concept de développement durable a ainsi diffusé dans plusieurs chapitres du droit international.

  • 7 L’expression droit international de l’environnement ne figure pas dans la Déclaration de Rio. Son p (...)

16Au premier rang d’entre eux, bien entendu, figure le droit international de l’environnement. Il y a même eu à Rio plusieurs tentatives pour dissoudre le droit international de l’environnement dans un droit international du développement durable. Bien que les textes adoptés en portent les stigmates7, il est clair que le droit international de l’environnement a survécu à sa rencontre avec le développement durable. Cela est d’ailleurs plutôt positif dans la mesure où une telle absorption n’était pas sans risque pour le droit international de l’environnement qui aurait pu souffrir d’une confusion avec le droit international du développement, corps de règles plus controversé (Doumbé-Billé, 1998 : 246). Le droit international de l’environnement a tout de même été profondément affecté. Son contenu en a été réorienté, tout au moins partiellement, tandis que sa légitimité en sortait quelque peu renforcée. Les instruments adoptés à Rio reflètent cette nouvelle perspective. Mais l’influence se fait également sentir sur les instruments adoptés avant 1992, dont le contenu ou l’application ont été très souvent réadaptés.

17Le concept de développement durable a également diffusé sur le droit des relations économiques internationales et, en particulier, sur l’un de ses plus jeunes et plus controversés chapitres, le droit international du développement. En effet, dans le même temps que la Conférence de Rio renouvelait la problématique nord/sud, le concept de développement durable donnait un second souffle à cette discipline. Certains de ses mots d’ordre, tels que « équité », « solidarité », « coopération », ou encore certaines de ses techniques originales, comme la dualité des normes, sont ressuscités à cette occasion. Le droit international du développement y gagne également une remise en perspective. Son objet n’est plus seulement le développement économique, mais aussi un développement durable, humain, social… Sans que soit clairement établie une hiérarchie entre ces différents qualificatifs et, en particulier, sans que l’on sache très bien ce qui tient, dans cette énumération inflationniste, de l’objectif ou des moyens.

  • 8 OMC, États-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et produits à base de crevette (...)

18On peut évoquer encore le droit international du commerce. Le préambule des Accords de Marrakech qui créent l’OMC dénote en effet une approche relativement équilibrée des questions de commerce, d’environnement et de développement en se référant « à l’objectif de développement durable ». L’Organe d’appel de l’OMC a donné plein effet à cette disposition lorsqu’il a considéré que parce que ce préambule « dénote les intentions des négociateurs de l’Accord sur l’OMC, il doit, selon nous éclairer, ordonner et nuancer notre interprétation des accords annexés à l’Accord sur l’OMC, le GATT de 1994 en l’espèce. Nous avons déjà fait observer qu’il convenait de lire l’article XX g) du GATT de 1994 à la lumière dudit préambule ». De fait, dans l’affaire des Crevettes, amené à interpréter la notion de « ressources naturelles épuisables » au sens du GATT de 1947 (art. XX), il va considérer, en application du principe de développement durable, que cette expression, qui à l’origine visait clairement les seules ressources minérales, peut être interprétée comme couvrant aussi les ressources biologiques, en l’espèce les tortues marines8.

19Un dernier chapitre du droit international mérite d’être évoqué, celui des droits de l’homme. Il a toutefois été bien moins affecté. On peut certes le regretter, mais le droit international du développement durable reste un droit des États, un droit des peuples et non un droit de l’homme. La Déclaration de Rio marque même un recul de ce point de vue par rapport à celle de Stockholm (comme l’indique les principes 1 respectifs des deux déclarations). L’accent mis en 1992 sur les principes de participation et d’information des citoyens représente toutefois des progrès sensibles sur le plan procédural.

20Quoi qu’il en soit, le droit international du développement durable ne constitue pas une branche nouvelle du droit international, mais une sorte de regroupement au deuxième degré. Répondant à une logique de diffusion plus que de différenciation, le droit international du développement durable est un droit « carrefour ». S’y rattache tout un ensemble d’instruments – adoptés à Rio ou depuis lors et même avant – dans la mesure où ils ont pour objet de participer à la réalisation du développement durable. Ce droit syncrétique s’articule et se structure autour de quelques principes fondamentaux. Ces derniers sonnent d’abord comme des mots d’ordre ou des slogans, et possèdent à ce titre une forte charge politique. Mais cela ne leur enlève pas pour autant toute portée juridique.

2. Le contenu du concept de développement durable dans le droit international

21Selon le Rapport Brundtland, « le développement soutenable est un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Deux concepts sont inhérents à cette notion :

  • le concept de « besoins », et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d’accorder la plus grande priorité, et

  • l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation sociale imposent sur la capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir. Ainsi, les objectifs du développement économique et social sont définis en fonction de la durée, et ce dans tous les pays – développés ou en développement, à économie de marché ou à économie planifiée » (Rapport précité, p. 51).

22Mais en dépit des efforts des membres de la Commission Brundtland, la notion reste mystérieuse, ou tout au moins à « géométrie variable » et polysémique. Pour Pierre Lascoumes, « le type de développement qui doit prévaloir dans les prochaines décennies demeure […] un problème à résoudre », tant le contenu de la notion « reste à construire » (Lascoumes, 2005 : 95). Dès lors, il est important d’analyser sa concrétisation par le droit international : quels principes d’action ce dernier promeut-il pour concrétiser le développement durable ? À l’examen des 27 principes posés par la Déclaration de Rio, on constate que la structuration du droit international du développement durable va se réaliser autour de quelques principes phares. Six principes, principalement, déclinent le développement durable à l’échelle internationale : coopération, intégration, droit de l’homme à un environnement sain, équité, participation et enfin pollueur-payeur.

2.1. Le principe de coopération

  • 9 Ainsi, la Charte de l’ONU dispose dans son article 74 que « Les membres de l’Organisation reconnais (...)

23Le principe de coopération est proclamé à de nombreuses reprises dans la Déclaration. Par définition, c’est un principe général du droit international (sans coopération, pas de droit international !)9, qui sous-tendait déjà l’ensemble du droit international de l’environnement, et figure au cœur du droit international du développement durable. Mais il trouve particulièrement à s’appliquer dans le domaine de l’environnement. Cela est d’autant plus vrai que, à Stockholm, comme à Rio, la souveraineté de l’État sur ses ressources naturelles a été réaffirmée de façon véhémente par les pays en développement, les conduisant à rejeter des formules – telles que celle de patrimoine commun de l’humanité – qui étaient paradoxalement au cœur de leurs revendications dans d’autres domaines comme celui du droit de la mer. Qui dit souveraineté dit liberté totale ? Non, car un balancement a été établi avec l’obligation de ne pas causer de dommages à l’environnement des autres États, obligation « de bon voisinage ». Cette balance droit/devoir ressort très nettement du « principe 21 », ainsi dénommé car il était le vingt-et-unième principe de la Déclaration de Stockholm, repris au principe 2 de celle de Rio : « Conformément à la Charte des Nations Unies et aux principes du droit international, les États ont le droit souverain d’exploiter leurs propres ressources selon leur politique d’environnement et de développement, et ils ont le devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommages à l’environnement dans d’autres États ou dans des zones ne relevant d’aucune juridiction nationale ».

  • 10 Cf. son avis consultatif du 8 juillet 1996 sur la Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nuclé (...)

24La Cour internationale de Justice a récemment confirmé, à deux occasions, le caractère coutumier10 (donc obligatoire) de ce principe qui se traduit par une obligation de coopération. La Déclaration de Rio s’y réfère à de nombreuses reprises, avec des formulations tantôt générales, tantôt sectorielles, tantôt contraignantes (« doivent »), tantôt non contraignantes (« devraient »). Les principes 7, 12, 18, 19, 26 et 27 sont riches d’enseignements de ce point de vue. Le principe 7 est le plus général : « Les États doivent coopérer dans un esprit de partenariat mondial en vue de conserver, de protéger et de rétablir la santé et l’intégrité de l’écosystème terrestre. […] ».

25Le principe de coopération tient logiquement une place très importante dans la Déclaration de Rio : sans coopération internationale, pas de développement durable. Bien qu’obligatoire, il n’est pas toujours effectif : qui pourrait sur ce fondement contraindre les États-Unis à ratifier le Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ?

2.2. Le principe d’intégration

26Traduction juridique de la transversalité, le principe d’intégration résume presque à lui seul toute la philosophie à la base du concept de développement durable. Il témoigne pour une grande part de l’originalité et de la singularité de ce dernier. Commandant de s’écarter des approches sectorielles traditionnelles, il rend parfaitement compte du caractère syncrétique et de la nature « carrefour » du concept de développement durable permettant, selon l’expression d’un rapport du Secrétaire général de l’ONU, d’« introduire un élément de cohérence conceptuelle dans les matières compartimentées du droit international » (Rapport du Secrétaire général, 21 janvier 1997, p. 3).

27Déjà affirmé en 1972 dans la Déclaration de Stockholm (principe 13), il figure à présent dans de nombreux textes et instruments. Le principe 4 de la Déclaration de Rio en rend parfaitement compte : « Pour parvenir à un développement durable, la protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considérée isolément », tandis que le chapitre 8 d’Action 21 lui est exclusivement consacré (Voir aussi le principe 8 de la Déclaration de Rio). Mais ce principe figure aussi dans de nombreux traités, parmi lesquels on peut citer la Convention de Rio sur la diversité biologique (articles 6 et 10), ou celle sur les changements climatiques (article 3). Sur le plan européen, le principe a pénétré les actes institutifs des Communautés : intégré par l’Acte unique européen, il figure actuellement à l’article 6 du Traité de Rome modifié : « Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l’article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable ».

28La Cour internationale de Justice a évoqué explicitement le principe d’intégration dans l’affaire récente des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay. Dans son ordonnance en réponse à la demande en indication de mesures conservatoires introduite par l’Argentine, la Cour considère « que la présente affaire met en évidence l’importance d’assurer la protection, sur le plan de l’environnement, des ressources naturelles partagées tout en permettant un développement économique durable ; qu’il convient notamment de garder à l’esprit la dépendance des Parties vis-à-vis de la qualité des eaux du fleuve Uruguay en tant que celui-ci constitue pour elles une source de revenus et de développement économique ; que, dans cette perspective, il doit être tenu compte de la nécessité de garantir la protection continue de l’environnement du fleuve ainsi que le droit au développement économique des États riverains » (Ordonnance du 13 juillet 2006, § 80). La Cour met clairement en balance développement économique et protection de l’environnement. C’est toutefois sur la pointe des pieds : à aucun moment elle ne se réfère expressément à une règle juridique. La formulation employée donne même l’impression qu’elle obéit à une nécessité objective… plutôt qu’à une règle de droit.

  • 11 Iron Rhine Railway, Belgique et Pays-Bas, sentence du 24 mai 2005, § 59.

29Le Tribunal arbitral réuni dans l’affaire du Rhin de fer a été confronté à la question et s’est montré très audacieux. Il a exprimé clairement l’opinion selon laquelle le principe d’intégration des considérations environnementales dans la définition et la mise en œuvre des politiques économiques fait désormais partie du droit international général, comme du droit communautaire11. Pour lui, il en résulte un devoir général de prévention et de minimisation des dommages à l’environnement. Le Tribunal fait même découler la solution du litige en partie de ces principes (Barral, 2006 : 647). Cette jurisprudence est toutefois trop isolée pour qu’on puisse là aussi en tirer des conséquences générales sur le statut coutumier des principes de développement durable et/ou d’intégration.

2.3. Le droit à un environnement sain

30C’est le principe 1 de la Déclaration de Rio : « Les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Ils ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature ». La formulation du droit de l’homme à un environnement sain est peu explicite. Il n’est pas question d’un droit à un environnement sain, mais d’un droit à une « vie saine et productive en harmonie avec la nature »… S’il se développe sur un plan régional (on le retrouve même dans la Charte française de l’environnement), il peine à le faire sur le plan international. Il a d’ailleurs disparu dans la Déclaration de Johannesburg.

2.4. Le principe d’équité

  • 12 Cf. par ex. E. Brown-Weiss, Justice pour les générations futures, Sang de la Terre, UNU Press, UNES (...)

31L’équité, qui figurait, dans les années 70, parmi les principaux mots d’ordre des pays en développement lors de leurs revendications en faveur d’un nouvel ordre économique international, imprègne fortement le droit international du développement durable. De ce point de vue, la distinction établie par la doctrine anglo-saxonne entre équité intragénérationnelle et équité inter-générationnelle paraît utile12.

L’équité intragénérationnelle

32L’équité intragénérationnelle est l’équité ici et maintenant, dans sa dimension géographique, telle qu’elle peut être mise en œuvre au sein d’une même génération. Pour le droit international, il va s’agir, plus précisément, de la promotion de l’équité dans les relations interétatiques. Cette équité joue doublement.

  • 13 Arrêt op. cit. not. §§ 78, 85 et 150, Recueil 1997, pp. 54, 56 et 77.

33D’une part, elle agit comme principe répartiteur des ressources naturelles. Le principe d’une utilisation équitable des ressources naturelles est assez ancien. Prolongeant en quelque sorte le principe 21, il fait désormais clairement partie du corpus juris du droit international (Dupuy, 1997 : p. 881). À l’occasion de l’affaire Gabcikovo-Nagymaros, la Cour en a apporté, si besoin en était, la confirmation13.

34D’autre part, l’équité justifie la mise en œuvre de l’inégalité compensatrice, qui correspond finalement à ce que l’on appelle maintenant la discrimination positive. Appliquée d’abord dans le cadre du droit du développement, celle-ci déroge aux principes traditionnels d’égalité et de réciprocité dans les rapports internationaux. Tout au contraire, elle prend acte d’une situation de fait et des besoins particuliers des pays en développement du point de vue de l’environnement et du développement. Leur situation particulière est traduite juridiquement par deux moyens, une dualité des normes et le principe des « responsabilités communes mais différenciées ».

  • 14 Le principe 23 de la Déclaration de Stockholm prévoit la nécessité de tenir compte dans tous les ca (...)
  • 15 Voir par exemple la convention sur la désertification qui énumère les obligations qui pèsent sur to (...)

35Quant à elle, la technique de la dualité des normes, déjà en germes à Stockholm14, est utilisée dans les conventions issues du processus Rio qu’il s’agisse du changement climatique, de la diversité biologique ou encore de la désertification. Ces instruments prévoient, en fonction des catégories de pays, des obligations différentes dans leur contenu et/ou des calendriers différents pour leur mise en œuvre15. L’équité justifie également que les États n’adoptent pas tous le même niveau de protection dans leur législation. Selon le principe 11 de la Déclaration de Rio, « Les normes appliquées par certains pays peuvent ne pas convenir à d’autres pays, en particulier à des pays en développement, et leur imposer un coût économique et social injustifié ».

36Quant aux « responsabilités communes mais différenciées », il s’agit d’une belle formule, exposée au principe 7 de la Déclaration de Rio (« Les États doivent coopérer dans un esprit de partenariat mondial en vue de conserver, de protéger et de rétablir la santé et l’intégrité de l’écosystème terrestre. Étant donné la diversité des rôles joués dans la dégradation de l’environnement mondial, les États ont des responsabilités communes mais différenciées. Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l’effort international en faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l’environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent ») qui se traduit ou devrait se traduire par une assistance financière accrue des pays du Nord vers les pays du Sud et/ou des transferts de technologie. Les pays en développement exigent un financement compensatoire, destiné à leur permettre de faire face au surcroît de dépenses qu’entraîne le respect de leurs obligations en matière de protection de l’environnement. C’est d’ailleurs dans cet esprit qu’a été restructuré le Fonds pour l’environnement mondial ou que l’on a créé plusieurs fonds ad hoc dans un cadre conventionnel (Boisson de Chazournes, 1998, p. 187 et ss.). Les principes 5, 6, 9 et 11 de la Déclaration de Rio viennent également à l’appui.

L’équité intergénérationnelle

37L’équité intergénérationnelle joue au contraire dans une dimension temporelle. Le droit du développement durable entretient un rapport au temps très particulier : il est en effet source de contraintes au présent, pour un bénéfice qui bien souvent ne se fera sentir que sur le long terme. La notion d’équité entre les générations tente de traduire juridiquement ce rapport. Elle figure déjà dans la Déclaration de Stockholm selon laquelle « L’homme […] a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures » (principe 1), et est répétée dans la Déclaration de Rio (principe 3) : « Le droit au développement doit être réalisé de façon à satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l’environnement des générations présentes et futures ». Si l’on peine encore à concrétiser cette construction théorique généreuse, qui rejoint celles des « droits des générations futures » ou du patrimoine commun de l’humanité, la notion de durabilité reçoit une traduction juridique à travers trois principes.

38Le principe d’un usage rationnel ou durable des ressources naturelles renouvelables est inscrit dans de nombreux instruments conventionnels, telle la convention sur la diversité biologique (article 2), et s’est peu à peu cristallisé en une obligation coutumière de portée générale.

  • 16 Affirmant qu’elle « ne perd pas de vue que, dans le domaine de la protection de l’environnement, la (...)

39Le principe de prévention figure également dans plusieurs conventions internationales. En témoigne, par exemple, l’article 8 de la convention sur la diversité biologique. La Cour internationale de Justice s’y réfère expressément dans son arrêt du 25 septembre 199716. L’étude préalable d’impact sur l’environnement est le moyen privilégié de le mettre en œuvre (Cf. le principe 17 de la Déclaration de Rio). La Déclaration de Rio précise à ce sujet que : « Une étude d’impact sur l’environnement, en tant qu’instrument national, doit être entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d’avoir des effets nocifs importants sur l’environnement et dépendent de la décision d’une autorité nationale compétente » (principe 17).

  • 17 Cf. par exemple alinéa 9 du préambule de la convention sur la diversité biologique, article 3.3 de (...)
  • 18 C’est même devenu la « patate chaude » des juridictions internationales. Voir le rapport rendu par (...)

40Le principe de précaution est un principe de prudence et d’anticipation qui doit permettre de « gérer l’incertitude ». Son insertion dans la déclaration de Rio (principe 15) reflète bien son émergence parmi les principes du droit international : « Pour protéger l’environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement ». Il est d’ailleurs lui aussi énoncé dans plusieurs conventions internationales17. Mais le juge international a refusé jusqu’à présent de reconnaître au principe de précaution une portée coutumière18.

  • 19 Résolution adoptée par l’Assemblée générale, 55/2, Déclaration du Millénaire, 8 septembre 2000.

41Dans les objectifs du Millénaire, c’est l’idée de prudence qui ressort : « Il convient de faire preuve de prudence dans la gestion de toutes les espèces vivantes et de toutes les ressources naturelles, conformément aux préceptes du développement durable. C’est à cette condition que les richesses incommensurables que la nature nous offre pourront être préservées et léguées à nos descendants. Les modes de production et de consommation qui ne sont pas viables à l’heure actuelle doivent être modifiés, dans l’intérêt de notre bien-être futur et dans celui de nos descendants »19.

2.5. Le principe de participation

42Le sommet de Rio a également consacré un principe de « décision participative » selon l’expression de P.-M. Dupuy (1997 : 891). Il s’agit par là de favoriser, au niveau national, la participation du public à la prise de décision, ce qui suppose au préalable que le public soit convenablement informé. La Déclaration de Rio dans son principe 10 va assez loin dans ce sens : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l’environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré ».

  • 20 Cf. notamment l’arrêt Guerra c. Italie, 19 février 1998, commentaire S. Maljean-Dubois, in RGDIP, 1 (...)

43L’accord général recueilli sur son contenu mérite d’être souligné. Même si l’application de ces principes n’est pas encore toujours et partout très effective, ils reçoivent des concrétisations croissantes, en particulier sur le continent européen. Les progrès sont marqués par l’adoption, sous les auspices de la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies, le 25 juin 1998, de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public à la prise de décision et l’accès à la justice dans le domaine de l’environnement, ou encore par les évolutions récentes de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme20.

44Le principe de « décision participative » joue également sur le plan international. Action 21 insiste à ce titre dans son chapitre 27 sur la mise en place d’un « partenariat » avec la société civile, et en particulier sur la nécessité d’associer les ONG. Ces dernières jouent en effet un rôle croissant, même si elles n’ont pas encore révolutionné la théorie des sujets du droit international (Doumbé-Bille, Kiss, 1992, p. 843).

2.6. Le principe du pollueur-payeur

45Il est posé au principe 16 de la Déclaration de Rio : « Les autorités nationales devraient s’efforcer de promouvoir l’internalisation des coûts de protection de l’environnement et l’utilisation d’instruments économiques, en vertu du principe selon lequel c’est le pollueur qui doit, en principe, assumer le coût de la pollution, dans le souci de l’intérêt public et sans fausser le jeu du commerce international et de l’investissement ».

  • 21 Le principe figure actuellement à l’article 174, § 2, du Traité de Rome modifié.
  • 22 Encadrement communautaire des aides d’État pour la protection de l’environnement, 2001/C 37/03, JOC (...)
  • 23 Sentence du 12 mars 2004, Pays-Bas c. France, à propos de la pollution du Rhin par les chlorures, p (...)

46Ce principe figure également dans plusieurs conventions internationales, dont le Protocole sur l’eau et la santé à la Convention de 1992 sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux (Londres, 17 juin 1999) fournit une bonne illustration : « Le principe pollueur-payeur, en vertu duquel les coûts des mesures de prévention, de maîtrise et de réduction de la pollution sont à la charge du pollueur » (art. 5, b), nous soulignons). En déclarant dès 1973 appliquer le principe pollueur-payeur en son sein dans le premier Programme d’action pour l’environnement, la Communauté européenne emboîtait le pas à l’OCDE qui avait défini le principe dans une première recommandation en 1972. Le principe a ensuite été détaillé dans plusieurs textes de droit dérivé. Mais c’est surtout l’Acte Unique européen qui l’a consacré en 1987 ; inséré dans le Traité à l’article 130-R. 2, il acquérait alors force contraignante21. La Commission ne se lasse pas d’affirmer que « La prise en compte à long terme des impératifs environnementaux requiert la vérité des prix et l’internalisation totale des coûts liés à la protection de l’environnement22 ». Cependant, dans une sentence arbitrale récente23, un tribunal international constate que le principe, en droit conventionnel, se « situe à des niveaux d’effectivité variable » et ne « pense pas qu’il fasse partie du droit international général ». En d’autres termes, il lui dénie la qualité de règle coutumière.

3. La portée du concept de développement durable dans le droit international

47Ce principe produit-il de réels effets ?

3.1. Concept ou principe ? Quelle portée sur le plan formel ?

  • 24 § 140 de l’arrêt, affaire relative au Projet Gabcikovo/Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), Recueil 1997, (...)
  • 25 Op. ind. Vice-President Weeramantry, qui s’attache à démontrer qu’il s’agit bien d’un principe fais (...)

48Quel degré de juridicité le développement durable a-t-il atteint dans l’ordre international ? Faut-il y voir un simple concept sans valeur normative ou un véritable principe juridique ? Ce débat a pénétré jusqu’à l’enceinte de la Cour internationale de Justice, puisque la question s’est directement posée à l’occasion de l’affaire du barrage entre la Hongrie et la Slovaquie. Dans son arrêt rendu le 25 septembre 1997, la Cour qualifie simplement, et prudemment, le développement durable de « concept ». Elle « ne perd pas de vue que, dans le domaine de la protection de l’environnement, la vigilance et la prévention s’imposent en raison du caractère souvent irréversible des dommages causés à l’environnement et des limites inhérentes au mécanisme même de réparation de ce type de dommages. Au cours des âges, l’homme n’a cessé d’intervenir dans la nature pour des raisons économiques et autres. Dans le passé, il l’a souvent fait sans tenir compte des effets sur l’environnement. Grâce aux nouvelles perspectives qu’offre la science et à une conscience croissante pour l’humanité - qu’il s’agisse des générations actuelles ou futures -, de nouvelles normes et exigences ont été mises au point, qui ont été énoncées dans un grand nombre d’instruments au cours des deux dernières décennies. Ces normes nouvelles doivent être prises en considération et ces exigences nouvelles convenablement appréciées, non seulement lorsque des États envisagent de nouvelles activités, mais aussi lorsqu’ils poursuivent des activités qu’ils ont engagées dans le passé. Le concept de développement durable traduit bien cette nécessité de concilier développement économique et protection de l’environnement »24. Si la Cour refusait d’y voir un principe juridique25, elle rendait compte de son importance cognitive. De surcroît, elle « oubliait » la dimension sociale du concept.

49Dans la longue opinion individuelle qu’il joint à l’arrêt, le Vice-Président Weeramantry considère quant à lui qu’il est bien plus que cela dans l’ordre juridique international et s’attache à montrer qu’il s’agit en réalité d’un principe faisant partie du droit positif.

50Pour certains auteurs, comme Vaughan Lowe, le principe de développement durable ne serait qu’une « norme interstitielle », un méta principe participant à la mise en cohérence des autres normes, soit un principe qui n’a pas pour destinataires les sujets de droit, mais peut être mobilisé par le juge dans son interprétation des règles primaires (Lowe, 1999, p. 31). Cette thèse réduit toutefois « le développement durable à un outil purement herméneutique à la disposition de l’interprète et conférant à ce dernier une large marge de manœuvre dans l’administration de sa tâche, mais dépourvu d’indépendance normative et ne pouvant dès lors venir encadrer, en tant que tel, le comportement des sujets de droit » (Barral, 2007 : 234).

51On peut penser plutôt que ces principes ont vocation à exister en propre, même si en raison de leur généralité et abstraction leur seuil de normativité ne peut être véritablement atteint que par une concrétisation ultérieure. Cette concrétisation sera le fait du juge, au cours du processus juridictionnel, et en particulier dans la délicate balance qu’il effectue lorsque les considérations environnementales heurtent d’autres considérations, ce qu’illustre parfaitement l’affaire des Crevettes. La concrétisation peut également venir du « législateur », lorsqu’il définit des principes d’application comme le principe de l’utilisation durable des ressources naturelles. À ce double titre, les principes d’intégration et de développement durable sont appelés vraisemblablement à jouer un rôle croissant dans la sphère internationale.

3.2. Un droit abondant et incohérent

52Le droit international du développement durable, bien que jeune, est particulièrement foisonnant et abondant. Poussés par divers facteurs, les États multiplient les engagements. Faut-il s’étonner, dès lors, que les moyens de mettre en œuvre les instruments adoptés – les « capacités » dans le jargon onusien – soient insuffisants, aussi bien sur le plan institutionnel que financier et en particulier dans les pays en développement ?

  • 26 IDI, Procédures d’adoption et de mise en œuvre des règles en matière d’environnement, Résolution du (...)

53La multiplication des conventions et autres instruments ne va pas non plus sans poser des problèmes de cohérence. Le droit international du développement durable soufre d’une relative fragmentation, aux antipodes de ses objectifs d’intégration, et d’autant plus préjudiciable qu’elle correspond à un compartimentage institutionnel. Très nombreuses sont en effet les institutions internationales concernées, surtout si on ajoute aux organisations internationales plus classiques les dizaines d’institutions conventionnelles créées (Maljean-Dubois, 1998 : 25-56). Or, cet échafaudage normatif et institutionnel fonctionne encore sans véritable coordination et l’on peut dire que le système international tel qu’il est ne peut guère permettre le développement durable. Les espoirs exprimés dans Action 21 sont déçus de ce point de vue (Action 21, chapitre 38). Comme l’a résumé une résolution de l’Institut du droit international en 1997, « le développement du droit international de l’environnement s’est effectué d’une manière non coordonnée, se traduisant par des doubles emplois, des incohérences et des lacunes »26. La démarche est en effet trop sectorielle et fragmentaire pour faire face aux défis actuels.

Sur le plan normatif

54La profusion des instruments non contraignants est telle qu’on serait bien en peine d’en dresser un quelconque inventaire (Kiss, Beurier, 2000 : 57 ss.). Par définition, les conventions internationales sont moins nombreuses. Toutefois, plus de cinq cents traités multilatéraux – à vocation universelle ou pour l’essentiel régionaux – ont été adoptés dans le domaine de l’environnement. La voie conventionnelle a permis de formaliser, secteur après secteur, domaine après domaine, des régimes internationaux, institutionnalisés, organisés et soutenus par des engagements financiers.

  • 27 Notamment aux conventions PIC et POP (§ 23, a)), à la Convention de Bâle (e), à celle des Nations U (...)
  • 28 39 traités ont, au total, fait l’objet de 83 formalités. Les efforts ont particulièrement visé le d (...)
  • 29 Voir < http://www.un.org/esa/forests/index.html > sur le Forum.

55L’activisme diplomatique a, ces dernières années encore, régulièrement nourri le droit international de l’environnement de nouvelles conventions (Kiss, 2001). Mais, au regard de la modestie des résultats, cette prolifération normative a pris des allures de fuite en avant. La « convention fatigue » (Smouts, 2001 : note 15, p. 215) explique aussi qu’aucune nouvelle convention n’ait été adoptée à Johannesburg, le Plan d’application affirmant qu’il est nécessaire de « consacrer moins de temps à la négociation des textes à adopter et davantage à l’examen des questions concrètes d’application » (§ 156)… Il insiste par ailleurs à de multiples reprises sur la nécessité de ratifier et appliquer les différentes conventions existantes27. Une cérémonie de signature des traités relatifs à l’environnement et au développement a d’ailleurs été organisée28. De même, sur les forêts, le principe d’une convention mondiale ne fait pas l’unanimité. On se souvient qu’à Rio les États n’avaient pu se mettre d’accord que sur une Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts. Le Forum intergouvernemental sur les forêts, devenu le Forum des Nations Unies sur les forêts, travaille actuellement à la conception d’un cadre légal international. Cependant, certains se demandent s’il ne serait pas préférable d’en rester là, plutôt que d’adopter une « mauvaise » convention qui pourrait casser les dynamiques existantes et ferait perdre du temps et de l’argent (Smouts, 2001 : 213)29.

56Les évolutions du contexte international ont mis à l’épreuve depuis la Conférence de Rio en 1992 la ductilité du concept de développement durable. Sa polysémie a favorisé l’évolution de son contenu. La Déclaration de Johannesburg rappelle que « le développement économique, le développement social et la protection de l’environnement » en sont les trois « piliers interdépendants et complémentaires » (§ 1, § 5). Mais, s’il y a dix ans, à Rio, l’accent était mis plutôt sur le « pilier » environnemental, le Sommet de Johannesburg atteste d’une réorientation.

  • 30 Il s’agit de prendre d’urgence des mesures pour « appuyer l’Organisation internationale du travail (...)

57S’agissant du « pilier » social, le Plan de Johannesburg s’inscrit dans une approche multidimensionnelle de la pauvreté, se référant tout à la fois à l’accès à l’énergie, à l’eau et l’assainissement, ou au partage équitable des avantages tirés de l’utilisation de la biodiversité. Les droits sociaux ne font cependant l’objet que d’une très timide formulation, les pays en développement, au premier rang desquels l’Inde, ayant rejeté toute large reconnaissance, craignant qu’ils ne servent de prétexte à un protectionnisme déguisé. À cet égard, le texte du Plan se contente de soutenir l’Organisation internationale du travail, sans beaucoup plus de précisions30.

  • 31 Le Monde, 27 mai 2001, p. 1. « Si la libéralisation totale des échanges et des investissements amél (...)
  • 32 Chronique des faits internationaux, Revue générale de droit international public, t. 106, 2002-4, p (...)

58Les discussions se sont surtout focalisées sur le « pilier » économique du développement durable. Le nouveau contexte économique, par rapport à 1992, justifie l’insertion dans le Plan d’un chapitre intitulé « Le développement durable à l’heure de la mondialisation », dans lequel il est rappelé la nécessité première d’un « climat économique dynamique propice ». Le Plan y reflète la vision quelque peu simpliste selon laquelle la libéralisation du commerce tire la croissance qui, à son tour, favorise la protection de l’environnement : « Les États devraient coopérer pour promouvoir un système économique international favorable et ouvert qui aboutirait à la croissance économique et au développement durable dans tous les pays et permettrait de mieux faire face aux problèmes de la dégradation de l’environnement » (§ 101). De la même façon, le chapitre C du Consensus de Monterrey – « le commerce international, moteur de la croissance et du développement » – reflète bien l’idée selon laquelle la priorité n’est pas l’aide au développement, mais de donner aux pays la capacité d’être des acteurs de l’économie mondiale, par une action sur le commerce et l’investissement direct étranger, et par le jeu du marché selon le modèle néo-libéral. Alors même que le développement durable ne semble guère compatible avec le « fanatisme du marché », la doctrine internationale s’écarte ainsi peu à peu des documents adoptés à Rio qui insistaient davantage sur le rôle de l’État et l’importance de la régulation publique (Sachs, 2002 : 7). La croissance est-elle la clef du succès ? Certes, la « vulgate » internationale véhicule depuis des années la thèse selon laquelle la pollution croît en fonction du revenu par habitant jusqu’à un seuil au-delà duquel la relation s’inverse : à partir d’un certain niveau de développement économique, plus le revenu augmente, plus les émissions polluantes décroissent (selon une courbe dite en « U renversé »). Pourtant, certains rapports de l’OCDE (mai 2001) nuancent le propos, contredisant l’idée que la richesse et la croissance favorisent toujours et partout le respect de l’environnement31. Toute mention du découplage entre croissance de l’économie et dégradation de l’environnement a été rejetée à Johannesburg32.

  • 33 H. Kempf, « A Johannesburg, le Sommet de la Terre s’achève dans résultats précis », Le Monde, 3 sep (...)
  • 34 Déclaration ministérielle adoptée le 14 novembre 2001, Conférence ministérielle, Doha, WT/MIN (01)/ (...)
  • 35 Y compris s’agissant des relations entre la Convention sur la diversité biologique et l’Accord sur (...)
  • 36 Rapport de l’Organe d’appel, États-Unis – Normes concernant l’essence nouvelle et ancienne formules (...)
  • 37 Rapport du Groupe spécial, Communautés européennes – Produits biotechnologiques, 29 septembre 2006, (...)

59Le pilier « environnemental », peu étoffé, souffre de ce rééquilibrage33. Le très discuté chapitre sur les relations entre commerce et environnement en témoigne. Réticents, les pays en développement craignaient tout à la fois la définition de nouvelles contraintes en la matière et le risque d’une augmentation du « protectionnisme vert » des pays industrialisés. Leurs craintes ont rencontré la circonspection de certains pays industrialisés, au premier rang desquels les États-Unis, qui ont tenté de revenir sur les minces acquis de la Déclaration de Doha s’agissant des relations entre commerce et environnement34. Le Plan d’action, tel qu’il a été adopté, s’en tient finalement aux formulations de la Déclaration de Doha. Il ne subordonne pas la protection de l’environnement aux règles de l’OMC (voir notamment les § 15, 16 et 101), mais rappelle à maintes reprises la cohérence nécessaire entre les deux politiques, voire la correspondance de leurs objectifs comme lorsqu’il s’agit de la réduction des subventions contribuant à la « pêche illégale, non déclarées et non subventionnée » (§ 31, f). La reprise des formulations de Doha est également notable sur la question très conflictuelle des rapports entre les accords environnementaux multilatéraux (AEM) et le droit de l’OMC35. Faisant écho au refus de l’Organe d’appel de l’OMC de lire le droit de cette dernière « en l’isolant cliniquement » du droit international public36, les références au « soutien mutuel » ou à la « déférence » ne sauraient résoudre les problèmes de désarticulation que rencontre ici l’ordre juridique international. En l’absence d’accord sur une hiérarchisation, ces formules mettent face à face deux corps de règles spéciales, égaux et autonomes. Cette occasion manquée, la clarification des relations entre AEM et accords de l’OMC, si toutefois elle intervient, sera réalisée dans le cadre de l’OMC (Boisson de Chazournes, Mbengue, 2002 : 880 ss.). Or, le problème se pose de plus en plus souvent, tandis que les discussions empoisonnent les négociations de nouvelles conventions environnementales recourant de plus en plus largement aux mesures commerciales. Or, la récente décision sur les Produits biotechnologiques est plutôt décevante de ce point de vue37.

  • 38 « Les exigences en matière de protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définiti (...)

60Si le développement durable prend un sens, c’est bien pourtant lorsqu’il tente de concilier les différentes politiques sectorielles. Cette tentative explique l’étendue des questions inscrites à l’agenda du Sommet de Johannesburg, comprenant tout à la fois des sujets sectoriels environnementaux (eau, changement climatique, biodiversité, etc.) ou non (commerce), jusqu’à des sujets transversaux (financement du développement, gouvernance). Mais la communauté internationale peine encore à relier l’ensemble dans une démarche cohérente. Elle ne semble nullement prête à développer le principe d’intégration des considérations environnementales dans les autres politiques, sur le modèle de la Communauté européenne38. Pourtant, dès 1992, la nécessité de l’intégration était affirmée au principe 4 de la Déclaration de Rio ; un chapitre entier (8) d’Action 21 y était consacré. Le Plan d’application de Johannesburg, avec quelques formulations timides (voir notamment le § 140), n’apporte aucune avancée de ce point de vue, alors qu’il y a là vraisemblablement un enjeu majeur pour l’avenir. L’invocation incantatoire du développement durable ne permet ni de résoudre les incohérences matérielles du droit international, ni de limiter les comportements schizophrènes des États, comme en témoigne la panne des négociations lancées à Doha. Défaut de consensus et/ou manque de courage politique, c’est finalement au juge international – vraisemblablement à l’Organe de règlement des différends de l’OMC – qu’il reviendra de faire la balance, au cas par cas, à l’occasion des différends interétatiques qui lui seront soumis.

Sur le plan institutionnel

61Si toutes les institutions internationales sont concernées à un titre ou à un autre par le développement durable, deux organes de l’ONU sont plus spécifiquement chargés de ces questions : le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) et la Commission du développement durable (CDD).

  • 39 Résolution 2997 (XXVII), Dispositions institutionnelles et financières concernant la coopération in (...)

62Le PNUE, créé en 1972, à la suite de la tenue de la Conférence de Stockholm, a été conçu à l’origine comme un catalyseur devant stimuler l’action des autres institutions (Sands, 1995, pp. 72-73). L’Assemblée générale se déclarait alors consciente de la « nécessité d’élaborer d’urgence, dans le cadre des organisations des Nations Unies, des arrangements institutionnels permanents pour la protection et l’amélioration de l’environnement »39. Mais le PNUE souffre de déficiences structurelles depuis sa création. De par son statut et ses moyens, il ne peut exercer une grande autorité, ni sur les États, ni sur les organisations internationales (Kimball, 1992 : 25). En particulier, il ne dispose pas de moyens de contrainte (Nada, 1995 : 101). À cela s’ajoute sa structure institutionnelle lourde et complexe, dont beaucoup d’États critiquent l’opacité, et qui ne constitue pas un gage d’efficacité.

63La Commission du développement durable, créée par le Conseil économique et social, sur recommandation de l’Assemblée générale, à la suite de la Conférence de Rio, a reçu pour mission de s’assurer du suivi efficace de la CNUED, d’impulser la coopération internationale et de rationaliser les capacités intergouvernementales en matière de prise de décision et d’évaluer l’état d’avancement de l’application d’Action 21 (Orliange, 1993 : 820-832). Elle traite à chaque session de thèmes sectoriels (océans, forêts, etc.) et transversaux (participation du public, etc.), et analyse les actions entreprises par les pays. Alors qu’elle s’est dotée d’un nouveau plan de mise en œuvre, les discussions s’y enlisent, le niveau de représentation des pays est faible ; elle n’est pas un lieu de débat politique (Tubiana, 2000 : 65).

64Au PNUE et à la CDD, à presque toutes les institutions de la famille des Nations Unies qui de l’UNESCO à la FAO en passant par l’OIT, l’OMS, l’OMM, l’OMI, l’OACI ou l’AIEA ont établi des programmes environnementaux, il faut ajouter un phénomène d’« institutionnalisation molle et protéiforme » (Daillier, Pellet, 2003 : 1225) dans le cadre conventionnel.

65En effet, au réseau conventionnel très dense auquel a donné naissance le champ de l’environnement, sur le plan international, correspond un réseau institutionnel, non moins dense et complexe. La pratique tend, tout au moins depuis le début des années soixante-dix, à la création pour chaque nouvelle convention adoptée d’institutions ad hoc. Ces structures conventionnelles présentent en pratique une grande diversité, qui tient en partie à leur date de mise en place, à leur caractère régional ou universel, et à leur objet. Leur nature juridique est incertaine et sans doute variable ; leurs compositions, attributions et moyens s’avèrent très disparates. Leur organisation semble toutefois converger vers un modèle institutionnel en forme de triptyque, chaque nouvelle convention s’inspirant pour une large part des précédentes. Les structures de coopération instituées sont composées généralement d’un ou plusieurs organes directeurs de nature politique, instance (s) décisionnelle (s), de structures scientifiques, instances consultatives composées d’experts, et de structures administratives, chargées d’attributions de secrétariat.

66De telles institutions se sont rapidement imposées comme nécessaires dans le domaine de l’environnement. Leur fonctionnement est même souvent considéré comme un indicateur de l’effectivité des instruments concernés (Sand, 1992b : 4 et ss.). L’institutionnalisation de la coopération contribue utilement à l’application des conventions, dans la mesure où elle facilite l’interprétation de textes souvent vagues et peu précis à l’origine, et leur adaptation à l’évolution des connaissances sur le milieu et sur les effets sur ce dernier des activités humaines. Elle offre également un support pour l’échange d’informations entre les Parties et la coopération, ou encore pour l’attribution d’une assistance technique ou financière multilatérale à certaines d’entre elles. L’institutionnalisation est aussi essentielle pour la mise en œuvre d’un contrôle efficace sur l’application par les États contractants de leurs obligations conventionnelles. Les institutions intergouvernementales constituent ainsi un rouage essentiel des conventions environnementales.

67Il faut aussi souligner les incohérences du dispositif. « L’accroissement de la complexité et du morcellement de la gouvernance internationale en matière d’environnement tient en partie à l’augmentation du nombre des acteurs, tant gouvernementaux que non gouvernementaux, dans le domaine de l’environnement. En outre, la prolifération des organes des Nations Unies et d’autres organismes internationaux qui s’occupent de questions d’environnement ne fait qu’ajouter à cette complexité » : tel est le constat dressé par un rapport du PNUE de 2001 qui demeure d’actualité (PNUE, 2001, p. 17). La situation actuelle y est parfaitement résumée : « La multiplication des institutions, des problèmes et des accords relatifs à l’environnement met les systèmes actuels et notre aptitude à les gérer à rude épreuve. L’accroissement continuel du nombre des organes internationaux compétents en matière d’environnement comporte le risque d’une réduction de la participation des États du fait que leurs capacités sont limitées alors que la charge de travail augmente, et rend nécessaire l’instauration ou le renforcement de synergies entre tous ces organes. Appuyées mollement et œuvrant en ordre dispersé, ces institutions sont moins efficaces qu’elles ne pourraient l’être, tandis que les ponctions sur leurs ressources continuent d’augmenter. La prolifération des exigences internationales a imposé des contraintes particulièrement lourdes aux pays en développement, qui, souvent, ne disposent pas des moyens nécessaires pour participer efficacement à l’élaboration et à l’application des politiques internationales en matière d’environnement » (PNUE, 2001, p. 19).

68Malgré l’inadaptation et l’inefficacité évidente de la structure institutionnelle actuelle, aucune perspective concrète n’a été tracée à Johannesburg. Les interrogations sur les méthodes et sur l’architecture internationale – ce que le Plan appelle le « cadre institutionnel » du développement durable au niveau international – n’ont reçu aucune réponse concrète. Le Plan s’en tient à des appels répétés à une amélioration de l’efficacité et de la coordination qui, bien qu’inscrites dans le nouveau credo international de la « bonne gouvernance », n’ont rien de neuf : le principe 25 de la Déclaration de Stockholm recommandait déjà aux États de s’assurer que les organisations internationales jouaient un rôle coordonné, efficace et dynamique pour la protection de l’environnement.

  • 40 Cf. Report of the Secretary-General, Follow-up to Johannesburg and the Cf. Report of the Secretary- (...)

69S’agissant de la Commission du développement durable, le Plan de Johannesburg évoque un « renforcement », alors même que les tentatives actuelles de dynamiser une institution bien éloignée des idées développées par le Groupe d’experts de la Commission Brundtland semblent vouées à l’échec40. Quant au PNUE, le Plan reste tout aussi vague. Tout renforcement de ce dernier exigerait d’abord davantage de ressources financières. La possibilité a été évoquée, pour un financement stable et accru, de mettre en place un barème des quote-parts pour les contributions au Fonds pour l’environnement. Mais cette simple idée suscite d’importantes controverses. De fait, le Plan de Johannesburg se contente d’appeler l’Assemblée générale à étudier la question « importante et complexe de l’ouverture à tous les États Membres, du Conseil d’administration du PNUE/Forum ministériel mondial pour l’environnement » (§ 140). La question des liens entre le PNUE et la Commission du développement durable n’est pas non plus traitée. Le mandat du PNUE doit-il aller au-delà de l’environnement vers le développement durable ? C’était la conclusion des consultations avec la société civile sur la gouvernance internationale en matière d’environnement qui se sont tenues en mai 2001. Mais qu’adviendrait-il alors de la Commission du développement durable ?

  • 41 Cf. déjà en 1997 le Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21, § 46h), et le (...)
  • 42 Notamment progression remarquable du nombre des mémorandums d’accord signés entre des conventions, (...)
  • 43 Cf. les propositions du Open-Ended Intergovernmental Group of Ministers or their Representatives on (...)

70Quoi qu’il en soit, les questions d’articulation institutionnelle deviennent centrales. Elles ont fait l’objet d’une série de décisions intergouvernementales, et diverses initiatives ont été lancées pour réfléchir aux moyens d’améliorer le fonctionnement du (non) système. Le renforcement de la coopération inter-institutions suscite à son tour la création de nouveaux organes et institutions dits de « coordination »41… Certes, la coopération s’ébauche entre espaces conventionnels42, mais toutes les possibilités sont loin d’être explorées43, alors même que reste sans réponse l’une des principales interrogations, celle relative aux relations entre les institutions environnementales – conventionnelles ou pas – et l’Organisation mondiale du commerce. Les blocages politiques à l’octroi du statut d’observateur aux secrétariats des AEM ne facilitent pas l’échange d’informations, alors même que le secrétariat de l’OMC participe à de nombreuses conférences et réunions d’AEM sur simple manifestation de son souhait d’y participer (Labat, 2003).

71Les propositions de création d’une Organisation mondiale de l’environnement, soutenues notamment par la France depuis plusieurs années, ont à nouveau été rejetées, mais constitueraient-elles une panacée ? En dépit de son intérêt théorique, l’opportunité même d’une telle institution est très discutée : la création de l’OME n’irait-elle pas à l’encontre des objectifs d’intégration, alors même que des progrès sont accomplis de ce point de vue, tout au moins sur le plan théorique dans la prise de conscience de la nécessité de l’intégration ? Ne risque-t-elle pas de casser les dynamiques créées dans le cadre des conventions environnementales et qui ont bénéficié de leur souplesse et reposent justement sur leur caractère décentralisé (Le Prestre, 2002 : 48 ; Le Prestre, 2006 : 924-941) ? La nouvelle organisation ne risquerait-elle pas de se superposer aux institutions existantes sans parvenir à les remplacer ni les articuler, incapable de lutter contre les petits « féodalismes » ? Ne peut-on craindre l’avènement d’une « superbureaucratie » internationale ?

4. Un droit mou

72À la mollesse des contenants fait écho celle des contenus.

4.1. Mollesse des contenants

73L’analyse formelle met en évidence une profusion de textes non contraignants à valeur déclaratoire ou plus souvent encore programmatoire. L’abondance de la soft law est le symptôme pathologique (Weil, 1982, : 5-47), s’il en est, d’une matière encore récente et bien loin d’être consensuelle à l’échelle mondiale, traversée notamment par les fractures nord-sud ou euratlantique.

74La pratique onusienne des grandes conférences contribue à cette prolifération de « mou ». Elle aboutit à force déclarations, stratégies et plans d’action, tous documents censés refléter les points d’accord de la communauté internationale, et débouche bien plus rarement sur des instruments conventionnels.

75Ainsi, la Déclaration de Rio et l’Agenda 21 ont été prolongés notamment en 1997 à New York par un Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21, puis en 2002 à Johannesburg par le Plan d’application du Sommet mondial pour le développement durable. Encore faudrait-il ajouter, à ce qui constitue ambitieusement une « vision d’ensemble pour l’avenir de l’humanité » (Déclaration de Johannesburg, § 9) les fruits des autres « grandes conférences » des Nations Unies qui toutes touchaient de près ou de loin au développement durable. Or, cette production est pour l’essentiel non conventionnelle. Le constat dressé à chaque nouvelle réunion internationale de la poursuite de la dégradation de l’environnement entame la crédibilité de ce qui finit par apparaître comme une litanie de vœux pieux.

  • 44 Doc. non côté, disp. sur < http://www.un.org/esa/sustdev/partnerships/guiding_principles7june2002.pdf >. On trouvera aussi la liste des partenariats adoptés.
  • 45 Renforcer l’ONU. Un programme pour aller plus loin dans le changement, Rapport du Secrétaire généra (...)
  • 46 Cf. Report of the Secretary-General, Follow-up to Johannesburg and the Future Role of the CSD — The (...)

76Les conventions issues de la Conférence de Rio directement – biodiversité et changements climatiques – ou indirectement – Convention sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique de 1994, Protocole de Kyoto à la Convention-cadre sur le changement climatique de 1997, Protocole de Carthagène sur la biosécurité à la Convention sur la diversité biologique de 2000 – représentent une exception notable. Le Sommet mondial pour le développement durable marque d’ailleurs un rejet – au moins temporaire – de la voie conventionnelle pour traiter certaines questions conflictuelles appelant des engagements contraignants, telles que la responsabilité des entreprises et notamment des sociétés transnationales, voire l’agriculture « durable » dans ses différents aspects. Plus loin encore, pour la première fois, une conférence onusienne aboutit, à côté des « engagements » classiques dits de Type 1 (et non contraignants) à des engagements dits de Type 2. Ces derniers, qui prennent le nom de partenariats, sont des projets concrets associant public/privé. De nature volontaire et assez informels, encadrés par de vagues « lignes directrices44, ils appliquent une idée déjà présente à Rio, selon laquelle le secteur privé et les « principaux groupes » doivent être pleinement associés et mobilisés, les gouvernements ne pouvant agir seuls. Le Secrétaire général de l’ONU en a fait son credo. C’est d’ailleurs lui qui, pour promouvoir le « sens civique sur le marché mondial », a pris l’initiative du Pacte mondial ou Global Compact, lancé en juillet 2000, qui consiste à rechercher un engagement du secteur privé – entreprises, mais aussi syndicats ou ONG – sur neuf principes fondamentaux liés aux droits de l’homme, aux normes du travail et à la protection de l’environnement, et peut déboucher également sur des partenariats45. Les modalités concrètes du suivi et du contrôle de la mise en œuvre de ces partenariats restent toutefois à préciser46.

4.2. Mollesse des contenus

  • 47 Dans la Déclaration, le Plan d’application est présenté comme le moyen d’affirmer une « responsabil (...)

77Le Sommet mondial pour le Développement durable porte à son point d’orgue la mollesse des contenus. Là où la Déclaration de Rio avait promu voire contribué à la cristallisation de plusieurs principes phares (notamment prévention, précaution, participation), la Déclaration de Johannesburg se caractérise, dix ans plus tard, et en dépit de ses envolées lyriques, par un contenu très pauvre et aucunement novateur. Quant au « Plan d’application », par-delà le volontarisme politique fort aiché47, il n’échappe nullement au « verbiage œcuménique » des conférences internationales (Smouts, 2001 : 45). L’emploi d’une « rhétorique pompeuse », plutôt que refléter la « réalité d’une prise de conscience collective », ne cache-t-il pas en réalité « le désaccord parfait de volontés politiques encore chancelantes » (Dupuy, 1997 : 878) ? L’étendue des domaines couverts, l’absence de claires priorités, aboutit à une certaine dilution du contenu du Plan d’application. D’autant que ce dernier se contente généralement de formulations consensuelles. Ainsi, dans le domaine agricole, qui nierait qu’il « importe de promouvoir le développement agricole et rural durable en adoptant une approche intégrée permettant d’accroître la production alimentaire et d’améliorer la sécurité alimentaire, tout en assurant l’innocuité des aliments, dans des conditions qui soient écologiquement rationnelles » (§ 40) ? Dans le même temps, certains sujets plus controversés ne sont pas abordés : on cherchera vainement, par exemple, une prise de position sur les organismes génétiquement modifiés, auxquels il n’est fait qu’une très brève référence s’agissant de la prévention des risques biotechnologiques.

  • 48 Par exemple, « Il faudra prendre des mesures immédiates et efficaces pour éliminer les pires formes (...)

78Le Plan d’application est rédigé au temps futur – « Il conviendra de », « Il faudra », « Il s’agira » –, plus contraignant qu’un conditionnel, mais moins qu’un présent. Il contient très peu d’obligations quantifiées, assorties d’objectifs chiffrés ou de calendriers d’exécution, même si ponctuellement certaines mesures sont marquées d’un accent particulier48. Encore les obligations quantifiées sont-elles bien souvent atténuées : « maintenir ou rétablir les stocks à un niveau permettant d’obtenir un rendement maximal constant, le but étant d’atteindre d’urgence cet objectif pour les stocks épuisés, et si possible en 2015 au plus tard » (§ 31, nous soulignons).

  • 49 Rapport du Secrétaire général, Plan de campagne pour la mise en œuvre de la Déclaration du Millénai (...)

79Les domaines de l’eau et de l’énergie ont donné lieu à des batailles diplomatiques particulièrement vives pour définir des objectifs chiffrés, selon la volonté européenne, avec l’opposition américaine, et dans l’indifférence du Groupe des 77. Sur l’eau, l’objectif est fixé de réduire de moitié d’ici à 2015 le nombre d’humains qui ne bénéficient pas d’un accès direct à l’eau potable et à l’évacuation des eaux usées (§ 25). Il s’agit de l’un des rares engagements précis, considéré comme un des principaux acquis du sommet. En réalité, ce n’est qu’une reprise d’un engagement qui figurait déjà dans la Déclaration du millénaire (septembre 2000) ; la nouveauté ne concerne que l’évacuation des eaux usées49… Dans le domaine de l’énergie, le Plan reste très évasif, n’appelant finalement qu’à une « augmentation substantielle » – donc non chiffrée – de la part des énergies renouvelables dans la production mondiale énergétique. L’Union européenne – qui proposait un accroissement de 15 % d’ici 2010 – a d’ailleurs publié le 4 septembre 2002 une déclaration dans laquelle elle affirme qu’elle fixera pour son compte des objectifs précis en matière d’énergies renouvelables, invitant d’autres pays à la rejoindre (Cadet, 2002 : 576 ; Texte de la Déclaration in Buenker, 2002 : 200).

  • 50 A. Faujas, « Hypocrite aide publique », Le Monde, 4 avril 2007.

80L’irréalisme de certaines propositions vient décrédibiliser un ensemble dont la lecture laisse la désagréable impression d’une vaine redite : bien des objectifs ne sont pas nouveaux – déjà affirmés à Rio, ou plus récemment dans la Déclaration du Millénaire – mais ils ne sont pas pour autant atteints. La perspective de leur réalisation semble même s’éloigner. Il en est ainsi notamment de l’exhortation « des pays développés qui ne l’ont pas encore fait à s’employer concrètement à atteindre l’objectif d’une aide publique au développement représentant 0,7 % de leur PNB en faveur des pays en développement » (Plan d’action, § 85), objectif posé dès 1970, réaffirmé à de multiples reprises depuis lors, alors même que l’APD a connu une forte baisse durant la dernière décennie, attestée encore par un nouveau recul en 2006, de 0,33 % à 0,30 %. Selon les chiffres de l’OCDE, l’Union européenne a consacré 0,42 % de son PNB à l’aide publique en 2006. Ce chiffre dépasse les 0,39 % fixés pour 2006, mais reste très éloigné des 0,7 %50.

81Certains principes, qui figuraient pourtant dans les « acquis » de Rio, ont été remis en cause. C’est le cas du principe de précaution, qui a donné lieu à de vives discussions. Au final, il est mentionné à deux reprises : en tant que principe général – « Promouvoir et améliorer la prise de décisions fondée sur la science et réaffirmer la démarche fondée sur le principe de précaution tel qu’énoncé en tant que Principe 15 de la Déclaration de Rio » (§ 109) – et dans le passage sur l’industrie chimique qui opère un renvoi au principe de précaution tel que défini au Principe 15 de la Déclaration de Rio. En revanche, le principe n’est pas évoqué dans le chapitre sur le commerce international. Le Plan d’application s’en tient à la formulation de Rio et ne prend pas acte, par là, des progrès dans la reconnaissance du principe de précaution. Depuis lors, sans parler des développements régionaux, le principe a acquis une portée opérationnelle dans le champ du commerce des produits biotechnologiques, par le biais du Protocole de Carthagène sur la biosécurité, tandis que la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants fait le lien à ce propos entre l’environnement et la santé dès son préambule, dépassant la reconnaissance effectuée à Rio.

82La mention des droits de l’homme dans le chapitre sur la santé a failli faire échouer les négociations. Action 21 consacrait une section à la démographie et au planning familial, mais cette préoccupation a peu à peu disparu des grandes conférences onusiennes, en raison du ralentissement de la croissance démographique mondiale, qui rend la question moins pressante, mais surtout de l’opposition des pays musulmans et catholiques rejoints par les États-Unis à la mention du planning familial qui ouvrirait la porte à l’avortement. Le projet de texte de plan d’action se référait au « respect des valeurs culturelles et religieuses » comme victoire des pays pratiquant l’excision et refusant l’avortement. Le Canada proposait d’ajouter « en conformité avec tous les droits de l’homme et les libertés fondamentales ». Certains États et le Saint-Siège refusaient de revenir sur la formulation initiale. Finalement, le texte retenu est si ambigu qu’il le vide de son sens : « […] conformément aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales et en respectant les législations nationales et les valeurs culturelles et religieuses, en ayant à l’esprit les rapports issus des conférences et sommets pertinents des Nations Unies et des sessions extraordinaires de l’Assemblée générale » (§ 54).

83Ajoutons que la mollesse des contenus n’est pas l’apanage des instruments non contraignants. Bien des conventions internationales ne contiennent pas non plus d’engagements précis et quantifiés. C’est notamment le cas des conventions-cadre, relativement nombreuses en la matière. Or, la technique de la convention-cadre, pour précieuse qu’elle soit pour faciliter la prise de décision en « univers controversé » (Godard, 1993, pp. 145-174), révèle ici ses limites : elle rend possible l’engagement, qu’en contrepartie elle repousse dans le temps. De fait, si les conventions de Rio ont bénéficié d’une adhésion massive et rapide, qui a permis une entrée en vigueur exceptionnellement rapide (19 mois pour la Convention sur la diversité biologique, 22 mois pour la Convention-cadre sur les changements climatiques, 30 mois pour la Convention sur la désertification), il n’en est pas de même de leurs protocoles qui contiennent des engagements précis et contraignants (près de 4 ans pour le Protocole Biosécurité à la Convention sur la diversité biologique, plus de 8 ans pour le Protocole de Kyoto sur les gaz à effet de serre). La rapidité de l’entrée en vigueur serait-elle inversement proportionnelle au degré d’« obligatoriété » ?

Conclusion

84L’Organisation des Nations Unies a joué ici un rôle exemplaire en termes d’impulsion, d’orientation et de promotion. Mais le sujet la dépasse largement, et il est bien évident que l’orientation radicale de nos économies sur la voie du développement durable ne dépend pas seulement de l’ONU ni même, plus largement, des seules organisations internationales.

85Les rapports se succèdent pour mettre en évidence la faible effectivité des résolutions et déclarations des grandes conférences onusiennes. La finalité de ces grandes conférences est essentiellement « pédagogique », mais elles peinent visiblement à atteindre ce but relativement modeste.

  • 51 Cf. doc. A/S-19/29, 27 juin 1997, § 6 (Programme relatif… en annexe) ; constatation qui trouve son (...)

86Du 23 au 28 juin 1997, une session extraordinaire de l’Assemblée générale de l’ONU, dite Rio + 5, est consacrée à l’évaluation des progrès accomplis depuis la CNUED, l’Assemblée générale y adopte un programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21. Dans la Déclaration adoptée à l’issue du Sommet, les chefs d’États et de gouvernement constatent « avec une profonde inquiétude que, pour ce qui est du développement durable, les perspectives d’ensemble sont plus sombres aujourd’hui qu’en 1992 » et s’engagent « à faire en sorte que le prochain examen d’ensemble de la mise en œuvre d’Action 21, en 2002, fasse apparaître davantage de progrès mesurables sur la voie du développement durable »51.

  • 52 Résolution A/RES/55/199 op. cit., 20 décembre 2000, Examen décennal des progrès accomplis dans la m (...)
  • 53 Déclaration de Johannesburg sur le développement durable, A/CONF.199/L.6/Rev.2, 4 sept. 2002, § 13.

87Conformément au mandat conféré par l’Assemblée générale52, le Sommet de Johannesburg (Rio + 10) procède à l’examen des « progrès » accomplis depuis Rio. Il en ressort tout à la fois la détérioration des différents indicateurs de l’état de l’environnement, l’augmentation de la pauvreté, la poursuite de modes de production et de consommation non viables et l’insuffisance des moyens financiers. La Déclaration politique adoptée à l’issue du Sommet se fait d’ailleurs l’écho de ce constat pessimiste : « L’environnement mondial demeure fragile. L’appauvrissement de la diversité biologique se poursuit, les ressources halieutiques continuent de diminuer, la désertification progresse dans les terres naguère fertiles, les effets préjudiciables du changement climatique sont déjà évidents, les catastrophes naturelles sont de plus en plus fréquentes et dévastatrices, les pays en développement de plus en plus vulnérables, et la pollution de l’air, de l’eau et du milieu marin empêche des millions d’individus d’accéder à un niveau de vie correct »53. Rendez-vous est pris en 2012 (Rio + 20) pour un nouveau bilan…

  • 54 Millennium Ecosystem Assessment Synthesis, Report Pre-publication Final Draft Approved by MA Board (...)

88En attendant, le rapport commandé par le Secrétaire général de l’ONU, le Millennium Ecosystem Assessment54, rendu tout récemment, n’est guère encourageant. Il conclut que durant les 50 dernières années l’homme a modifié les écosystèmes plus fortement que durant n’importe quelle période comparable de l’histoire humaine, essentiellement pour répondre à des besoins croissants rapidement en nourriture, eau, bois et ressources énergétiques (pétrole). Il en a résulté une perte substantielle et largement irréversible de biodiversité. Les changements ont certes entraîné des gains substantiels pour le bien-être et le développement économique, mais ces bénéfices sont atteints à des coûts croissants en termes écologiques et sociaux (exacerbation de la pauvreté de certaines populations). Or, sans changements significatifs dans les politiques, les institutions et les pratiques actuelles, les services que les écosystèmes pourraient rendre aux générations futures seront substantiellement réduits. La dégradation des écosystèmes pourrait s’accentuer durant la première moitié de ce siècle et elle constitue une barrière pour atteindre les objectifs, avant tout économiques et sociaux, du Millénaire.

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Notes

1 Résolution A/RES/55/199, 20 décembre 2000, Examen décennal des progrès accomplis dans la mise en œuvre des textes issus de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement.

2 Le SMDD a réuni plus de 21 300 personnes (9 000 délégués, dont une centaine de chefs d’État et de gouvernement, 8 000 membres d’ONG et 4 000 journalistes) ; 191 gouvernements étaient représentés.

3 Déclaration du 16 juin 1972, UN. Doc. A/Conf.48/14/rev.1 (UN Pub. E 73, IIA. 14) (1973).

4 Notons qu’en 1968 la Conférence biosphère de l’UNESCO avance déjà l’idée d’un développement écologiquement viable. Brunel, 2004, p. 14.

5 Soit pour la traduction française Notre avenir à tous en reprenant en tant que telle l’expression, traduction de celle anglaise « sustainable development » L’expression trouverait son origine plus en amont dans la Stratégie mondiale pour la conservation, publiée par l’UICN en 1980, selon laquelle « la conservation et le développement durable sont interdépendants » et « pour ne pas porter en lui les germes de l’échec, le développement doit être durable – et la conservation contribue à le rendre durable ».

6 Cf. Action 21, chapitre 8, point 8-20 ; Rapport du Secrétaire général, 21 janvier 1997, p. 3.

7 L’expression droit international de l’environnement ne figure pas dans la Déclaration de Rio. Son principe 27 invite les États à coopérer « au développement du droit international dans le domaine du développement durable ». Le changement est délibéré. C’est le fruit de la volonté de certaines délégations comme celle du Brésil, qui voulaient que droit international du développement durable remplace systématiquement l’expression de droit international de l’environnement. On peut lire dans le même sens le chapitre 39 d’Action 21, cf. Sand, 1992 : 17.

8 OMC, États-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et produits à base de crevettes, Rapport de l’Organe d’appel du 12 octobre 1998, WT/DS58/AB/R.

9 Ainsi, la Charte de l’ONU dispose dans son article 74 que « Les membres de l’Organisation reconnaissent aussi que leur politique doit être fondée, autant dans les territoires auxquels s’applique le présent Chapitre que dans leurs territoires métropolitains, sur le principe général du bon voisinage dans le domaine social, économique et commercial, compte tenu des intérêts et de la prospérité du reste du monde ».

10 Cf. son avis consultatif du 8 juillet 1996 sur la Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, § 29, et son arrêt du 25 septembre 1997 en l’affaire relative au Projet Gabcikovo-Nagymaros, au § 53. Développé à partir de l’affaire de la Fonderie du Trail (sentence arbitrale du 11 mars 1941, Rec. des sentences arbitrales, ONU, vol. XII, not. p. 303), ce principe avait peu à peu acquis une portée beaucoup plus large et avait été énoncé par la Cour, en 1949, d’une manière très générale : « Aucun État ne peut utiliser son territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres États » (Détroit de Corfou, arrêt sur le fond, 9 avril 1949, Rec. 1949, p. 4). Pour la Cour, « Entre États indépendants, le respect de la souveraineté territoriale est une des bases essentielles des rapports internationaux » (id., p. 35).

11 Iron Rhine Railway, Belgique et Pays-Bas, sentence du 24 mai 2005, § 59.

12 Cf. par ex. E. Brown-Weiss, Justice pour les générations futures, Sang de la Terre, UNU Press, UNESCO, Paris, 1993, not. p. 5 et ss.

13 Arrêt op. cit. not. §§ 78, 85 et 150, Recueil 1997, pp. 54, 56 et 77.

14 Le principe 23 de la Déclaration de Stockholm prévoit la nécessité de tenir compte dans tous les cas de « l’applicabilité des normes qui sont valables pour les pays les plus avancés mais qui peuvent ne pas être adaptées aux pays en voie de développement, et être pour ces pays d’un coût social injustifié ».

15 Voir par exemple la convention sur la désertification qui énumère les obligations qui pèsent sur tous les États (article 4), ensuite celles qui pèsent sur les États touchés par la désertification (article 5) et enfin celles qui pèsent sur les « pays parties développées » (article 6). Dans le même sens, le préambule de la convention sur le changement climatique rappelle que « la majeure partie des gaz à effet de serre émis dans le monde par le passé et à l’heure actuelle ont leur origine dans les pays développés, que les émissions par habitant dans les pays en développement sont encore relativement faibles et que la part des émissions totales imputables aux pays en développement ira en augmentant pour leur permettre de satisfaire leurs besoins sociaux et leurs besoins en développement ». Il y a donc obligation de prendre en compte les besoins spécifiques et la situation spéciale des pays en développement, cela dans une perspective de développement durable. La convention reconnaît la situation et les besoins particuliers des pays en développement et elle définit ensuite, en conséquence, les devoirs et obligations des États parties. Les engagements des États varient en fonction de leur situation (États développés, pays en développement). La convention tient compte aussi de la situation spécifique de certains États en développement, particulièrement sensibles aux effets néfastes des changements climatiques (pays insulaires ou dont les côtes sont basses, pays ayant des zones arides, des écosystèmes fragiles, etc.).

16 Affirmant qu’elle « ne perd pas de vue que, dans le domaine de la protection de l’environnement, la vigilance et la prévention s’imposent en raison du caractère souvent irréversible des dommages causés à l’environnement et des limites inhérentes au mécanisme même de réparation de ce type de dommages » (§ 140 de l’arrêt op. cit., Recueil 1997, p. 78).

17 Cf. par exemple alinéa 9 du préambule de la convention sur la diversité biologique, article 3.3 de la convention sur le changement climatique, articles 5 c) et 6 de l’accord sur les stocks chevauchants.

18 C’est même devenu la « patate chaude » des juridictions internationales. Voir le rapport rendu par le Groupe spécial de l’OMC sur les Communautés européennes — Produits biotechnologiques, 29 septembre 2006, WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DS293/R, p. 385 ss.

19 Résolution adoptée par l’Assemblée générale, 55/2, Déclaration du Millénaire, 8 septembre 2000.

20 Cf. notamment l’arrêt Guerra c. Italie, 19 février 1998, commentaire S. Maljean-Dubois, in RGDIP, 1998/4, pp. 995-1022.

21 Le principe figure actuellement à l’article 174, § 2, du Traité de Rome modifié.

22 Encadrement communautaire des aides d’État pour la protection de l’environnement, 2001/C 37/03, JOCE C37/3, du 3.2.2001.

23 Sentence du 12 mars 2004, Pays-Bas c. France, à propos de la pollution du Rhin par les chlorures, p. 44.

24 § 140 de l’arrêt, affaire relative au Projet Gabcikovo/Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), Recueil 1997, p. 77. Nous soulignons.

25 Op. ind. Vice-President Weeramantry, qui s’attache à démontrer qu’il s’agit bien d’un principe faisant partie du droit positif.

26 IDI, Procédures d’adoption et de mise en œuvre des règles en matière d’environnement, Résolution du 4 septembre 1997, RBDI, n°1997/2, p. 497.

27 Notamment aux conventions PIC et POP (§ 23, a)), à la Convention de Bâle (e), à celle des Nations Unies sur le droit de la mer (§ 30, a)), à la Convention sur la diversité biologique et à son Protocole sur la biosécurité (§ 44).

28 39 traités ont, au total, fait l’objet de 83 formalités. Les efforts ont particulièrement visé le domaine du changement climatique. Dans le Plan d’application, « les États qui ont ratifié le Protocole de Kyoto engagent vivement ceux qui ne l’ont pas encore fait à le ratifier sans délai » et à le mettre en œuvre (§ 38).

29 Voir < http://www.un.org/esa/forests/index.html > sur le Forum.

30 Il s’agit de prendre d’urgence des mesures pour « appuyer l’Organisation internationale du travail et soutenir ses travaux en cours concernant la dimension sociale de la mondialisation, conformément au paragraphe 64 du Consensus de Monterrey » (§ 47).

31 Le Monde, 27 mai 2001, p. 1. « Si la libéralisation totale des échanges et des investissements améliorera le rendement d’utilisation des ressources […] les effets d’échelle de la croissance sur l’environnement entraînés par une mondialisation plus marquée risquent d’être globalement négatifs » peut-on notamment y lire.

32 Chronique des faits internationaux, Revue générale de droit international public, t. 106, 2002-4, p. 953.

33 H. Kempf, « A Johannesburg, le Sommet de la Terre s’achève dans résultats précis », Le Monde, 3 sept. 2002, p. 2.

34 Déclaration ministérielle adoptée le 14 novembre 2001, Conférence ministérielle, Doha, WT/MIN (01)/DEC/1, 20 novembre 2001.

35 Y compris s’agissant des relations entre la Convention sur la diversité biologique et l’Accord sur les Aspects des droits de propriété intellectuelle liés au commerce. Voir le § 100.

36 Rapport de l’Organe d’appel, États-Unis – Normes concernant l’essence nouvelle et ancienne formules, WT/DS2/AB/R du 29 avril 1996, p. 19.

37 Rapport du Groupe spécial, Communautés européennes – Produits biotechnologiques, 29 septembre 2006, WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DS293/R, p. 381 ss.

38 « Les exigences en matière de protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de la Communauté » (art. 6 du Traité de Rome révisé).

39 Résolution 2997 (XXVII), Dispositions institutionnelles et financières concernant la coopération internationale dans le domaine de l’environnement.

40 Cf. Report of the Secretary-General, Follow-up to Johannesburg and the Cf. Report of the Secretary-General, Follow-up to Johannesburg and the Future Role of the CSD — The Implementation Track, E/CN.17/2003/2, 18 February 2003, p. 2 ss.

41 Cf. déjà en 1997 le Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21, § 46h), et le Plan de mise en application de 2002, not. § 140. En 1998, le Secrétaire général de l’ONU a constitué, dans le cadre de ses projets de réforme, une Équipe spéciale sur l’environnement et les établissements humains, qui a achevé ses travaux en 1999. Ils ont porté principalement sur la question des liens interorganisations, des instances inter-gouvernementales, ainsi que de la revitalisation du PNUE. Ses recommandations ont été examinées par le Conseil d’administration du PNUE et adoptées par l’Assemblée générale dans sa résolution n ° 53/242. L’une d’elles avait trait à la création d’un Groupe de la gestion de l’environnement chargé d’examiner la question de l’amélioration de la coordination entre les organisations et aussi entre les conventions, qui a tenu sa première réunion en janvier 2001. Une autre recommandation avait trait à la création d’un Forum ministériel mondial sur l’environnement appelé à se réunir tous les ans à l’occasion de la session du Conseil d’administration ; il a tenu sa première réunion en 2000. Enfin, un Groupe intergouvernemental de ministres ou de représentants de ministres à composition non limitée sur la gouvernance internationale en matière d’environnement a été établi. Cf. Deuxième réunion, 17 juillet 2001, UNEP/IGM/2/6, 2 août 2001.

42 Notamment progression remarquable du nombre des mémorandums d’accord signés entre des conventions, qui témoigne d’une volonté politique accrue de collaborer plus étroitement dans la mise en œuvre de leurs programmes de travail durant cette période (principalement pour les accords sur la biodiversité et les mers régionales). Les mémorandums d’accord se rapportent à des plans de travail communs, des mesures d’application ou à la mise en place d’un mécanisme d’information.

43 Cf. les propositions du Open-Ended Intergovernmental Group of Ministers or their Representatives on International Environmental Governance, Proposal for a systematic approach to coodination of multilateral environmental agreements, 2nd Meeting, Bonne, 17 July 2001, UNEP/IGM/2/5, p. 8.

44 Doc. non côté, disp. sur < http://www.un.org/esa/sustdev/partnerships/guiding_principles7june2002.pdf >. On trouvera aussi la liste des partenariats adoptés.

45 Renforcer l’ONU. Un programme pour aller plus loin dans le changement, Rapport du Secrétaire général A/57/387, 9 sept. 2002. Plusieurs centaines d’entreprises y ont adhéré (une trentaine pour la France) ; liste disponible sur < htp://www.unglobalcompact.org/Portal >.

46 Cf. Report of the Secretary-General, Follow-up to Johannesburg and the Future Role of the CSD — The Implementation Track, E/CN.17/2003/2, 18 February 2003, p. 2 ss.

47 Dans la Déclaration, le Plan d’application est présenté comme le moyen d’affirmer une « responsabilité les uns envers les autres, envers tous les êtres vivants et envers les générations futures » (§ 6), dans la continuité de précédentes conférences – « Notre volonté d’agir ensemble est plus forte que jamais », selon le § 5 du Consensus de Monterrey, « Nous ne devons épargner aucun efforts pour éviter à l’ensemble de l’humanité, et surtout à nos enfants et petits-enfants, d’avoir à vivre sur une planète irrémédiablement dégradée par les activités humaines et dont les ressources ne peuvent plus répondre à leurs besoins », selon le § 21 de la Déclaration du Millénaire. Le volontarisme est illustré par le renchérissement des qualificatifs observé à plusieurs reprises, parfois jusqu’au superfétatoire, et alors même que la formulation retenue en annule la portée. Ainsi en est-il lorsque le Plan engage à « mettre au point et adopter, selon qu’il conviendra, à titre volontaire, des moyens d’information du consommateur qui soient efficaces, transparents, vérifiables, et non discriminatoires et qui ne prêtent pas à confusion » (§ 15).

48 Par exemple, « Il faudra prendre des mesures immédiates et efficaces pour éliminer les pires formes de travail des enfants » (§ 12), « avec à l’esprit la nécessité d’agir sans tarder » (§ 20, e) ; « Mettre au point des programmes et des initiatives pour réduire des deux tiers et des trois quarts, respectivement, d’ici à 2015, les taux de mortalité des nourrissons et des enfants de moins de 5 ans et les taux de mortalité maternelle enregistrés en 2000 » (§ 54).

49 Rapport du Secrétaire général, Plan de campagne pour la mise en œuvre de la Déclaration du Millénaire, A/56/326, 6 septembre 2001, p. 20.

50 A. Faujas, « Hypocrite aide publique », Le Monde, 4 avril 2007.

51 Cf. doc. A/S-19/29, 27 juin 1997, § 6 (Programme relatif… en annexe) ; constatation qui trouve son origine dans le Rapport du Secrétaire général Évaluation d’ensemble des progrès accomplis depuis la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, E/CN.17/1997/2, 31 janvier 1997.

52 Résolution A/RES/55/199 op. cit., 20 décembre 2000, Examen décennal des progrès accomplis dans la mise en œuvre des textes issus de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement.

53 Déclaration de Johannesburg sur le développement durable, A/CONF.199/L.6/Rev.2, 4 sept. 2002, § 13.

54 Millennium Ecosystem Assessment Synthesis, Report Pre-publication Final Draft Approved by MA Board on March 23, 2005, A Report of the Millennium Ecosystem Assessment, < http://www.milleniumassessment.org >, not. p. 10.

Auteur

Directrice de recherches au CNRS (CERIC, UMR 6201 CNRS-Université Paul Cézanne) et Directrice adjointe du CERIC. Elle a notamment publié La société internationale et les enjeux bioéthiques. Éditions Pedone, Paris, 2006.

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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