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États-Unis / Europe

 | 
Mokhtar Ben Barka
, 
Jean-Marie Ruiz

Chapitre 3. Vision du monde et politique étrangère

Les services de renseignement dans la lutte contre le terrorisme, vers une convergence atlantique ?

Olivier Chopin

Texte intégral

  • 1 L’article de Robert Kagan, « Puissance et faiblesse », fut traduit et publié dans la revue Commenta (...)
  • 2 Il s’agit de l’incipit de La puissance et la faiblesse, Plon, 2003.
  • 3 La formule anglaise courante pour parler de la « divergence » est « transatlantic divide ».

1Le problème de savoir si les États-Unis et l’Europe divergent peut être posé en ces simples termes, de manière très générale. Il peut aussi faire l’objet d’une tentative de questionnement théorique et d’une « grande » interprétation comme il en est de « grandes stratégies ». Ce fut notamment le cas avec la réflexion de Robert Kagan, qui initia et servit de pôle à un intense débat transatlantique à partir de 20021. « Il est temps de cesser de faire comme si Européens et Américains partageaient la même vision du monde, ou même s’ils vivaient sur la même planète », annonçait-il en préambule de son propos2. Les États-Unis sont du côté de la puissance, assumée et rendue nécessaire par la violence et le désordre du monde dans lequel ils vivent, tandis que les Européens sont du côté de la faiblesse, vivant dans un « paradis » fictif rendu possible au demeurant par la protection que les premiers apportent aux seconds. Il est une autre voie que celle de la généralité et de l’interprétation de grande ampleur pour traiter ce problème d’une éventuelle divergence transatlantique. Déjà poser la question d’une divergence ou au contraire d’une convergence entre les États-Unis et l’Europe évite de mettre l’accent exclusivement sur ce qui divise3. D’autant qu’il ne s’agit pas d’une alternative systématique. Les relations transatlantiques sont réellement plurielles, et il se peut qu’É-tats-Unis et Europe divergent effectivement sur certains points tandis qu’ils convergent sur d’autres. Il resterait alors à recenser et hiérarchiser les divergences et convergences pour établir ce qui ne serait jamais qu’une tendance générale, éventuellement soumise au changement de surcroît.

2L’action des services de renseignement dans la lutte contre le terrorisme est reconnue comme un élément non seulement privilégié, mais également central et décisif, dans la guerre à la terreur qui fut engagée par le gouvernement américain suite aux attentats du 11 septembre 2001, et qui structure désormais l’ensemble de la politique étrangère ainsi qu’une part non négligeable de la politique intérieure américaine. La réaction américaine fut nettement plus radicale, plus profonde, plus ample et plus spectaculaire que celles que l’on a pu observer en Europe. Elle s’interprète légitimement comme une forte « montée en puissance », faite de textes de lois, de budgets, de réorganisation de services, de créations de nouveaux ministères, de déploiement de nouveaux systèmes de contrôle des comportements et des informations, etc. En comparaison, l’Europe paraît bien moins agitée. À peine quelques pays ont-ils alloué des ressources nouvelles, réorganisé quelques services ou se sont dotés de textes législatifs renforçant les capacités d’intervention des forces de police. Un débat sur une européanisation du renseignement et de la lutte contre le terrorisme ressurgit par intermittence mais sans effet concret ou presque. Pour autant, sur ce point précis de la réaction aux événements de l’automne 2001, il n’est pas certain que le schème d’interprétation que l’on peut tirer de la réflexion de Robert Kagan puisse s’appliquer. S’il est mal compris, l’écart entre une Amérique dynamique et se renforçant d’une part et une Europe statique et sans ambition de puissance d’autre part pourrait n’être qu’une apparence trompeuse.

3L’ambition ici est double : en premier lieu, montrer que la perspective de la puissance et de la faiblesse entre les deux rives de l’Atlantique peut être renversée en ce qui concerne l’action des services de renseignement et de sécurité dans la lutte contre le terrorisme ; par suite, suggérer qu’en ce domaine, les États-Unis et l’Europe peuvent fort bien converger plutôt que diverger à terme.

La perspective de la divergence transatlantique en termes de puissance et de faiblesse

4La réflexion de Robert Kagan n’est pas la seule à porter sur la divergence transatlantique. Le fait de la retenir ici n’implique en rien que nous la privilégions comme supérieure ou plus juste que d’autres. Elle n’est pas même nécessairement représentative de la position « néo-conservatrice » américaine concernant l’Europe et ses relations avec les États-Unis. Pour autant, l’ouvrage de Robert Kagan fut sans aucun doute le plus cité et le plus commenté en France lors du déclenchement de l’intervention américaine en Irak et lors du débat qui l’a précédée. La puissance et la faiblesse met en opposition le volontarisme militaire américain et le « doux rêve de la paix » dans lequel vit selon lui la « vieille Europe ». Un détour par ce que Robert Kagan suggère comme étant un moment hobbesien de la politique étrangère américaine permet une présentation critique du schème de la puissance et de la faiblesse.

5Voici ce qu’écrit Robert Kagan au tout début de son ouvrage, et qui résume une partie de son propos :

  • 4 Robert Kagan, La puissance et la faiblesse, op. cit. p. 9-10.

L’Europe est en train de renoncer à la puissance ou, pour dire la chose autrement, elle s’en détourne au bénéfice d’un monde clos fait de lois et de règles, de négociation et de coopération transnationales. Elle pénètre dans un paradis posthistorique de paix et de relative prospérité, concrétisation de ce que Emmanuel Kant nomme « la paix perpétuelle ». De leur côté, les États-Unis restent prisonniers de l’histoire, exerçant leur puissance dans le monde anarchique décrit par Hobbes, où les lois et règles internationales sont peu fiables et où la vraie sécurité ainsi que la défense et la promotion d’un ordre libéral dépendent toujours de la détention et de l’usage de la force militaire4.

  • 5 Nous renvoyons à la lecture de l’ouvrage de Stephen Launay, La guerre sans la guerre, Descartes et (...)

6Nous nous arrêtons simplement sur les États-Unis qui continuent à vivre dans le monde de Hobbes sans discuter la pertinence de l’idée selon laquelle l’Europe réalise concrètement le projet kantien5. Trois remarques sont possibles.

7La première porte sur la justesse de la référence à l’état de nature hobbesien. Elle peut sembler quelque peu forcée dans la mesure où la situation actuelle s’en écarte sur deux points décisifs. Robert Kagan fait évidemment référence au passage du chapitre XXI du Léviathan :

  • 6 Thomas Hobbes, Léviathan, traduction de François Tricaud, Sirey, 1983, p. 227.

car, de même que parmi des hommes sans maître règne une guerre perpétuelle de chacun contre son voisin (…) ; de même, parmi les États ou Républiques indépendants l’un de l’autre, chaque République (et non plus chaque individu) possède la liberté absolue de faire ce qu’elle juge (entendez : ce que l’homme, ou l’assemblée qui le représente, juge) le plus favorable à son intérêt : mais aussi, elles vivent dans un état de guerre perpétuelle, dans une continuelle veillée d’armes, leurs frontières fortifiées, leurs canons braqués sur tous les pays qui les entourent6.

  • 7 Ibid., p. 212

8Les deux limites sérieuses à l’idée selon laquelle les États-Unis demeurent dans l’état de nature sont les suivantes. En premier lieu, l’ordre international comme état de nature repose sur une analogie avec l’ordre interindividuel pré-civil, et l’état de nature est marqué par une égalité de fait et irréductible entre les individus : celle de la force. C’est le début du célèbre chapitre XIII : « la différence d’un homme à un autre n’est pas si considérable qu’un homme puisse de ce chef réclamer pour lui-même un avantage auquel un autre ne puisse prétendre »7. Or on ne peut méconnaître qu’un État se trouve aujourd’hui dans un rapport de force « si considérable » avec tout autre et même peut-être avec les autres. En second lieu, même s’il n’existe certes pas de société internationale au sens d’une société civile, on ne peut non plus considérer que les « États ou les Républiques » soient rigoureusement « indépendants l’un de l’autre » et possèdent une « liberté absolue » au regard d’institutions comme l’ONU ou ne serait-ce que visà-vis des Conventions de Genève (on pourrait aussi considérer que le déficit commercial américain représente une forme de dépendance à l’égard du reste du monde).

9La seconde remarque est la suivante : un contrat peut en cacher un autre, et s’il y a bien un moment hobbesien de la politique américaine, ce n’est pas nécessairement celui que décrit Robert Kagan. Nous sommes quelque part entre l’état de nature et un état civil international non seulement parce qu’il y a un droit international et des normes universelles mais aussi et surtout parce qu’il y la puissance singulière des États-Unis. Ils sont précisément en situation de « réclamer pour eux-mêmes des avantages auxquels les autres ne peuvent prétendre ». Et c’est ce qu’ils font : on ne peut comprendre autrement l’affirmation de l’absoluité de leur propre souveraineté et la promotion (et même l’application) d’une doctrine de la souveraineté limitée, relative et conditionnelle pour les autres, doctrine qui sous-tend tout le discours de l’Axe du Mal. La relativité de toutes les souverainetés à l’exception unique de celle des États-Unis implique la considération de quelque chose comme une société « civile » (sauf qu’elle a une tonalité plutôt militaire). Qu’un État (entendez : l’homme, ou l’assemblée qui le représente) suive la voie d’une ou plusieurs des trois menaces, et il se met au ban … De quoi si ce n’est de quelque chose comme une société ? Il est déchu de son droit de jouir des garanties de la sécurité collective. Et c’est légitimement qu’il peut alors être entravé, destitué ou puni. Le discours américain sur l’Irak reproduit ici trait pour trait un élément du contractualisme hobbesien : nul n’est tenu d’obéir à la loi ou aux décisions légitimes du souverain, mais s’il désobéit, il se retire du contrat qui le protège et entre en guerre avec la République, qui peut alors légitimement et sans injustice le tuer.

  • 8 Stephen Launay, op. cit. p. 20.
  • 9 C’est pourquoi il ne faut sans doute pas exagérer le bien-fondé de la posture défensive des América (...)

10Enfin, la divergence transatlantique prend paradoxalement sur certains aspects la forme d’un parallélisme et d’une symétrie de positions. Stephen Launay identifie un « solipsisme collectif » de l’Europe8. Celle-ci pense et agit comme si elle était dégagée de tout environnement international susceptible de l’atteindre, et pense que sa conception interne du droit et de la politique fondés sur la coopération est la seule valable, et transférable telle quelle à l’ONU notamment. En face, il semble que les États-Unis vivent, eux aussi, une sorte de « solipsisme démocratique ». À lire Kagan, ils sont la seule puissance démocratique à vivre dans l’état de nature violent du désordre international. De plus, la doctrine de la souveraineté limitée que nous relevions à l’instant s’accompagne encore d’un crypto-discours de la singularité démocratique américaine. Il peut sembler paradoxal que dans le même temps où ils cherchent sincèrement à établir la démocratie de par le monde, les États-Unis semblent se considérer comme le seul régime authentiquement démocratique et mettent notamment en cause la pertinence de deux autres grands modèles, l’Europe et l’ONU. On savait depuis longtemps que fondamentalement l’ONU ne va pas assez loin dans la démocratie, limitée de fait par la participation d’Etats non démocratiques qui peuvent être les ennemis des États-Unis et par une impuissance chronique, notamment militaire. On sait depuis l’ouvrage de Robert Kagan que l’Europe va trop loin dans la démocratie, et qu’elle peut se permettre cette fantaisie car se sont les États-Unis qui payent pour elle le prix de sa sécurité. Il n’y a ni en deçà ni au-delà de la démocratie américaine qui vaille9.

  • 10 André Glucksman, Ouest contre Ouest, Plon, 2003, p. 12. « Voilà deux mille cinq cents ans », écrit- (...)
  • 11 Charles Taylor et Guy Laforest, Rapprocher les solitudes, Presses universitaires de Laval, 2002.

11Dans une réflexion qui s’accorde largement avec celle de Robert Kagan, notamment sur la cécité – ou pire l’autisme – de certains Européens face au devenir du monde, André Gluksman souligne la symétrie caractéristique de la division transatlantique qui « scinde, de l’intérieur, des cœurs qui vibrent depuis toujours à l’unisson » et « partage des esprits qui professent les mêmes convictions »10. Devant ces deux solipsismes qui se font face, le cas précis de la lutte contre le terrorisme ouvre la perspective, pour reprendre la belle formule du philosophe Charles Taylor, de « rapprocher les solitudes »11.

Le renversement de la perspective à propos de la lutte contre le terrorisme

  • 12 Il est remarquable que cette loi soit à la fois un acronyme de la communauté politique et l’annonce (...)

12Les éléments de la réaction américaine à partir de la fin 2001 sont connus, spectaculaires, et pour une large part controversés. Les États-Unis se sont dotés d’une législation « d’exception » (certaines mesures étant strictement définies dans le temps et devant cesser en 2005), le USA-PATRIOT Act12. Ils ont donné de nouvelles prérogatives aux services traditionnellement chargés de la lutte contre le terrorisme. La CIA, notamment, se voit à nouveau autorisée, et même chargée d’engager des actions de subversion, voire d’assassinat à destination des terroristes : un simple paragraphe du PATRIOT Act abroge de fait un ensemble complexe de textes législatifs et de directives présidentielles stabilisés dans un processus politique courant sur plus de vingt ans, commencé après le scandale du Watergate et aboutissant sous le premier mandant du Président Bill Clinton à un contrôle effectif et étroit des activités illégales du renseignement par le Congrès. Par ailleurs, de nouvelles institutions sont créées. Un Office of Homeland Security précède début 2002 le nouveau Department of Homeland Security institué en juillet 2002, prenant en charge des prérogatives identiques à celles du déjà puissant FBI. Moins remarqué, un Office of Cyberspace Security reçoit également des prérogatives communes avec la toute puissante NSA. Un nouvel organe de coordination est créé au niveau du Cabinet du Président, etc. En plus de la législation et de nouveaux services, de nouveaux outils sont créés ou officialisés : le système de surveillance du courrier électronique du FBI, nommé DCS 1000 et connu sous le nom de Carnivore accède à l’existence officielle et légale ; dans le même esprit, mais à plus grande échelle et concernant les personnes physiques sur la base des technologies de biométrie, le ministère de la Défense se voit chargé, avant d’être stoppé, de développer un Total Awareness Information System (TIAS). De nouveaux budgets sont alloués par le Congrès à la demande du Président, et dans un esprit d’unité nationale qui tend à l’unanimisme. Un commandement militaire pour l’Amérique du Nord est créé au Pentagone, remettant en cause le Posse Comitatus hérité de la guerre de Sécession, mais largement ignoré des commentateurs tandis que l’exportation militaire de la lutte contre le terrorisme en Afghanistan est privilégiée dans l’espace public. De même, le centre d’interrogation mis en place à Guantanamo Bay retient l’attention et attire les critiques des défenseurs des libertés civiles et des droits de l’homme aux États-Unis comme sur la scène internationale.

  • 13 Il s’agit des termes employés dans le décret confidentiel pris par le Président Clinton en juin 199 (...)
  • 14 Concernant les liens conceptuels qui unissent les formules « lutte contre le terrorisme », « guerre (...)

13Une précision doit être préalablement apportée avant d’engager la comparaison avec la réaction européenne au 11 septembre. Jusqu’ici, nous avons uniquement employé à dessein l’expression « lutte contre le terrorisme », et ni « lutte antiterroriste », ni « contre-terrorisme ». En effet, dans la doctrine anglo-saxonne, contre-terrorisme et antiterrorisme sont des gammes d’activité distinctes. Le contreterrorisme désigne des mesures offensives prises pour dissuader les terroristes, entraver le terrorisme et répondre aux attentats13. L’antiterrorisme désigne des mesures défensives mises en place pour réduire la vulnérabilité des biens et des personnes au terrorisme. Parmi les éléments de la réaction américaine qui viennent d’être relevés, certains ressortent de l’un ou de l’autre. Assassiner un terroriste relève du contre-terrorisme, installer une batterie antimissile à proximité d’une centrale nucléaire relève de l’antiterrorisme. Il existe un continuum entre les deux, et non pas une rupture. La mise en place d’un système de détection d’explosifs dans les chaussures de passagers de vols internationaux ressort par exemple autant de la réduction de la vulnérabilité des appareils en vol que de la dissuasion pour les groupes terroristes d’introduire des substances dangereuses aux États-Unis. En plus de ce continuum, la notion politique de guerre à la Terreur correspond à une fusion conceptuelle de l’antiterrorisme et du contre-terrorisme dans un nouveau concept d’emploi de la force14.

14Cette précision est importante pour comprendre les situations de part et d’autre de l’Atlantique car il serait tentant, mais inexact, de considérer que la faiblesse de la réaction européenne aux attentats est due à une position de faiblesse générale à l’égard du terrorisme, de la même façon que Robert Kagan identifie une faiblesse générale de l’Europe face au désordre international et aux nouvelles menaces qui le caractérisent. L’Europe était déjà prête à faire face au terrorisme, ce qui n’était pas le cas aux États-Unis. Il n’y a pas eu de réformes institutionnelles majeures, ni augmentations de budget spectaculaires, ni moyens inédits de grande ampleur mis en place pour la simple raison qu’il n’y en avait pas besoin. On peut en revanche à bon droit parler d’ajustement des structures de sécurité au nouveau contexte issu des attentats du 11 septembre, et de participation active à la guerre américaine à la Terreur (participation qui peut d’ailleurs être comprise elle aussi comme un ajustement à un nouveau contexte). La différence d’ampleur et de vigueur des réactions américaine et européenne s’explique par la faiblesse antérieure des États-Unis en matière d’antiterrorisme. Sur ce segment précis de la lutte contre le terrorisme, l’aspect spectaculaire de nombre de mesures prises outre-Atlantique depuis trois ans correspond à un rattrapage de la part des États-Unis du niveau de sécurité qui a cours sur le continent européen. Les pays européens qui ont été confrontés au terrorisme ou sont susceptibles de l’être étaient déjà parvenus à un niveau de maturité suffisant en terme d’antiterrorisme avant 2001. Les États européens par ailleurs ont pris leur part à la politique contre-terroriste initiée par les États-Unis depuis 2001. C’est pourquoi, après avoir présenté ce renversement de perspective pourra être discutée la question d’une convergence atlantique en matière de lutte contre le terrorisme.

  • 15 Voir notre article « Renseignement, vers une politique européenne ? », dans Ramses 2002, IFRI, Duno (...)

15C’est tout un faisceau de facteurs interdépendants qui expliquent que l’antiterrorisme ait atteint un haut degré de maturité sur le continent européen, facteurs structurels bien plus qu’accidentels, qu’ils soient historiques, politiques ou institutionnels. La structure même de l’Union en une multiplicité d’États-nations est propice à l’efficacité de l’antiterrorisme, dans la mesure où intervient un effet d’échelle. Chaque territoire national, de taille modérée, est sous la responsabilité de structures de sécurité dont la démultiplication à l’échelle européenne crée une redondance positive15. La surveillance des réseaux, la contre-infiltration, l’identification et la localisation d’individus sont des activités qui se jouent nécessairement à un niveau local. Il n’existe pas aux États-Unis un maillage territorial identique à ceux qui peuvent exister au Royaume-Uni ou en France. Le problème américain, on le verra, est de compenser l’impossibilité de mettre en œuvre une structure de surveillance identique à celle de la France, par exemple, caractérisée par un réseau de sécurité publique fondé sur les préfectures, dotés de la conjonction de forces de police (notamment les RG) et de la Gendarmerie (qui assure un renseignement d’ambiance permanent), en plus de quoi des services nationaux comme la DST assurent la cohérence d’ensemble et peuvent interconnecter tous les fichiers et des forces d’intervention comme le RAID ou le GIGN peuvent agir dans les plus brefs délais.

16D’autre part, certains pays européens sont, par leur histoire propre, expérimentés dans la lutte contre le terrorisme et possèdent de ce fait un savoir-faire technique qui leur est propre. Que ce soit dans le cadre de la décolonisation, comme en France, ou de la guerre froide, comme en Allemagne ou en Italie, ou de problèmes « domestiques », comme en Espagne ou au Royaume-Uni, l’Europe a connu diverses formes de terrorisme depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale (on peut même dire qu’avec Carlos, l’ETA, Action directe, les attentats « iraniens » pendant la première cohabitation et ceux dus au GIA au milieu des années quatre-vingt-dix, la France a malheureusement fait l’expérience de toutes les formes de terrorisme recensées avant l’innovation mortifère du 11 septembre 2001). Enfin le fonctionnement de l’Union Européenne a également eu des effets positifs concernant l’antiterrorisme. Au moment où les Américains débattent douloureusement de la possibilité d’imposer aux citoyens le port d’une carte nationale d’identité, l’Europe fait fonctionner couramment le Système d’Information Schengen, qui interconnecte de nombreux moyens d’identification nationaux…

  • 16 « Quick Scan of Post 9/11 National Counter Terrorism Policymaking and Implementation in Selected Eu (...)

17Il ne faudrait pas aller jusqu’à produire une image idyllique de l’antiterrorisme en Europe. La situation n’est ni parfaite ni définitive. Mais les mesures limitées qui ont été prises étaient revendiquées par les autorités responsables comme suffisantes, et la mise en œuvre de mesures nouvelles est plus de l’ordre de l’amélioration que de la réforme du système. Ainsi, elles ont principalement consisté en de légères augmentations de budget consacrées aux services de police et de renseignement ; en France et au Royaume-Uni, la Loi sur la sécurité intérieure (LSI) et la Regulation of Investigatory Powers Act ont augmenté la durée de garde à vue en retardant la présence des avocats pour les cas d’enquêtes liées au terrorisme. En 2002, le ministère de la justice hollandais commanda une étude à la branche européenne de la Rand Corporation afin d’analyser et comparer les politiques de lutte contre le terrorisme mises en œuvre en Europe16. Cette étude fut menée aux Pays-Bas, en Belgique, en Finlande, en France, en Allemagne, en Espagne et au Royaume-Uni. Tous les responsables interrogés dans ces sept pays se sont accordés sur le besoin d’améliorer la coordination entre les services de chaque État et entre les États européens. Seuls la France, avec la Division nationale antiterroriste (DNAT), la Belgique avec une unité antiterroriste de la police et le Royaume-Uni avec une special branch de Scotland Yard possèdent en effet des structures de coordination nationale (qui ne semblent quoiqu’il en soit pas pleinement satisfaisantes puisque le discours des acteurs dans ces trois pays emprunte la même observation de lacunes en terme de coopération inter-services qu’ailleurs…).

  • 17 « Madrid prône un renforcement de la coopération européenne », La Croix, 9 septembre 2004.

18Plus significatif encore, les autorités interrogées dans ces sept pays ont affirmé que leurs structures de sécurité et les moyens dont ils disposent leur paraissent adéquats. C’est très consciemment et délibérément que les États européens n’initient pas de réforme radicale des structures de sécurité. Certes, cette étude date d’avant l’attentat du 11 mars 2004 à Madrid qui, s’il n’y avait eu ceux aux États-Unis en 2001 aurait été le plus spectaculaire, de par la sophistication de sa conception, de l’histoire du terrorisme. Mais il est précisément intéressant de constater que l’Espagne – qui jusque-là ne voyait pas d’intérêt à promouvoir une dynamique européenne sur le terrorisme au-delà de la coopération étroite entre les polices française et espagnole sur la question basque depuis la fin des années quatre-vingt dix – cherche désormais à se positionner comme élément moteur d’un renforcement de la coopération européenne17. Les problèmes qui demeurent, et qui sont liés à la libre circulation des personnes à l’intérieur de l’espace Schengen sont un renforcement de l’efficacité de la coopération policière et judiciaire, et l’instauration d’un mandat d’arrêt européen.

  • 18 « Parlementaires et experts débattent de la sécurité européenne », Le Figaro, 6 septembre 2004. Nou (...)

19Mais il est manifeste que les États européens ne souhaitent pas sortir d’une problématique conçue en terme de coopération. A l’université d’été de la défense des Embiez dans le Var, « les discussions portant le concept de “Homeland Security”, c’est-à-dire la capacité de l’Europe à assurer la sécurité de ses citoyens sur son propre territoire, notamment vis-à-vis des menaces terroristes, devraient engendrer un certain nombre de propositions quant aux possibilités de coopération entre forces armées et forces de police européennes, mais aussi entre services de renseignement européens », notait un observateur18. Pierre Brochand, en sa qualité de directeur de la DGSE, exposait début 2003 :

  • 19 Armées d’aujourd’hui n° 276 (décembre 2002-janvier 2003) ; propos recueillis par Laurent Bastide.

« La coopération entre services de renseignement, bilatérale au premier chef, est une réalité beaucoup plus développée qu’on ne le croit. Quant au niveau européen, il est clair qu’au fur et à mesure que l’Union se dotera des moyens de mettre en œuvre une politique extérieure et de défense commune, le renseignement devra y trouver une place croissante. Mais, là aussi, pour les raisons que je viens d’énoncer, cette montée en puissance se fera d’abord – elle se fait déjà – à travers la mise en commun des renseignements recueillis par les services nationaux. Il ne semble pas, en revanche, que les perspectives de réforme institutionnelle de l’Union telles qu’elles se dégagent, par exemple, des travaux de la Convention, autorisent à prévoir un degré d’intégration tel que, même à cette échéance, puisse être envisagée la création d’un “service de renseignement européen” découplé des États membres19 ».

  • 20 Renseignement européen : les nouveaux défis, Rapport à l’Assemblée de l’UEO, Assemblée de l’UEO, Do (...)
  • 21 « Une CIA européenne ? fantaisiste et insensé ! », Eupolitix. com, mai 2004.
  • 22 Par exemple, le Collège européen de police, Cepol, qui a pour vocation de tendre dès le stade de la (...)

20Pourquoi ne peut-on sortir du cadre de la coopération ? Pourquoi ne pas aller vers une CIA européenne ? Comme le concluait l’Assemblée de l’UEO en juin 2002, une Europe du renseignement ne peut être un objectif qu’à (très) long terme, eu égard au lien consubstantiel qu’il entretient avec les intérêts nationaux20. Selon certains spécialistes du renseignement, une CIA européenne ne pourrait pas ne pas dégénérer en bureaucratie envahissante et souffrir rapidement des mêmes défauts que la structure du renseignement américain. C’est le sens des doutes apportés par Eric Dénécé, directeur du Centre français de recherche sur le renseignement (CF2R), qui suggère que ce débat, qui fait immédiatement suite à l’attentat du 11 mars 2004 à Madrid, n’est qu’un « affichage politique » irréaliste21. L’argument des acteurs est celui que nous proposions plus haut : l’Europe se défend mieux sur la base d’un « chacun pour soi » que d’un « tous ensemble », à la condition que les échanges bilatéraux soient efficaces. L’avenir européen n’est pas à l’institution centralisatrice, mais au réseau. Il ne s’agira pas d’intégration, mais de collaboration et d’harmonisation22.

La convergence atlantique plutôt que la divergence transatlantique

21De toutes les manières, le problème réel en discussion actuellement n’est pas l’efficacité de la sécurité européenne – qui n’est pas en cause en dépit des événements de mars à Madrid – mais le couplage des politiques de lutte contre le terrorisme en Europe avec la structure de sécurité américaine. La problématique du terrorisme n’est pas spécifiquement européenne ou américaine, elle est « occidentale ». Et en dépit d’oppositions plus ou moins graves sur d’autres éléments de politique étrangère (on pense évidemment à l’opposition de la France aux États-Unis à propos de l’intervention en Irak), la coopération transatlantique en matière de lutte contre le terrorisme pourrait mener à terme à une convergence atlantique de fait. Plusieurs éléments permettent de soutenir cette hypothèse.

22Dès le lancement de la guerre à la Terreur par le Président G. W. Bush, bien que ne se considérant pas en guerre eux-mêmes, les partenaires européens ont soutenu activement l’action des États-Unis, à leur satisfaction au demeurant. Dans un rapport publié en avril 2003 par le bureau du contre-terrorisme du Département d’État américain, on peut lire :

  • 23 Patterns of Global Terrorism 2002, Released by the Bureau of African Affairs, Released by the Offic (...)

In 2002, European nations continued to work in close partnership with the United States in the global counterterrorism campaign. In addition to sharing intelligence information and working with the United States on investigations of terrorist groups, European countries forged closer cooperative links with their neighbors. As a result, European Authorities arrested a significant number of terrorists, disrupted planning for terrorist attacks, and intercepted funds destined for terrorist organizations23.

23Touchée sur son sol avant les attentats du 11 septembre 2001, l’Europe l’est de nouveau depuis mars 2004, et se trouve désormais dans la même situation de fait que les États-Unis. Le Rapport de la Rand-Europe cité plus haut le montre parfaitement, les Européens s’accordent pleinement avec leurs partenaires américains sur l’existence et la prégnance d’une menace terroriste à laquelle il convient de répondre. Ils divergent en revanche sur la caractérisation de la menace en question, les responsables européens croyant beaucoup moins au développement d’un terrorisme usant d’armes de destruction massive qu’à l’éventualité d’actes terroristes « conventionnels » mais grandement meurtriers et éventuellement spectaculaire. On ne peut que leur reconnaître un certain sens de l’anticipation à la vue des attentats de Madrid, qui leur donne raison tant qu’aucun moyen nucléaire, bactériologique ou chimique n’est employé par des terroristes.

24Deux autres éléments permettent d’envisager la convergence atlantique. Il s’agit ici d’un raisonnement prospectif dans un domaine fortement évolutif, marqué de surcroît par le fait que les pays en lutte contre le terrorisme ne peuvent maîtriser intégralement leur propre politique puisqu’elle est pour une part réactive et que les terroristes ont une capacité d’« agenda setting ». Il n’est donc pas possible de prédire, et nous préférons l’idée de pronostiquer quelques évolutions possibles : par un côté il est vraisemblable que l’Europe va rejoindre les États-Unis en matière de contre-terrorisme, et par un autre côté il est vraisemblable que les États-Unis vont rejoindre l’Europe en matière d’antiterrorisme.

25Les formes civiles du contre-terrorisme ont traditionnellement été privilégiées en Europe : mesures proactives de la police, infiltrations et renseignement humain en amont (pôle d’excellence britannique avec le MI5 et le MI6), gestion de fichiers et surveillance générale du territoire (réputées en Allemagne), prévention et répression fondées sur une articulation étroite des moyens de police et de renseignement avec l’institution judiciaire (modèle français, incarné notamment par Jean-Louis Bruguière), etc. Des éléments militaires font bien partie du dispositif, comme le régiment de SAS britannique, le GIGN ou le commando Hubert de la Marine nationale en France, mais ils sont la pointe extrême de la branche opérationnelle et répressive du contre-terrorisme, agissant ponctuellement (et le plus souvent décisivement). Le modèle américain privilégié depuis le 11 septembre 2001 repose lui sur une articulation très étroite des ressources judiciaires, policières et de renseignement avec l’action militaire, et notamment les forces spéciales. Ceci confère au Département de la défense une intégration au dispositif de contre-terrorisme méconnue en Europe. L’emblème de cette situation est la Task Force 121, composée d’éléments opérationnels de la CIA et d’unités des forces spéciales, célèbre depuis son arrestation de Saddam Hussein et désormais dédiée, dit-on, à la capture de Ben Laden en Afghanistan. C’est précisément le choix politique opéré par la Maison Blanche dès octobre 2001 d’exporter militairement la lutte contre le terrorisme, en commençant par l’intervention en Afghanistan, qui a militarisé ce dernier et donné au Pentagone une centralité inédite dans ce domaine. Il est très probable que l’on assiste prochainement en Europe à un double mouvement de militarisation du contre-terrorisme au niveau des États et d’intégration de ces nouveaux dispositifs au sein de l’OTAN.

  • 24 « États-Unis : des élus républicains proposent de démanteler la CIA », Le Monde, 24 août 2004, « Pr (...)

26De leur côté, les États-Unis ont élaboré un champ inédit de la sécurité intérieure structuré par l’antiterrorisme, ce qui correspond à la tentative de mettre en place un équivalent fonctionnel, dans cet État fédéral à échelle continentale, des dispositifs de sécurité publique propres aux Étatsnations de taille moyenne européens. La nouveauté de cette préoccupation, la radicalité des mesures et les tensions particulièrement aigues par rapport au fédéralisme et à l’attachement aux libertés civiles explique pour une part la réprobation dont cette politique fait l’objet. Il s’agit de remplir les mêmes fonctions que dans un État centralisé et détenteur du monopole de la violence physique légitime dans un cadre constitutionnel qui interdit un tel monopole. De même, la revendication de réforme du renseignement américain suite aux recommandations du rapport final de la Commission sur les attentats du 11 septembre entretient un lien étroit avec la situation qui a cours dans certains pays européens. Trois axes de réforme se dessinent : un démantèlement de la CIA, qui implique la création d’un nouvel organe de direction et de coordination du renseignement national au niveau de l’Exécutif, la spécialisation de la branche opérationnelle issue de la CIA dans le renseignement humain avec le transfert de l’analyse et du traitement au Pentagone24. Ce qui revient à adopter à grande échelle le modèle britannique centré sur le Joint Intelligence Committee, avec un MI6 spécifiquement dédié au recueil du renseignement et le traitement réalisé par le plus volumineux et le moins connu des services britanniques : le Defence Intelligence Service du Ministère de la défense. De plus, le Department of Homeland Security se verrait, quant à lui, doté d’un service de renseignement largement inspiré par les services spécialisés de la police française, la DST et les Renseignements Généraux. Si bien que si elle a lieu, la réforme du renseignement américain articulerait une réforme institutionnelle d’inspiration britannique avec un savoir-faire de renseignement intérieur français.

27Un point de désaccord demeurait irréductible dans le rapport de la Rand Corporation commandée par le ministère de la justice hollandais : les responsables européens de la lutte contre le terrorisme ressentaient une divergence de fond avec l’équipe gouvernementale actuelle des États-Unis quant à l’ambition de refonder la société internationale au travers de la War on Terror. C’est l’objectif politique global, et précisément les velléités d’unilatéralisme américain qui s’adjoignent à la lutte contre le terrorisme qui n’obtiennent pas l’adhésion des décideurs européens. Nous avons cru repérer, derrière une divergence de principes, des éléments d’une convergence de fait. L’une des difficultés de la politique internationale, c’est qu’elle est à la fois concrète et pragmatique, et en même temps, se prête à des interprétations systématiques qui n’échappent ni au dogmatisme (comme celui qui caractérise un pan de l’anti-américanisme) ni à l’idéologie (comme celle qui caractérise une partie de la réflexion des néo-conservateurs). Il nous a semblé que la solution de décomposer les politiques étrangères en segments relativement isolés et pratiques, comme ici le cas précis de la lutte contre le terrorisme par les services de renseignement et de sécurité, loin d’exclure une approche théorique ou la confrontation d’interprétations éventuellement contradictoires, permet d’éviter ces deux écueils.

Notes

1 L’article de Robert Kagan, « Puissance et faiblesse », fut traduit et publié dans la revue Commentaire de l’automne 2002 (vol. 25, n° 99, p. 517-535) et a donné lieu à un an de débat suivi dans cette revue, jusqu’au n° 104.

2 Il s’agit de l’incipit de La puissance et la faiblesse, Plon, 2003.

3 La formule anglaise courante pour parler de la « divergence » est « transatlantic divide ».

4 Robert Kagan, La puissance et la faiblesse, op. cit. p. 9-10.

5 Nous renvoyons à la lecture de l’ouvrage de Stephen Launay, La guerre sans la guerre, Descartes et Cie, 2003, notamment le chapitre III, qui aborde cette question en ouvrant une perspective stimulante sur la signification réelle du texte de Kant par rapport à son interprétation courante.

6 Thomas Hobbes, Léviathan, traduction de François Tricaud, Sirey, 1983, p. 227.

7 Ibid., p. 212

8 Stephen Launay, op. cit. p. 20.

9 C’est pourquoi il ne faut sans doute pas exagérer le bien-fondé de la posture défensive des Américains lors du débat sur l’intervention en Irak ni l’acuité de la tension qui a eu lieu alors. Les États-Unis n’avaient pas besoin d’être « lâchés » par la vieille Europe, ni d’être « bloqués » à l’ONU pour déprécier l’une et l’autre. Tout comme le 11 septembre ne fut pas le point de genèse d’un nouveau terrorisme mais son point de visibilité, la tension transatlantique lors de l’intervention en Irak fut plus un dévoilement qu’un commencement.

10 André Glucksman, Ouest contre Ouest, Plon, 2003, p. 12. « Voilà deux mille cinq cents ans », écrit-il, « Socrate signalait que nos différends les plus acharnés, les plus inconciliables, s’embrasent autour d’idéaux que l’on veut partager et d’idées qu’on suppose communes. Ses concitoyens d’Athènes exhibaient un même amour du Bien, du Beau, du Vrai, mais dès qu’ils entreprirent de démêler ce qu’ils entendaient par là, se leva ce désarroi éclairé dont nous héritons. Quand les certitudes, les principes, les espérances de l’Ouest livrent bataille aux espérances, principes et certitudes de l’Ouest, incompréhensions, fureurs et cynismes ont tôt fait d’entrer dans la danse », p. 12-13.

11 Charles Taylor et Guy Laforest, Rapprocher les solitudes, Presses universitaires de Laval, 2002.

12 Il est remarquable que cette loi soit à la fois un acronyme de la communauté politique et l’annonce d’un programme d’action : « uniting and strengthening America by providing appropriate tools required to intercept and obstruct terrorism ».

13 Il s’agit des termes employés dans le décret confidentiel pris par le Président Clinton en juin 1995 (PDD 39), qui, bien que connu depuis longtemps, se trouve en quelque sorte officialisé en étant mentionné explicitement dans le Rapport final de la commission d’enquête sur les attaques terroristes contre les États-Unis, Éditions des Équateurs, 2004, p. 124. Le traducteur du document parle de « défaire » le terrorisme là où nous préférons traduire « to prevent » par « entraver », dans la mesure où il s’agit de la formule retenue dans le décret de 1982 fixant les attributions de la DGSE française.

14 Concernant les liens conceptuels qui unissent les formules « lutte contre le terrorisme », « guerre au terrorisme », et « guerre à la terreur » dans les discours politiques et les textes officiels américains, nous nous permettons de renvoyer à notre article « La guerre au terrorisme et la société internationale » dans les Cahiers d’histoire sociale, n° 26, novembre 2003.

15 Voir notre article « Renseignement, vers une politique européenne ? », dans Ramses 2002, IFRI, Dunod, 2001.

16 « Quick Scan of Post 9/11 National Counter Terrorism Policymaking and Implementation in Selected European countries » par Erik van der Linde, Kevin O’Brien, Gustav Lindstrom, Stephan de Spiegeleire, Mikko Vayrynen et Han de Vries, MR-1590-RE, 2002.

17 « Madrid prône un renforcement de la coopération européenne », La Croix, 9 septembre 2004.

18 « Parlementaires et experts débattent de la sécurité européenne », Le Figaro, 6 septembre 2004. Nous ne sommes pas certains que l’expression « homeland security » puisse ainsi être employée comme une catégorie transposable, par exemple à l’Europe, dans la mesure où en comparaison avec la formule « national security » (qui certes était déjà largement employée dans les institutions américaines), homeland a une connotation politique (patrie) que national ne possède pas (et qui est de surcroît souvent synonyme de federal).

19 Armées d’aujourd’hui n° 276 (décembre 2002-janvier 2003) ; propos recueillis par Laurent Bastide.

20 Renseignement européen : les nouveaux défis, Rapport à l’Assemblée de l’UEO, Assemblée de l’UEO, Document A/1775, 4 juin 2002, réponse au rapport annuel du Conseil présenté au nom de la Commission de défense par M. Lemoine, rapporteur.

21 « Une CIA européenne ? fantaisiste et insensé ! », Eupolitix. com, mai 2004.

22 Par exemple, le Collège européen de police, Cepol, qui a pour vocation de tendre dès le stade de la formation des personnels européens de la sécurité, et dont le budget pour 2005 se montera à 5 millions d’euros (soit une augmentation de 30 % par rapport à 2004), ne fonctionne pas de manière centralisé, même s’il aura un centre au Royaume-Uni, mais comme un réseau de compétence et de pôles de formation.

23 Patterns of Global Terrorism 2002, Released by the Bureau of African Affairs, Released by the Office of the Coordinator for Counterterrorism, 30 avril 2003 ; voir le texte à l’adresse : http://www.state.gov/s/ct/rls/pgtrpt/2002/html/19985.htm

24 « États-Unis : des élus républicains proposent de démanteler la CIA », Le Monde, 24 août 2004, « Proposal to split up CIA criticized by Democrat », International Herald Tribune, 24 août 2004, « The US intelligence debate », International Herald Tribune, 25 août 2004. Pour une mise en perspective historique, voir James Jay Carafano, « The case for intelligence reform : a primer on strategic intelligence from the 1970s to today », Heritage Lectures, n° 845, Mai 2004.

Auteur

Université Charles-de-Gaulle, Lille 2
Maître de conférences à l’Institut d’Etudes Politiques de Lille

© Presses universitaires du Septentrion, 2006

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