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États-Unis / Europe

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Mokhtar Ben Barka
, 
Jean-Marie Ruiz

Chapitre 2. Évolution politique : Modèle ou contre-modèle américain ?

La politique de l’immigration aux États-Unis et en Europe

Virginie Guiraudon

Texto completo

1Au cours des dix dernières années, l’immigration est devenue un enjeu politique majeur de part et d’autre de l’Atlantique, et de nouvelles lois, ainsi que les rallonges budgétaires nécessaires à leur application, ont été votées. Depuis le succès de la campagne Save Our State Initiative (Sauvons le Référendum d’État) de 1994 en Californie (Proposition 187), et plus encore depuis la campagne pour les présidentielles de 1996, le débat sur la politique de l’immigration aux États-Unis est aussi important qu’en Europe, où le populisme en a fait une question centrale. Les événements du 11 septembre 2001 à New York et Washington ont eu pour conséquence une refonte des contrôles de l’immigration aux États-Unis au nom de la sécurité, ce qui permit de rapprocher la politique de l’immigration des États-Unis de celle, émergente, de l’Union Européenne, tandis que la coopération transatlantique dans ce domaine était renforcée.

2Pour les spécialistes, il est possible de distinguer la politique de l’immigration, qui régule le flux des entrées et des sorties, de la politique en faveur des immigrés, qui concerne les droits des étrangers déjà présents dans le pays et comprend à la fois l’accès à la citoyenneté, les lois contre la discrimination, et les politiques ayant pour but d’intégrer les populations d’origine émigrée. Cette contribution traite de la politique d’immigration, mais aussi des réformes - populaires dans les années 90 – destinées à réduire les droits et les avantages sociaux dont jouissaient les étrangers, dans le but de dissuader les migrants.

  • 1 Guiraudon, Virginie and Christian Joppke « Introduction » in Virginie Guiraudon and Christian Joppk (...)
  • 2 Les citoyens de l’UE ont le droit de circuler librement à l’intérieur de l’UE et jouissent par cons (...)
  • 3 Voir Philip Martin, « The United States : Benign Neglect towards Immigration » in Wayne Cornelius, (...)

3La politique de l’immigration comprend deux grandes catégories : celle qui vise à encourager les migrations internationales, et celle qui vise à les réduire1. La deuxième catégorie est synonyme de « contrôle » de l’immigration. En Europe, le choc pétrolier de 1973 a sonné le glas de la politique de recrutement des immigrés postcoloniaux, qui étaient invités à venir travailler dans certains secteurs spécifiques, même si les familles des migrants et les demandeurs d’asile étaient toujours autorisés à immigrer2. Depuis, il s’agissait essentiellement de « contrôler » l’immigration, et seuls les travailleurs saisonniers et certains travailleurs hautement qualifiés étaient « sollicités ». Aux États-Unis, depuis le retour d’une politique favorable à une immigration de colonisation vers le milieu des années 60, l’immigration a été encouragée plutôt que dissuadée. Cependant, dans les années 1990, cette politique vise aussi à contrôler l’immigration illégale, et il s’en est fallu de peu que des projets de loi destinés à réduire l’immigration soient votés par le Congrès. Quoi qu’il en soit, les années 1990 marquent la fin d’une période de « négligence salutaire » (benign neglect) en ce qui concerne l’immigration illégale3.

  • 4 Voir Kent Weaver, « The Politics of Blame Avoidance » The Journal of Public Policy 6/4 ; 1986, p : (...)

4Ce qui est surprenant, c’est que la politique visant à accroître l’immigration se maintient au-delà de ce que pourraient nous faire penser les préoccupations électoralistes et les diverses enquêtes. A cet égard, la politique de l’immigration est semblable aux autres politiques sociales4 : elle consiste à éviter d’apparaître comme responsable de politiques impopulaires (dans ce cas, des politiques visant à accroître l’immigration) Pourtant, en dépit de leurs efforts pour trouver un consensus ou pour se faire plus discrets, les hommes politiques ne pourront empêcher les électeurs d’identifier les responsables des réformes.

5L’enquête comparative menée ici a pur but de comprendre pourquoi les États-Unis maintiennent une politique visant à attirer un nombre important d’immigrés (même si dans les années 90 les contrôles aux frontières et les mesures à l’encontre des étrangers illégaux et demandeurs d’asile ont été renforcés), alors qu’en Europe les migrants autorisés à rester ne sont pas du tout encouragés à le faire et rentrent dans la catégorie des migrants pour raison humanitaire (au titre de regroupement familial, de demandeurs d’asile ou de réfugiés).

6Cette contribution compare les principales réformes adoptées aux États-Unis dans les années 90 avec celles de la France et de l’Allemagne. Le but est d’identifier les principales motivations lors la mise en place des réformes aux États-Unis et de voir dans quelle mesure ces motivations existaient aussi en Europe, et répondaient par conséquent à une logique similaire.

  • 5 James Hollifield, Immigrants, Markets and States : The Political Economy of Postwar Europe, Cambrid (...)

7Dans les démocraties libérales économiquement avancées, les déterminants des réformes de la politique de l’immigration peuvent être analysés dans le cadre des relations – souvent conflictuelles – entre le droit, la politique et l’économie. Pour des raisons électorales, les gouvernements démocratiquement élus ont intérêt à apaiser les craintes des populations en ce qui concerne l’immigration. La tentation de faire des migrants des boucs émissaires est plus grande durant les périodes de restructuration industrielle (socialement difficiles) ou de fort taux de chômage. Tel était le cas en Europe à la fin des années 70 et aux États-Unis dans la première moitié des années 90. D’autre part, les gouvernements doivent aussi tenir compte des intérêts du monde économique, notamment le secteur touristique, et les secteurs plus traditionnels comme le textile, l’agriculture et les industries qui lui sont liées, tels que le conditionnement de la viande qui dépend en grande partie d’une main d’œuvre étrangère non qualifiée. Les nouvelles industries liées aux technologies de l’information ont, quant à elles, besoin d’une main d’œuvre importée hautement qualifiée, tels que des programmateurs informatiques. De plus, dans un monde globalisé, les gouvernements mettent en œuvre des politiques de libre échange qui sont nécessairement incompatibles avec la fermeture des frontières et ont des conséquences en terme de mouvement des populations5.

8Les démocraties libérales sont également travaillées par une tension entre souveraineté populaire et les normes libérales qui restreignent la liberté des gouvernements majoritaires. Depuis les années 70, les garanties constitutionnelles et les juges engagés ont de part et d’autre de l’Atlantique circonscrit de façon significative la légitimité et la capacité des États d’empêcher le regroupement familial et de disposer librement des migrants. La solution au dilemme inhérent au contrôle de l’immigration sera différente d’un pays à l’autre, en fonction du poids relatif des facteurs économiques, politiques et législatifs induits par les institutions ou les idéologies des pays d’accueil.

9Les réformes qui protègent les droits d’entrée et de résidence des étrangers ou qui accroissent l’immigration résultent généralement de ce que l’on appelle « shadow politics », c’est-à-dire d’une politique menée de façon discrète, en dehors des feux de l’opinion publique ou des médias. Inversement, les réformes qui restreignent l’immigration et les droits des étrangers sont menées au grand jour (« sunshine politics »). Dans la première partie de cette contribution, je préciserai les hypothèses qui découlent de cette vision de la politique, en privilégiant une approche comparative. Puis, je me pencherai sur la politique menée aux États-Unis, pour la comparer avec celle de l’Europe.

10Les cours de justice qui, elles aussi, ont la particularité de réduire le débat public, représentent un « dernier recours » pour protéger les droits des étrangers et pour circonscrire l’action des agences de contrôle de l’immigration. La plupart des innovations en matière de contrôle de l’immigration en Europe et aux États-Unis avaient pour but de contourner l’obstacle judiciaire. Tel est le cas des politiques « télé-commandées » qui s’efforcent d’empêcher les étrangers indésirables d’atteindre le territoire de l’État où ils pourraient bénéficier d’une aide légale ou de l’asile politique. Ces politiques impliquent une coopération accrue avec les pays tiers, des conditions requises pour l’obtention des visas, et des sanctions à l’encontre des transporteurs. Dans ces domaines, ce sont les États-Unis qui ont servi de modèle aux États européens, alors que la politique européenne fondée sur le « contrôle intérieur », qui s’appuie sur les sanctions à l’égard des employeurs et les contrôles d’identité, a servi de modèle aux États-Unis. Cette dernière sera examinée dans la dernière partie de l’article, dans le cadre d’une réflexion plus générale, d’une part sur les changements dans les prises de décisions politiques, qui se font de moins en moins au niveau de l’État central et de plus en plus en amont au niveau supranational, et en aval au niveau régional et local et d’autre part sur les changements en matière d’application des mesures de contrôle de l’immigration, qui est de plus en plus confiée au secteur privé.

Cadre comparatif et hypothèses

  • 6 A peu près un million de nouveaux immigrés arrivent chaque année sur le territoire de l’UE (qui com (...)
  • 7 Voir Rita Simon and Susan Alexander, The Ambivalent Welcome : Print Media, Public Opinion and Immig (...)

11D’aucuns diront que l’étude comparée de l’Europe et des États-Unis en matière d’immigration revient à peu près à comparer des oranges et des pommes. Les États-Unis sont un pays de colonisation, une nation d’immigrants, alors que l’Allemagne soutenait encore en 2000 qu’elle « n’était pas une terre d’immigration ». Les Hollandais se définissent souvent comme une nation d’émigrants, au moins traditionnellement, et comme les Allemands, appellent les migrants de l’après-guerre des « travailleurs invités ». Même la France, qui fut pourtant la première à favoriser l’immigration comme remède à un déficit démographique et à l’exode rural au XIXe siècle, ne se conçoit pas comme une terre d’immigration. Ces différences liées à l’histoire sont indéniables et engendrent des conceptions différentes de la nation, mais elles ne se traduisent pas, dans la réalité, par des différences notables dans le nombre d’immigrés récents ou dans la proportion de résidents nés à l’étranger6. Les enquêtes d’opinion sur le comportement des citoyens des États-Unis montrent qu’ils ne sont pas systématiquement beaucoup plus favorables à l’immigration que les Européens. Les enquêtes d’opinion réalisées aux États-Unis montrent qu’une majorité d’entre eux pensent qu’il y a trop d’immigrés, conformément à ce que pensent les Européens7.

  • 8 Voir George J. Borjas, Heaven’s Door : Immigration Policy and the American Economy. Princeton. Prin (...)
  • 9 On ne peut pas non plus dire que les États-Unis investissent moins dans l’éducation grâce à la « fu (...)

12Ces chiffres montrent que, bien que les conclusions des enquêtes menées aux États-Unis et en Europe ne soient que partiellement convergentes, les pressions sont équivalentes de part et d’autre de l’Atlantique. Ce qui veut dire que les différences et les similarités ne sont pas liées à la structure du « problème ». Bien sûr, on peut supposer qu’il y ait un plus grand besoin de main d’œuvre étrangère aux États-Unis, ce qui expliquerait les exigences des employeurs, mais il n’y a pas de consensus parmi les économistes sur ce point8. Partout, le besoin en main d’œuvre étrangère qualifiée dans certains secteurs se fait sentir (comme l’a montré le Groupe de Travail sur l’Emploi de l’OCDE de 2001). Étant donné l’importance du secteur des services en Europe, le besoin en main d’œuvre non qualifiée est aussi grand qu’aux États-Unis, tandis que le secteur industriel emploie peu de main d’œuvre non qualifiée, surtout en Allemagne. L’importation de main d’œuvre ne semble pas être liée au type de formation professionnelle, car dans ce cas la France recruterait les mêmes catégories et le même nombre de travailleurs étrangers que les États-Unis9.

13La réalité empirique qui doit être prise en considération est de deux ordres. En Europe et aux États-Unis, les appels en faveur d’une fermeture des frontières ont été nombreux. Néanmoins, les politiques menées reflètent un degré d’ouverture significatif et les États-Unis continuent de recruter un nombre élevé de travailleurs étrangers. Mon ambition n’est autre que de trouver les principaux éléments explicatifs de ce phénomène paradoxal. Le but est de concentrer l’analyse, bien que de façon parcimonieuse, sur les traits distinctifs des États-Unis dans ce domaine pour ensuite voir lesquels de ces facteurs sont particulièrement absents en Europe. Inversement, lorsque deux pays ont en commun certaines caractéristiques institutionnelles (les États-Unis et l’Allemagne sont par exemple deux États fédéraux), je chercherai à savoir si des dynamiques similaires sont à l’œuvre.

  • 10 E. E. Schattschneider, The Semi-sovereign People : A Realist’s View of Democracy in America, New Yo (...)

14La première théorie sur la visibilité des changements politiques a été fournie par E. E. Schattschneider dans son ouvrage pionnier The Semi-Sovereign People (1960). Il affirme que le débat politique et son envergure sont des éléments déterminants et que l’issue des conflits politiques « est fréquemment déterminée par la capacité des acteurs à faire rentrer l’auditoire dans la bataille, ou à le laisser de côté, selon le cas ». Selon Roger Cobb et Charles Elder, la mobilisation de circonscriptions de plus en plus grandes fait partie intégrante de ce processus, qui vise à casser le monopole des débats politiques en attirant l’attention d’un public informé et motivé, puis finalement de l’opinion publique dans son ensemble10.

15Ma première hypothèse est que les réformes qui favorisent l’immigration et les droits des étrangers ne sont pas très visibles auprès de l’opinion publique et des médias, en l’absence de débats politiques et d’enjeux électoraux. Lors des élections, il est clair que des personnages politiques de premier plan ont des préjugés négatifs et systématiques à l’égard des étrangers et que les partis ou hommes politiques hostiles aux étrangers, tels que Patrick Buchanan (qui a obtenu de bons résultats lors des primaires de 1992 et 1996 sur un programme hostile aux étrangers), sont plus à même d’exprimer leur opinion que dans un débat limité au cercle administratif ou aux commissions du Congrès. Inversement, les associations de migrants et leurs alliés, grâce à leurs relations avec les acteurs institutionnels, peuvent davantage peser sur le débat que sur la scène électorale. Pour toutes ces raisons, les débats à grande échelle sur les droits des étrangers peuvent difficilement être en faveur de ces derniers.

  • 11 Frank Baumgartner et Bryan Jones, Agendas and Instability in American Politics, Chicago, Chicago Un (...)
  • 12 Theda Skocpol, « Bringing the State Back In : Strategies of Analysis in Current Research » in Peter (...)
  • 13 Voir Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden, New Haven, Yale University Press, 19 (...)
  • 14 Martin Shapiro, Courts : A Comparative and Political Analysis, Chicago, University of Chicago Press (...)

16Et pourtant, tous les débats politiques n’ont pas la même résonance et « l’opinion publique dans son ensemble ne représente qu’un lieu de débat potentiel parmi d’autres »11. Les universitaires qui ont étudié le rôle des « contributions purement étatiques dans la politique, y compris au sein des régimes constitutionnels reposant sur des organes législatifs et des partis »12 qui ont analysé l’autonomie du processus de prise de décision politique par rapport aux autres acteurs de la vie sociale13, qu’ils soient technocratiques, bureaucratiques ou judiciaires, ou qu’il s’agisse de débats plus confidentiels, ont tout de même souligné la pluralité des participants et des modus operandi propres aux différents cadres institutionnels. Notre seconde hypothèse est que les décisions de la sphère judiciaire, qui est l’un des lieux de débat, sont systématiquement fondées sur des préjugés favorables quant aux droits des étrangers. Ces préjugés favorables de la part des juges proviennent d’un mode de fonctionnement et de raisonnement différent. En effet, la légitimité des juges repose sur la cohérence, ce qui veut dire qu’ils doivent appliquer la même règle à tous, indépendamment de leur appartenance à des groupes ou à des circonscriptions s’ils veulent apparaître comme des arbitres impartiaux. Selon Martin Shapiro, le « modèle triadique de la justice » (le juge et les deux parties) implique que les juges agissent de façon neutre pour asseoir leur légitimité14. Les juges présentent toutes les décisions concernant les étrangers comme étant fondées sur l’équilibre entre l’intérêt de l’État et les libertés individuelles, en fonction de la notion de proportionnalité. Ce raisonnement spécifique au droit diffère grandement des relations de pouvoir auxquelles les migrants sont confrontés dans le débat électoral.

Une divergence transatlantique : politique clientéliste persistante aux États-Unis et populisme en Europe ?

  • 15 Gary Freeman, « Client Politics or Populism ? The Politics of Immigration Reform in the United Stat (...)
  • 16 Gary Freeman, op. cit.

17Aux États-Unis, la Loi sur l’Immigration de 1990 avait limité l’immigration légale, et la Réforme de l’Immigration et la Loi de Contrôle (Immigration Reform and Control Act) qui instaurait des sanctions contre les employeurs et le renforcement des frontières pour lutter contre l’immigration illégale avait eu peu d’effet. La situation au début de la décennie suggérait que ce qui, traditionnellement, caractérisait la politique de l’immigration – à savoir la « politique clientéliste » fondée sur la collusion entre les groupes d’intérêt et les dirigeants locaux – avait de beaux jours devant elle15. En 1994, deux événements indiquaient qu’une politique de réduction de l’immigration n’avait jamais été aussi populaire et réalisable : le premier fut la « proposition 187 » par laquelle les électeurs californiens interdisaient aux étrangers en situation irrégulière de bénéficier des avantages sociaux ; le deuxième fut la victoire des Républicains aux élections législatives de mi-mandat et leur prise de contrôle des deux chambres du Congrès, après une campagne qui, dans certains États, notamment au Texas, était fondée sur un discours hostile à l’immigration. Parmi les réformes introduites en 1996, dont l’IIRIRA (réforme concernant l’immigration clandestine), la PRWORA (réforme de l’État-providence) et la loi antiterroriste, plusieurs contenaient des dispositions visant non seulement à réprimer plus durement les immigrés en situation illégale et les demandeurs d’asile, mais aussi à interdire aux immigrés en situation régulière de bénéficier des avantages sociaux. Depuis lors, comme le montre Gary Freeman, la poussée nativiste a été jugulée et la législation qui s’en était inspiré a été en partie démantelée ou annulée par les juges16.

18Dans son article intitulé Toward a Theory of Migration Politics, qui s’appuie sur la théorie d’économie politique de James Q. Wilson et sur la typologie des politiques publiques de Théodore Lowi, Gary Freeman s’efforce aussi d’expliquer comment des politiques favorables à l’immigration ont pu être menées alors même que l’opinion publique y était hostile. Se fondant sur le rôle des coûts et des bénéfices (des intérêts et des motivations). Wilson montre que l’intensité du conflit politique suscité par telle ou telle politique dépend de la façon dont les bénéfices et les coûts se répartissent dans la société. Lorsque les bénéfices sont concentrés et que les coûts sont diffus, le conflit est souvent mineur et caractérisé comme une « politique clientéliste » : ceux qui retirent le gros des bénéfices (ceux-ci étant concentrés) et qui sont organisés, prévalent sur ceux qui en subissent les coûts, plus diffus, et qui ne sont pas organisés.

  • 17 Gary Freeman, « Towards a Theory of Migration Politics. » Paper presented at Conference for Europea (...)
  • 18 Ibid., p. 4.
  • 19 Aristide Zolberg, « From Invitation to Interdiction : U. S. Foreign Policy and Immigration Since 19 (...)
  • 20 Dan Tichenor, « Voters, Clients, and the Policy Process : Two Faces of Expansive Immigration Politi (...)
  • 21 Christian Joppke, Immigration and the Nation-State, The United States, Germany, and Great Britain, (...)
  • 22 Voir Rita Simon and Susan Alexander, op. cit. ; Joel Fetzer, op. cit.

19Gary Freeman soutient que cette situation peut s’appliquer à la politique de l’immigration des États-Unis et de celle d’autres nations d’immigration. Bien que l’opinion publique de ces pays ait parfois été très hostile à l’immigration, le flux d’immigrés s’est maintenu à un niveau élevé, parce que « la combinaison de politique distributive concentrée et de politique clientéliste produit généralement un faible niveau de conflit, étant donné que la majorité de citoyens et de catégories n’y est pas attentive. Les clients entretiennent des relations très institutionnalisées et régulières avec les services et les décideurs responsables de cette politique ? »17 Freeman se base aussi sur la typologie régulatrice, redistributive et distributive de Lowi parce que « bien que le contenu de ces politiques soit important, ce contenu est perçu différemment dans la durée et en fonction des catégories de personnes. Il est crucial de définir les termes du débat ? Ceux qui s’affrontent à propos de telle ou telle politique peuvent chercher à influencer le débat public de façon à ce qu’une politique distributive soit par exemple perçue comme étant redistributive, ce qui implique la mobilisation de nouveaux électeurs et la démobilisation de certains autres. »18 Bien qu’il reconnaisse la possibilité d’une poussée populiste (qui contredirait la politique clientéliste), Freeman la considère comme transitoire ou comme un phénomène n’ayant que peu d’influence sur la politique menée. Les États-Unis ont connu à la fois des périodes expansionnistes/inclusives et restrictives/exclusives19. Pourtant, ce qui est frappant dans le point de vue de Dan Tichenor, est que la montée de la politique d’immigration restrictive des années 90 ait été de courte durée et ses conséquences relativement modestes. Il rejoint donc Freeman et donne deux raisons à cela, « l’une étant fondée sur le droit de vote des immigrés et sur des élections plus démocratiques que d’autres, l’autre sur l’isolement des décideurs politiques par rapport à l’ensemble de la population »20. Satisfaire les immigrés ayant le droit de vote et les groupes d’intérêt représente donc une caractéristique importante de la politique d’immigration des États-Unis – et serait même son élément distinctif selon Christian Joppke21. Cela expliquerait le décalage entre la tiédeur ou l’hostilité de l’opinion publique d’une part, et les effets produits par les politiques menées, et révélées par les enquêtes d’opinion22.

Les dynamiques de la politisation

  • 23 Jeannette Money, Fences and Neighbors, The Political Geography of Immigration Control, Ithaca, Corn (...)
  • 24 Voir aussi Anthony M. Messina, Race and Party Competition in Britain, Oxford, Clarendon Press, 1989

20Dans Fences and Neighbours : The Political Geography of Migration (1999), Jeannette Money préconise la prise en compte des dynamiques électorales en montrant clairement comment la droite est parvenue à gagner des voix dans des circonscriptions réputées de gauche et comportant une proportion élevée d’immigrés23. De par la concentration locale d’immigrés, les coûts sont en effet (géographiquement) concentrés plutôt que diffus, conformément au modèle de Freeman. Ainsi, si les localités comportant un nombre élevé d’immigrés sont cruciales pour la formation de majorités électorales, il est probable qu’il y ait des restrictions24.

  • 25 Richard Walker, « California’s collision of race and class », Representations 55, 1996, p. 167.
  • 26 L’analyse de la politique de l’immigration du Congrès de James Gimpel montre que, depuis la fin des (...)

21L’argument de Money à propos de la répartition géographique des immigrés et de leur poids électoral dans ces localités est particulièrement pertinent dans le cas des États-Unis, puisque la plupart des immigrés sont installés dans six États. Dans la première moitié des années 90, l’immigration est devenue une question clé dans les États à forte immigration comme le Texas et la Californie. Lorsque le gouverneur Pete Wilson a soutenu la proposition 187 – qui interdit l’accès des étrangers en situation irrégulière au système scolaire et aux autres services publics – et en fit le thème majeur de sa campagne pour sa réélection et les primaires en vue des présidentielles, la Californie était la première destination des candidats à l’immigration : 35 % des 7 400 000 nouveaux immigrés entre 1980 et 1990 s’y sont installés25. Le succès de la « proposition 187 » en 1994, y compris au sein de la communauté latino et asiatique, a été attribuée à la récession économique, à la baisse spectaculaire des investissements étrangers (en particulier japonais) et au fort taux de chômage (presque 10 % en 1993) consécutif à la perte de 250 000 emplois dans le secteur de la défense après la fin de la guerre froide. Cette situation a rendu plus séduisante l’idée que l’immigration devait être analysée en termes de « concentration de coûts » pour la population californienne. L’impact national de la « proposition 187 » et son influence sur le gouvernement fédéral n’ont certainement pas été sous-estimés : il a été largement évoqué par les média et a été pris pour modèle par des Républicains dans d’autres États. Lorsque le nouveau Congrès, largement dominé par le parti républicain, s’est réuni en 1995, l’idée que la redistribution inhérente à l’immigration illégale avait un coût était populaire parmi les Républicains26. Lamar Smith, un texan républicain en faveur d’une restriction de l’immigration, devint le président de la sous-commission sur l’immigration à la Chambre des Représentants.

  • 27 Michael Bommes, « Migration, Nationalstaat und Wohlfahrtsstaat – kommunale Probleme in föderalen Sy (...)
  • 28 Voir Christian Joppke (1999), op. cit. p. 80.

22Le cas de la Californie reflète bien la « sunshine politics » et, comme il était à prévoir, les droits des étrangers y ont été restreints. La situation géographique est aussi importante que le contexte d’une politique pour comprendre les causes de son succès. Les règles du jeu ont compté dans la mesure où la démocratie directe est un outil important pour les « entrepreneurs politiques » désireux de mettre en lumière les enjeux de la politique. En Europe, au contraire, seule la Suisse a fréquemment recours aux référendums et consultations directes de la population. Deuxièmement, le déséquilibre entre le coût pour les États et pour l’État fédéral est une importante source de politisation. Comme en Allemagne, il y a une tension entre l’État fédéral qui est compétent pour ce qui est de l’entrée des immigrés sur le territoire national et de leur séjour, et l’État providence (décentralisé) qui veille à ce que les immigrés aient leur place dans la société, aient accès au logement, à l’éducation, à l’emploi, etc.27. Dans le cas des États-Unis, le coût de tout cela n’est pas compensée par une hausse des impôts ou des cotisations sociales payées par la population immigrée. En Californie, 60 % des contributions provenant de la population immigrée va dans les coffres de l’État fédéral et 3 % dans ceux du county28.

  • 29 Dietrich Thränhardt, « The Political Uses of Xenophobia in England, France and Germany. » in Donald (...)

23En Allemagne, au début des années 90, alors que le nombre de réfugiés, de demandeurs d’asile et d’Allemands d’origine étrangère était en forte augmentation, les États qui reçurent la plupart d’entre eux se plaignirent également. La solution consista à « partager le fardeau » entre les différents landers. Ce phénomène coïncida avec une migration interne vers les centres industriels plus prospères, ce qui fait que les États du nord du pays éloignés de la frontière ne tardèrent pas à s’allier à ceux du sud pour dénoncer les « coûts » et exiger une loi plus stricte en matière de droit d’asile, qui fut finalement votée en 1993. Le plus triste est que les demandeurs d’asile furent dispersés dans toute l’Allemagne, y compris dans les zones rurales défavorisées situées sur le territoire de l’ancienne Allemagne de l’Est. En août 1992, à Rostock, des skinheads bénéficiant de la complaisance de la police et de la sympathie de la population locale mirent le feu à des habitations où des demandeurs d’asile et des travailleurs saisonniers s’étaient réfugiés. En réaction aux émeutes de Rostock, qui émut considérablement l’opinion publique, le gouvernement fédéral s’engagea à réviser le texte constitutionnel en matière de droit d’asile29.

De la politisation à la réforme

  • 30 James G. Gimpel and James R. Edwards, The Congressional Politics of Immigration Reform, Boston, All (...)

24En 1994, lorsque les Républicains prirent le contrôle de la Chambre des Représentants, beaucoup de Républicains nouvellement élus avaient des idées bien arrêtées et étaient en faveur de mesures draconiennes pour réduire l’immigration légale, pour faire en sorte que les étrangers ne vivent pas au frais des États et pour intensifier la lutte contre l’immigration illégale. Pourtant, les Républicains de la Chambre des Représentants étaient divisés. Au Sénat, l’homologue de Lamar Smith était plus modéré : Alan Simpson (Républicain du Wyoming) était sceptique quant au bénéfice de l’immigration et désirait revoir toute la politique de l’immigration, mais dès le début, il déclara néanmoins qu’il refuserait de retirer les avantages sociaux aux immigrés en situation régulière. Au Sénat, chaque parti comptait de fervents partisans de l’immigration (notamment Kennedy et Hatch). Il y avait par conséquent des différences entre les deux Chambres, ce qui permit à Clinton d’en tirer parti et de permettre aux lobbies de multiples accès au Congrès. En mars 1996, après un an de travail intense, la Chambre des Représentants décida de ne modifier qu’une partie de la loi : elle adopta des mesures contre l’immigration clandestine, mais ne toucha pas au volet portant sur l’immigration légale (la Commission Judiciaire du Sénat fit de même quelques jours plus tard en proposant deux projets de loi). Cette décision déterminante reflète l’impressionnante coalition hostile à tout changement de politique vis-à-vis de l’immigration légale : les suspects habituels (employeurs, communautés fondées sur l’appartenance ethnique, l’Eglise, les associations de protection des droits des immigrés et les avocats spécialisés dans la protection des droits des immigrés) s’allièrent à une coalition d’entreprises « high-tech » et même brièvement avec la Coalition Chrétienne et les défenseurs de la famille, qui étaient en contact avec les Républicains du Congrès30. Les entreprises « high-tech » voulaient recruter des travailleurs hautement qualifiés et la Coalition Chrétienne redoutait que la réforme pénalise le regroupement familial, ce qui, dans les deux cas, concernait la politique envers l’immigration légale.

  • 31 Les poseurs de bombes se révélèrent être des citoyens des États-Unis.
  • 32 Peter Schuck, Citizens, Strangers and In-Betweens. Essays on Immigration and Citizenship, Boulder, (...)
  • 33 Les juges fédéraux ont également bloqué l’application de la proposition 187, à l’exception de ce qu (...)

25Le choix des Républicains de la Chambre des Représentants de proposer deux projets de loi revenait à ne pas s’opposer à ces groupes de pression et donc à renoncer à réduire l’immigration légale. L’Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsability Act (IIRIRA) fut une mesure radicale adoptée dans l’absence de débat sérieux, alors même qu’elle révisait les modalités d’application de la loi, rendait plus difficile l’obtention du droit d’asile, limitait le droit des étrangers en situation irrégulière de revenir sur le territoire national en toute légalité, exigeait de l’INS qu’il expulse les étrangers sans possibilité de contrôle de constitutionnalité et lui interdisait de s’opposer à leur expulsion pour raison humanitaire. Les avocats et défenseurs des droits des immigrés qui dénoncèrent ces mesures se trouvaient bien seuls après que le reste de la coalition eut obtenu ce qu’il voulait. Quelques mois auparavant, suite aux attentats de l’Oklahoma, l’Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act avait déjà durci la législation en introduisant la possibilité de créer des tribunaux de déportation secrets pour ceux qui étaient suspectés de terrorisme31. Cette loi, qui constituait déjà une réponse au terrorisme, fut considérée par des universitaires spécialistes de l’immigration réputés modérés tels que Peter Schuck comme étant « injustes et trop sévères »32. En fait, les cours fédérales entrèrent dans le débat en déclarant inconstitutionnels des pans entiers de l’IIRIRA, et en s’opposant à l’application rétroactive de la loi anti-terrorisme33.

26Ces exemples des années 95-6 montrent que, bien que le Congrès fût alors contrôlé par les Républicains et surfât sur une vague populiste, la recherche du compromis et le marchandage ont prévalu. C’est une toute autre leçon que l’épisode électoral suivant suggère. Après le succès de Buchanan dans certaines primaires, le candidat républicain Bob Dole agita la question de l’immigration pour gagner en Californie, cet État clé où le débat avait commencé, en présentant les étrangers en situation irrégulière comme des parasites vivant aux frais de l’État-providence. Bob Dole a perdu et les sondages montrent que 71 % des électeurs latinos en Californie et dans l’ensemble du pays, avaient voté pour Clinton. Une page fut tournée et le choix du Gouverneur George W. Bush de tenter de s’assurer le vote latino fut ensuite repris au niveau national lors de l’élection présidentielle suivante. Pendant ce temps, la législation favorisait l’accroissement du nombre d’immigrés en situation régulière : chaque année, le nombre de visas H-1B, autorisant le séjour de travailleurs qualifiés, était en augmentation, ainsi que les régularisations d’immigrés en situation irrégulière, et certaines personnes bénéficiant du « Temporary Protection Status » (statut de protection temporaire) ont également reçu une autorisation de séjour permanent. Quant à la perte de prestations par les immigrés en situation régulière, elle fut compensée par des mesures financières accordées par la plupart des États. Les juges annulèrent quelques lois votées en 1996, mais cela passa généralement inaperçu du grand public. Ce fut un retour à la politique habituelle de l’immigration, seul un engagement fort en faveur du contrôle des frontières subsistait.

Les cas européens

27En Europe, lorsque l’immigration est exploitée par des politiciens tels que les populistes et les leaders de l’extrême droite, leur programme est repris par les partis majoritaires. C’est dans les pays où la responsabilité politique est la plus visible que les meilleurs exemples peuvent être trouvés. Au Royaume-Uni, le Premier ministre peut s’appuyer sur une majorité bien disciplinée et constituée d’un seul parti, et il est donc difficile de reporter la faute sur les autres. Dans les années 60, le Royaume-Uni fut le premier parti européen à voter des lois réduisant l’immigration pour écraser dans l’œuf le British National Front et les populistes, tels que Enoch Powell.

  • 34 Nonna Mayer, « Ethnocentrisme, racisme et intolérance » in CEVIPOF, L’électeur français en question (...)

28En France, l’opposition gauche/droite a été exacerbée dans les années 1980 et 90 par la montée de l’extrême droite. Le thème de l’immigration est revenu à chaque campagne électorale et chaque changement de gouvernement a produit son lot de réformes (1981, 1986, 1989, 1993, 1997, 2003). Alors que dans le cas des États-Unis, le fait que les immigrés naturalisés puissent voter modère le discours des Démocrates et des Républicains, en France les immigrés ou leurs descendants ne sont pas courtisés. Au lieu de cela, les deux partis majoritaires de gauche et de droite s’efforcent de regagner le vote perdu au profit du Front national de Le Pen depuis 1984. Les jeunes hommes travaillant dans le secteur industriel ou qui n’ont pas d’emploi figurent en bonne place dans l’électorat de l’extrême droite. Auparavant, ces catégories socio-économiques votaient à gauche. L’ethnocentrisme dépasse tellement les clivages partisans que la peur des immigrés n’est pas l’apanage d’un seul parti ou de son électorat34. Le poids des populistes dans la stratégie des partis n’est pas compensé, comme cela est le cas aux États-Unis, par l’influence des lobbies économiques sur le processus législatif. La persistance d’un fort taux de chômage n’a pas amené les entreprises françaises à réclamer une politique de l’immigration plus expansive.

29Étant donné que, dans le cas français, les soutiens en faveur d’une politique favorable à l’immigration faisaient défaut, rien n’est venu contrebalancer la peur des hommes politiques de se voir reprocher leur laxisme en matière d’immigration. Au lieu de cela, les droits des étrangers ont été protégés suite à l’intervention de hautes cours, telles que le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel. Dès les années 1977-78, pas moins de 37 décrets, circulaires et mémos concernant les étrangers ont été élaborés, dans le but d’inverser les flux migratoires par tous les moyens, y compris les retours forcés dans le pays d’origine et le nonrenouvellement des permis de séjour. C’est dans ce contexte que le Conseil d’État a fait entendre sa voix dans le débat sur l’immigration. En 1978, le Conseil d’État a invalidé de nombreuses dispositions prévues par les circulaires et règlements. Particulièrement remarquée fut la décision du Conseil, du 8 décembre 1978, de déclarer nul et non avenu le décret du 10 novembre 1978 sur le regroupement familial. En 1993, le Conseil Constitutionnel décida d’annuler 8 des dispositions d’une loi, appelée loi Pasqua, qui durcissait les conditions d’entrée et de séjour des étrangers. A cette occasion, il confirma le point de vue du Conseil d’État sur le regroupement familial, en en faisant par-là même un droit garanti par la constitution. On peut certes remarquer que les droits des étrangers ont été réaffirmés après avoir été restreints, mais cela dépend du rôle de la sphère judiciaire après la tentative des gouvernements de mettre en place des systèmes de contrôle plus strict de l’immigration. Au final, la justice a réaffirmé des droits qui avaient été contestés par le système électoral.

  • 35 Michael Minkenberg, « Context and Consequence : The Impact of the New Radical Right on the Politica (...)
  • 36 Thomas Faist, « How to Define a Foreigner ? The Symbolic Politics of Immigration in German Partisan (...)

30Tout comme en France, on trouve des électeurs allemands ethnocentriques dans tous les partis. Les sondages ont plusieurs fois montré que les électeurs du SPD sont tout aussi enclins à penser qu’il y a trop d’étrangers en Allemagne que ceux du CDU. Bien que l’extrême droite allemande ait moins de poids électoral qu’en France, elle pèse néanmoins beaucoup dans les élections locales et régionales et influence le programme des partis au niveau national35. Entre 1965 et 1990, aucune réforme de la législation sur l’immigration n’a été votée en Allemagne, alors même que depuis 1973 le recrutement de main d’œuvre avait cessé. Le SPD répugnait aux réformes et la coalition dominée par le CDU qui arriva au pouvoir en 1983 après avoir mené une campagne xénophobique était divisée, du fait de la présence du parti libéral qui s’opposait à toute législation trop restrictive en matière d’immigration36.

  • 37 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 1978, 168-185. Voir aussi la décision du 7 janvier 197 (...)

31Pendant toute cette période, l’immigration légale s’est poursuivie grâce aux décisions de la Cour Constitutionnelle fédérale allemande et à la juridiction administrative, sur la base de l’article 20 de la Loi Fondamentale, qui stipule que l’intérêt de l’État ne doit pas prévaloir sur les droits constitutionnels du travailleur étranger. La décision historique de la Cour constitutionnelle fédérale du 26 septembre 1978 concernait un ressortissant indien qui travaillait dans le bâtiment et qui s’était vu refuser le renouvellement de son permis de séjour par les autorités locales en 1973 alors même qu’il avait vécu et travaillait légalement en Allemagne depuis 196137. La Cour constitutionnelle fédérale déclara à l’appui de sa décision que l’autorisation de résider en Allemagne constituait pour la personne une situation qui lui permettait de planifier son futur, un droit protégé par la constitution, étant donné que les renouvellements précédents de son permis de travail avaient toujours été accordés. La thèse officielle selon laquelle « l’Allemagne n’est pas une terre d’immigration » ne pouvait ignorer ces décisions. Le changement de la politique d’immigration après 1973 ne justifiait pas l’expulsion de travailleurs étrangers dans la mesure où le gouvernement avait, dans les faits, trouvé des solutions. D’autre part, d’autres cours de justice ont affirmé que des garanties quant au renouvellement des permis de séjour devaient être données aux étrangers pour leur permettre d’organiser leur avenir, en vertu de leur droit au libre développement de leur personnalité, garanti par l’Article 2 de la Constitution fédérale allemande.

  • 38 Décision du 12 mai 1987 dans Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 76, 1.
  • 39 Gerald Neuman, « Immigration and Judicial Review in the Federal Republic of Germany », New York Uni (...)

32Dans ses décisions relatives aux déportations, la Cour Constitutionnelle fédérale a également pris en considération la situation familiale de la personne immigrée, tout particulièrement dans une affaire de 1979 concernant un jeune turc accusé de vendre du hashich. L’article 6 de la Loi fondamentale fait de la protection explicite du mariage et de la famille (§ 1 et 2) des « droits naturels ». La cour déclara que cette garantie constitutionnelle s’appliquait à tout mariage, que ce soit entre deux étrangers ou entre un ressortissant étranger et un (e) citoyen (enne) allemande. Les juges affirmèrent que la violation du droit à la vie de famille par le gouvernement ne pouvait être justifiée par la lutte contre la criminalité. Par trois fois en 1987, la justice fut saisie par des non-ressortissants de l’Union européenne, qui contestèrent l’application des recommandations fédérales de 1981 concernant le renouvellement des permis de séjour pour les épouses d’immigrés de deuxième génération38. Deux États, la Bavière et le Baden-Wurtemberg, ont exigé une période d’attente de trois ans préalable au regroupement familial. La cour jugea ce délai excessif39.

  • 40 Manfred Küchler, « Framing Unification : Issue Salience and Mass Sentiment, 1989-1991 » in Russell (...)

33En 1990, la coalition CDU-FDP vota une loi qui prenait en compte la jurisprudence des hautes cours de justice allemandes en matière de droits aux étrangers – garantie quant au statut de résident des étrangers en situation régulière, étendue des droits des membres de leur famille, simplification des critères retenus pour la naturalisation. Cette loi fut votée dans des conditions particulières qui permit à « la politique du secret » de prévaloir. En 1990, les Allemands s’intéressaient surtout à l’unification et le projet de loi sur les étrangers passa inaperçu. Cet événement exceptionnel domina à tel point l’actualité que la loi de 1990 semble avoir peu retenu l’attention. S’appuyant sur les sondages, Manfred Küchler évoque le sujet en ces termes : « En 1989, le thème des étrangers domina les débats politiques, mais cela changea rapidement lorsque la question de l’unification domina l’actualité. […] On peut certes penser que les questions de l’unification et “des étrangers” sont les manifestations d’un seul et même souci pour les Allemands de l’Ouest, qui pensent qu’ils doivent protéger jalousement leur richesse »40. Les circonstances exceptionnelles qui prévalaient lors de la réforme de 1990 sont l’exception qui confirme la règle. En 1993, un amendement de l’Article 16 de la Constitution, qui faisait état d’un droit subjectif en matière de droit d’asile, fut adopté un an avant l’élection générale de 1994. Cette réforme n’aurait pu être menée à bien sans l’appui du SPD au Bundestag. Sous la pression du CDU, qui popularisa la formule « la moitié des demandeurs d’asile sont des demandeurs d’asile du SPD », les leaders du SPD prirent conscience de la nécessité de « nager dans le sens du courant » s’ils voulaient gagner les élections. Le SPD était d’autant plus à même de mesurer le risque encouru s’il refusait de réformer la loi sur le droit d’asile que 50 000 membres du parti avaient renvoyé leur carte pour protester contre la position du parti sur la question.

34Depuis 1998, une coalition rassemblant le SPD et les Verts a pris le pouvoir et a mis sur la table un projet de réforme de la politique de l’immigration. Pour la première fois, le monde des entreprises exprima ses craintes sur les possibilités de recrutement de travailleurs étrangers, ce qui fut à l’origine de la décision du gouvernement de créer une « carte verte » permettant à l’industrie de l’information de recruter 20 000 travailleurs, pour la plupart des programmateurs informatiques de nationalité indienne. Cette situation peut être comparée à celle des États-Unis de par l’influence des intérêts économiques sur la politique au parlement. Le système politique allemand se rapproche aussi de celui des États-Unis en ce qu’il permet de se défausser et de diviser la responsabilité non seulement entre tous les membres d’une coalition gouvernementale mais aussi entre les deux chambres législatives (le Bundestag et le Bundesrat). Cela supposait qu’un compromis entre les partis puisse être trouvé, puisque l’opposition était majoritaire à la Chambre haute. Parvenir à un consensus prend du temps et le gouvernement Schröder ne voulait pas courir le risque de se représenter à la prochaine élection en n’ayant pas résolu le problème. Le gouvernement de coalition eut finalement recours à une procédure de vote au Bundesrat qui fut déclarée inconstitutionnelle par la cour constitutionnelle. La possibilité d’une « politique du secret » inhérente aux règles prévalant lors de la prise de décision fut neutralisée, dans le cas allemand, parce que la formation d’un consensus demandait beaucoup de temps, ce qui permit à la « politique de la transparence » qui caractérise les campagnes électorales tous les quatre ans de finalement l’emporter.

35Dans l’ensemble, l’analyse des cas européens révèle la spécificité de la situation des États-Unis – combinaison entre la politique de lobbying au Congrès d’une part, formation de coalitions entre les intérêts du monde des affaires et ceux des immigrés dont le poids électoral n’est plus à démontrer d’autre part. En conséquence, en Europe, les lois sur l’immigration qui favorisent sciemment l’accueil des étrangers sur le territoire national étaient politiquement sensibles. Néanmoins, les recettes populistes n’ont pas eu pour conséquence l’expulsion des immigrés indésirables. Cela a plutôt donné lieu à un renforcement des droits des étrangers, bien que grâce à l’intervention des hautes cours, de façon à permettre l’accueil des membres de la famille et des réfugiés pour des raisons humanitaires.

Les transferts politiques transatlantiques : l’externalisation et la délégation du contrôle

36J’ai décrit le dilemme de la politique de l’immigration comme une relation triangulaire entre la politique populiste, les normes légales libérales et une économie globale. Dans cet article, j’examinerai les réponses communes qui ont été apportées par les partisans d’un contrôle des frontières, réponses qui impliquent une délégation d’autorité au-delà de la zone frontalière et en dehors du territoire étatique. Cela donnera l’occasion d’analyser des cas où l’un des deux côtés de l’Atlantique a pris l’autre pour modèle. Le sort différent de politiques similaires nous fournira matière à réflexion sur les différences entre les nations étudiées.

Le transfert de la politique à l’extérieur des frontières

  • 41 Peter Andreas, Border Games : Policing the U.S. -Mexico Divide, Ithaca, Cornell University Press, 2 (...)

37Dans tous les cas, la politique de l’immigration cherche à réconcilier des objectifs contradictoires (libre marché, tourisme, recrutement de travailleurs hautement qualifiés, recrutement d’une main d’œuvre saisonnière, d’une part et une politique de droit d’asile et de regroupement familial restrictive, d’autre part) et des pressions contradictoires (le populisme électoral et le lobbying du monde des affaires). Les instruments politiques utilisés par les gouvernements ne leur permettent souvent de répondre qu’à une partie des pressions dont ils sont l’objet. Tel est le cas de la très visible gestion des frontières41. Cette stratégie redonne l’apparence d’un contrôle mais est difficilement conciliable avec l’objectif inverse, qui est de faciliter la circulation des biens et des personnes, qui sont les bienvenus. La stratégie dite de la « télé-commande » vise à empêcher les immigrés indésirables d’accéder au système de protection légale et d’asile politique, afin de ne pas avoir à appliquer les normes légales nationales et internationales qui font obstacle à une réduction des flux migratoires. Cette stratégie, mise en œuvre avant que les candidats à l’immigration n’arrivent aux frontières, a aussi l’avantage de réduire le contrôle aux différents points d’entrée sur le territoire, ce qui facilite la circulation des habitants du monde développé, qu’ils soient touristes ou hommes d’affaire. Cela a pris plusieurs formes : régimes de visas différents, sanctions à l’encontre des transporteurs, coopération avec les pays de transit et les pays d’origine, le but de tout cela étant de créer des « zones tampons » autour des démocraties libérales post-industrielles.

  • 42 Aristide Zolberg, « The Great Wall against China, Responses to the first Immigration Crisis, 1885-1 (...)
  • 43 John Torpey, The Invention of the Passport, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.

38L’idée de sélectionner les immigrés avant qu’ils n’entrent sur le territoire est une vieille idée initialement conçue aux États-Unis : la Passenger Act de 1902 forçait déjà les compagnies à rapatrier à leurs frais les passagers non autorisés, et l’Immigration Act de 1924 chargea les consuls américains à l’étranger de la gestion des quotas et de la délivrance des visas42. Du temps d’Ellis Island, les compagnies de bateaux à vapeur prirent des mesures pour que les candidats à l’immigration ne soient pas refoulés à leur arrivée dans les ports des États-Unis, comme s’ils étaient des « shérifs adjoints »43. Aux États-Unis, l’ancienne pratique consistant à mettre des amendes aux transporteurs qui amènent « un étranger sans passeport en cours de validité ou avec un visa non valide (section 273, Immigration and Nationality Act) a été remise au goût du jour. L’Immigration Act de 1990 a fait passer le montant de l’amende par passager de 1000 dollars à 3000 dollars. Après le bâton, le Congrès utilisa la carotte en 1994 en votant la Immigration and Nationality Technical Corrections Act, qui permit de réduire le montant des amendes si les compagnies aériennes « jouaient le jeu », ce qui revenait à récompenser celles qui filtraient les passagers de façon efficace.

  • 44 Journal Officiel des Communautés européennes L 187, 10/07/2001, p. 45-46.

39La législation des États-Unis étant plus ancienne, les pays européens l’ont copiée. Les pays ont d’abord agi de façon individuelle, le Royaume-Uni (traditionnellement enclin à chercher des modèles outre-Atlantique) étant le premier à voter une loi en 1987. Puis ce fut le tour de l’Allemagne, la France et le Benelux avec l’Accord d’Application de Schengen en 1990. L’article 26 préconisa l’adoption de lois instaurant des sanctions à l’encontre des transporteurs. Dans les années 90, tous les pays européens adoptèrent une législation dans ce domaine et les pays candidats à l’adhésion à l’Union Européenne devaient satisfaire à cet acquis de Schengen. En 2000, alors que le traité de Schengen était pleinement intégré à l’Union Européenne, la France soumit une proposition de directive visant à renforcer et à harmoniser les sanctions à l’encontre des transporteurs, qui fut finalement adoptée (Directive 2001/51, mai 2001)44. Les sanctions à l’encontre des transporteurs ont été adoptées pour satisfaire aux critères de Schengen, même dans les pays dont la plupart des immigrés utilisent des moyens de transport conventionnels (Espagne ou Italie) ou qui n’ont pas d’aéroports internationaux (Luxembourg). Cela montre les limites du transfert d’une telle politique.

  • 45 JO L81, 23.01.2001.
  • 46 JO L239, septembre 2000

40Le rôle d’« officier d’immigration » des compagnies privées s’ajoute à celui des fonctionnaires qui délivrent les visas dans les consulats. Le système de visas mis au point aux États-Unis il y a déjà longtemps est très sophistiqué. Dans les années 1980, les Européens réintroduisirent les visas. Dans les années 90, les visas devinrent l’instrument généralisé et très élaboré par lequel la « misère du monde » devait être filtrée dans les pays d’origine. Déjà considéré comme l’un des principaux objectifs de l’Accord de Schengen de 1990, il rentre désormais dans les compétences de l’Union Européenne. En fait, contrairement aux autres aspects de la politique commune en matière d’immigration et de droit d’asile pour lesquels les décisions sont prises à l’unanimité et dans lesquels les États membres génèrent leur propre législation, les critères communs régissant l’obtention de visas sont adoptés par le Conseil des ministres à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen. Le règlement du Conseil 535/2001 du 15 mars 2001 dresse la liste des pays tiers dont les ressortissants doivent être en possession de visas lorsqu’ils passent les frontières extérieures de l’Union45. Les instructions Consulaires Communes, qui font partie des acquis communautaires et qui ont été publiés en 2000, préconisent une collaboration consulaire étroite dans l’établissement de listes informelles pour distinguer les « risques migratoires » (ce qui se réfère en fait aux plus pauvres) des candidats « sérieux »46. Le personnel consulaire a pour instruction d’être « particulièrement attentifs aux cas de personnes sans emplois ou sans source régulière de revenu » (instructions consulaires communes, section V). Le candidat et les personnes qui l’accueillent dans l’un des pays de l’Union doivent présenter beaucoup de documents attestant de son revenu et de « sa catégorie sociale et professionnelle » à l’appui de sa demande de visa. De plus, les pays signataires de l’Accord de Schengen ont créé un réseau commun de données informatiques (le Système d’Information de Schengen), dans lequel deux millions d’« étrangers ne pouvant être admis sur le territoire » sont répertoriés et ne peuvent donc pas obtenir de visas.

  • 47 Christopher Mitchell, « The Political Costs of State Power : US Border Control in South Florida » i (...)

41Enfin, un autre moyen pour empêcher les immigrés indésirables d’atteindre l’Europe consista à solliciter l’aide des pays tiers. Aux États-Unis, la nécessité de s’assurer la coopération des pays tiers pour mieux contrôler l’immigration s’imposa suite aux multiples « crises de l’immigration » avec les pays proches des côtes américaines. Le gouvernement fédéral prit alors conscience que la politique consistant à interpeller les immigrés illégaux sur les mers avant qu’ils n’atteignent les côtes était inefficace, et politiquement risqué. Il privilégia alors la collaboration diplomatique ou militaire avec les pays d’origine – ce qui donna lieu à un accord avec Cuba en 1994, à une intervention militaire en Haïti pour renverser le régime et mettre un terme à l’émigration vers les côtes américaines47. La collaboration avec le Mexique, voisin contigu des États-Unis, se renforça aussi dans les années 90 alors que la question de l’immigration prenait de l’importance et était évoquée dans les débats sur l’ALENA. En effet, bien qu’un groupe de travail sur les questions frontalières (Border Relations Action Group) ait été déjà créé par la Commission bilatérale de 1981 (US-Mexico Binational Commission), la fréquence des réunions s’accéléra après 1994 et le rôle du Groupe de Travail sur l’Immigration et les Affaires Consulaires (Working Group on migration and Consular Affairs) – qui sert de forum de discussion aux membres du cabinet pour trouver des solutions aux problèmes mutuels – devint prépondérant. Il existe désormais des patrouilles de surveillance frontalière américano-mexicaines, et ce sont des responsables des deux pays qui gèrent en commun l’agence de surveillance des frontières « Operation Gatekeeper III » depuis sa création en octobre 1997.

  • 48 House of Lords Select Committee on European Union, Seventeenth Report on Enlargement and EU Externa (...)

42Les relations entre les États-Unis et le Mexique ne sont pas des relations d’égal à égal et elles ressemblent en cela à celle que les pays membres de l’Union Européenne entretiennent avec les pays de l’Est et du centre de l’Europe, candidats à l’adhésion. Peu après la chute du mur de Berlin, à l’initiative de l’Allemagne, une myriade d’accords bilatéraux furent conclus avec les pays d’Europe de l’Est. Le traité d’Amsterdam alla beaucoup plus loin et leur imposa les normes de l’Union Européenne et exigeait que les pays candidats à l’adhésion intègrent les acquis de Schengen et harmonisent leur politique avec celle des pays membres de l’Union Européenne. 10 % de l’aide financière accordée aux États qui se sont engagés à respecter les critères (130,7 millions d’euros en 2000) sont généralement consacrés aux réformes du système judiciaire et des affaires intérieures, ce qui inclut les questions de frontières, tout particulièrement dans les pays situés à l’Est de la Pologne48. Les États membres de l’Union, qui ont eux-mêmes déjà « supranationalisé » leur politique de l’immigration, sont actuellement en train de déléguer le contrôle des frontières aux pays d’Europe de l’Est.

43D’autre part, il est devenu courant d’utiliser les négociations multilatérales entre l’Union Européenne et d’autres entités régionales pour diffuser des instruments de contrôle de l’immigration, tels que les accords concernant le retour des immigrés dans leurs pays d’origine. Par exemple, l’Accord de Cotonou conclu en 2000 entre l’Union Européenne et 71 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) contient une clause par laquelle les pays signataires s’engagent à accueillir leurs ressortissants lorsqu’ils ont été expulsés d’un pays membre de l’Union Européenne. Au sommet européen de Séville, l’Espagne proposa que les pays qui ne remplissaient pas leur engagement sur ce point se voient sanctionnés financièrement. Les conclusions de ce sommet faisaient d’autre part état de la possibilité de mesures de représailles envers les pays qui ne coopéreraient pas, et suggéraient que le commerce serait comme un instrument de marchandage avec les pays tiers.

44Parallèlement à la participation de pays tiers dans la procédure de contrôle externe de l’immigration, nous avons assisté à un redéploiement des prérogatives étatiques et à l’introduction de nouveaux instruments d’application de la nouvelle politique à l’intérieur de territoire. Tels des tentacules artificiels greffés sur le corps de l’État, les maires, les employeurs, les services locaux sont tous mis à pied d’œuvre pour débusquer les étrangers en situation irrégulière.

  • 49 Mark Miller, Employer Sanctions in France : From the Campaign Against Illegal Alien Unemployment to (...)

45Il est intéressant de se pencher sur les sanctions encourues par les employeurs qui recrutent des travailleurs en situation irrégulière – une vieille recette européenne que les États-Unis se sont efforcés de mettre en pratique dans les années 1990. La France fut le premier pays, dès 1926, à faire payer des amendes aux employeurs qui ne déclaraient pas leurs salariés. En 1975, les Pays-Bas et l’Allemagne suivis de la France à nouveau en 1976, ont adopté une législation interdisant le recrutement d’étrangers en situation irrégulière49.

  • 50 Christian Joppke, « Why Liberal States Accept Unwanted Immigration » World Politics 50/2, 1998, p.  (...)

46Aux États-Unis, à l’initiative des agriculteurs du Texas, la loi sur l’immigration et la nationalité de 1952 (appelée la « clause du Texas ») stipulait que l’emploi d’étrangers en situation irrégulière ne pouvait être assimilé au recel, ni par conséquent être considéré comme un délit au regard du droit. La loi sur la réforme et le contrôle de l’immigration de 1986 (Immigration Reform and Control Act) fut la première à faire du recrutement de travailleurs clandestins une violation du droit du travail fédéral. Ceci représentait le « bâton », après la carotte de la régularisation (trois millions d’étrangers en situation irrégulière furent régularisés). Les lobbies hispaniques firent valoir qu’ils étaient la cible principale d’une réforme qu’ils assimilaient à une discrimination ethnique. Ils se mobilisèrent et furent rejoints par d’improbables alliés, à savoir par des employeurs et des groupes de défense de droits civiques libertaires qui allaient jusqu’à associer la vérification des permis de travail à des pratiques totalitaires, et même à comparer les permis de travail à l’étoile que les juifs devaient porter durant la période nazie50. Cet arsenal juridique se révéla très inoffensif pour les employeurs, qui pouvaient échapper aux sanctions en prouvant qu’ils avaient eu connaissance d’au moins un des 29 documents requis pour vérifier l’identité de l’employé et en remplissant le formulaire I-9. D’autre part, ils ne pouvaient se voir reprocher de ne pas demander une pièce d’identité spécifique, puisque cela constituait une pratique discriminatoire au regard de la loi.

  • 51 Ibid, p. 280.

47Dans le milieu des années 90, la Commission pour la Réforme de l’Immigration fit d’un système national d’inspection du travail le fer de lance de la lute contre l’immigration illégale. Néanmoins, en 1996, en pleine période de réforme, l’amendement Kennedy retarda son application pendant 8 ans et suggéra de le remplacer, pour ceux qui voulaient bien, par un programme pilote. Pendant ce temps, un amendement soumis par le sénateur de l’Utah Orrin Hatch, rendit impossible toute augmentation des amendes à l’encontre des employeurs. Selon Christian Joppke, l’arsenal juridique de 1996 ressemblait à « du Gruyère, dont les trous correspondraient à ce qui a été mangé par les Américains ayant intérêt à ce que la politique de l’immigration demeure en l’état »51.

  • 52 En Europe, les sanctions pénales revêtent des formes différentes selon les pays. Bien que les amend (...)

48Vue de plus près, il est clair que la « greffe institutionnelle » consistant à importer aux États-Unis le système européen de sanction à l’encontre des employeurs était largement cosmétique. La tradition des contrôles à l’intérieur du territoire demeure un phénomène typiquement « continental » en Europe même, et le Royaume-Uni est réticent à rendre obligatoire la détention d’une carte d’identité sans laquelle ces contrôles ne sont pas possibles. Il en est de même pour les États-Unis, où les lobbies opposés à ces mesures font valoir l’argument traditionnel aux États-Unis selon lequel l’État ne doit pas intervenir dans les affaires économiques. D’un point de vue pratique, il est plus facile et moins coûteux de sanctionner les transporteurs que les employeurs. La vérification du statut des travailleurs dans des milliers d’entreprises susceptibles d’employer des étrangers en situation irrégulière implique un nombre très élevé de contrôleurs. Le risque d’être pris lors de l’une des opérations spectaculaires de l’INS (dans le cadre de Operation South PAW, Protect American Workers) est trop faible pour dissuader des employeurs habitués aux avantages d’une main d’œuvre docile et peu onéreuse. En Europe, les amendes et les peines de prison sont bien plus sévères pour les employeurs52, mais ceux-ci y ont aussi plus de raisons d’enfreindre la loi car les charges patronales y sont bien plus élevées qu’aux États-Unis. Le cas des États-Unis montre également que, bien que l’adoption de sanctions à l’encontre de l’employeur prouve l’existence d’une volonté politique de lutter contre l’immigration illégale, les termes et l’application des lois sont marqués du sceau de la politique clientéliste. Le lobby pro-immigration a perdu une bataille, mais pas la guerre. Il a fallu attendre les années 1980 pour que les États-Unis prennent des sanctions à l’encontre des employeurs et le système de contrôle des « cartes d’identité des employeurs » n’est que partiellement opérationnel parce qu’il n’existe pas de carte d’identité nationale. En 2003, 900 services de police municipaux et beaucoup d’entreprises acceptaient la « carte matricule » délivrée par les consulats mexicains, ce qui montre que le système de contrôle d’identité n’était pas appliqué avec beaucoup de rigueur.

Le transfert de responsabilité vers le bas

  • 53 Michael Olivas, « Preempting Preemption : Foreign Affairs, State Rights, and Alienage Classificatio (...)
  • 54 Les autorités locales ont également été mises à contribution pour la détention des immigrés en situ (...)

49Les réformes de la politique de contrôle de l’immigration ont aussi eu pour effet d’accorder certaines prérogatives aux collectivités locales53. Cela est flagrant dans les États unitaires tels la France et les Pays-Bas. Dans les États fédéraux, bien que les relations entre les États fédérés et le gouvernement fédéral aient été clairement définies avant cette période, les États ayant accueilli le plus grand nombre d’immigrés comme l’Allemagne et les États-Unis ont exprimé leur mécontentement vis-à-vis des dispositifs institutionnels et financiers existant, et exigent des règles plus strictes54.

50Les pouvoirs locaux en vinrent à demander une politique de l’immigration plus restrictive et davantage de délégation de pouvoir dans ce domaine dans les années 90 du fait de la concentration de l’immigration dans certaines zones et de l’inégale répartition du coût inhérent à l’accueil des étrangers. Aux États-Unis, le sort des demandeurs d’asile illustre cette tension. Les États étaient responsables de l’accueil des demandeurs d’asile, dont le nombre étaient toujours supérieur aux prévisions bien que les fonds alloués pour y faire face soient constants. Ce déséquilibre entre le gouvernement fédéral et les autorités locales vient du fait que le niveau le plus élevé du pouvoir s’en remet au niveau inférieur pour le financement, jusqu’à ce que les autorités locales situées en fin de chaîne, ne pouvant faire payer un niveau inférieur, soient obligées de payer le coût de l’immigration.

51Tous les États n’ont pas demandé à participer à la lutte contre l’immigration illégale. Contrairement à la Californie, les États de la côte est, tels que l’État de New York ou le New Jersey, croient encore au mythe des États-Unis en tant que « nation d’immigrés », dont la statue de la liberté est le symbole. Les élus locaux y ont davantage été à l’écoute de ceux qui prédisaient que les crimes et les problèmes de santé seraient plus nombreux si les étrangers en situation irrégulière avaient peur de la police ou des hôpitaux publics. En Allemagne, les États frontaliers ont davantage fondé leur identité sur leur différence par rapport aux étrangers et encore aujourd’hui les dirigeants du Bade-Wurtenberg et de la Bavière font preuve de partis pris idéologiques défavorables à l’immigration.

  • 55 Cela provient du fait que les États esclavagistes voulaient garder le contrôle sur leur population, (...)
  • 56 Peter Schuck, op. cit.
  • 57 Vincent J. Schdolski, « Ranchers round up immigrants. What border patrol doesn’t do, locals do », T (...)

52Aux États-Unis, du fait du fédéralisme, les agents fédéraux appliquent les lois fédérales et les agents étatiques appliquent les lois étatiques. En ce qui concerne l’immigration, la définition des droits accordés aux étrangers faisait partie des prérogatives des États jusqu’au milieu, voire jusqu’à la fin, du XIXe siècle55. Durant presque tout le XXe siècle, les décisions de la Cour suprême, fondées sur la doctrine dite du « plenary power », ont confirmé l’exclusivité des prérogatives fédérales en ce qui concerne le contrôle de l’immigration. Les appels en faveur d’un pouvoir accru des États dans la définition de la politique de l’immigration, émanant du Texas et de la Californie, représentent un retour au passé. Selon Peter Schuck, universitaire spécialiste des questions juridiques, c’est au Congrès qu’il revient d’autoriser les États à jouer un rôle dans la politique de l’immigration, comme ce fut le cas en 1996 en ce qui concerne la question des prestations sociales des étrangers en situation régulière56. La loi fédérale de 1996 sur l’immigration fournit un exemple concret de délégation de pouvoir. L’Illegal immigration Reform and Responsability Act permet à l’INS de nommer et de former les policiers locaux chargés de veiller à l’application des lois sur l’immigration. Jusqu’ici, les petites villes frontalières situées dans des États, tels que l’Arizona, ont demandé au ministre de la Justice d’accorder à la police locale et aux adjoints du shérif le droit d’agir en tant qu’agents de contrôle des frontières57. Les inspecteurs de police de grandes villes, telles que Salt Lake City, ont aussi manifesté leur intérêt.

53Dans les États centralisés, la politique électoraliste a été à l’origine de demande de délégation de pouvoir de la part de responsables politiques locaux qui y voyaient un moyen d’accroître leur budget. En France, Les hommes politiques ont souvent au moins deux fonctions électives, telles que député et maire ou président du conseil régional. En 1996, un groupe de députés d’extrême droite a appuyé un rapport en faveur d’un rôle plus important des maires dans le contrôle de l’immigration. La plupart d’entre eux étaient des élus locaux qui avaient bâti leur carrière politique sur cette question. La loi sur l’immigration du 30 décembre 1993, dont le but était notamment de lutter contre les « mariages de convenance », a accordé aux maires le droit d’en appeler au procureur de la république pour suspendre ou annuler le mariage d’un étranger. La même année, il devint nécessaire d’obtenir un certificat de résidence délivré et approuvé par le maire pour demander un visa de courte durée. Aux Pays-Bas, les municipalités jouent désormais un plus grand rôle dans la lutte contre les « mariages blancs » et dans la vérification des conditions nécessaires préalables au regroupement familial. La loi de 1994 sur les « nouveaux arrivés » qui obligeait les bénéficiaires de prestations sociales à suivre une formation et des cours de langue impliquait aussi un contrôle local des immigrés. En 1998, une nouvelle loi néerlandaise (Koppellingswet) interdisait l’accès à la protection sociale et aux services publics aux étrangers qui n’avaient pas de permis de séjour. Cela impliquait nécessairement le contrôle de différentes institutions locales, telles que les écoles, les offices publics HLM, les services de sécurité sociale, les hôpitaux et d’autres organismes de santé.

  • 58 Gary Marks, Fritz Scharpf and Philippe Schmitter (eds), Governance in the European Union, London, S (...)
  • 59 John Torpey, « Coming and Going : On the State Monopolization of the ‘ Legitimate Means of Movement (...)
  • 60 Kitty Calavita, Inside the State. The Bracero Program, Immigration and the INS, New York, Routledge (...)

54Le contrôle de l’immigration nécessite donc l’intervention de différents acteurs publics et privés au niveau local, national et transnational, et c’est en cela qu’il peut être comparé à un système de gouvernance à niveaux multiples58. Cette évolution ne doit pas être sous-estimée : pendant longtemps le contrôle de l’entrée des personnes sur le territoire, de leur séjour et de leur départ a été perçu comme le symbole de la souveraineté nationale et comme une prérogative fondamentale de l’État-nation moderne. Le monopole de l’État « sur toute forme légitime de circulation des personnes » caractérisait le siècle précédent. Les États limitaient le rôle des acteurs privés et locaux59 et les organismes nationaux de contrôle tels que l’Agence pour l’Immigration et la Naturalisation (INA) étasunienne, étendirent et accrurent leur autonomie bureaucratique60.

  • 61 L’INS s’est vu octroyé 1,1 milliards de dollars en plus en 1990 et même 2,6 milliards de dollars de (...)
  • 62 Didier Bigo, « Migration and Security » in Virginie Guiraudon and Christian Joppke (eds), Controlli (...)
  • 63 La théorie dite « principal-agent » traite de la relation entre les responsables et l’agent qui exé (...)
  • 64 Le responsable de la sécurité à Air France est par exemple un ancien haut fonctionnaire du ministèr (...)
  • 65 JO L 239 22.09.2000

55Il serait cependant erroné de considérer la politique de contrôle de l’immigration comme l’exemple d’un « nouveau mode de gestion des services publics », et ceci pour plusieurs raisons. Premièrement, la co-optation des acteurs étatiques au niveau local ne réduit pas à néant les prérogatives des agences nationales traditionnelles, ils agissent plutôt en complémentarité. Dans les années 90, le budget et le personnel des agences nationales ont d’ailleurs augmenté, particulièrement aux Etats-Unis61 et à la fin de la guerre froide, les fonctionnaires de secteurs comme le renseignement ou l’armée, qui redoutaient une réduction des effectifs, se sont rapidement reconvertis dans ce domaine62. Des deux côtés de l’Atlantique, ce ne sont pas moins, mais davantage de ressources bureaucratiques qui ont été mises au service du contrôle de l’immigration à partir de 1989. Deuxièmement, la délégation des fonctions de contrôle au secteur privé représente un transfert de responsabilité à des tiers, mais n’implique nullement que les responsables renoncent à leurs responsabilités au profit de personnes subalternes63. Cela est particulièrement évident en ce qui concerne les acteurs privés, qui interviennent surtout dans l’application de lois incluant des sanctions. Pour rester dans le cadre de la loi, le personnel des compagnies d’aviation est formé par des agences publiques de sécurité et elles recrutent d’anciens fonctionnaires émanant de la police, des services secrets ou de l’armée pour diriger les services de sécurité des plus importantes compagnies aériennes et de chemin de fer64. Dans les aéroports considérés comme des têtes de pont de l’immigration illégale, les pays européens font appel à des « officiers de liaison »65. Bien qu’il s’agisse bien d’un transfert de responsabilité, le but est de renforcer la capacité d’action de l’État.

Le transfert de responsabilité vers le haut : le cas de l’Union Européenne

56Depuis l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam en 1999, les politiques de l’immigration et du droit d’asile de treize États membres de l’Union Européenne doivent progressivement harmoniser leurs législations et incorporer les acquis de Schengen dans ce domaine. Lors du sommet européen de Tampere en 1999, les chefs d’État ont déclaré que l’élaboration d’une politique commune européenne « dans les domaines distincts mais néanmoins étroitement liés de l’immigration et du droit d’asile » représentait le nouveau grand chantier de l’UE après le marché commun et la monnaie unique.

57La mise en œuvre des politiques de contrôle de l’immigration dont le but était d’endiguer ou d’inverser les flux migratoires après le premier choc pétrolier furt gênée par les contraintes judiciaires et était contraire aux objectifs poursuivis par les organismes sociaux. Vers le milieu des années 1980, les ministères de l’intérieur et les fonctionnaires des ministères de la justice réagirent en créant un mécanisme de contrôle trans-gouvernemental dont leurs adversaires nationaux seraient exclus, et rendirent difficile le contrôle judiciaire des décisions (clubs supranationaux tels que celui de Trevi auxquels participèrent des fonctionnaires et des responsables de la police). Les négociations secrètes excluaient la participation d’autres ministères, une pratique très inhabituelle au niveau national qui accordaient à ces deux ministères beaucoup de liberté. Les participants à ces forums de coopération incluaient des experts, des organisations internationales, des gouvernements de pays non-membres de l’Union Européenne et même des gouvernements sub-nationaux tels que les Landers allemands, et excluaient nombre d’acteurs dans le processus de décision au niveau national. Le contrôle démocratique de telles procédures était difficile, et les parlements nationaux ne purent examiner l’accord de Schengen de 1990 que deux semaines avant le vote sur la ratification, ce qui excluait tout amendement. Le système de gouvernance de l’Union Européenne, caractérisé par la multiplicité des acteurs, ne permet pas l’intervention de coalitions nationales favorables à l’immigration, lesquelles doivent désormais acquérir le savoir-faire propre au militantisme transnational.

  • 66 Ellen Immergut, Health politics : Interests and Institutions in Western Europe, New York, Cambridge (...)

58Le mode de coopération de l’UE continue de privilégier les marchandages intergouvernementaux aux dépens des acteurs institutionnels supra-nationaux, bien que les institutions de l’UE aient été progressivement incluses dans le processus de décision. En 1992, le Traité de l’Union Européenne a créé un troisième pilier institutionnel, celui de la Justice et des Affaires intérieures, et un groupe de travail spécifique sur le droit d’asile, les visas et l’immigration a également été créé. Cependant, le Conseil devait se prononcer à l’unanimité sur ces questions, qui restaient donc exclues du cadre communautaire. Après le Traité d’Amsterdam, le mode de coopération internationale demeure largement intergouvernemental puisque l’unanimité est requise et que les institutions de l’Union Européenne jouent un rôle limité (co-initiative en ce qui concerne la Commission, consultation en ce qui concerne le Parlement européen). Cela est tout à fait normal puisque le principal avantage de la méthode trans-gouvernementale est précisément d’éviter les risques de veto66 et d’accroître la liberté d’action des agences veillant au respect de la loi et du maintien de l’ordre public. Sur le fond, la politique européenne émergente est restrictive et reflète les préoccupations croissantes sur des sujets comme l’utilisation frauduleuse du droit d’asile ou l’activité de contrebande des immigrés. Quant à la libre circulation des personnes, elle est considérée comme secondaire par rapport à ces préoccupations. Les responsables des ministères de la justice et de l’intérieur ont été les premiers à définir le sens d’une « politique commune d’immigration » et leur rôle demeure crucial, ce qui donne tout leur poids aux questions de sécurité.

59Ces responsables se sont efforcés d’éviter l’intervention des juges, comme l’illustre le rôle limité accordé à la Cour Européenne de Justice (CEJ) dans ce domaine. La CEJ n’a joué aucun rôle dans le cadre du troisième pilier créé par le traité de Maastricht. Depuis le traité d’Amsterdam, l’application des mesures préliminaires dans les domaines rentrant dans les champs d’application du Titre IV sur l’immigration et le droit d’asile est partielle. La Cour Européenne de Justice ne peut se prononcer sur les mesures nationales relatives au passage des frontières si elles ont été mises en œuvre à des fins de maintien de l’ordre et de sécurité publique. De plus, les décisions prises par les organismes internationaux ont diminué le rôle des juges nationaux, comme nous l’avons vu en ce qui concerne les visas et les sanctions à l’encontre des transporteurs. En ce qui concerne les demandeurs d’asile, des procédures accélérées ont été mises en place en 1993 en France, en Allemagne et aux Pays-Bas sur la base des décisions européennes concernant « les demandes manifestement infondées » et « les pays tiers ne posant pas de problèmes de sécurité » pour ne pas que les demandeurs d’asile aient accès aux organismes qui délivrent les autorisations ou aux cours d’appel.

60Dans les années 90, la fin de la guerre froide a plutôt servi de cadre cognitif justifiant la coopération transnationale, les organismes chargés de la sécurité invoquant de « nouvelles » menaces transnationales, dont l’immigration faisait selon eux partie en raison de son lien présumé avec la criminalité. Le projet de marché commun de l’Union Européenne fut également utilisé pour justifier la coopération en matière de contrôle des frontières, d’immigration et de droit d’asile, y compris par les États membres de l’Union Européenne qui soutiennent et participent à l’édification d’un marché commun (le Royaume-Uni, l’Irlande, le Danemark) mais n’appliquent que très sélectivement les mesures du Titre IV relatives à l’harmonisation des législations sur l’immigration et le droit d’asile. Les progrès dans l’élaboration d’une politique de l’immigration dépendait donc clairement des opportunités fournies par l’émergence de nouveaux cadres et des changements dans le contexte. Les vainqueurs d’aujourd’hui peuvent très bien être confrontés à de grandes difficultés lors du prochain débat constitutionnel. Néanmoins, ils ont accumulé un capital de légitimité, et l’institutionnalisation de la politique de l’immigration est telle qu’il serait difficile de la démanteler.

61Après le 11 septembre 2001, les questions de sécurité prévalent et vont de pair avec une politique de restriction de l’immigration. Les hommes politiques veulent bien transférer les responsabilités en matière d’immigration, dans le cadre d’une politique commune de l’Union Européenne, dans la mesure où le succès des partis populistes en a fait une question particulièrement délicate. Pourtant, l’harmonisation ne se fait que lentement et les mesures prises par l’Union Européenne ont eu pour conséquence d’accroître l’immigration illégale. Il se pourrait bien que cette stratégie se révèle aussi dangereuse que l’encouragement à la xénophobie au niveau national. Les partis populistes, qui sont généralement tout aussi hostiles à l’immigration qu’à l’Union Européenne, sont renforcés lorsque les dirigeants européens font des promesses qu’ils ne peuvent tenir. Les bureaucrates favorables à l’ordre public ont certes bénéficié de la nouvelle politique de l’Union Européenne, mais il est moins sûr que la stratégie consistant à fuir toute responsabilité dans le domaine de l’immigration soit fructueuse.

Conclusion

62Dans les années 90, les réformes de la législation aux États-Unis n’ont pas remis en question le niveau élevé du nombre d’immigrés légaux, et beaucoup de propositions et de projets d’amendements destinés à réduire le nombre d’immigrés illégaux ont échoué. Néanmoins, les réformes de 1996 ont permis d’accorder plus de moyens financiers et législatifs au contrôle frontalier et ont privé les immigrés en situation régulière de certains avantages. Selon les universitaires étasuniens, la situation de la dernière décennie ressemble à un verre à moitié plein ou à moitié vide : plus de contrôle aux frontières mais plus d’immigration légale. Il y a aussi le sentiment que le Congrès ne s’est pas vraiment engagé dans une politique restrictive. En Europe, les réformes ont privilégié la contrainte plutôt que la persuasion, et les politiques de contrôle visant à réduire l’immigration furent mises en place au niveau supranational. Et pourtant, les hautes cours défendant les droits des immigrés de façon militante ont permis le maintien d’une immigration pour raisons humanitaires, et les droits des immigrés ont été confortés plutôt que réduits.

  • 67 Leah Haus, Unions, Immigration and Internationalization : New Challenges and Changing Coalitions in (...)

63Vers le milieu des années 90, alors que se tenaient des débats animés au sein du Congrès, les lobbies des affaires et des différentes communautés se sont mobilisés aux États-Unis. Ils ont convaincu un nombre important d’hommes politiques que la réduction de l’immigration aurait un coût politique en invoquant l’importance du vote « ethnique » (latino) dans les élections « serrées » et en leur rappelant que le soutien du monde des affaires était nécessaire pour financer leur campagne. En Europe, les électeurs d’origine étrangère ne sont pas autant courtisés qu’aux États-Unis, et les partis majoritaires s’efforcent au contraire de contenir le vote populiste anti-immigré. Il n’existe pas plus de groupes de pression liés au monde des affaires pour s’assurer du maintien d’une main-d’œuvre, étrangère, comme il en existe aux États-Unis. Dans la mesure où les associations de défense des immigrés se mobilisent, elles ne se donnent pas pour but de faire rentrer davantage d’étrangers sur le territoire. Il s’agit là d’une grande différence entre les deux continents qui mériterait d’être analysée plus avant. Nous pouvons néanmoins remarquer qu’en Europe, le terrain pro-immigré a été occupé par les groupes de défense des droits de l’homme, y compris par les églises, les partis de gauche, ainsi que par les mouvements de défense des droits individuels, et non pas par ceux dont le but était d’accroître l’immigration pour motif économique. Les seuls acteurs à avoir adopté un point de vue pro-immigrés de part et d’autre de l’Atlantique sont les syndicats67. D’autre part, dans les deux cas, les juges ont continué à jouer un grand rôle dans la défense des droits des immigrés (tout comme ils l’avaient fait auparavant, depuis la fin des années 70), ce qui incita les bureaucrates chargés du contrôle de l’immigration à recourir à des stratégies d’évitement telles que la politique dite de « télécommande ».

64Il est tout aussi clair que certaines différences demeurent : comme le montre le cas des sanctions à l’égard des employeurs, l’intervention de l’État dans l’économie et dans le débat sur la carte d’identité est beaucoup moins tolérée aux États-Unis qu’en Europe (où le fort taux de chômage rend la question du recrutement de main d’œuvre étrangère taboue), alors que pour l’Europe « populiste », il est inconcevable de priver les étrangers en situation régulière des prestations sociales. Néanmoins, aux États-Unis, la décision de diviser en deux le projet de loi sur l’immigration de 1996 constitue un changement important, et il semble désormais possible de séparer la question du contrôle des frontières de celle de l’immigration légale, ce qui a pour conséquence de priver les groupes de pressions pro-immigrés de leurs alliés du monde des affaires, lorsqu’il s’agit de diluer les mesures de répression à l’encontre des étrangers en situation irrégulière ou des réfugiés.

65En outre, il semble que le recadrage de la question de l’immigration aux États-Unis ait été influencé par l’Europe, dans la mesure où les questions de sécurité ont plus de poids. A cet égard, les conséquences du 11 septembre 2001 sur la politique de contrôle de l’immigration ne doivent pas être sous-estimées. L’impact de cet événement sur la bureaucratie de l’INS peut être comparé à celui de l’explosion de la navette Challenger sur la NASA. Plus important encore, il marque le début d’une nouvelle période dans laquelle l’immigration est liée aux questions de sécurité interne et externe, comme cela est le cas en Europe depuis presque deux décennies.

66Dans le compte rendu des discussions bilatérales entre les États-Unis et l’Union Européenne sur la question de l’immigration qui eurent lieu juste après les attentats du 11 septembre, on peut notamment lire :

  • 68 Conseil de l’Union Européenne, « Procès verbal de la Commission Stratégique sur l’immigration, les (...)

La délégation des États-Unis a indiqué que depuis les événements du 11 septembre 2001, l’ensemble du système de visas, des contrôles des frontières, de la gestion de l’immigration légale etc. faisait l’objet d’une évaluation très scrupuleuse, et qu’il y avait un consensus aux États-Unis sur la nécessité de créer un système global, qui ne prenne pas seulement pour cible le terrorisme, mais qui prenne les événements du 11 septembre comme point de départ pour élaborer une nouvelle approche68.

67Les institutions de l’Union Européenne ont beaucoup collaboré avec les États-Unis dans les domaines de la Justice et des affaires intérieures. Pour satisfaire les exigences des États-Unis, la Commission de l’Union Européenne a méconnu les lois européennes de protection des informations confidentielles en demandant aux compagnies aériennes européennes de fournir aux autorités américaines des informations sur leurs passagers. En outre, suite à l’entrée en vigueur du Patriot Act, la Commission a proposé l’élaboration d’un nouveau passeport qui soit en conformité avec les nouvelles règles de sécurité pour éviter que les citoyens de l’Union Européenne se rendant aux États-Unis doivent acquitter de frais de visas particulièrement onéreux (100 dollars).

Notas

1 Guiraudon, Virginie and Christian Joppke « Introduction » in Virginie Guiraudon and Christian Joppke (eds), Controlling a New Migration World. London, Routledge, 2000, p. 2.

2 Les citoyens de l’UE ont le droit de circuler librement à l’intérieur de l’UE et jouissent par conséquent d’un régime spécifique.

3 Voir Philip Martin, « The United States : Benign Neglect towards Immigration » in Wayne Cornelius, Philip Martin and James Hollifield (eds), Controlling Immigration, Stanford, CA, Stanford University Press, 1994. Le Service d’Immigration et de Naturalisation (Immigration and Naturalization Service, INS) estime que quelque 6 millions d’étrangers vivent illégalement sur le sol des États-Unis, un nombre qui s’accroît de 200 000 chaque année. A elle seule, la Californie abrite 40 % des sans papiers. L’INS estime aussi que 40 % des résidents illégaux sont entrés aux États-Unis légalement, et sont restés à l’expiration de leur visa.

4 Voir Kent Weaver, « The Politics of Blame Avoidance » The Journal of Public Policy 6/4 ; 1986, p : 371-398 ; Paul Pierson, Dismantling the Welfare State. Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, New York, Cambridge University Press, 1994.

5 James Hollifield, Immigrants, Markets and States : The Political Economy of Postwar Europe, Cambridge, Harvard University Press, 1992.

6 A peu près un million de nouveaux immigrés arrivent chaque année sur le territoire de l’UE (qui compte une population totale de 374 millions d’habitants), ce qui représente proportionnellement deux fois plus qu’aux États-Unis (288 millions d’habitants). Avec ses 650 000 de nouveaux venus légaux par an, les États-Unis reçoivent autant d’immigrés que l’Allemagne. Le rapport de l’OIM (Office International de Migration) paru en 2000 stipule que le nombre d’immigrés illégaux en Europe en 1998 s’élevait à trois millions, alors qu’ils n’étaient que deux millions en 1991. On estime que les immigrés illégaux représentent, selon les méthodes de calcul utilisées, entre 10 et 15 % du nombre total d’immigrés déjà installés et entre 20 et 30 % des nouveaux arrivants. Dans les deux pays étudiés ici, ils représentent à peu près la moitié de la population totale.

7 Voir Rita Simon and Susan Alexander, The Ambivalent Welcome : Print Media, Public Opinion and Immigration. Westport, CT, Praeger, 1993 et Joel Fetzer, Public Attitudes toward Immigration in the United States, France, and Germany, Cambridge, Cambridge University Press, 2000. Pour une analyse comparative, voir Rita Simon and James P. Lynch. « A Comparative Assessment of Public Opinion Toward Immigrants and Immigration Policies. » International Migration Review 33/2 : 1999, pp. 455-467. Pour les sondages d’opinion des Européens voir les « Eurobaromètres » 1989, 1993, 1997.

8 Voir George J. Borjas, Heaven’s Door : Immigration Policy and the American Economy. Princeton. Princeton University Press, 1999 et H. Brücker, Gil Epstein, B. McCormick, G. Saint-Paul, A. Venturini, and K. Zimmermann, « Managing Migration in the European Welfare State », Part I in T. Boeri, ed., Immigration Policy and the Welfare System ; Oxford University Press for Fondazione Rodolfo de Benedetti, 3-151, 2002.

9 On ne peut pas non plus dire que les États-Unis investissent moins dans l’éducation grâce à la « fuite des cerveaux » étant donné le nombre élevé d’étudiants étrangers dans les universités américaines. Voir Pepper Culpepper, Creating Cooperation : How States Develop Human Capital in Europe. Ithaca, NY, Cornell University press, 2003.

10 E. E. Schattschneider, The Semi-sovereign People : A Realist’s View of Democracy in America, New York, Holt, Rhinehart et Winston, 1960 ; Roger Cobb et Charles Elder, Participation in American Politics : The Dynamics of Agenda-Building, Baltimore, John Hopkins University Press, 1983, pp. 105-129.

11 Frank Baumgartner et Bryan Jones, Agendas and Instability in American Politics, Chicago, Chicago University Press, 1993, p. 36.

12 Theda Skocpol, « Bringing the State Back In : Strategies of Analysis in Current Research » in Peter Evans (dir.), Bringing the State Back In. New York, Cambridge University Press, 1985.

13 Voir Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden, New Haven, Yale University Press, 1974 ; Hugh Heclo and Aaron Wildavsky, The Private Government of Public Money : Community and Policy inside British Politics, Second edition. London, Macmillan, 1981.

14 Martin Shapiro, Courts : A Comparative and Political Analysis, Chicago, University of Chicago Press, 1981.

15 Gary Freeman, « Client Politics or Populism ? The Politics of Immigration Reform in the United States » in Virginie Guiraudon and Christian Joppke (eds), Controlling a New Migration World, London, Routledge, 2001, pp. 65-95.

16 Gary Freeman, op. cit.

17 Gary Freeman, « Towards a Theory of Migration Politics. » Paper presented at Conference for Europeanists, Chicago, 14-17 March 2002, p. 5.

18 Ibid., p. 4.

19 Aristide Zolberg, « From Invitation to Interdiction : U. S. Foreign Policy and Immigration Since 1945 » in Michael Teitelbaum and Myron Weiner (eds), Threatened Peoples, Threatened Borders : World Migration and U.S. Policy, New York, W. W. Norton, 1995, p. 117-159 ; Dan Tichenor, Dividing Lines : The Politics of Immigration Control in America, Princeton, NJ, Princeton University Press, 2002.

20 Dan Tichenor, « Voters, Clients, and the Policy Process : Two Faces of Expansive Immigration Politics in America. » Paper presented at the conference « Magnet Societies : Immigration in Postwar Germany and the United States », Evangelische Akademie Loccum, Hanover, June 14-18, 2000.

21 Christian Joppke, Immigration and the Nation-State, The United States, Germany, and Great Britain, Oxford, Oxford University Press, 1998.

22 Voir Rita Simon and Susan Alexander, op. cit. ; Joel Fetzer, op. cit.

23 Jeannette Money, Fences and Neighbors, The Political Geography of Immigration Control, Ithaca, Cornell University Press, 1999.

24 Voir aussi Anthony M. Messina, Race and Party Competition in Britain, Oxford, Clarendon Press, 1989.

25 Richard Walker, « California’s collision of race and class », Representations 55, 1996, p. 167.

26 L’analyse de la politique de l’immigration du Congrès de James Gimpel montre que, depuis la fin des années 70, l’immigration est devenue une question partisane précisément à cause du coût de redistribution de certains programmes (tels que le programme d’assistance aux réfugiés), dénoncé par les Républicains.

27 Michael Bommes, « Migration, Nationalstaat und Wohlfahrtsstaat – kommunale Probleme in föderalen Systemen », in Klaus Bade (ed.), Migration Ethnizität Konflikt, Osnabrück, Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien, 1996.

28 Voir Christian Joppke (1999), op. cit. p. 80.

29 Dietrich Thränhardt, « The Political Uses of Xenophobia in England, France and Germany. » in Donald Puchala et Emek Uçarer (eds), Immigration into Western Societies. London, Pinter, 1997.

30 James G. Gimpel and James R. Edwards, The Congressional Politics of Immigration Reform, Boston, Allyn & Bacon, 1999.

31 Les poseurs de bombes se révélèrent être des citoyens des États-Unis.

32 Peter Schuck, Citizens, Strangers and In-Betweens. Essays on Immigration and Citizenship, Boulder, CO, Westview Press, 1998, p. 44.

33 Les juges fédéraux ont également bloqué l’application de la proposition 187, à l’exception de ce qui concernait les sanctions dans le cas d’utilisation de documents frauduleux. Voir Gary Freeman, op. cit.

34 Nonna Mayer, « Ethnocentrisme, racisme et intolérance » in CEVIPOF, L’électeur français en questions, Paris, Presses de la FNSP, 1991.

35 Michael Minkenberg, « Context and Consequence : The Impact of the New Radical Right on the Political Process in France and Germany, » German Politics and Society, 16,/3, 1998.

36 Thomas Faist, « How to Define a Foreigner ? The Symbolic Politics of Immigration in German Partisan Discourse, 1978-1992 », West European Politics 17/2, 1994). Voir aussi Thränhardt (1997) et Karl-Heinz Meier-Braun, « Einwanderungsland Europa : Die Ausländerpolitik der EG-Mitgliedstaaten am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland » in Manfred Zuleeg (ed.), Ausländerrecht und Ausländerpolitik in Europa, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1987.

37 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 1978, 168-185. Voir aussi la décision du 7 janvier 1979 dans Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 1979, 166 et 175.

38 Décision du 12 mai 1987 dans Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 76, 1.

39 Gerald Neuman, « Immigration and Judicial Review in the Federal Republic of Germany », New York University Journal of International Law and Politics 23, 1, 1990, pp. 35-85.

40 Manfred Küchler, « Framing Unification : Issue Salience and Mass Sentiment, 1989-1991 » in Russell Dalton (ed.), The New Germany Votes, Providence, Berg, 1993.

41 Peter Andreas, Border Games : Policing the U.S. -Mexico Divide, Ithaca, Cornell University Press, 2000.

42 Aristide Zolberg, « The Great Wall against China, Responses to the first Immigration Crisis, 1885-1925 », in Jan and Leo Lucassen (eds), Migration, Migration History, History : Old Paradigms and New Perspectives, New York, Peter Lang, 1997.

43 John Torpey, The Invention of the Passport, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.

44 Journal Officiel des Communautés européennes L 187, 10/07/2001, p. 45-46.

45 JO L81, 23.01.2001.

46 JO L239, septembre 2000

47 Christopher Mitchell, « The Political Costs of State Power : US Border Control in South Florida » in Peter Andreas and Tim Snyder (eds), The Wall around the West : State Borders and Immigration Controls in North America and Europe, Lanham, Rowman and Littlefield, 2000, p. 81-97.

48 House of Lords Select Committee on European Union, Seventeenth Report on Enlargement and EU External Frontier Controls, London, House of Lords, published 24 October 2000, part 3, p. 4.

49 Mark Miller, Employer Sanctions in France : From the Campaign Against Illegal Alien Unemployment to the Campaign Against Illegal Work, Washington, DC, US Commission on Immigration Reform, 1995.

50 Christian Joppke, « Why Liberal States Accept Unwanted Immigration » World Politics 50/2, 1998, p. 274.

51 Ibid, p. 280.

52 En Europe, les sanctions pénales revêtent des formes différentes selon les pays. Bien que les amendes administratives soient comparables, aux Pays-Bas, les employeurs sont passibles d’une peine de six mois d’emprisonnement, alors qu’elle est de 5 ans en Allemagne.

53 Michael Olivas, « Preempting Preemption : Foreign Affairs, State Rights, and Alienage Classification », Virginia Journal of International Law 35 (fall issue, 1994) : 217-236 ; Jeffrey Passel, « Recent Efforts to Control Illegal Immigration to the United States », paper presented at the OECD Working Party on Migration in Paris, 1996 ; Rachel L Swarns, « Old ID Card Gives New Status to Mexicans in U.S. », New York Times, 25 August 2003.

54 Les autorités locales ont également été mises à contribution pour la détention des immigrés en situation irrégulière. Aux États-Unis, 9 des 13 centres nationaux de rétention des immigrés en situation irrégulière et des demandeurs d’asile étaient gérés par les collectivités locales en 1996, avec l’aide financière du gouvernement et le soutien logistique de l’INS, qui loue des milliers de lits aux prisons locales. Voir Virginnie Guiraudon and Gallya Lahav, « A Reappraisal of the State Sovereignty Debate : The Case of Migration Control » Comparative Political Studies, 33/2, 2000, p. 163-195.

55 Cela provient du fait que les États esclavagistes voulaient garder le contrôle sur leur population, et certains de ces droits des États furent abolis par décision judiciaire après la guerre civile. Voir Gerald Neuman, The Effects of Immigration on Nationality Law, European Forum seminar series, Florence, EUI, 1998 ; Peter Schuck, Citizens, Strangers and In-Betweens. Essays on Immigration and Citizenship, Boulder, CO, Westview Press, 1998.

56 Peter Schuck, op. cit.

57 Vincent J. Schdolski, « Ranchers round up immigrants. What border patrol doesn’t do, locals do », The Chicago Tribune, May 12, 1999.

58 Gary Marks, Fritz Scharpf and Philippe Schmitter (eds), Governance in the European Union, London, Sage, 1996.

59 John Torpey, « Coming and Going : On the State Monopolization of the ‘ Legitimate Means of Movement’« , Sociological Theory 16, 3, 1998, p. 239-259.

60 Kitty Calavita, Inside the State. The Bracero Program, Immigration and the INS, New York, Routledge, 1992.

61 L’INS s’est vu octroyé 1,1 milliards de dollars en plus en 1990 et même 2,6 milliards de dollars de plus en 1995.

62 Didier Bigo, « Migration and Security » in Virginie Guiraudon and Christian Joppke (eds), Controlling a New Migration World, London, Routledge, 2001.

63 La théorie dite « principal-agent » traite de la relation entre les responsables et l’agent qui exécute. Elle s’inspire des travaux de Oliver E. Williamson sur les coûts de transaction. Voir Oliver E. Williamson, « Transaction Cost Economics and Organization Theory », Industrial and Corporate Change, 2, 1993, p. 107-56.

64 Le responsable de la sécurité à Air France est par exemple un ancien haut fonctionnaire du ministère de l’intérieur (Police de l’air et des frontières), son homologue à KLM est un ancien inspecteur du service de police d’Amsterdam spécialisé dans le contre-terrorisme et formé par le FBI, tandis que les services de sécurité des aéroports allemands recrutent d’anciens membres de la police des frontières (Bundesgrendschutz). Eurotunnel a recruté un général britannique à la retraite en 2001 pour empêcher les étrangers d’utiliser le tunnel pour pénétrer sur le territoire britannique.

65 JO L 239 22.09.2000

66 Ellen Immergut, Health politics : Interests and Institutions in Western Europe, New York, Cambridge University Press, 1992.

67 Leah Haus, Unions, Immigration and Internationalization : New Challenges and Changing Coalitions in the U.S. and France, New York, St. Martins Press/Palgrave, 2002.

68 Conseil de l’Union Européenne, « Procès verbal de la Commission Stratégique sur l’immigration, les frontières et le droit d’asile, 26 octobre 2001 », doc. 13803/01 ASIM 21 USA 24, Bruxelles, le 12 novembre 2001.

Autor

Chargée de recherche au CNRS, Professeur Marie Curie en sciences politiques et sociales à l’Institut Universitaire Européen de Florence

© Presses universitaires du Septentrion, 2006

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